Projet de loi de finances pour 1999 : Agriculture et pêche

PJ loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; BOURDIN (Joel), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 3 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 3

AGRICULTURE ET PÊCHE :

Rapporteur spécial : M. Joël BOURDIN

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

I. ÉVOLUTION DES CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE ET À LA FORÊT

A. L'EFFORT BUDGÉTAIRE GLOBAL DE L'ÉTAT ET DE L'UNION EUROPÉENNE

1. Présentation générale

La présentation du budget du ministère de l'agriculture s'accompagne chaque année, en annexe du projet de loi de finances, de celle de l'ensemble des dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt. Cette présentation permet ainsi de comparer l'évolution des crédits du ministère avec celle des financements en provenance d'autre sources.

Le tableau présenté ci-après fait apparaître pour 1999 une hausse de 0,76 % de l'ensemble des concours publics (+ 1,41 % hors BAPSA).

Il apparaît pour 1999, que sur un montant total de 173 milliards de francs , le ministère de l'agriculture et de la pêche contribuera à hauteur de 59 %, les autres ministères de 2-3 % et l'Union européenne de 39 %.

Si l'on raisonne hors BAPSA (sur un montant de 101 milliards de francs), ces pourcentages deviennent : 30 % pour le ministère de l'agriculture et de la pêche, 4 % pour les autres ministères et 66 % pour l'Union européenne.

Récapitulation des dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt

(en millions de francs)	1998	1999	Evolution (%)
Ministère de l'agriculture et de la pêche :	101 349,86	102 090,96	+ 0,73 %
* Budget général (hors pêche)	35 502,36	33 360,46	- 6,03 %
* BAPSA ^1( * )	63 580,00	66 448,00	+ 4,51 %
* Comptes spéciaux du Trésor ^2( * )	2 267,50	2 282,50	+ 0,66 %
Autres ministères :	4 098,99	4 197,03	+ 2,39 %
* Recherche	3 660,90	3 746,67	+ 2,34 %
* Intérieur	355,57	365,55	+ 2,81 %
* Travail	82,52	84,81	+ 2,78 %
Estimation des dépenses agricoles de l'UE bénéficiant à la France	66 337,00	66 812,00	+ 0,72 %
TOTAL	171 785,85	173 099,99	+ 0,76 %
TOTAL hors BAPSA ^3( * )	99 881,95	101 292,99	+ 1,41 %

Source : Projet de loi de finances pour 1999.

2. Présentation par agrégat

Une présentation par agrégat permet de dégager, pour 1999, les observations suivantes :

1- les concours publics relevant de l'agrégat 01 (dépenses bénéficiant à aux activités agricoles productives) représentent 44 % du total des dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt. Les concours européens en représentent 84 % et le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche 15 %. En effet, ces dépenses concernent pour une grande part la mise en oeuvre de la politique agricole commune (PAC) assurée par les offices agricoles.

2- les concours publics relevant de l'agrégat 05 (dépenses de protection sociale et de solidarité) représentent 43 % du total des dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt. Le BAPSA en représente 90 % et le budget du ministère un peu moins de 10 %.

3- les concours publics relevant de l'agrégat 04 (recherche et enseignement) représentent 6,5 % du total des dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt. Le budget du ministère en représente 63 % et le budget de la recherche (INRA, CEMAGREF) 34 %.

4- les concours publics relevant de l'agrégat 07 (services généraux) représentent près de 4 % du total des dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt. Le budget du ministère en représente près de 99 % : il s'agit des dépenses de fonctionnement du ministère.

5- les concours publics relevant de l'agrégat 03 (espace rural et forêt) représentent 2,5 % du total des dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt. Les concours européens en représentent 37 % et le budget du ministère, 31 %.

6- les concours publics relevant de l'agrégat 02 (industries agricoles et agro-alimentaires) représentent 0,5 % du total des dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt. Ils proviennent pour une moitié de l'Union européenne et pour l'autre du ministère.

A titre d'information, l'agrégat 06 (pêche) ^{4( * )} représente 0,2 % du total des dépenses bénéficiant à l'agriculture, à la forêt et à la pêche. Il est financé pour une moitié par le ministère et pour l'autre par l'Union européenne.

Ces données permettent de souligner la part majeure occupée par les crédits européens dans le financement de notre agriculture :

1- hors BAPSA, ils représentent 66 % des sources de financement ;

2- dans trois agrégats sur six, l'Union européenne est le premier financeur des dépenses agricoles.

3. Montant des concours publics par exploitation

Une évaluation des concours publics par exploitation peut être obtenue en rapportant le montant des concours publics à l'agriculture productive (agrégat 01) au nombre d'exploitations françaises ^{5( * )} .

Montant moyen des concours publics par exploitation

Année	1994	1995	1996	1997
Concours par exploitation (en francs)	90 200	93 400	105 000	104 418

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche.

L'augmentation observable dans le tableau ci-dessus résulte principalement de deux effets :

1- la diminution du nombre d'exploitations et l'agrandissement des exploitations pérennes,

2- le remplacement en 1992 du soutien des prix par des aides directes assises sur les structures de production (hectares, têtes de bétail) ^{6( * )} .

En 1997, les exploitations françaises ont reçu en moyenne environ 104.000 francs de concours publics . De fortes disparités entre régions sont observables, comme le montre le tableau ci-après ; elles s'expliquent par la nature des productions et la taille des exploitations.

