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PJL secret défense nationale


ABOUT (Nicolas)


RAPPORT 501 (97-98) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES


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Table des matières







N° 501

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 juin 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, instituant une Commission consultative du secret de la défense nationale,

Par M. Nicolas ABOUT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, Charles-Henri de Cossé-Brissac, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, André Gaspard, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, André Rouvière, André Vallet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : Première lecture : 593, 679, 684 et T.A. 84.

Deuxième lecture : 778, 824 et T.A. 125.

Commission mixte paritaire : 943.

Nouvelle lecture : 901, 958 et T.A. 147.

Sénat : Première lecture : 297, 327, 337 et T.A. 94 (1997-1998).

Deuxième lecture : 404, 422 et T.A. 130 (1997-1998).

Commission mixte paritaire : 467 (1997-1998).



Défense nationale.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La commission mixte paritaire, qui s'est réunie au Sénat le mardi 2 juin 1998, n'est pas parvenue à un accord sur les dispositions restant en discussion du présent projet de loi.

En effet, si les lectures successives dans chacune des assemblées ont permis de rapprocher les points de vue sur certains points, sénateurs et députés n'ont pu trouver un terrain d'entente sur une des dispositions principales introduites par le Sénat, tendant à ne pas limiter aux seules juridictions le bénéfice de l'instrument de transparence mis en place par le projet, mais à l'étendre également aux commissions parlementaires dans l'exercice de leur pouvoir de contrôle.

Le Sénat est donc aujourd'hui invité à se prononcer sur le texte voté, le mercredi 10 juin 1998, par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

*

* *

A. LES DEUX ASSEMBLÉES SE SONT RAPPROCHÉES SUR DES DISPOSITIONS IMPORTANTES

Au cours des deux lectures intervenues successivement entre l'Assemblée nationale et le Sénat, de nombreux points ont fait l'objet d'accords entre les deux assemblées. Ainsi en est-il :

- A l'article 2 où le Sénat, comme l'Assemblée nationale, s'était rapidement prononcé en faveur de la présence au sein de la commission consultative de deux parlementaires -un député et un sénateur- aux côtés de trois magistrats, dont le président, provenant de la Cour des comptes, du Conseil d'Etat et de la Cour de cassation.

- A ce même article 2, l'Assemblée nationale a, en nouvelle lecture, adopté la proposition du Sénat tendant à prévoir une présidence spécifique à la commission consultative, alors que le projet de loi initial prévoyait, pour cette nouvelle instance, une présidence commune, de droit, avec celle de la CNCIS.

- De même, toujours à l'article 2, l'Assemblée nationale a adopté la proposition du Sénat tendant à prévoir un vice-président, désigné par le Président de la République parmi les trois magistrats, et destiné à suppléer, le cas échéant, le président en cas d'indisponibilité, en particulier dans les fonctions d'investigation qui lui sont spécifiquement reconnues.

- A l'article 7, l'Assemblée nationale a adopté la proposition du Sénat tendant à instituer une meilleure chronologie des différentes étapes de la procédure : avis de la commission consultative transmis à l'autorité administrative puis, concomitamment, décision de l'autorité administrative et publication dudit avis.

- A l'article 8 enfin, l'Assemblée nationale a adopté la disposition introduite par le Sénat tendant à prévoir, même en l'absence d'avis de la commission consultative dans le délai de deux mois, la possibilité, pour l'autorité administrative, de prendre sa décision.

B. DES DIVERGENCES SIGNIFICATIVES SUBSISTENT CEPENDANT

Le texte qui nous est transmis après son adoption par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture laisse apparaître trois dispositions sur lesquelles l'accord n'a pu être trouvé avec le Sénat.

· L'élargissement des compétences de la commission consultative aux demandes de déclassification formulées par une commission parlementaire.

Dès la première lecture au Sénat, votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et votre commission des lois avaient inscrit dans le texte la possibilité, pour une commission parlementaire, de bénéficier, à l'instar d'une juridiction française, de la procédure de saisine de la commission consultative. Cette faculté était ouverte aux commissions parlementaires dans les conditions fixées aux articles 5 bis, 5 ter ou 6 de l'ordonnance n° 58-1100 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative aux assemblées parlementaires.

Pour le Sénat, cette disposition demeure importante car elle est de nature à conférer à la future commission consultative un rôle central dans la détermination des principes généraux qui peuvent guider la démarche de déclassification, par l'autorité administrative, d'informations sensibles lorsque leur communication est demandée par les deux institutions qui peuvent légitimement avoir à en connaître : une juridiction et une commission parlementaire.

Une telle disposition ne compromet pas l'actuel équilibre entre le pouvoir exécutif d'une part -qui reste discrétionnairement maître de la classification et de la déclassification- et d'autre part le pouvoir judiciaire et le Parlement, dans l'exercice, par ce dernier, de son pouvoir de contrôle. Ce pouvoir n'est certes pas formellement accru et la norme en la matière demeure l'ordonnance du 17 novembre 1958. Toutefois les modalités de ce pouvoir de contrôle peuvent se trouver enrichies par la faculté qui lui serait ainsi reconnue de bénéficier de la procédure de transparence mise en place par le présent texte.

Nos collègues députés ont notamment objecté à cette proposition que les commissions parlementaires pouvaient déjà obtenir directement, à leur demande, la déclassification de certaines informations sensibles de la part de l'autorité administrative responsable. Toutefois, si cette objection sous-entend que le recours à la Commission consultative au profit d'une commission parlementaire serait dès lors superflu, reconnaissons qu'il en est de même aujourd'hui à l'égard d'une juridiction, comme le démontre la récente décision du Premier ministre de lever directement le secret défense sur les informations demandées par le juge d'instruction dans l'affaire dite des "écoutes téléphoniques". En réalité la mise en place de la Commission consultative permettra de conforter la transparence et de prévenir les abus au profit tant d'une juridiction que d'une commission parlementaire.

