Projet de loi relatif au fonctionnement des conseillers régionaux et au fonctionnement des conseils régionaux

TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
AU FONCTIONNEMENT DES CONSEILS RÉGIONAUX

Les dispositions contenues dans ce titre III -telles qu'elles ressortaient du projet de loi initial- avaient pour objet d'aménager la procédure d'adoption sans vote du budget de la région issue de la loi du 7 mars 1998 ( article 22 ) et de prévoir une nouvelle procédure de " vote bloqué " au profit de l'exécutif régional lors de l'examen du budget ( article 21 ).

L'Assemblée nationale a, en outre, adopté plusieurs dispositions additionnelles ( articles 22 bis à 22 quater ) destinées à rendre obligatoires, sauf décision contraire, les réunions publiques de la commission permanente ( article 22 bis ), la constitution d'un bureau dans chaque conseil régional ( article 22 ter ) et la délégation d'une partie de ses fonctions par le président du conseil régional ( article 22 quater ).

Pour les motifs exposés ci-dessous, votre commission des Lois vous propose de ne pas accepter l'ensemble des dispositions contenues dans ce titre III.

Elle vous soumet, en conséquence, un amendement de suppression de cette division et de son intitulé.

Article 21
(art. L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales)
Modalités de vote du budget de la région

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales afin, d'une part, de préciser les modalités d'adoption du budget de la région et, d'autre part -et surtout- d'autoriser le président du conseil régional, à l'issue de l'examen du budget, à soumettre à un vote d'ensemble le projet de budget initial en ne retenant que les amendements qu'il juge compatibles avec celui-ci.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 4311-1 fixe les conditions d'établissement et de présentation du budget de la région.

Il prévoit, en premier lieu, que dans la période précédant l'examen du budget, un débat doit avoir lieu sur les orientations budgétaires . Depuis la loi du 7 mars 1998 (article 2) -et comme l'avait souhaité le Sénat- ce débat doit être organisé dans un délai de dix semaines précédant l'examen du budget.

L' article L. 4311-1 précise, en outre, que le projet de budget de la région est préparé et présenté par le président du conseil régional. Celui-ci est tenu de le communiquer aux membres du conseil régional avec les rapports correspondants, douze jours au moins avant l'ouverture de la première réunion consacrée à son examen.

Les caractéristiques du budget régional sont les suivantes :

- il est établi en section de fonctionnement et en section d'investissement, tant pour les recettes que pour les dépenses ;

- il doit être voté équilibré en dépenses et en recettes ;

- il est voté par chapitre et, si le conseil régional le décide, par article.

En outre, le président du conseil régional -sauf si le conseil régional a précisé que les crédits seraient spécialisés par article- peut effectuer des virements d'article à article à l'intérieur d'un même chapitre dans la limite du cinquième de la dotation de ce chapitre.

L' article L. 4311-3 prévoit, par ailleurs, que les dotations affectées aux dépenses d'investissement peuvent -sur décision du conseil régional- comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement.

Enfin, la procédure budgétaire régionale -à l'instar de celle applicable aux communes et aux départements- est soumise aux dispositions des articles L. 1612-1 et suivants du code général des collectivités territoriales qui règlent la procédure applicable, d'une part, dans les cas où le budget n'est pas adopté dans les délais, d'autre part, dans ceux où il n'est pas voté en équilibre.

Le 1° de l'article 21 du projet de loi complète l'avant-dernier alinéa de l'article L. 4311-1 afin de préciser que l'adoption de l'ensemble des chapitres ou des articles vaut adoption du budget .

Il fait néanmoins réserve du cas où le président du conseil régional ferait usage de la procédure de " vote bloqué " instituée par le 2° du présent article.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 4311-1 ne prévoit pas que l'adoption du budget de la région doive faire l'objet d'un vote d'ensemble. Il ne précise pas non plus que l'adoption de l'ensemble des chapitres ou articles puisse valoir adoption du budget.

Mais, en toute hypothèse, si tous les chapitres n'ont pas été formellement adoptés, le budget ne peut être considéré comme ayant été adopté.