Montants des concours publics moyens par exploitation en 1997, selon les régions

(en francs)

Région	Montant	Région	Montant
Ile-de-France	288.000 F	Pays-de-Loire	97.000 F
Picardie	270.000 F	Limousin	93.000 F
Champagne-Ardennes	178.000 F	Midi-Pyrenées	92.000 F
Centre	165.000 F	Bretagne	79.000 F
Bourgogne	156.000 F	Basse-Normandie	74.000 F
Nord	143.000 F	Corse	66.000 F
Haute-Normandie	142.000 F	Alsace	64.000 F
Lorraine	133.000 F	Aquitaine	63.000 F
Poitou-Charentes	124.000 F	Rhône-Alpes	52.000 F
Auvergne	102.000 F	Languedoc-Roussillon	50.000 F
Franche-Comté	98.000 F	Provence-Alpes-Côte d'Azur	44.000 F

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche.

4. La dépense fiscale en faveur de l'agriculture

Votre commission, comme la Cour des comptes ^{7( * )} , estime que la présentation des concours publics à l'agriculture dans le " bleu " est incomplète ; en particulier, elle ne prend pas en compte les effets budgétaires (en moindres recettes) des mesures fiscales prises en faveur des agriculteurs que ce soit :

1- sous forme de dépenses budgétaires directes non inscrites à ce budget,

2- sous forme de prélèvements sur les recettes de l'Etat au bénéfice des collectivités locales au titre de diverses exonérations,

3- ou encore sous forme de dépenses fiscales proprement dites.

Comme dans ses rapports précédents, votre commission souhaite " progresser vers une meilleure connaissance de la dépense fiscale en agriculture ". Une analyse détaillée serait nécessaire pour donner un contour plus précis à la notion de " dépenses en faveur de l'agriculture ".

Le fascicule " Voies et moyens " annexé à la loi de finances pour l'année n donne une estimation de la dépense fiscale en n-2 et n-1. En 1997, 31 mesures ont été recensées pour un coût de plus de 6 milliards (alors même que 13 de ces mesures n'avaient pu être chiffrées).

Quelques dépenses fiscales en faveur de l'agriculture 1997 et 1998

Mesure (en millions de francs)	1997	1998
Impôt sur le revenu - Aide spécifique à l'investissement	640	730
Impôt sur le revenu - Abattement sur bénéfices pour les jeunes agriculteurs	150	150
Impôt sur le revenu - Régime fiscal des stocks à rotation lente	250	250
Impôt sur le revenu - Admission en déduction du revenu imposable de cotisations	100	80
Impôt sur le revenu - Déduction accélérée des intérêts de certains emprunts	10	10
Impôt sur le revenu - Mode d'évaluation d'immobilisations amortissables	190	190
Impôt sur le revenu - Régime forfaitaire bois et forêts	530	530
ISF - Exonération bois et forêts	85	85
ISF - Exonération biens ruraux	55	55
ISF - Exonération parts de GFA	15	15
Droits d'enregistrement - Exonération bois et forêts	130	130
Droits d'enregistrement - Exonération biens ruraux	330	330
Droits d'enregistrement - Exonération parts de GFA	130	130
Taxe sur les salaires - Exonérations employeurs non assujettis à la TVA	310	320
TVA - Imposition à taux réduit de certains produits à usage agricole	280	260
TVA - Imposition à taux réduit des éléments constitutifs des aliments pour le bétail	160	160

Source : Fascicule " Voies et Moyens " annexé au projet de loi de finances pour 1999.

B. LES CONCOURS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Selon une étude financée par le ministère de l'agriculture et de la pêche et publiée en juin 1998, les aides des collectivités locales à l'agriculture, aux industries agro-alimentaires et à la formation s'établissent en 1995 ^{8( * )} à 5,2 milliards de francs qui se répartissent comme suit :

1- 3.025 millions de francs pour les conseils régionaux (56 % pour la formation, 32 % pour l'agriculture productive et 12 % pour les industries agro-alimentaires et la promotion) ;

2- 2.221 millions de francs pour les conseils généraux (89 % pour l'agriculture productive, 7 % pour les industries agro-alimentaires et la promotion et 4 % pour la formation).

En 1995, les aides locales représentent 20 % des aides nationales hors FEOGA, ce qui est très significatif.



Enfin, la Cour des comptes estime qu'il " faut tenir compte des produits en provenance des prélèvements imputables à la parafiscalité agricole ". En 1998, 29 taxes parafiscales dans le secteur de l'agriculture pouvaient être dénombrées, perçues au profit de 21 organismes, pour un montant de 1,5 milliard de francs.

II. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

A. PRINCIPALES DONNÉES SUR L'EXÉCUTION 1997

1. Les modifications administratives

Principales données sur l'exécution 1997

	En millions de francs	% Crédits votés
Crédits votés dont loi de finances initiale dont lois de finances rectificatives	36 033,53 35 243,94 789,59	100 % 98 % 2 %
Modifications administratives dont reports de l'année précédente dont décrets d'avances dont annulations dont fonds de concours dont transferts, virements, répartitions	8 017,77 3 098,72 - - 1 506,65 8 066,99 - 1 641,31	22 % 9 % - 4 % 22 % 5 %

Source : Rapport de la Cour des comptes.

Les modifications administratives ont porté en 1997 sur 22 % des crédits votés ^{9( * )} . En particulier, on peut remarquer l'importance :

1- des annulations de crédits (1,5 milliard de francs) ;

2- des reports de l'année précédente (plus de 3 milliards de crédits ^{10( * )} ) : le budget de l'agriculture est l'un de ceux qui ont connu en 1997 les reports les plus élevés. Cette situation s'explique par l'importance des projets dont la gestion est pluriannuelle et par le caractère tardif des rattachements de crédits communautaires ;

3- des répartitions de crédits (près de 3 milliards de francs) : le budget de l'agriculture est l'un de ceux qui ont connu en 1997 les montants de crédits répartis les plus élevés, en raison notamment de l'existence du chapitre 44-53 ^{11( * )} qui fonctionne comme un chapitre réservoir où sont inscrits globalement les crédits destinés aux offices agricoles ;

Il faut regretter que l'insuffisance sélectivité de la régulation budgétaire intervenue en 1997 sur le budget de l'agriculture, puisque des compléments de dotation sur des chapitres qui avaient subi des annulations ont été nécessaires.

