EXPOSE GENERAL
I. L'IMPACT ÉCONOMIQUE DES FONDS PERÇUS AU TITRE DU 1 % LOGEMENT
A. L'IMPORTANCE DES SOMMES PRÉLEVÉES
1. Rappel des règles relatives au versement des employeurs et aux modalités de la collecte des fonds
La
participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) est
née, dans les années 40, de l'initiative volontaire de
groupements d'entreprises désirant faciliter le logement de leurs
salariés. Contribuant au financement du logement social, la
participation des employeurs a, dès l'origine, constitué une
" aide à la pierre ".
Cette participation a été rendue obligatoire par la loi en 1953
pour les entreprises privées non agricoles de 10 salariés et
plus, avec un taux initialement fixé à 1 % de la masse
salariale, d'où son appellation habituelle de " 1 %
Logement ".
A la suite de réductions successives, le taux est fixé, depuis
1992, à 0,45 % de la masse salariale. La réduction du taux
ne s'est toutefois pas traduite par un allégement des charges des
entreprises. Elle a, en effet, été compensée par un
versement de 0,50 % de la masse salariale au Fonds National d'Aide au
Logement (FNAL) qui gère l'une des trois aides à la personne
inscrites au budget de l'Etat, l'Allocation de Logement à
caractère social (ALS).
En 1996, les entreprises ont versé 6,62 milliards de francs aux
collecteurs du " 1 % logement " et
en 1997, le montant de la
collecte est estimé à 6,78 milliards de francs.
La participation des employeurs à l'effort de construction est
collectée par près de 800 organismes habilités
à cet effet.
Ces organismes peuvent être regroupés, selon la nature de leurs
activités, en deux familles :
les collecteurs
" financiers "
qui utilisent les fonds versés par les
entreprises à l'octroi de financements, et les
collecteurs
" constructeurs "
qui, conformément à leur objet
principal, investissent leur propre collecte dans la construction de logements
sociaux.
- Les
collecteurs financiers
recueillent
97 % de la collecte
des entreprises et rassemblent les 162 Comités interprofessionnels
du logement (CIL), 43 chambres de commerce et d'industrie,
43 sociétés anonymes de crédit immobilier,
2 sociétés immobilières filiales d'entreprises
nationales et 2 Caisses d'allocations familiales. L'activité de
gestion du " 1 % logement " de ces collecteurs est soumise au
contrôle de l'Agence nationale pour la participation des employeurs
à l'effort de construction (ANPEEC), créée par la loi du
31 décembre 1987.
En 1996, ils ont collecté 6,52 milliards de francs, et ce sont les
CIL qui assurent la majeure partie de cette collecte (6,11 milliards de
francs en 1996 dont 83 % reçus sous forme de subventions).
- Les
collecteurs constructeurs
sont les organismes d'HLM (Offices
publics d'HLM, Offices publics d'aménagement et de construction,
sociétés d'HLM, coopératives d'HLM) et
43 sociétés anonymes de crédit immobilier (ayant
collecté moins de 100.000 francs) ainsi que les
sociétés d'économie mixte de construction. Ces organismes
peuvent être à la fois collecteurs et destinataires de versements
en provenance des collecteurs financiers. L'emploi des fonds du 1 % logement se
limite au financement de leurs propres programmes de construction ou de
réhabilitation.
En 1996, 684 organismes constructeurs ont utilisé des fonds du 1 %
logement mais seulement 417 ont eu une activité de collecte
auprès des entreprises. Ces organismes ont recueilli 193 millions
de francs,
soit 3 % de la collecte globale.
2. La répartition des emplois des fonds du 1 % logement
a) L'évolution des ressources
Les
ressources dont dispose le " 1 % logement " pour mener à bien
ses missions sont constituées principalement de la collecte de
l'exercice précédent versée par les entreprises et des
remboursements de prêts accordés antérieurement aux
personnes physiques et morales dont il convient de déduire le versement
au " Fonds pour l'accession à la propriété ".
L'évolution des ressources à long terme, ou ressources stables,
reste marquée par l'augmentation de la part des remboursements de
prêts antérieurs qui se stabilise à un niveau
élevé en 1995 et 1996, les volumes continuant à progresser.
RÉPARTITION DES RESSOURCES À LONG TERME
(en millions de francs)
|
Année |
Collecte exercice précédent |
Remboursement prêts à long terme |
Sommes incorporées (fraction du résultat) |
Total des ressources à long terme disponibles |
Part des remboursement en % du total |
|
1992 * |
7 188 |
6 073 |
595 |
13 856 |
43,8 |
|
1993 ** |
6 167 |
6 413 |
696 |
13 276 |
48,3 |
|
1994 |
6 290 |
6 963 |
694 |
13 947 |
49,9 |
|
1995 |
6 326 |
7 423 |
528 |
14 277 |
52,0 |
|
1996 |
6 624 |
7 791 |
630 |
15 045 |
51,8 |
|
1997 *** |
6 780 |
8 241 |
606 |
15 627 |
52,7 |
*
Taux : 0,55 %
** Taux fixé à 0,45 % depuis 1992
*** Données 1997 : estimation
Source
: ANPEEC
Dans les années à venir, l'augmentation des retours de
prêts devrait se poursuivre pour atteindre 10,4 milliards de francs
en 2002.
ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DES RESSOURCES À LONG TERME
(milliards de francs)
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Collecte |
7,1 |
7,3 |
7,4 |
7,6 |
7,7 |
|
Retour de prêts |
8,6 |
9 |
9,4 |
9,9 |
10,4 |
|
Total ressources |
15,7 |
16,3 |
16,8 |
17,5 |
18,1 |
b) La répartition des emplois du 1 % logement
L'évolution de la structure des emplois au cours des dernières années reflète la relance de l'accession à la propriété conduite par les pouvoirs publics à partir de 1993. En 1994, les prêts aux salariés ont atteint le niveau exceptionnel de 10.016 millions de francs à la suite de la convention du 1er septembre 1993 en faveur de l'accession à la propriété. En 1995, les organismes collecteurs ont diminué leurs investissements pour reconstituer leur trésorerie, tout en privilégiant l'accession sociale à la propriété. 1996 a vu un retour à un niveau normal d'investissement. En 1997, alors que le versement à l'Etat s'élève à 7,3 milliards de francs, le niveau des emplois immobiliers reste important. L'arbitrage entre les types d'emplois s'est fait en faveur des versements aux organismes constructeurs, qui voient leur part augmenter de 33 à 37 %.