Ainsi, après avoir constaté qu'aucun vote n'avait été organisé sur certaines dépenses, le tribunal administratif d'Orléans -dans une décision récente (7 juillet 1998) annulant par ailleurs le budget de la région Centre- a-t-il considéré que le budget de cette région n'avait pu être adopté " en l'absence d'un vote d'ensemble seul susceptible de manifester l'assentiment de l'assemblée sur des crédits qu'elle n'a pas expressément approuvés ".

Cependant, tout en établissant que le vote de l'ensemble des chapitres ou des articles vaut adoption du budget, le 1° du présent article apporte une réserve majeure à la règle qu'il institue.

En effet, quand bien même l'assemblée délibérante aurait formellement adopté l'ensemble des chapitres ou articles -après les avoir le cas échéant modifiés- le président du conseil régional pourrait ne pas tenir compte de ces choix librement exprimés par un conseil élu , en ayant recours à la procédure de " vote bloqué ".

Le 2° de l'article 21 du projet de loi habilite, en effet, le président du conseil régional à soumettre à un vote d'ensemble, à l'issue de l'examen du budget, le projet initial modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements présentés ou adoptés au cours de la discussion.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi déposé devant l'Assemblée nationale, il s'agirait par une telle disposition -directement inspirée de celle que l'article 44, 3ème alinéa, de la Constitution a réservé aux relations entre le Gouvernement et le Parlement- de " préciser les règles de vote des budgets régionaux afin que l'adoption d'amendements n'aboutisse à dénaturer les budgets soumis par l'exécutif des régions tout en les privant de la possibilité de recourir de la procédure de l'article L. 4311-1-1 " (procédure d'adoption sans vote instituée par la loi du 7 mars 1998).

Conférant au président du conseil régional des prérogatives très étendues, le projet de loi prétend apporter une réponse à la situation qui s'est présentée dans la région Centre et dans la région d'Ile de France, lors de l'adoption du budget primitif de 1998.

Dans la décision précitée annulant le budget de la région Centre, en effet, le tribunal administratif d'Orléans a relevé " que le président du conseil régional ne peut utilement se prévaloir de la circonstance que les amendements retenus par l'assemblée auraient dénaturé son projet de budget pour établir qu'il s'est trouvé dans l'impossibilité de mener la procédure budgétaire de droit commun à son terme ; qu'ainsi le défaut d'adoption du budget à la date du 30 avril 1998 a résulté, non du rejet de celui-ci ou d'un quelconque obstacle à son adoption, mais de la seule décision du président de clore prématurément les débats afin de s'opposer aux options retenues par la majorité des conseillers régionaux dans l'exercice des pouvoirs qui leur sont conférés par les dispositions précitées des articles L. 4131-2 et L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales ".

C'est pourquoi, le tribunal a considéré que les conditions requises pour la mise en oeuvre de la procédure dérogatoire d'adoption sans vote, prévue par la loi du 7 mars 1998 n'étaient pas réunies.

Ne pouvant appliquer la procédure de l'article L. 4311-1-1 dans le cas où tous les chapitres ou articles ayant été adoptés, aucune situation de blocage n'est constatée, le président du conseil régional disposera néanmoins -grâce aux nouvelles dispositions prévues par le présent article- d'une arme de procédure lui permettant de faire prévaloir le projet de budget qu'il a initialement soumis à l'assemblée délibérante.

L'Assemblée nationale a prévu que les modifications au projet initial retenues par le président du conseil régional devrait recevoir l'accord du bureau .

Elle a, en outre, limité à deux délibérations budgétaires relatives au même exercice hormis le compte administratif, la faculté de faire usage de cette nouvelle procédure de " vote bloqué ".

On rappellera que, pour le compte administratif, une disposition spécifique a été prévue par la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (article 109). Elle permet de substituer, après avis de la chambre régionale des comptes, le compte de gestion au compte administratif lorsque ce dernier a été rejeté par l'assemblée délibérante, pour la mise en oeuvre d'un certain nombre de procédures (contribution au S.D.I.S. et à la dotation de solidarité urbaine, au fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France, au fonds de correction des déséquilibres régionaux et liquidation des attributions du FCTVA).

Le 3° du présent article réalise une simple coordination avec les 1° et 2°.