2. L'utilisation des crédits

• Le budget de l'agriculture a fait l'objet de 3,64 millions de francs de dépassements de crédits .

• La consommation des crédits des dépenses ordinaires est particulièrement forte , de l'ordre de 98 %. Cette situation s'explique pour le titre IV par l'importance de la part de ces crédits qui est versée à d'autres organismes chargés de la gestion (BAPSA, CNASEA, offices agricole). Au contraire, dans certains chapitres du titre III on remarque une sous-consommation ^{12( * )} qui conduit dans certains cas à des reports récurrents qui peuvent représenter plus de quatre fois la dotation initiale ^{13( * )} .

• La consommation des crédits de paiement des titres V et VI est particulièrement faible : 78 % au titre V en 1997 (contre 89 % en 1996) et 56 % au titre VI ^{14( * )} . A une question de votre commission, le ministère a répondu que " des réajustements ont été opérés sur les dotations en crédits de paiement, en tenant compte des besoins réels ".

• Le budget de l'agriculture présente des taux d'affectation de ses autorisations de programme particulièrement faibles . Cette situation conduit la Cour des comptes à mettre en doute la validité des dotations allouées à ce ministère.

3. Remarques diverses sur la gestion

• Certaines dépenses de rémunération étaient financées par des recettes extrabudgétaires , ce qui constitue une pratique budgétaire contraire à la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1994 ^{15( * )} . A une question de votre commission, le ministère a indiqué que leur budgétisation était, selon les cas, réalisée, prévue dans le projet de loi de finances pour 1999 ou encore à l'étude.

• Le ministère de l'agriculture était en 1997 le seul ministère a avoir conservé des dettes vis à vis de La Poste. A une question de votre commission, le ministère a indiqué que sa dette à l'égard de La Poste s'élevait, au 30/09/1998, à 0,8 million de francs et concernait exclusivement le factures de l'année en cours : le ministère a donc réglé la quasi-totalité de la dette qui le concernait.

• La Cour avait relevé l'existence d'un article " Mission de gestion des aides " sans relation avec l'objet du chapitre auquel il était rattaché (" Centres de responsabilité "), aux seules fins de pouvoir avoir recours au report intégral dont bénéficiait le chapitre de rattachement. A une question de votre commission, il a été indiqué que ce chapitre a été supprimé et que l'article en question figure désormais au chapitre " Dépenses diverses non déconcentrées ".

B. PRINCIPALES DONNÉES SUR L'EXÉCUTION 1998

Concernant l'exécution du budget au premier semestre 1998, plusieurs remarques peuvent être faites :

1- dès janvier 1998 (arrêté du 16 janvier 1998), les annulations de crédits ont porté sur 74 millions de francs en dépenses ordinaires, 3 millions de francs en crédits de paiement et 6 millions de francs en autorisations de programme ; à l'automne 1998, 90 millions de francs de francs avaient été annulés (à comparer avec le 1,5 milliard de francs annulé en 1997) ;

2- par les arrêtés des 20 janvier, 18 mars et 30 mars, 406 millions de francs de dépenses ordinaires ont été reportés ; le solde est intervenu par arrêté du 2 juin (495 millions de francs).

3- par les arrêtés du 20 janvier et du 20 mars, 1.513 millions de francs de dépenses d'investissement ont été reportés ; le solde est intervenu par arrêté du 15 avril (450 millions de francs).

C. LE RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES SUR LE BUDGET DE L'AGRICULTURE ENTRE 1994 ET 1997

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1997, la Cour des comptes a consacré une " monographie " au budget l'agriculture entre 1994 et 1997.

La Cour fait les constations suivantes :

1- le budget de l'agriculture, qui représentait 3 % du budget général en 1994, n'en représente plus que 2 % en 1997 ;

2- la structure budgétaire a été simplifiée et stabilisée ;

3- les fonds de concours ont pris une importance accrue depuis 1994 (11,5 % des crédits nets en 1994 et 18 % en 1997) ;

4- la globalisation des crédits relatifs aux moyens de fonctionnement du ministère a été mise en place en 1991 ; mais les avantages escomptés ont été largement perturbés par la régulation budgétaire (notamment les opérations de gels et d'annulation de crédits) ;

ð Votre commission se montrera attentive à ce que les propositions et enseignements formulés par la Cour des comptes trouvent une traduction dans l'exécution des lois de finances pour 1999.

III. PRÉSENTATION DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 1999

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A titre liminaire, il faut noter que des modifications de nomenclature budgétaire sont intervenues depuis l'an dernier. Désormais, ce projet de budget compte 44 chapitres au lieu des 57 de 1998. Cette réduction du nombre de chapitres s'explique par la constitution de dotations par grandes actions.

1. Un budget en baisse apparente de 6 %

Le budget de l'agriculture et de la pêche n'a pas été présenté comme prioritaire par le Gouvernement, qui privilégie dans le budget général pour 1999 : la justice, la sécurité et la lutte contre l'exclusion.

Atteignant 33,55 milliards de francs en 1999 (soit 2,4 % des crédits des budgets civils ^{16( * )} ), le budget de l'agriculture et de la pêche diminue de 6 % par rapport à 1998, affichant la plus forte baisse tous fascicules budgétaires confondus.

Cette diminution s'explique par la réduction de 2,9 milliards de francs de la subvention d'équilibre accordée au BAPSA . En effet, les recettes de ce budget annexe issues de la TVA et de la compensation démographique devraient fortement augmenter en 1999, permettant la réduction du montant de la subvention d'équilibre ^{17( * )} .