RÉPARTITION DES INVESTISSEMENTS DU 1 % PAR TYPES D'EMPLOI
(en millions de francs)
|
|
1996 |
1997* |
||
|
|
Montant |
% |
Montant |
% |
|
Prêts à personnes physiques |
8 708 |
59 |
6 318 |
57 |
|
Versements à des organismes de logement social |
4 981 |
33 |
4 132 |
37 |
|
Transformations de préfinancement en financement à LT. |
1 063 |
7 |
671 |
6 |
|
Investissements des collecteurs constructeurs dans leurs programmes |
195 |
1 |
NC |
|
|
Emplois immobiliers |
14 947 |
100 |
11 121 |
100 |
|
Prélèvement autorisés |
480 |
|
NC |
|
|
Versement au Fonds d'accession à la propriété |
953 |
|
7 274 |
|
|
Emplois à long terme |
16 380 |
|
18 395 |
|
|
Préfinancements accordés |
2 751 |
|
1 536 |
|
|
Total des emplois |
19 131 |
|
19 931 |
|
*
données 1997 : estimation
Source
: ANPEEC
Les prélèvement autorisés correspondant pour l'essentiel
au prélèvement pour frais de gestion qui complète les
produits financiers afin de financer le fonctionnement des CIL.
En 1996, les emplois du 1 % logement ont contribué au financement
de 139.700 logements locatifs (HLM-SEM-SCI) dont 37.600 en région
parisienne et 102.100 en province. Ces investissements se répartissent
de la façon suivante :
|
|
Ile-de France |
Province |
Total |
|
Construction neuve |
13 600 |
37 700 |
51 300 |
|
Acquisition - amélioration |
2 000 |
7 200 |
9 200 |
|
Acquisition seule |
0 |
900 |
900 |
|
Réhabilitation - amélioration |
22 200 |
56 300 |
78 300 |
|
Total |
37 600 |
102 100 |
139 700 |
Source
: Enquête TMO
Le coût total des opérations achevées en 1996 et ayant
bénéficié de fonds " 1 % logement " s'est
élevé à 37 milliards de francs dont
4,2 milliards investis majoritairement sur des durées de 20
à 25 ans pour les opérations PLA et de vingt ans pour les
opérations PALULOS avec un taux moyen de 2,4 % en construction
neuve et de 2,5 % en réhabilitation.
Le logement " très social " bénéficie de
quotités de fonds " 1 % logement " importantes permettant
de réaliser l'équilibre des opérations : en moyenne, la
quotité des fonds " 1 % logement" investis dans les
programmes financés sur un PLATS est évaluée à 18%
alors que cette quotité est estimée à 12% dans les
programmes financés par un PLA-CDC.
13 milliards de francs sont ainsi investis chaque
année : 8 milliards de francs de prêts aux
ménages et 5 milliards de francs pour construire ou rénover
des logements sociaux. Selon l'UESL, le chiffre d'affaires
généré par le " 1 % logement " pour le
secteur du bâtiment s'élève à 35 milliards de
francs procurant un emploi à 85.000 personnes.
Les emplois du 1 % logement en faveur des plus démunis
En 1976, une fraction du 1 % logement avait été
affectée en priorité-à hauteur de 1/9
e
des
versements obligatoires- au logement des travailleurs immigrés et de
leurs familles. A travers des textes successifs, l'emploi du 1/9
e
a
été étendu à l'hébergement de populations
ayant des problèmes socio-économiques d'accès au logement
ou d'insertion sociale.
En 1989, deux chartes signées respectivement par l'Etat et les
partenaires sociaux et l'Etat et l'Union nationale interprofessionnelle du
logement (UNIL) ont intensifié l'intervention du 1% en faveur des
populations défavorisées. Les organismes collecteurs
s'engageaient à consacrer 9% de la collecte au logement des plus
démunis en finançant des opérations locatives ou des
opérations en faveur des particuliers.
La Convention du 14 mai 1997 a fusionné ces deux dispositifs
dans un dispositif contractuel qui prévoit deux volets. D'une part, les
fonds du " 1 % logement " sont engagés à hauteur
de 1,8 milliards de francs sur cinq ans pour la rénovation des
foyers de travailleurs migrants. D'autre part, il est prévu de financer
des aides prioritaires pour les populations salariées ou en recherche
d'emploi, ainsi que leurs familles en grande difficulté ; les
organismes collecteurs s'engagent à y investir 10% des sommes
collectées et des retours de prêts, soit 1,41 milliards de
francs en 1997.
B. L'EXISTENCE DE PRÉLÈVEMENTS PUBLICS " ABUSIFS " SUR LES RESSOURCES DU 1 % LOGEMENT
1. Des prélèvements opérés depuis 1995
Le
principe d'une contribution exceptionnelle de 1 milliard de francs a
été voté dans la loi de finances initiale pour 1995. La
loi de finances rectificative pour 1995 du 4 août 1995 a permis
de l'affecter à une aide à la pierre (l'accession à la
propriété) et non pas à des aides personnelles. Elle fixe
le prélèvement à 16% des sommes collectées au titre
de l'année 1994.
Cette contribution de 1 milliard de francs, versée sur un compte
d'affectation spéciale destiné à l'accession à la
propriété, s'est élevée, au
31 décembre 1995, à 994 millions de francs.
Le prélèvement annuel de 6,8 % du total des sommes
collectées et des retours de prêts institué par
l'article 28 de la loi de finances pour 1996 a été
acquitté par les organismes collecteurs avant le 1er juillet. Il a
alimenté le même compte d'affectation spéciale que la
contribution de 1 milliard, et le bilan du versement
s'élèvait à 952,5 millions de francs.