L'objet de la procédure d'adoption sans vote -issue de la loi du 7 mars 1998- a été de remédier à des situations de blocage. Le Conseil constitutionnel (décision n° 98-397 DC du 6 mars 1998) a ainsi relevé que cette procédure " en prévoyant des modalités dérogatoires d'adoption du budget régional, lorsque celui-ci n'a pu être adopté dans les conditions de droit commun, a pour objet d'assurer le respect du principe de continuité des services publics, tout en évitant le dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat ".

Or, il ne s'agit pas par la présente disposition d'" assurer le respect du principe de continuité des services publics " et d'empêcher le " dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat " mais d'éviter que les amendements adoptés par l'assemblée délibérante ne mette en cause le projet initialement présenté par le président, lequel est pourtant expressément chargé de préparer puis d'exécuter les libres délibérations du conseil régional ( article L. 4231-1 du code général des collectivités territoriales), non de lui imposer quoi que ce soit (article 72 de la Constitution).

La procédure proposée aboutirait ainsi à dessaisir l'assemblée délibérante du pouvoir de modifier -si elle le souhaite- les chapitres ou les articles du projet de budget.

Une telle procédure paraît, en conséquence, difficilement conciliable avec les principes régissant traditionnellement les collectivités territoriales.

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 21 du projet de loi.

Article 22
(art. L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales)
Procédure d'adoption sans vote du budget de la région

Cet article a pour objet de donner une nouvelle rédaction à l'article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales, afin, d'une part, d'étendre le champ d'application de la procédure d'adoption sans vote du budget de la région à d'autres délibérations budgétaires ainsi qu'aux délibérations relatives à la fixation des taux des impôts locaux, d'autre part, de prévoir le remplacement du président du conseil régional en cas d'adoption d'une motion de renvoi et, enfin, de préciser les délais de mise en oeuvre de cette procédure.

1. Le dispositif en vigueur

Issu de la loi n° 98-135 du 7 mars 1998 ( article 3 ), l'article L. 4311-1-1 institue une procédure d'adoption sans vote du projet de budget de la région.

Il prévoit que si le budget n'est pas adopté au 20 mars de l'exercice auquel il s'applique ou au 30 avril l'année de renouvellement des conseils régionaux, le président du conseil régional présente dans un délai de dix jours à compter de cette date ou du vote de rejet, si celui-ci est antérieur à cette date, un nouveau projet- lequel doit être approuvé par le bureau, s'il en existe un- qui prend en compte, le cas échéant, un ou plusieurs amendements présentés lors de la discussion.

Ce nouveau projet de budget est considéré comme adopté, sauf si une motion dite de " renvoi " est présentée et votée par la majorité absolue des membres du conseil régional, la liste des signataires devant figurer sur la motion.

L'article L. 4311-1-1 soumet la mise en oeuvre de cette procédure à un certain nombre de conditions, notamment de délais.

La motion doit être présentée dans un délai de cinq jours à compter de la communication de son nouveau projet par le président aux membres du conseil régional. Elle doit comporter un projet de budget qui lui est annexé.

Ce projet de budget doit être établi conformément aux dispositions des articles L. 4311-1 à L. 4311-3 du code général des collectivités territoriales, qui prévoient notamment un équilibre en dépenses et en recettes ainsi que le vote des crédits par chapitre, sauf si le conseil régional décide d'un vote par articles.

Comme l'avait souhaité le Sénat, le projet est soumis au conseil économique et social régional qui émet un avis sur ses orientations générales dans un délai de sept jours .

Le vote de la motion ne peut avoir lieu avant l'expiration d'un délai de quarante-huit heures à compter de l'avis du conseil économique et social régional ni au-delà d'un délai de sept jours à compter de cet avis.

L'application de cette nouvelle procédure reçoit trois séries d'exception :

- d'une part, elle n'est pas applicable à la collectivité territoriale de Corse, une procédure de mise en cause du conseil exécutif étant d'ores et déjà prévue par l' article L. 4422-20 ;

- d'autre part, elle n'est pas non plus applicable lorsque le président de conseil régional n'a pas présenté de budget dans les conditions ordinaires prévues par l' article L. 4311-1 ou lorsqu'il n'a pas soumis un nouveau projet au bureau du conseil régional ;

- enfin, elle ne peut être mise en oeuvre lorsque le défaut d'adoption du budget dans les délais légaux résulte de l'absence de communication des informations indispensables à son établissement.