Hors subvention d'équilibre et participation de l'Etat au financement de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), le budget de l'agriculture s'établit à 28,2 milliards de francs , en augmentation de 3 % par rapport à 1998.

2. Evolution des crédits par titre

Le budget de l'agriculture et de la pêche est un budget principalement tourné vers l'intervention (titre IV) : 67 % des crédits (dépenses ordinaires et crédits de paiement) lui sont consacrés.

Compte tenu de la suppression prévue de 100 emplois en 1999, les effectifs budgétaires du ministère s'élèvent à 30 237 personnes, en baisse de - 0,33 % par rapport à 1998. Votre rapporteur tient à rappeler que les services du ministère et de ses établissements publics sont largement délocalisés en province : 8 % seulement des agents concernés travaillent à Paris intra muros, 5 % dans la petite couronne et 87 % en province. Le mouvement de délocalisation se poursuit avec notamment la concrétisation de la délocalisation du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) à Limoges qui devrait constituer, en dépit des difficultés rencontrées en 1998, une priorité du ministère pour l'année 1999.

Le tableau ci-après appelle les remarques générales suivantes :

1- les moyens des services (titre III) augmentent de + 4,99 % du fait de l'augmentation des charges de personnel (en dépit de la suppression de 100 emplois) et des crédits de fonctionnement ;

2- les dépenses d'intervention (titre IV) baissent de plus de 10 % en raison de la diminution de l'action sociale (diminution de la subvention au BAPSA et participation nulle de l'Etat à la garantie contre les calamités agricoles) ; en revanche l'action économique (+ 3,21 %) et surtout l'action éducative (+ 6,77 %) voient leurs crédits augmenter ;

3- les dépenses en capital (crédits de paiement) diminuent de 7,80 % : la plupart des chapitres diminuent, à l'exception des crédits de deux chapitres qui augmentent (investissements réalisés par l'Etat pour l'enseignement technique agricole public et subventions d'investissements accordées à la recherche).

Montants des crédits par titre et évolution
(en millions de francs)	Crédits votés pour 1998	Crédits demandés pour 1999	Évolution en %
Dépenses ordinaires (DO) Titre III - Moyens des services Personnel Fonctionnement Titre IV - Interventions publiques Action éducative et culturelle Action économique Action sociale Action sociale hors BAPSA/AAH Total DO Dépenses en capital (CP) (crédits de paiement) Titre V - Investissements exécutés par l'Etat Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat Total CP	9744,10 8130,56 1613,54 24944,23 3246,38 13101,73 8596,12 272,12 34688,33 84,55 915,31 999,86	10230,65 8526,51 1704,15 22394,18 3466,38 13522,68 5405,12 46,12 32624,83 84,54 837,38 921,92	+ 4,99 % + 4,87 % + 5,62 % - 10,22 % + 6,77 % + 3,21 % - 37,12 % - 83,05 % - 5,95 % - 0,01 % - 8,51 % - 7,80 %
Total DO + CP	35688,19	33546,75	- 6,00 %
Autorisations de programme (AP) Titre V - Investissements exécutés par l'Etat Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat Total AP	80,90 928,86 1009,76	86,90 890,10 977,00	+ 7,42 % - 4,17 % - 3,24 %

Source : projet de loi de finances pour 1999.

B. QUELQUES DONNÉES DE COMPARAISON EUROPÉENNE

A la demande de votre rapporteur, les services du ministère lui ont fourni des éléments concernant les budgets de l'agriculture de trois de nos principaux partenaires européens : le Royaume-Uni, l'Allemagne et l'Italie.

1. Le budget du ministère de l'agriculture au Royaume-Uni

Ce budget se présente en deux parties :

1- les dépenses de l'office d'intervention et les aides PAC qui représentent entre 2/3 et 3/4 du budget global. En 1998, ces dépenses se sont établies à 25 milliards de francs.

2- les dépenses résultant de la seule politique du Gouvernement qui s'élèvent en 1998 à 7,4 milliards de francs.

Au total, le budget global s'est donc établi autour de 32,4 milliards de francs , en baisse en 1999 pour deux raisons principales :

- diminution du soutien lié à la crise de l'encéphalite spongiforme bovine ;

- volonté de diminuer le montant global du budget de l'agriculture.

2. Le budget du ministère fédéral de l'agriculture en Allemagne

Ce budget, qui représente 2,5 % du total des ministères en 1998 s'établit à 39 milliards de francs de crédits . Il comprend trois parties :

1- une première partie ( 78 % du budget) qui regroupe essentiellement la politique sociale agricole (68 % ), la détaxe carburant agricole (7 %), la pêche (0,6 %), les organisations internationales (0,5 %), les matières premières renouvelables (0,4 %).

Cette partie augmente de + 1,2 % en 1999 (+ 20 % pour la pêche et + 9 % pour l'assurance).

2- une deuxième partie ( 15 % du budget) est consacrée au programme d'action commune Etat fédéral - Länder, établi pour trois ans, avec pour objet l'amélioration des structures agricoles et la protection du littoral. Il correspond à un co-financement moyen de 60 % des dépenses engagées par les Länder.

Cette partie, qui avait baissé de plus de 20 % en 1998, augmente de 5 % pour 1999.

3- une troisième partie ( 7,5 % du budget) regroupe les crédits pour l'organisation nationale de marché (2,4 %), les services ministériels et instituts de recherche fédéraux (4,9 %) ainsi que les mesures d'urgence.

3. Le budget du ministère de l'agriculture en Italie

Ce budget ne représente qu'une très faible part des crédits nationaux alloués à l'agriculture en raison d' une large délégation de compétences donnée aux régions .