Apparemment, ces prélèvements n'ont eu qu'une incidence
limitée sur les investissements de l'année, et n'ont pas
compromis l'effort de financement complémentaire du logement des
collecteurs du 1 % logement, ni remis en cause l'existence des
collecteurs.
2. Le dispositif institué pour 1997 et 1998
La
convention d'objectifs du 17 septembre 1996 prévoyait
notamment le versement d'une contribution exceptionnelle en 1997 et 1998.
L'article 47 de la loi de finances pour 1997 a mis en place un
prélèvement exceptionnel évalué à
7 milliards de francs, représentant 50 % des sommes
collectées et des retours de prêts. En outre, il abrogeait
l'article 28 de la loi de finances pour 1996 instaurant le
prélèvement annuel. Conformément à la
possibilité que lui offrait la loi, l'UESL s'est substituée aux
associés collecteurs pour le versement de leur contribution par
convention du 13 mars 1997 approuvée par le décret
n° 97-271 du 21 mars 1997. Le montant définitif du
prélèvement s'est élevé à
7.274 millions de francs pour venir alimenter un nouveau compte
d'affectation spéciale destiné au financement de l'accession
à la propriété.
De même, l'article 45 de la loi de finances pour 1998 a mis en place
un prélèvement exceptionnel lui aussi évalué
à 7 milliards de francs, représentant 50 % des sommes
collectées et des retours de prêts. Comme l'année
précédente, l'UESL s'est substituée aux associés
collecteurs pour le versement de leur contribution par convention du
8 janvier 1998 approuvée par le décret
n° 98-20 du 9 janvier 1998. Le montant définitif du
prélèvement n'est pas connu puisque le dernier versement d'un
douzième interviendra en septembre pour les collecteurs non
associés et en octobre pour l'UESL, mais, selon toute vraisemblance, il
sera également supérieur à 7 milliards de francs,
compte tenu de l'importance des retours de prêts.
3. Le maintien des engagements des gestionnaires du 1 % logement
L'UESL
s'est engagée par la convention du 13 mai 1997 signée avec
l'Etat, à maintenir la capacité d'investissement de ses
associés collecteurs en 1997 et 1998.
A cette fin, elle a mobilisé la trésorerie de ses associés
collecteurs et a emprunté auprès du Crédit local de France
des sommes qu'elle a prêtées à ces associés. Le
montant de l'emprunt s'élève à 1,2 milliard de francs
en 1997. Pour 1998, ce montant est estimé à 4 milliards de
francs.
De fait en 1997, le montant des emplois dans le locatif a été
maintenu ; en revanche, une baisse dans l'accession (prêts à
personnes physiques) a été constatée, principalement en
raison d'un certain attentisme des opérateurs.
II. LES BASES DE L'ACCORD SUR LE " 1% LOGEMENT " DE L'AN 2000
A. UN CONTEXTE POLITIQUE DIFFICILE MAIS BIEN ORIENTÉ
1. L'arbitrage du premier ministre en faveur du " 1 % logement "
Dès le début de l'année 1998, les négociations sur
l'avenir du 1 % logement ont commencé entre le
Secrétariat d'Etat au logement et les partenaires sociaux. La marge de
manoeuvre de chacun des acteurs était en réalité
très étroite, en particulier celle des pouvoirs publics qui
devaient trouver une solution pour le financement du prêt à taux
zéro au-delà du 31 décembre 1998, tout en
évitant la pérennisation des prélèvement
exceptionnels opérés sur le 1 % logement, ce qui aurait
condamné à brève échéance le dispositif.
Il convient de se féliciter de la position très ferme
adoptée par le Gouvernement en faveur du 1 % logement. Le
Premier Ministre a en effet affirmé sa double volonté, d'une part
de conserver la mission d'origine du 1 % logement, à savoir
loger les salariés, et, d'autre part de poursuivre le financement du
prêt à taux zéro, tout en écartant le projet du
ministère de l'économie et des finances qui consistait à
fiscaliser les ressources du 1 % logement.
Le Conseil économique et social a été saisi par le
Premier Ministre, en février 1998, d'une demande d'avis pour
"
mener une réflexion stratégique sur la
pérennisation du dispositif d'aide à l'accession sociale à
la propriété par les entreprises et sur le renforcement du
1 % logement comme outil d'accompagnement de la politique de l'Etat
en matière de logement social
1(
*
)
". Il était, par
ailleurs, suggéré que la modernisation du 1 % logement
soit consolidée dans sa gestion paritaire et fasse l'objet d'une
convention pluriannuelle pour assurer la stabilité du dispositif sur des
objectifs précis concernant l'utilisation des ressources et les
populations ciblées.
2. Le plaidoyer du conseil économique et social sur l'utilité économique et sociale du 1 % logement et ses propositions
L'avis
du Conseil économique et social
2(
*
)
rappelle brièvement le contexte
politique et économique difficile s'agissant du secteur du logement, en
mettant en avant :
- la restructuration de l'intervention des fonds publics avec notamment la
montée en puissance de l'aide au logement à la personne (qui
représente maintenant 80 milliards de francs dont 35 pour
l'Etat), un désengagement à l'égard des aides à la
pierre (10 milliards de francs pour l'Etat), et le recentrage des aides
publiques en faveur des plus démunis ;
- l'importance des besoins en logement, notamment dans le secteur social.
Ainsi, on estime, selon les résultats de l'Enquête logement 1996,
que sur 2,2 millions de ménages souhaitant déménager,
1,6 million de ces demandeurs potentiels remplissent les conditions
d'accès au logement social, ce qui crée des listes d'attente
importantes dans certaines zones, alors que paradoxalement, on constate le
développement de poches de vacance dans le secteur social. Dans le parc
HLM, 14 % des demandes dépassent trois ans d'attente.