2. Les modifications proposées par le projet de loi

- L'extension du champ d'application de la procédure d'adoption sans vote

En premier lieu, le projet de loi prévoit de rendre applicable la procédure d'adoption sans vote prévue par l'article L. 4311-1-1 aux délibérations fixant les taux des taxes locales .

Le nouveau projet de budget communiqué par le président du conseil régional devrait être accompagné des projets de délibérations relatives aux taux.

Seraient concernées les délibérations relatives aux taux des quatre impôts locaux et, le cas échéant, celles relatives aux taxes régionales -taxe additionnelle à certains droits d'enregistrement, taxe sur les permis de conduire, taxe sur les certificats d'immatriculation de véhicules- ainsi qu'à la taxe spéciale d'équipement dont bénéficie la région d'Ile-de-France.

Par parallélisme, ces mêmes délibérations devraient être annexées à la motion de renvoi comportant un projet de budget alternatif à celui présenté par le président du conseil régional.

On rappellera que l'article 89 de la loi du 2 juillet 1998 précitée -par coordination avec les nouvelles dispositions issues de la loi du 7 mars 1998- reporte au 30 avril , les années de renouvellement des conseils régionaux, la date de notification aux services fiscaux des délibérations relatives aux taux fixée par l'article 1639 A du code général des impôts. Le même article a précisé, qu'en cas d'application de la procédure de l'article L. 4311-1-1, la date de notification de ces délibérations est reportée du 31 mars au 30 avril (du 30 avril au 31 mai les années de renouvellement des conseils régionaux).

En second lieu, le projet de loi initial prévoyait d'étendre le dispositif de l'article L. 4311-1-1 aux autres délibérations budgétaires -hormis le compte administratif, lequel fait déjà l'objet de règles spécifiques issues de la loi du 2 juillet 1998 (article 109). Il s'agit en pratique des délibérations budgétaires modificatives.

Dans ce cas cependant, la responsabilité du président du conseil régional -prévue par ailleurs par le présent article (cf. infra) -ne pourrait être mise en cause.

Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a souhaité limiter l'utilisation de la procédure de l'article L. 4311-1-1 à deux délibérations budgétaires relatives au même exercice.

- La mise en cause de la responsabilité du président du conseil régional

Reprenant à son compte une disposition adoptée par le Sénat, lors de la deuxième lecture de la proposition de loi dont est issue la loi du 7 mars 1998, mais écartée par l'Assemblée nationale en lecture définitive, le projet de loi prévoit que la motion devra mentionner le nom du candidat aux fonctions de président .

En cas d'adoption de la motion, le candidat à la présidence entrerait immédiatement en fonction et la commission permanente serait renouvelée.

Ce remplacement du président -comme votre rapporteur l'a déjà indiqué ci-dessus- n'est prévu par le présent article qu'en cas d'adoption d'une motion de renvoi portant sur le budget primitif .

- Des précisions nouvelles sur le déroulement et la procédure

Le projet de loi apporte, enfin, de nouvelles précisions quant aux conditions de mise en oeuvre de la procédure de l'article L. 4311-1-1 , notamment pour ce qui est des délais .

En premier lieu, afin de marquer le caractère écrit de la procédure -à la différence de celle de droit commun prévue par l'article L. 4311-1 qui fait référence à la présentation du budget- il est précisé que le nouveau projet du président du conseil régional devra être " communiqué " et non plus " présenté " aux membres de ce dernier.

En second lieu, de nouveaux délais sont fixés.

Le conseil économique et social régional devra être saisi dans le délai d' un jour franc après le dépôt de la motion de renvoi.

Le jour même de cette transmission au conseil économique et social régional, le président du conseil régional sera habilité à convoquer le conseil régional pour le neuvième jour qui suit ou le premier jour ouvrable suivant.

La convocation devra être assortie de la motion de renvoi ainsi que du projet de budget et des délibérations relatives aux taux qui lui sont annexés.

Le vote sur la motion aura lieu au cours de cette réunion.

Enfin, le budget devra être transmis au représentant de l'Etat au plus tard cinq jours après la date à partir de laquelle le nouveau projet du président peut être considéré comme adopté ou de la date d'adoption ou du rejet de la motion de renvoi.

A défaut de cette transmission, le représentant de l'Etat pourra mettre en oeuvre la procédure de règlement d'office prévue par l'article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales.