Le budget de ce ministère, hors fonctionnement, s'élève en 1998 à environ 10,7 milliards de francs . Il est prévu qu'il diminue en 1999 à 9,9 milliards de francs et en 2000 à 7,4 milliards de francs.

Il se compose de quatre grands types de dépenses :

1- les dépenses qui requièrent une disposition législative (58 %) ;

2- un chapitre d'interventions et aides diverses (35 %) ;

3- un chapitre d'investissement (5 %) ;

4- un chapitre de financement annuel au titre des lois pluriannuelles (4 %).

C. PRINCIPALES PRIORITÉS DU BUDGET 1999

Pour son budget 1999, le ministre a énoncé quatre priorités , qui sont en cohérence avec celles affichées dans le cadre du projet de loi d'orientation agricole dont ce budget devrait permettre la mise en oeuvre.

Elles demeurent toutefois des priorités " classiques ", où l'on retrouve globalement les priorités annoncées pour 1998 ^{18( * )} .

Votre commission tient à rappeler que sa position sur le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche pour 1999 qui comprend de nombreuses dispositions budgétaires en relation avec le projet de loi d'orientation agricole, ne préjuge en rien des positions qui seront prises par le Sénat sur ce texte en janvier prochain.

1. Le financement des contrats territoriaux d'exploitation (CTE)

Mesure phare du projet de loi d'orientation agricole adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, les CTE sont destinés :

- " à rémunérer les exploitants pour les services non marchands qu'ils rendent à la collectivité en matière de préservation et d'amélioration de l'environnement naturel,

- et à appuyer l'orientation des exploitations vers des modes de production favorables à l'emploi, à l'équilibre des activités sur les territoires et à la qualité des produits ".

Une ligne budgétaire spécifique ^{19( * )} leur est consacrée avec le " fonds de financement des CTE " doté de 300 millions de francs pour 1999, auxquels devraient s'ajouter 150 millions de francs de crédits européens (en cofinancement pour les CTE qui s'inscriront dans les actions éligibles aux fonds structurels), soit un total de 450 millions de francs pour la première année. Par ailleurs, les services du ministère indiquent que le CTE " constituera une priorité lors de la préparation des contrats de Plan Etat - régions qui couvriront la période 2000-2006 ".

Pour les 2/3 de la dotation escomptée ( 300 millions de francs inscrits au budget du ministère ), l'abondement de ce fonds de financement en 1999 est opéré par redéploiement de crédits existants . En effet,

1- 140 millions de francs proviennent du fonds de gestion de l'espace rural (FGER) qui disparaîtra ;

2- 45 millions de francs, des dotations affectées aux opérations groupées d'aménagement foncier (OGAF) ;

3- 100 millions de francs, des crédits des offices ;

4- et 15 millions de francs, du fonds d'installation en agriculture (FIA).

Evolution des différentes lignes budgétaires concernées

(en millions de francs)	LFI 98	projet de loi de finances 99	% 99/98
CTE	0	300	-
OGAF	45,23	0	- 100 %
Offices	3 059	2 959	- 3,3 %
FIA	160	145	- 9,4 %
FGER	140	0	- 100 %

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche.

Compte tenu des délais d'adoption de la loi d'orientation agricole, les CTE ne commenceraient à être mis en place qu'au cours du second semestre 1999. En outre, le dispositif ne devrait prendre sa pleine ampleur qu'à l'issue de la réforme de la politique agricole commune (PAC) qui devrait permettre de financer les CTE qui s'inscriront dans les actions éligibles aux fonds structurels par la voie du produit de la modulation des aides PAC.

ð Votre commission tient à souligner que le financement du dernier tiers (150 millions de francs d'aides PAC) par des aides communautaires demeure aléatoire : le projet de réforme de la PAC, qui fait l'objet de négociations difficiles, constituera un enjeu décisif pour le financement de ces contrats.

2. La formation et l'installation

a) Enseignement, formation et recherche (+ 6 %)

Les crédits demandés pour l'enseignement, la formation et la recherche en 1999 s'établissent à 6,86 milliards de francs en dépenses ordinaires, en augmentation de 6 % par rapport à 1998. L'année 1998 avait déjà connu une hausse de ces crédits de + 4,9 %.

• Les crédits consacrés à l'enseignement agricole public et privé s'établissent à 3,84 milliards de francs, en augmentation de + 6,4 %.

180 emplois (dont 115 emplois d'enseignants) seront créés dans le secteur de l'enseignement public pour accompagner l'augmentation des effectifs d'étudiants dans l'enseignement agricole. En outre, 1000 emplois jeunes sont prévus.

Le fonds social lycéen, créé en 1998 et destiné aux élèves issus de familles défavorisées, voit ses crédits passer de 7 à 10 millions de francs, en augmentation de + 43 % pour 1999. Les bourses sont également revalorisées de l'ordre de 4 %.

• Les crédits publics consacrés à la recherche dans les secteurs agricole et agro-industriel s'élèvent en 1999 à 5.042 millions de francs, en hausse de 2 % par rapport à 1998. L'essentiel de cette dotation va aux grands établissements publics de recherche.

Votre commission se félicite de la mise en place le 18 septembre dernier d'un comité de coordination des sciences du vivant, destiné à coordonner les actions de neuf organismes de recherche (dont l'INRA ^{20( * )} , le CEMAGREF ^{21( * )} , l'IFREMER ^{22( * )} et le CIRAD ^{23( * )} ).

b) Installation des jeunes

L'objectif fixé par le ministère est de 10 000 installations aidées de jeunes agriculteurs en 1999 ^{24( * )} .