Ceci résulte d'un déficit reconnu de production de logements
estimé à 50.000 logements par an depuis une dizaine
d'année, aggravé en 1997 par la mise en chantier de seulement
271.000 logements. Pour 1998, les mises en chantier progresseraient de
4 % pour s'établir à 274.000, mais le problème
reste crucial s'agissant du secteur locatif social, caractérisé
par une sous-consommation persistante des crédits publics :
- un environnement marqué par la désinflation et la
croissance des taux réels d'intérêt, facteurs qui
pénalisent l'immobilier et, en particulier, le locatif ;
- la difficulté croissante des bailleurs sociaux à concilier
gestion équilibrée et objectif social ;
- des conditions de vie dans certains quartiers qui nécessitent un
remodelage de l'habitat avec des opérations lourdes de
démolition/reconstruction comme le préconise le récent
rapport Sueur ;
- un recul de la mixité dans l'habitat et le développement
des phénomène d'exclusion, en particulier, du logement, qui
affectent une partie importante de la population ;
- la persistance d'un fort taux de chômage qui fragilise les
populations salariées et renforce le besoin de garantir les risques
logements inhérents à la mobilité et aux
conséquences des évolutions économiques (chute brutale de
revenus, décohabitation) ;
- la place particulière du 1 % logement dans le
financement global du logement, fondamentale s'agissant particulièrement
des aides à la pierre.
S'agissant de l'efficacité sociale du 1 % logement -qui
est largement confirmée par l'avis-, il est néanmoins mis en
avant que le dispositif n'a pas toujours su s'adapter aux évolutions de
la demande et des besoins :
Le caractère social de l'intervention du 1 % logement peut se
vérifier par les caractéristiques socio-économiques de ses
bénéficiaires : 52 % des accédants
bénéficiant du 1 % logement sont soit des ouvriers,
soit des employés, alors que ces catégories ne
représentent que 37 % de l'ensemble des accédants. A l'autre
bout de la chaîne, 14,3 % des cadres bénéficient du
1 % logement alors qu'ils représentent 19,6 % de
l'ensemble des accédants.
Par rapport à l'ensemble des accédants, les
bénéficiaires du 1 % logement sont
généralement des couples (87 % contre 72 %) plus jeunes
(34 contre 38 ans), ayant au moins deux enfants et majoritairement
orientés vers l'habitat individuel (81 % contre 77 %).
Le 1 % logement s'adresse également à un segment de la
population intermédiaire qui, dépassant les plafonds de
ressources d'accès au locatif aidé, ne dispose toutefois pas de
revenus suffisants pour se loger dans des logements comparables du parc
privé.
Enfin, le 1 % logement permet, par l'implantation des CIL sur le
territoire, au plus près des bassins d'emploi, d'accéder à
la demande sociale et d'accompagner les évolutions sociologiques des
Français en répondant à leurs attentes sur l'habitat, tant
en milieu rural que dans les villes et les quartiers.
Au-delà du financement des aides à la pierre qui fonde sa
légitimité première, le 1 % logement trouve
aussi sa pertinence dans sa capacité à rendre possible des
interventions dans des contextes spécifiques où les moyens
habituels se révèlent insuffisants (actions de restructuration en
profondeur des quartiers, et notamment de démolition, habitat
d'intégration, logement intermédiaire pour offrir des
réponses aux entreprises au-delà des plafonds de ressources du
PLA, requalification de certains logements ou immeubles existants pour
recréer une offre plus conforme aux attentes qualitatives)
.
Si, globalement, l'utilité sociale du 1 % logement n'est pas
mise en cause, il est à noter cependant que des besoins nouveaux des
salariés n'ont pas été pris en compte par une offre
d'anticipation. Par ailleurs, on constate que des logements restent vacants
pendant de longues périodes, voire sont rendus aux HLM par les CIL.
L'absence d'une fédération des CIL a conduit à des retards
dans la mutualisation de leurs moyens, pourtant nécessaire à la
satisfaction des besoins exprimés. En outre, la création de
filiales et de groupes par les CIL nuit à la transparence de leur
activité et à leur contrôle.
En conséquence, l'avis du Conseil économique reconnaît une
nouvelle fois la pleine légitimité du dispositif du
1 % logement qui constitue tout à la fois " un service
rendu aux salariés pour répondre à leur besoins en
logement tant dans le domaine de l'accès au logement (surtout pour les
jeunes) que dans le domaine du maintien dans les lieux et de la mobilité
et un élément de politique sociale des entreprise. Il offre un
élément de protection sociale, un moyen de brassage social et de
lutte contre les ségrégation ainsi qu' une aide à
l'expression de la demande sociale en matière de besoin en habitat.
Ceci suppose que le lien entre les collecteurs et les entreprises soit
amélioré, que la capacité financière du dispositif
soit pleinement employée, afin que le " 1 % logement "
participe pleinement au développement de l'emploi en se fondant sur une
contractualisation Etat/partenaires sociaux ".
Les propositions élaborées vont servir de base à la
conclusion de la convention signée entre l'Etat, les partenaires sociaux
et les gestionnaires du 1 % logement, et elles s'organisent autour de
deux axes principaux.
- L'exigence d'une démarche contractuelle loyale et
équilibrée, dans laquelle le
" Gouvernement
considère le 1 % logement comme une participation des
entreprises et des salariés et non pas comme une des variables
d'ajustement du budget de l'Etat.
Seule une négociation associant
tous les partenaires sociaux pourra apporter -de façon consensuelle- une
solution au financement du prêt à taux zéro instrument
essentiel de la politique du logement.
Pour garantir une meilleure lisibilité aux gestionnaires du
" 1 % logement ", l'avis du Conseil économique et
social recommande que cette convention soit signée pour cinq ans.
- Le renforcement de l'efficacité du 1 % logement au
service du logement des salariés passe par un renforcement de
l'efficacité de l'organisation, en optimisant le réseau de
collecte et de gestion en constituant un réseau homogène
d'unités de taille suffisante tout en veillant au maintien du service de
proximité, et en développant une synergie de réseau. Ceci
passe également par le renforcement du rôle des partenaires
sociaux à travers le paritarisme, et de l'UESL pour animer et
fédérer le réseau.