Ayant prévu -par l'article 22 ter (nouveau)- l'existence obligatoire du bureau dans les conseils régionaux, l'Assemblée nationale a -par anticipation- supprimé au présent article la référence à l'existence éventuelle du bureau.

Elle a, par ailleurs, précisé au dernier alinéa de l'article L. 4311-1-1 que ses dispositions ne seraient pas applicables à défaut de présentation d'un projet de budget par le président dans les conditions prévues par l'article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales.

Votre commission des Lois considère qu'il serait prématuré de modifier dans l'urgence un dispositif encore très récent et qui n'a encore fait l'objet que d'une application limitée.

Au demeurant, les difficultés d'application qui ont pu se présenter dans deux régions lors de l'examen du budget primitif de 1998 ne peuvent être imputées au contenu même de ce dispositif mais à sa mauvaise utilisation.

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l' article 22 .

Article 22 bis (nouveau)
(art. L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales)
Déroulement des séances de la commission permanente

Ajouté par l'Assemblée nationale, cet article tend à modifier l' article L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir que les séances de la commission permanente du conseil régional seront obligatoirement publiques , des dérogations à cette règle étant néanmoins admises sous certaines conditions.

La même disposition avait été adoptée, lors de l'examen en deuxième lecture de la proposition de loi dont est issue la loi du 7 mars 1998, par l'Assemblée nationale laquelle ne l'avait pas reprise en nouvelle lecture après sa suppression par le Sénat.

On rappellera que les séances du conseil régional sont publiques. Néanmoins, sur la demande de cinq membres ou du président, le conseil régional peut décider, sans débat, à la majorité absolue des membres présents ou représentés, qu'il se réunira à huis clos.

En outre, sans préjudice des pouvoirs de police de l'assemblée que détient le président, ces séances peuvent être retransmises par les moyens de communication audiovisuelle.

S'agissant de la commission permanente, l' article L. 4133-4 , dans sa rédaction actuelle, précise que le conseil régional élit ses membres.

Il fixe, par ailleurs, sa composition : de quatre à quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30 % de l'effectif du conseil, et éventuellement un ou plusieurs autres membres.

En revanche, pas plus cet article que les autres dispositions applicables à la commission permanente ne fixent de règles quant au déroulement des séances de cette dernière.

Se fondant sur la double considération que cette règle de publicité des séances des conseils régionaux -également applicable aux séances des conseils généraux- n'avait pas été étendue par le législateur aux délibérations de la commission permanente de ces conseils et qu'aucun principe de valeur législative n'imposait une telle publicité, le Conseil d'Etat a précisé que le règlement intérieur d'un conseil régional avait pu légalement décider que les séances de la commission permanente ne seraient pas publiques ( Conseil d'Etat, Assemblée, 18 décembre 1996, Région Centre ).

Le présent article revenant sur cette solution jurisprudentielle, étend à la commission permanente les règles de publicité applicables aux séances du conseil régional. En conséquence, les séances de la commission permanente seraient publiques. Néanmoins, celle-ci pourrait -sur la demande de cinq membres ou du président du conseil régional- décider, sans débat, à la majorité absolue des membres présents ou représentés de se réunir à huis clos.

On observera que le règlement intérieur des conseils régionaux -comme d'ailleurs celui des conseils généraux- peut déjà prévoir une telle publicité.

Ainsi que votre commission des Lois l'avait déjà fait valoir lors des travaux préparatoires de la loi du 7 mars 1998, une telle disposition conduirait à une plus grande rigidité dans le fonctionnement des conseils régionaux. Elle ne manquerait pas de susciter des difficultés d'ordre matériel. Elle ne serait pas de nature à favoriser la sérénité des débats qui se déroulent au sein de la commission permanente.

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 22 bis (nouveau) .

Article 22 ter (nouveau)
(article L.4133-8 du code général des collectivités territoriales)
Obligation de constituer un bureau

Ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de sa commission des Lois, cet article additionnel a pour objet de modifier l'article L. 4133-8 du code général des collectivités territoriales, afin de rendre obligatoire la constitution d'un bureau dans chaque conseil régional.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 4133-8 prévoit que le bureau est constitué du président et des membres de la commission permanente ayant reçu délégation.