ð Pourtant l'effort budgétaire ne semble pas à la hauteur de cette annonce. En effet les deux principales lignes budgétaires ne semblent pas être des lignes prioritaires :

1- les crédits de la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) sont simplement reconduits à 645 millions de francs ;

2- le fonds d'installation en agriculture (FIA) créé en 1998 qui s'établit en 1999 à 145 millions de francs, a perdu près de 10 % de ses crédits, 15 millions de francs étant redéployés vers le fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation ;

3. La sécurité et la qualité alimentaires

La crise de la vache folle et le développement de la culture des plantes transgéniques ont imposé un effort accru dans le domaine de la sécurité et de la qualité alimentaires. Les crédits dans ce domaine augmentent ainsi de 10,5 % en 1999.

a) L'agence française de la sécurité sanitaire des aliments (AFSSA)

En mai 1997, un rapport de notre collègue Claude Huriet, intitulé " Renforcer la sécurité sanitaire en France " avait dénoncé la mauvaise mesure des risques alimentaires. Ce rapport est à l'origine de la loi du 1 ^er juillet 1998 instituant l'agence française de la sécurité sanitaire des aliments , établissement public placé sous la triple tutelle des ministres de la Santé, de l'Economie et de l'Agriculture et dont les missions concernent l'évaluation scientifique des risques dans le domaine alimentaire.

Cette nouvelle agence devrait fonctionner à partir de 1999. 50 emplois sont créés et une dotation de 35 millions de francs est prévue (dont 1/3 à la charge du ministère de l'agriculture et de la pêche, soit 11,7 millions de francs).

En outre, les moyens du Centre national d'études vétérinaires et alimentaires (CNEVA, 201 millions de francs en 1999), appelé à s'intégrer dans l'agence et à être géré par elle, sont revalorisés de 5 %.

ð Le nouvel ensemble disposera globalement d'une enveloppe de moyens de près de 210 millions de francs.

b) Les services déconcentrés

Dans le cadre de la mise en place du service public de l'équarrissage, 40 postes sont créés et les moyens des services vétérinaires sont en augmentation de 14,6 %, à 50 millions de francs.

Le contrôle des plantes transgéniques (la biovigilance) bénéficie de la création de 45 postes et d'une augmentation de plus de 50 % des moyens qui lui sont consacrés (53 millions de francs).

c) La promotion des signes de qualité

Les crédits affectés à la promotion des signes de qualité sont majorés de 16 % (soit 19 millions de francs) et ceux de l'Institut national des appellations d'origine (INAO) de 6 %, à 76 millions de francs ^{25( * )} .

Il faut noter que la promotion de la qualité est constitue l'un des grands thèmes du projet de loi d'orientation agricole.

Evolution de différentes lignes budgétaires concernées

(en millions de francs)	LFI 98	PLF 99	% 99/98
Protection et contrôle sanitaire des végétaux	35	53,45	52,7 %
Lutte contre les maladies des animaux	278,6	285	2,3 %
CNEVA ^26( * )	168,1	178,02	5,9 %
AFSSA ^27( * )	0	11,7	-
Promotion de la qualité	88,4	95	7,5 %
Sélection animale et identification des animaux	106,2	124	16,8 %
TOTAL	676,3	747,17	10,5 %

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche.

4. La revalorisation des retraites

Cette orientation trouve sa traduction dans le projet de BAPSA pour 1999 ^{28( * )} .

IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

A. LA DISPARITION DU FONDS DE GESTION DE L'ESPACE RURAL (FGER)

Le FGER, créé par la loi du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire, a pour objet, selon l'article L. 112-16 du code rural ^{29( * )} , de contribuer " au financement de tout projet d'intérêt collectif concourant à l'entretien ou à la réhabilitation de l'espace rural, en priorité ceux auxquels les agriculteurs ou leurs groupements sont parties prenantes ". Plus de la moitié des actions conduites dans le cadre du FGER concernent les actions de débroussaillage, d'entretien des haies et d'amélioration de l'abord des lieux habités.

1. La disparition du FGER dans le " FF-CTE "

L'an dernier, votre rapporteur avait souhaité que la loi d'orientation agricole reprenne le dossier des procédures d'aménagement rural et garantisse ainsi l'avenir du FGER.

Pourtant, le projet de loi de finances pour 1999 prévoit la disparition du FGER au sein du nouveau " fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation " (CTE). En effet, ses crédits, 140 millions de francs, sont redéployés vers ce fonds qui est doté de 300 millions de francs, et la ligne budgétaire du FGER est désormais supprimée.

Cette situation ne constitue que l'un des épisodes de l'existence mouvementée du FGER depuis sa création en 1995. Il convient de rappeler les épisodes précédants :

1- le FGER avait déjà failli disparaître en 1997 (dotation nulle dans le projet de loi de finances, finalement portée à 150 millions de francs par les deux assemblées) ;

2- il a fait, chaque année, l'objet de nombreuses annulations de crédits qui étaient symboliquement choquantes (mais compréhensibles, compte tenu, d'une part, du montant des crédits reportés disponibles et, d'autre part, du niveau de consommation des crédits) ;

3- à l'automne 1997, le ministre avait annoncé que " la sauvegarde du FGER " constituerait une de ses " priorités pour 1998 " ;

4- il disparaîtra de facto au 31 décembre 1998. Le projet de loi de finances pour 1999 redéploie ses crédits dans le fonds de financement des CTE. Selon les informations recueillies par votre commission, les opérations déjà engagées en 1998 au titre du FGER seraient toutefois menées à leur terme et soldées en 1999.