Ce renforcement suppose également la diversification des politiques
d'emplois des fonds du 1 % logement, en définissant des
objectifs prioritaires, qui confortent la contribution du
" 1 % logement " au financement tant de l'investissement
locatif -pour réduire le coût financier des
opérations- que de travaux de mise aux normes ou d'amélioration
afin de peser sur le niveau des loyers de sortie et favoriser la mixité
sociale y compris dans le secteur privé. L'avis recommande ainsi que le
" 1 % logement " passe convention avec les
propriétaires bailleurs privés pour financer des
opérations de construction, d'acquisition-amélioration ou de
travaux seuls avec en contrepartie des engagements de location avec des loyers
modérés.
Par ailleurs, le Conseil économique et social estime que les garanties
actuelles ne sont pas adaptées à la situation des
accédants et devraient prendre en compte les principaux facteurs de
difficultés rencontrées : perte d'emploi, mais aussi
mobilité professionnelle ou rupture familiale qui interfèrent sur
le bon déroulement des opérations d'accession. Il
préconise que le 1 % logement participe sur ses fonds propres
au financement d'un système de couverture des risques, notamment la
perte d'emploi ou la rupture de la cellule familiale.
B. LE CONTENU DE LA CONVENTION QUINQUENNALE POUR LA MODERNISATION DU 1 % LOGEMENT
De la
même manière qu'il y a deux ans, la convention signée entre
l'Etat, représenté par le ministère de l'économie,
des finances et de l'industrie, le secrétaire d'Etat au budget, le
ministre de l'équipement, des transports et du logement ainsi que le
secrétaire d'Etat au logement, et l'Union d'économie sociale au
logement, se décline, pour la mise en oeuvre de son contenu, à
travers des textes législatifs et un article de la loi de finances.
Sur le fond, cette convention s'ordonne autour de
quatre principes
essentiels :
-
la durée,
qui va permettre aux collecteurs du
1 % logement de travailler, pour la première fois depuis
longtemps, avec une visibilité sur cinq ans ;
-
l'extinction progressive des prélèvements
de
l'Etat, qui seront supprimés à la fin de 2002, soit un an avant
l'expiration de la convention ;
-
la diversification des emplois
des fonds du
1 % logement en fonction de l'évolution de la demande et des
besoins des salariés des entreprises ;
- la poursuite de la
modernisation des structures
des organismes
collecteurs, avec le renforcement du paritarisme et la transformation des CIL
en Union d'économie sociale (UES), afin de leur donner une structure
juridique mieux adaptée à leurs responsabilités.
1. La modernisation des structures du 1 % logement
Partant
du constat que les CIL ont des statuts très divers et sont souvent en
concurrence, ce qui induit des coûts de gestion excessifs, il est apparu
nécessaire de poursuivre l'effort entrepris depuis la mise en place de
l'Union d'économie sociale du logement.
Il a été ainsi décidé de transformer les CIL en
Unions d'économie sociale en développant leur gestion paritaire,
d'accentuer le contrôle de l'Agence nationale pour la participation des
employeurs à l'effort de construction (ANPEEC), qui établira
chaque année un bilan dont le rapport sera rendu public comme celui de
la Cour des Comptes. Par ailleurs, les salariés se verront
reconnaître des possibilités d'appel en cas de refus
d'accès aux nouvelles aides ; enfin, la poursuite d'une
amélioration de l'efficacité et la productivité se
traduira par un objectif de réduction progressive des coûts de
gestion.
On peut rappeler, à ce sujet, que la convention d'objectifs du
17 septembre 1996 entre l'Etat et les représentants du
1 % logement comprend d'ores et déjà des dispositions
visant à améliorer la productivité du dispositif par une
réduction significative des coûts de fonctionnement. A cet
égard, les représentants du 1 % logement
s'étaient engagés, dans le cadre de l'UESL, à prendre les
mesures d'organisation et de rationalisation nécessaires.
Lors du conseil d'administration de l'UESL du 25 novembre 1997, a
été décidée la mise en place d'un ratio de
référence de coût de fonctionnement (coûts de
fonctionnement retraités à partir des principaux postes de
gestion courante du compte de résultat, rapportés aux
immobilisations financières nettes au bilan). L'objectif est d'atteindre
un ratio de 1,35 pour les comptes 1999. Les CIL et CCI, qui ne pourraient
atteindre ce ratio sans remettre en cause l'essentiel de leurs actions, doivent
baisser leur ratio de 15 % entre 1996 et 1999.
La création d'indicateurs d'activité a aussi été
décidée. Ils permettent de mieux identifier les secteurs sur
lesquels les CIL et CCI doivent faire porter leurs efforts.
L'objectif fixé par la convention quinquennale porte sur une
réduction progressive de la valeur du ratio de référence
pour le faire baisser de 1,35 en 1999 à 1,15 à la fin de la
convention.
Cet engagement doit se traduire par des aménagements législatifs
et réglementaires s'agissant, notamment, de la transformation des CIL
actuellement constitués sous forme d'association " loi de
1901 ", en Union d'économie sociale ou de la mise en place de
comités paritaires des emplois. Des réunions de concertation sont
en cours et les pouvoirs publics se sont engagés, dans la convention,
à présenter au Parlement un projet de loi réunissant les
différentes propositions avant le 31 mars 1999.
2. L'extinction progressive des prélèvements de l'Etat sur les fonds collectés au titre du 1 % logement
Selon
l'engagement pris dans la conventions, l'UESL versera à l'Etat une
contribution de :
- 6,4 milliards en 1999 ;
- 5 milliards en 2000 ;
- 3,4 milliards en 2001 ;
- 1,8 milliard en 2002.
Il n'y aura pas de contribution à verser à l'Etat en 2003,
dernière année de la convention.
Une convention annuelle sera signée entre l'Etat et l'UESL pour fixer
les modalités de versements en cohérence avec les lois de
finances pour 1999, 2000, 2001 et 2002.
Comme pour 1997 et 1998, le Conseil d'administration de l'UESL fixera la clef
de répartition entre les associés collecteurs.
Le montant et le mode de calcul du versement de la contribution annuelle
incombant aux organismes collecteurs non membres de l'UESL seront
précisés par la loi de finances.
De plus, l'Etat prend l'engagement sur la durée de la convention, de
maintenir le taux de la participation à 0,45 % de la masse
salariale et à n'effectuer aucun prélèvement sur les
associés collecteurs de l'UESL en sus de la contribution.