On rappellera que le bureau du conseil général ou régional, tel qu'il avait été conçu par la loi du 2 mars 1982, était élu au scrutin uninominal à deux tours dans les mêmes conditions que le président, à savoir : scrutin majoritaire, l'élection ne pouvant être acquise aux deux premiers tours qu'à la majorité absolue et une majorité relative suffisant au troisième tour.

En application de l'article 24 de la loi du 2 mars 1982 pour les conseils généraux et de l'article 12 de la loi du 5 juillet 1972 pour les conseils régionaux, le conseil pouvait déléguer au bureau une partie de ses compétences, à l'exception de celles relatives à l'examen et au vote du budget et à l'arrêté des comptes.

Le bureau était donc un organe délibératif par délégation . Il n'était pas l'exécutif de la collectivité départementale ou régionale. En application de l'article 25 de la loi du 2 mars 1982 et de l'article 11 de la loi du 5 juillet 1972 (qui rendait applicable ledit article 25 aux régions), le président du conseil général et le président du conseil régional étaient les seuls organes exécutifs du département et de la région.

Lors de l'examen de la loi d'orientation du 6 février 1992, l'Assemblée nationale a considéré que dès lors que le bureau exerçait des compétences qui lui étaient déléguées par le conseil, sa composition devait refléter celle de l'ensemble du conseil et ne pas constituer une simple émanation de la majorité de celui-ci. Elle a en outre substitué la dénomination de commission permanente à celle de bureau.

Le régime actuel ( articles L. 4133-4 et L. 4133-5 ) prévoit que la commission permanente est composée du président , de quatre à quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30% de l'effectif du conseil, et éventuellement d'un ou plusieurs autres membres.

Néanmoins, il est apparu au cours des débats de la loi du 6 février 1992, que cette modification du mode d'élection de l'organe délibératif par délégation et le changement de dénomination ne constituaient pas une clarification décisive puisque les vice-présidents, qui ont pourtant vocation à recevoir délégation du président, n'ont d'existence que du fait qu'ils composent la commission permanente. C'est pourquoi, l'Assemblée nationale a décidé de faire renaître le bureau en prévoyant qu'il serait désormais constituer du président et des membres de la commission permanente ayant reçu délégation ( article L. 4133-8 pour la région).

Dans ces conditions, le bureau dans sa nouvelle définition a nécessairement une réalité précaire puisqu'il n'a d 'existence que pour autant que le président ait donné des délégations, lesquelles peuvent être retirées à tout moment ( elles ne " subsistent que tant qu'elles ne sont pas rapportées ", article L. 4231-3 pour la région).

Le président du conseil général ou régional est resté le seul " organe exécutif " du département ou de la région ( articles L. 3221-1 et L. 4231-1 ).

La nouvelle rédaction de l'article L. 4133-8 qui résulterait du présent article précise que le bureau est constitué du président , des vice-présidents (qu'ils aient ou non reçu délégation) et, le cas échéant, des membres de la commission permanente ayant reçu délégation.

En conséquence, le bureau serait, dans tous les cas, au moins constitué du président et des vice-présidents.

La région se verrait ainsi dotée d'un régime spécifique par rapport à celui applicable aux conseils généraux, sans que sa situation le justifie.

Mais cet article 22 ter (nouveau) est en réalité indissociable de l'article 22 quater (nouveau) -analysé ci-dessous- qui tend à rendre obligatoire la délégation par le président d'une partie de ses fonctions. Il s'agit par ces dispositions -comme l'a confirmé devant l'Assemblée nationale le rapporteur M. René Dosière- de mettre en place une " direction collégiale " de la région, objectif qui ne peut que susciter des réserves.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 22 ter (nouveau) .

Article 22 quater (nouveau)
(article L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales)
Obligation pour le président d'accorder des délégations

Ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de sa commission des Lois et contre l'avis du gouvernement, cet article tend à modifier l'article L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales, afin de rendre obligatoires les délégations d'une partie des fonctions du président aux vice-présidents.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 4231-3 précise que le président du conseil régional est seul chargé de l'administration. Il l'habilite à déléguer, sous sa surveillance et sa responsabilité , l'exercice d'une partie de ses fonctions aux vice-présidents et, en l'absence ou en cas d'empêchement de ces derniers, à d'autres membres du conseil régional. Ces délégations n'ont en aucun cas un caractère obligatoire . Elles subsistent tant qu'elles ne sont pas rapportées. Le président du conseil régional est le seul organe exécutif de la région ( article L. 4231-1 ).