Evolution budgétaire du FGER (1995-1999)

(en millions de francs)

Année	LFI	Evol. n/n-1 (%)	Crédits annulés	Crédits annulés / LFI (%)	Crédits n-1 reportés	Crédits ouverts	Crédits consommés
1995	500	-	164	33 %	-	335	51
1996	388	- 22 %	170	44 %	284	502	199
1997	150	- 61 %	145	97 %	303	308	181
1998	140	- 7 %	10	7 %	127	257	-
1999	0*	-	-	-	-	-	-

* 140 millions de francs redéployés vers le nouveau fonds de financement des CTE

2. La fin de la lancinante question de la mission du FGER

L'article 38 de la loi d'orientation de 1995, devenu l'article L. 112-16 du code rural prévoyait à l'origine que le FGER " contribue au financement de tout projet d'intérêt collectif concourant à l'entretien ou à la réhabilitation de l'espace rural. Il doit être en priorité affecté aux agriculteurs ou à leurs groupements ".

Défendant la conception d'un " FGER agricole ", l'article 123 de la loi de finances pour 1997, voté par l'Assemblée nationale, modifiant l'article L. 112-16 du code rural, disposait que le FGER contribue à financer des projets " dont les agriculteurs ou leurs groupements sont partie prenantes " (exclusivité).

Revenant à la conception d'un " FGER rural ", l'article 66 de la loi du 2 juillet 1998 portant DDOEF a repris la rédaction initiale de l'article, en supprimant l'exclusivité des financement aux projets présentés par les agriculteurs ou leurs groupements et en leur accordant une simple priorité.

Avec la disparition du FGER, cette définition des missions devient obsolète. Toutefois, votre commission tient à faire remarquer que le basculement des crédits de l'ancien FGER dans le fonds de financement des CTE revient à une conception " exclusivement agricole " et constitue un nouvel errement dans la définition précise de la destination de crédits d'un montant compris, selon les années, de 150 à 300 millions de francs.

Votre commission rappelle qu'il est proposé dans le projet de loi pour l'aménagement et le développement durable du territoire de créer un fonds de gestion des espaces naturels (FGEN ), distinct du fonds de financement des CTE mais qui pourrait peut-être le compléter sur le volet " espace rural - non agricole " ^{30( * )} et doté pour 1999 de 164 millions de francs.

B. L'ESPACE RURAL, LA FORÊT ET LA PÊCHE

1. Les crédits consacrés à l'espace rural et à la forêt

Les dépenses relatives à l'espace rural et à la forêt (agrégat 03) représentent 2,5 % des concours publics à l'agriculture. Elles sont financées pour un tiers par le ministère de l'agriculture et de la pêche.

a) La diminution des crédits consacrés à l'espace rural

Hors FGER, forêt et hydraulique agricole, les crédits consacrés à l'aménagement et au développement rural sont en forte réduction chaque année comme le montre le tableau ci-après.

Evolution des dotations réservées à l'aménagement et au développement rural

	1997	Prévisions 1998	Perspectives 1999
Montant total * (en millions de francs)	126,4	118 ,3	86,3
Evolution n/n-1 (en %)	-	- 6,4 %	- 27 %

* lignes budgétaires : 44-80 article 21 ; 44-80 article 50 ; 61-44 article 20 ; 61-84 article 10.

Source : ministère de l'agriculture et de la pêche.

b) L'évolution des crédits relatifs à la forêt

Le financement de la politique forestière s'opère par l'intermédiaire du budget général et celui du Fonds forestier national (FFN), compte spécial du Trésor alimenté par une taxe prélevée sur divers produits forestiers.

Pour 1999, globalement les crédits augmentent de 2,2 %. En effet, plusieurs chapitres bénéficient de hausses de crédits, notamment :

- les crédits déconcentrés liés à la production forestière et à la sauvegarde de l'espace forestier (chapitre 44-92 article 20, + 7,8 %) ;

- la contribution de l'Etat aux frais de gestion des forêts des collectivités assurée par l'ONF (chapitre 44-92 article 70, + 3,3 % à 875 millions de francs) ;

- les crédits affectés à la restauration des terrains de montagne (notamment les autorisations de programme augmentent de 20 %) ;

- l'Inventaire forestier national voit ses dotations progresser de 5,8 % à 30,87 millions de francs.

Engagements totaux (budget de l'Etat et FFN)

(en millions de francs)

Engagements totaux	LFI 1997	LFI 1998	Evol. n/n-1 (%)	PLF 1999	Evol. n/n-1 (%)
Montant, évolution	1 757,94	1 692,77	- 3,7 %	1 729,46	+ 2,2 %

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche.

ð La discussion de la prochaine loi d'orientation forestière, annoncée pour 1999 et la signature d'un contrat de plan Etat/ ONF devraient permettre de remettre à plat les crédits budgétaires consacrés à la forêt.

c) La situation financière du FFN

A la suite de la réforme de la taxe forestière en 1991, le FFN a connu une baisse brutale de ses recettes annuelles qui se situaient entre 700 et 800 millions de francs en moyenne et sont tombées après 1991 à environ 400 millions de francs, en dépit de mesures de redressement prises en 1994 et 1995 à l'initiative du Sénat. Le relais n'a pu être que partiellement pris par le budget de l'Etat, en raison des efforts de rigueur budgétaire.

La situation financière du FFN continue de préoccuper votre commission. Le problème de l'affectation d'une ressource pérenne au FFN, étudiée par le précédent Gouvernement dans le cadre de sa loi d'orientation agricole, n'est pas encore résolu.

Le rapport de notre collègue à l'Assemblée nationale Jean-Louis Bianco, intitulé " La Forêt : une chance pour la France " et remis le 25 août dernier au Premier ministre, préconise, afin de financer l'effort de compétitivité et d'emploi demandé à la filière - bois, " une mise à niveau du FFN ". Deux solutions sont envisagées (l'aggravation de la taxe pesant sur la filière étant exclue) :

1- un effort budgétaire de l'Etat ou de l'Union européenne selon le principe " prescripteur - payeur ",

2- ou une ressource nouvelle.