A partir du 1er janvier 1999, à due concurrence de
l'abaissement du montant du prélevement opéré sur le
" 1 % logement ", le financement du prêt à taux
zéro sera assuré par le budget de l'Etat, et pour 1999, il est
prévu de financer 110.000 logements comme en 1998.
L'article 39 du projet de loi de finances pour 1999 fait application de la
convention en limitant le montant du versement effectué par l'Union
à 6,4 milliards de francs.
Pour chaque année suivante, un article de la loi de finances fixera le
montant du prélèvement en conformité avec les engagements
de la convention.
Enfin, le troisième volet -le plus important- de la convention comporte
un certain nombre de mesures d'adaptation profonde des emplois des fonds du
1 % logement et ces mesures font l'objet du projet de loi qui est
soumis à votre examen, afin d'être mises en oeuvre
rapidement.
III. LE PROJET DE LOI ENTÉRINE LA DIVERSIFICATION DES EMPLOIS DU 1 % LOGEMENT
A. LA PRÉSENTATION DU MÉCANISME DE SOUTIEN À L'ACCESSION
Le mécanisme de soutien à l'accession comporte en réalité deux volets : l'un qui s'adresse aux accédants titulaires d'un prêt à l'accession sociale (PAS) ; et l'autre, qui concerne les accédants salariés d'une entreprise assujettie au 1 % logement. C'est le premier volet du dispositif qui sera financé à travers le fonds de soutien créé par l'article 3 du projet de loi, le second relevant d'un fonds de prévention géré de façon plus indépendante par l'UESL.
1. Le fonds de soutien pour les accédants titulaires d'un PAS
a) Le champ d'application du dispositif
Il
s'agit d'aider les accédants titulaires d'un prêt PAS garanti
assorti ou non d'un prêt à taux zéro en leur proposant , en
cas de difficulté liée au chômage, un allégement
partiel et temporaire de leur taux d'effort.
Rappel de la réglementation sur les PAS et les prêts à
taux zéro
- Le PAS est une catégorie de prêts conventionnés mise
en place par décret du 18 mars 1993. Ce prêt
conventionné garanti par l'Etat au titre du Fonds de garantie à
l'accession sociale (FGAS) a pour objet de réduire le coût du
risque pour l'établissement prêteur, en cas d'incident de paiement
des emprunteurs. Ce fonds est financé par les établissements de
crédit y adhérant et l'Etat.
L'article L.312-1 du code de la construction et de l'habitation, issu de la loi
de finances pour 1993, charge le FGAS de gérer pour le compte de l'Etat
la garantie que celui-ci accorde aux prêts PAS et, depuis octobre 1995,
à certains prêts à 0 %. Le FGAS, financé par
l'Etat et les établissements de crédit qui y adhèrent, n'a
pas la personnalité morale et est géré par la
société de gestion du FGAS (SGFGAS), société
anonyme dont les statuts sont approuvés par décret ; deux
commissaires du Gouvernement (un représentant du ministère des
finances et un représentant du ministère du logement) assistent
au conseil d'administration avec droit de veto sur les décisions
affectant l'engagement financier de l'Etat.
Le Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété
(FGAS) est alimenté en recettes par une cotisation de l'Etat
égale à 1,25% des prêts garantis prélevée sur
le compte d'avances de l'Etat à la SGFGAS lors de la déclaration
du prêt par l'établissement prêteur, une cotisation initiale
de l'établissement prêteur égale à la cotisation de
l'Etat et prélevée simultanément, une commission annuelle
sur l'encours de prêts garantis (0,2 % de l'encours sous
réserve des bonus-malus), ainsi que par la rémunération de
ces fonds.
Quatorze établissements financiers sont actionnaires de la SG FGAS.
La part de l'Etat dans le dispositif de garantie a été
financée à hauteur de 300 millions de francs en 1993,
200 millions de francs en 1994, 0 million de francs en 1996 et
400 millions de francs en 1997. En 1998, la dotation de l'Etat est
imputée sur un compte d'affectation spéciale, pour un montant
estimé de 360 millions de francs.
La consommation varie selon le nombre de prêts émis. Fin
août 1998, la provision versée par l'Etat atteignait la somme de
266 millions de francs, pour une consommation nette de 234,4 millions
de francs.
Le PAS est octroyé aux personnes physiques dont le revenu
n'excède pas un certain plafond de ressources. Il finance la
construction ou l'achat d'un logement neuf, l'acquisition d'un logement
existant, la réalisation de travaux d'amélioration, de travaux de
maîtrise de l'énergie et de travaux d'adaptation aux besoins de
personnes handicapées physiques, à condition que
l'opération soit destinée à la résidence principale
de l'emprunteur. Il ouvre droit à l'APL.
Les bénéficiaires de PAS sont en majorité des
ménages de petite taille appartenant à des catégories
socioprofessionnelles modestes.
- Le prêt à 0 % a été institué par
décret du 29 septembre 1995 et remplace, depuis le
1er octobre 1995, le prêt à l'accession à la
propriété (PAP).
Ce nouveau prêt est remboursable sans intérêt. Il peut
être accordé pour construire ou acheter un logement, à
titre de résidence principale, neuf ou ancien, avec un minimum de
travaux égal à 35 M du montant total de l'opération.
La quotité minimale de travaux dans l'ancien a été
réduite à 20 % pour la seule année 1996. Ce
prêt se cumule avec tous les autres prêts : prêt à
l'accession sociale, prêt conventionné, prêt bancaire...,
sans dépasser toutefois 50% du montant des autres prêts. Le
prêt à taux zéro n'ouvre pas droit en tant que tel à
l'APL.
Il est destiné aux ménages dont les revenus sont
inférieurs à des plafonds de ressources qui dépendent de
la taille de la famille et de la zone géographique d'acquisition. Les
conditions de remboursement dépendent du revenu des accédants :
le remboursement est d'autant plus long que le revenu de l'emprunteur est
faible. Un différé d'amortissement total ou partiel est
également applicable. Les catégories socioprofessionnelles les
plus représentées sont les ouvriers et les employés, et
56 % des acquéreurs sont des ménages de trois ou quatre
personnes.