La délégation de fonctions , qui est particulière aux exécutifs locaux, doit être analysée par rapport aux définitions du droit administratif, lequel distingue traditionnellement la délégation de pouvoir et la délégation de signature .

La délégation de pouvoir organise un véritable transfert de compétence, le délégant étant dessaisi de la compétence transférée. La délégation de pouvoir est consentie ès qualité et vise de façon abstraite le titulaire de la fonction (un changement dans la personne du délégant ou du délégataire ne la remet pas en cause et seule une décision explicite de retrait peut y mettre fin). Les décisions sont prises par le délégataire en son propre nom.

La délégation de signature s'exerce sous le contrôle et la responsabilité du délégant qui peut intervenir à tout moment dans les affaires déléguées. Elle est faite intuitu personae , la décision de délégation étant nominative (elle prend donc fin lorsque le délégant ou le délégataire cesse ses fonctions). Le délégataire agit au nom du délégant et prend les décisions en son nom. La délégation de signature s'apparente donc à une mesure d'organisation interne du service permettant à l'autorité administrative de se décharger de certaines tâches, sans qu'elle soit dessaisie de ses pouvoirs.

Compte tenu de ces éléments, la délégation de fonctions du président du conseil régional aux vice-présidents ne peut être assimilée à une délégation de pouvoir et se rapproche de la délégation de signature bien qu'elle puisse couvrir, au-delà de la simple signature, le suivi des dossiers dans les matières déléguées :

- ces délégations sont données sous la surveillance et la responsabilité du président ;

- elles sont personnelles et données intuitu personae (si le délégataire cesse ses fonctions en cours de mandat, les délégations de fonctions dont il bénéficiait ne sont pas transférées automatiquement à son successeur mais tombent de plein droit);

- le président est libre de choisir parmi les vice-présidents ceux qui bénéficieront d'une délégation ;

- il n'est pas tenu de respecter un ordre dans l'attribution de délégations aux vice-présidents ( Conseil d'Etat, 5 décembre 1962, Sieur Pallard ) ;

- les délégations n'entraînent pas un véritable transfert de compétences et le président du conseil régional peut intervenir dans le domaine qu'il a délégué ;

- elles peuvent être retirées à tout moment (le juge exerce un contrôle restreint sur ce retrait, il examine simplement s'il existe bien un acte exprès mettant fin à la délégation et si l'acte n'a pas été pris dans un but étranger à l'intérêt du service) .

Ainsi, le juge a admis qu'un maire pouvait tenir compte, pour rapporter une délégation, de ce qu'un adjoint avait manifesté, lors du vote du budget, son désaccord avec la municipalité sur la conduite des affaires de la commune ( Tribunal administratif de Paris, 14 mai 1958, Sieur Pelletier ; Tribunal administratif de Marseille, 20 février 1959, Sieur Guy ).

En vertu du présent article, la délégation d'une partie de sa fonction par le président du conseil régional aux vice-présidents deviendrait obligatoire . Elle resterait facultative, en cas d'empêchement de ces derniers, pour bénéficier à d'autres membres du conseil régional, lesquels devraient obligatoirement faire partie de la commission permanente.

Une telle disposition n'apparaît pas compatible avec le régime traditionnel des délégations -tel qu'il a été rappelé ci-dessus- qui repose au contraire sur le libre choix du président du conseil régional, seul organe exécutif de la région .

Elle créerait, pour la région, un cas particulier -que rien ne justifie- par rapport au régime des délégations de fonctions applicable à l'ensemble des collectivités locales.

En outre, en limitant les autres possibilités de délégation aux seuls membres de la commission permanente -alors que le droit en vigueur les autorise pour tous les autres membres du conseil régional- elle limite davantage encore le libre choix du président du conseil régional.

Le présent article a pour effet -comme l'a clairement énoncé devant l'Assemblée nationale le rapporteur de la commission des Lois, Monsieur René Rosière- d' "assurer la direction collégiale des collectivités importantes comme les régions " , objectif qui ne peut que susciter les plus fortes réserves.

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de cet article 22 quater (nouveau) .