Enfin votre rapporteur considère qu'un tel dispositif ne contribuerait pas, contrairement à une critique fréquemment avancée, à "politiser" la démarche de déclassification ou de maintien de la classification. C'est bien davantage la nature du dossier qui lui confère ou non son caractère politique que l'auteur de la demande de déclassification, juridiction ou commission parlementaire.

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission vous propose de réinscrire en nouvelle lecture cette disposition à l'article premier du texte, et, par coordination, à ses articles 4, 7 et 8.

· Permettre à l'autorité administratrive de déclassifier directement une information

L'Assemblée nationale n'a pas retenu la proposition du Sénat tendant à permettre à l'autorité administrative responsable en matière de classification d'informations sensibles, de procéder directement à une déclassification lorsque celle-ci est demandée soit par une juridiction, soit par une commission parlementaire.

En effet, dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, l'article 4 prévoit une saisine automatique de la commission consultative par l'autorité administrative lorsqu'une demande de déclassification lui est adressée. Le Sénat souhaite maintenir, pour des raisons pratiques, la faculté actuellement reconnue à cette autorité de procéder directement à la déclassification, sans recourir nécessairement à l'avis de la commission consultative, pour les cas les plus simples.

Le maintien en droit d'une telle faculté n'empêcherait pas tel ou tel ministre de se donner pour règle la saisine automatique de la commission consultative dès qu'une demande de déclassification lui serait adressée. Le dispositif proposé permettrait néanmoins, dans certains cas où la déclassification ne semblerait à l'évidence plus justifiée aux yeux de l'autorité administrative elle-même, de répondre favorablement et promptement à la demande qui lui est adressée.

Votre commission vous propose donc de rétablir le dernier alinéa de l'article 4 dans la rédaction adoptée par le Sénat en deuxième lecture.

· La définition des critères d'appréciation à partir desquels la commission consultative devra formuler son avis, précisés à l'article 7, constitue le dernier point sur lequel les deux assemblées conservent une position divergente. Toutefois, dans un souci de conciliation et compte tenu de l'incidence limitée de cette disposition sur l'économie générale du projet de loi, votre commission vous propose de conserver sur ce point la rédaction votée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

*

* *

La discussion du projet de loi instituant une commission consultative du secret de la défense nationale a opportunément permis de rappeler que les deux assemblées pouvaient, dans l'intérêt d'un travail législatif de qualité, se rejoindre sur de nombreux points. Votre rapporteur n'en regrette pas moins que cette logique de convergence n'ait pu aller jusqu'à son terme. En réalité, les deux dispositions que votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées propose à nouveau à l'approbation de notre Haute Assemblée se résument finalement aujourd'hui à un double objectif : enrichir, grâce à la nouvelle instance qui nous est proposée, une des modalités du pouvoir de contrôle du Parlement, et préserver, pour le gouvernement, une faculté de déclassification directe qui, loin de le contredire ou de le diminuer, renforce l'objectif de transparence qui est à l'origine même de ce texte.

C. EXAMEN DES ARTICLES

Article premier -
Institution et rôle de la Commission consultative du secret de la défense nationale

Votre commission a adopté un amendement à cet article premier tendant à introduire à nouveau dans le texte la disposition permettant à une commission parlementaire de bénéficier de la procédure de saisine de la Commission consultative.

Article 2 -
Composition de la Commission et durée du mandat de ses membres

................................................................................ ..........................

Article 3 -
Fonctionnement de la Commission

................................................................................ ............................

Article 4 -
Procédure de saisine de la Commission

Par cohérence avec l'amendement adopté à l'article premier sur les commissions parlementaires, votre commission a adopté à cet article un amendement rédactionnel de coordination.

Votre commission a également adopté un amendement permettant de préserver, pour l'autorité administrative compétente, la faculté de procéder, si elle l'estime opportun, à une déclassification directe de l'information demandée, sans recourir nécessairement, dans tous les cas de figure, à la procédure de saisine de la Commission consultative.

Article 5 -
Pouvoirs du président et des membres de la Commission

................................................................................ ............................

Article 6 -
Collaboration entre l'Administration et la Commission

................................................................................ ............................

Article 7 -
Avis de la Commission

Votre commission a adopté, par coordination, un amendement ajoutant "l'exercice du pouvoir de contrôle du Parlement" parmi les critères d'appréciation à prendre en compte par la Commission consultative lors de l'élaboration de son avis.

Article 8 -
Décision de l'autorité administrative

Votre commission a, également par coordination avec l'amendement adopté à l'article premier, adopté à cet article 8 un amendement de cohérence rédactionnelle.

Article 9 -
Disposition transitoire sur la durée du mandat des premiers membres

................................................................................ ............................

Article 10 -
Application de la loi aux Territoires d'Outre-mer et à Mayotte

................................................................................ ............................

La commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa séance du mercredi 17 juin 1998.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, la commission a adopté les amendements proposés par le rapporteur et tendant :

- à l'article premier, à rétablir la possibilité, pour une commission parlementaire, de bénéficier de la procédure de saisine de la commission consultative ;

- à modifier les articles 4, 7 et 8, par coordination avec l'amendement adopté à l'article premier concernant les commissions parlementaires.

- et à l'article 4, à modifier le dernier alinéa afin de prévoir la faculté, pour les autorités administratives, de procéder directement, le cas échéant, à la déclassification demandée soit par une juridiction, soit par une commission parlementaire.

La commission a alors approuvé l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

TABLEAU COMPARATIF





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