Le nombre de prêts n'est pas contingenté. Le prêt à
0 % est distribué de façon banalisée par tous les
établissements de crédit ayant passé une convention avec
l'Etat. Il est financé à partir des ressources ordinaires de ces
établissements. La subvention de l'Etat, versée en deux fois
à un an d'intervalle par l'intermédiaire de la SGFGAS, correspond
à la valeur actuelle des intérêts qu'un prêteur
pourrait obtenir sur un tel prêt dans des conditions normales. Cette
subvention est fixée de façon définitive par l'Etat, par
arrêté, sous la forme d'un taux proportionnel au montant du
prêt.
Les masses financières en jeu
- En 1997, 65.820 PAS ont été mis en force, par
déblocage des fonds en faveur des emprunteurs et le montant moyen d'un
prêt s'élevait à 313.000 francs. Plus des deux-tiers
des prêts vont à une opération de construction.
PRODUCTION DEs PAS DEPUIS 1993 (en milliers de francs)
|
RÉCAPITULATIF
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Nombre de PAS mis en force |
8.970 |
39.860 |
36.720 |
78.930 |
65.820 |
|
Montant moyen d'un prêt PAS |
253 |
259 |
269 |
287 |
313 |
Source : SGFGAS
VENTILATION DES PAS EN 1997
|
Type d'opération |
Effectifs |
Prêts PAS moyens |
|
Construction |
41 313 |
334 000 |
|
Acquisition seule |
12 975 |
302 000 |
|
Acquisition-amélioration |
10 614 |
262 000 |
|
Amélioration seule |
918 |
141 000 |
|
TOTAL |
65 820 |
313 000 |
- En 1997, 49.700 prêts à taux zéro garantis (PTZG) ont été mis en force pour un montant moyen de 105.000 francs, et 90 % des prêts allaient au financement d'une opération de construction.
PRODUCTION DE PRÊTS À TAUX ZÉRO GARANTIS
(en milliers de francs)
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
|
Nombre de PTZG mis en force |
3.790 |
57.150 |
49.700 |
|
Montant moyen d'un PTZG |
104 |
100 |
105 |
Source
: SGFGAS
En 1997, la ventilation entre neuf et ancien était la suivante pour les
prêts à taux zéro garantis (PTZG) :
VENTILATION DES PRÊTS À TAUX ZÉRO GARANTIS EN 1997
|
Type de l'opération |
Effectifs |
Prêts PTZG moyens |
|
Construction |
40 133 |
109 400 |
|
Acquisition-amélioration |
9 567 |
84 500 |
|
TOTAL |
49 700 |
104 600 |
b) Les modalités d'intervention du mécanisme de soutien
Le
versement des organismes collecteurs au fonds de soutien créé par
l'UESL se fera sur la base d'une sinistralité prévisionnelle par
génération annuelle. Cette sinistralité se calcule en
fonction du taux moyen de chômage.
L'UESL versera à la SGFGAS une subvention destinée à
couvrir la perte actuarielle de la banque :
- 50 % au déblocage des prêts ;
- 50% sur la base des capitaux restant dus, lors de la mise en jeu de la
garantie.
La banque devra alors reporter les échéances de remboursement de
l'accédant au chômage, dans la limite de 50 % des
mensualités PAS et le cas échéant PTZ pendant douze mois
maximum et se fera verser par la SGFGAS, une subvention couvrant les pertes
actuartielles subies du fait du report des échéances de
remboursement.
Certains points du mécanisme restent encore à préciser et
font l'objet de négociation entre les pouvoirs publics, les
établissements de crédits et l'UESL. Le mécanisme de
soutien sera-t-il assorti, comme pour toute assurance, d'un délai de
carence, c'est-à-dire d'une période qui débute au jour de
l'entrée dans l'assurance et pendant laquelle le risque pris en compte
n'est pas garanti ? Les banques, qui auront à gérer la mise
en place de la " garantie perte d'emploi " financée par le
1 % logement, se déclarent en faveur de l'instauration de ce
délai de carence pour disposer du temps nécessaire pour
intégrer dans leurs contrats de prêts cette nouvelle garantie.
De même, une franchise sera-t-elle appliquée lors de la survenance
de l'événement déclencheur ?
Enfin, la question se pose du " stock " des emprunteurs PAS au
1er janvier 1999. Faudra-t-il ou non les intégrer dans le
nouveau dispositif ? Selon les renseignements recueillis par votre rapporteur,
les avis sont partagés, mais la solution semble s'orienter vers la seule
prise en compte du flux des nouveaux accédants.
2. Le volet sécurité des accédants salariés d'une entreprise assujettie au 1 % logement
a) Champ d'application
Sur ce
deuxième volet, l'UESL bénéficie d'une certaine
liberté de manoeuvre.
Il s'agit d'aider les accédants en difficulté, salariés
d'une entreprise assujettie au 1 % logement, à rembourser les
mensualités des emprunts contractés pour leur résidence
principale en leur accordant des avances. Ce droit est ouvert aux
accédants salariés d'une entreprise assujettie au
1 % logement ayant des ressources inférieures aux plafonds
PTZ, et subissant une forte réduction de leurs ressources liée
principalement au chômage ou à l'éclatement de la cellule
familiale.
b) Modalités de mise en oeuvre du dispositif
Une
commission paritaire doit être mise en place et désignée
par le Conseil d'administration de l'UESL, sur proposition du Comité
paritaire des emplois. Cette commission sera chargée de
déterminer les critères nationaux d'éligibilité et
les modalités de l'aide, à prendre en compte dans une convention
d'application entre l'Etat et l'UESL et d'assurer le suivi technique et
statistique, ainsi que les conditions d'application de ce volet.
Les opérations transiteront par le fonds d'intervention de l'UESL et non
par le fonds de soutien, et au sein du fonds d'intervention, elles seront
individualisées à travers un " fonds de
prévention ". Le financement de ces opérations sera
assuré par les versements des collecteurs dans la limite d'une dotation
globale de 800 millions de francs par an.
L'aide financière sera accordée par l'organisme collecteur au
bénéficiaire, sous forme d'avance remboursable non
rémunérée par refinancement sur le " fonds de
prévention ".
Le tableau ci-dessous récapitule les données essentielles des
deux volets du dispositif de garantie mis en place par le
1 % logement.
|
|
Ménages concernés |
Difficulté prise en compte |
Conditions relatives de revenus (revenu imposable de l'année n-2) |
Conditions relatives au logement acquis |
Aide accordée |
|
Fonds de soutien |
Accédants
bénéficiant d'un prêt
d'accession sociale (PAS) et le cas échéant, d'un prêt
à taux zéro
|
Chômage uniquement |
Inférieurs aux plafonds PAS
|
Neuf ou ancien |
Report gratuit en fin de prêt égal au maximum à 50 % des mensualités de l'emprunt pendant douze mois |
|
Fonds de prévention |
Salariés des
entreprises cotisantes au 1 % logement.
|
- Forte
réduction des ressources
|
Inférieur aux
plafonds du prêt à taux
zéro.
|
Neuf ou ancien |
Avances gratuites (à taux nul) pour faciliter le remboursement des mensualités d'emprunts calculées en fonction de la situation du salarié. |
Source : Secrétariat d'Etat au logement
B. LE CONTENU DU PROJET DE LOI
Le
dispositif soumis à votre examen comporte trois innovations majeures :
- la sécurisation des accédants à la
propriété avec les deux dispositifs exposés ci-dessus.
- l'octroi d'aides aux travaux d'emménagement pour faciliter la
mobilité professionnelle des salariés.
- la mise en place pour les locataires, à travers des
systèmes de prise en charge sans frais de la caution locative et de
garantie pour le bailleur en cas d'impayés.
L'article premier
du projet de loi élargit la définition
des emplois du 1 % logement tels que prévus par
l'article L.313-1 du code de la construction et de l'habitation
:
- en réaffirmant le soutien au secteur locatif HLM, tant en neuf
qu'en réhabilitation. Une enveloppe de 4,5 milliards par an sur
cinq ans sera consacrée par le 1 % logement au
développement et à l'amélioration quantitative et
qualitative de l'offre locative sociale ; ceci, pour obtenir en contrepartie
une diminution du loyer d'équilibre des opérations, une meilleure
utilisation des engagements de réservation et une garantie du niveau
d'entretien des logements ;
- en aidant les salariés à acquérir un logement neuf
ou à améliorer leur logement ;
- en mettant en oeuvre un mécanisme de soutien en ce qui concerne
tant l'accession à la propriété que le secteur locatif.
S'agissant de ce secteur, il s'agit de faciliter la mobilité dans
l'habitat en accordant des prêts aux salariés venant
d'emménager pour financer des travaux de remise en état,
d'entretien et d'amélioration. Une enveloppe de prêts de l'ordre
de 4 à 5 milliards de francs y sera consacrée. Il s'agit
également de faciliter l'accès à un logement en
finançant le dépôt de garantie ou en garantissant le
paiement du loyer et des charges
- en entérinant les interventions du 1 % logement
prévues par la convention du 14 mai 1997 relative aux emplois
très sociaux, en direction des personnes confrontées à des
difficultés particulières en matière de logement,
notamment les jeunes.
De plus, l'article premier procède à un toilettage du texte et
indique qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les
modalités d'application de ces nouveaux emplois.
L'article 2
du projet de loi modifie l'
article L.313-19 du code de
la construction et de l'habitation,
qui énumère les
compétences de l'Union d'économie sociale du logement. Il
prévoit que l'UESL financera le mécanisme de soutien à
l'accession sociale à la propriété à travers la
constitution d'un fonds de soutien et dans des conditions fixées par une
convention signée avec l'Etat.
L'article 3
du projet de loi modifie
l'article L.313-20 du code de
la construction et de l'habitation
pour adapter l'organisation
financière et comptable de l'UESL à sa nouvelle mission. Il
crée un fonds spécifique destiné au soutien de l'accession
sociale à la propriété et prévoit trois textes pour
mettre en oeuvre ce dispositif :
- une convention signée entre l'UESL et l'Etat arrêtera les
modalités d'alimentation de ce fonds ainsi que ses modalités de
fonctionnement ;
- un décret pris après consultation de l'UESL, et en
application de la convention, fixera les règles de fonctionnement
administratif et financier du fonds, ainsi que les normes de gestion
garantissant sa solvabilité et les ratios de couverture des risques ;
- enfin, une convention signée entre l'UESL et la
société de gestion du FGAS, homologuée par
arrêté interministériel, fixera le mode de calcul des
sommes à verser, ainsi que les modalités de mise en oeuvre de la
garantie d'équilibre financier du fonds.
Pour des raisons de transparence et de sécurité, il est
prévu que les opérations menées sur le fonds de soutien ou
sur le fonds d'intervention feront l'objet d'une comptabilité
séparée.
La mise en oeuvre de ces mesures devrait contribuer à renforcer
l'impact économique et l'emploi dans le secteur du bâtiment.
- Concernant le secteur locatif HLM et SEM, le volume de travaux demeure
à environ 15 milliards de francs hors taxes. Le
1 % logement se voit reconnu dans son rôle de maillon essentiel
de la construction sociale.
- Les aides aux financements de travaux consécutifs à un
emménagement, tant en locatif qu'en accession, représentent un
volume de travaux de 10 milliards de francs hors taxes.
- En accession, les travaux générés par les autres
prêts aux personnes physiques représentent un volume
d'activité d'environ 5 milliards de francs hors taxes.
- Le volet sécurisation, des locataires comme des accédants,
aura des effets structurels sur le fonctionnement des marchés. Mais il
est délicat d'en estimer quantitativement la portée. Un effet
volume de 3% sur la construction neuve, pour la seule sécurisation des
accédants, paraît un minimum. Cela correspond à terme
à un volume annuel de 2 milliards de travaux hors taxes. Ce chiffre
ne tient pas compte des effets dans l'ancien, qui, a priori, constituent un
ordre de grandeur équivalent en volume de travaux.