ð La prochaine loi d'orientation forestière, qui devrait s'inspirer des propositions contenues dans ce rapport, sera peut-être l'occasion pour le Gouvernement actuel d'apporter une solution à cette situation.

2. Les crédits consacrés à la pêche

La pêche a été introduite dans les attributions du ministère de l'agriculture en 1993. Depuis 1994, les crédits destinés à ce secteur sont passés de 120 à 186 millions de francs en 1998.

Les dépenses liées à la pêche (agrégat 06) représentent seulement 0,2 % des concours publics à l'agriculture, financé pour moitié par le ministère et pour l'autre par l'Union européenne.

En 1999, les dotations bénéficiant au secteur de la pêche sont globalement reconduites à 190 millions de francs, en hausse de 0,25 % : 151 millions de francs de dépenses ordinaires, 39 millions de francs en crédits de paiement (et 40 millions de francs en autorisations de programme).

Le montant des crédits affectés à la pêche maritime se répartitissent sur trois chapitres :

1- chapitre 36-22 " Subvention à divers établissements publics " article 14 " Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) " : 3,296 millions de francs ;

2- chapitre 44-36 " Pêches maritimes et cultures marines - subventions et apurement FEOGA " : 147,6 millions de francs ;

3- chapitre 64-36 " Pêches maritimes et cultures marines - Subventions d'équipement " : 38,7 millions de francs.

Evolution des différentes lignes budgétaires concernées (DO et CP)

(en millions de francs)	LFI 98	PLF 99	% 99/98
IFREMER ^31( * )	3,3	3,3	0 %
Interventions en faveur des entreprises de pêche et de cultures marines	22	52	136,4 %
OFIMER ^32( * )	125,13	95,6	- 23,6 %
Modernisation et développement des entreprises de pêche et de cultures marines	18,1	18,1	0 %
Organisation des marchés	20,6	20,6	0 %
TOTAL	189,13	189,6	0,25 %

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche.

C. L'AGRO-ALIMENTAIRE

1. Les crédits consacrés aux industries agro-alimentaires

Ils représentent 0,5 % des concours publics à l'agriculture (agrégat 02), financés pour moitié par le ministère de l'agriculture et de la pêche.

a) Les crédits du ministère de l'agriculture et de la pêche

L'essentiel des crédits consacrés aux industries agro-alimentaires se trouvent au chapitre 61-61 " Développement du stockage, de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles et de la mer ", couramment appelé " crédits de politique industrielle ". Il est doté en 1999 de 154,5 millions de francs de crédits de paiement (en baisse de 10,8 %) ^{33( * )} :

1- les articles 10 et 20 " Amélioration des conditions de stockage , de transformation et de commercialisation " (il s'agit des interventions relevant de la prime d'orientation agricole (POA) ^{34( * )} ) sont dotés en 105,7 millions de francs (en baisse de 10,8 %) ^{35( * )} ;

2- l'article 30 " Abattoirs publics " est doté de 10,2 millions de francs (en baisse de 11,1 %) ;

3- l'article 80 " Crédits déconcentrés pour l'environnement et la compétitivité des entreprises ", comprend une dotation contractualisée dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions de 23,8 millions de francs (en baisse de 10,6 %) ;

4- l'article 90 " Actions de restructuration " est doté de 14,8 millions de francs (en baisse de 10,7 %).

L'examen de l'évolution des crédits de ce chapitre depuis 1995, montre une diminution constante (voir tableau ci-après).

Evolution des crédits du chapitre 61-61 en LFI depuis 1995

(en millions de francs)

	1995		1996		1997		1998		1999
	AP	CP	AP	CP	AP	CP	AP	CP	AP	CP
61-61	225,6	217,9	207,8	192,8	173,5	188,6	150,2	173,2	150,2	154,5

ð Globalement on observe donc un déclin des aides au secteur des industries agro-alimentaires , lié au recul plus général des aides à l'industrie. Mais il faut remarquer le maintien en 1999 du montant des autorisations de programme sur ce chapitre, qui avaient beaucoup diminué les années précédentes.

D'autres postes sont consacrés en tout ou en partie aux industries agro-alimentaires :

1- le chapitre 44-53 article 50 " Restructuration des abattoirs publics " doté de 8,72 millions de francs (comme en 1998) ;

2- et le chapitre 44-53 article 90 " Autres actions " doté pour 1999 en ce qui concerne les actions diverses en faveur des industries agro-alimentaires, de 0,4 million de francs.

Rappelons que les industries agro-alimentaires seront concernées par les efforts du ministère faits en matière de sécurité alimentaire en 1999. D'autre part, il convient de noter la création, dans le cadre du projet de loi d'orientation agricole voté en première lecture à l'Assemblée nationale, d'un Conseil supérieur des exportations agricoles et alimentaires ainsi que celle d'un fonds de valorisation et de communication pour la promotion des produits agricoles ^{36( * )} .

b) La politique menée par le Gouvernement en matière de distribution des aides

Depuis quelques années, compte tenu de la nécessité d'une aide minimale d'origine nationale pour l'obtention du concours du FEOGA et de la relative faiblesse des dotations inscrites au budget de l'Etat, la quasi-totalité des aides aux industries agro-alimentaires provenant du ministère de l'agriculture et de la pêche est réservée aux dossiers présentés par les entreprises qui sont en droit d'obtenir une intervention complémentaire du fonds européen : les autres dossiers ne peuvent plus recevoir d'aide pour leurs investissements.

Le Gouvernement estime que le secteur des industries agro-alimentaires est généralement capable de réaliser ses investissements sans aide extérieure et que ce sont les seules industries de première transformation des productions agricoles, le plus souvent à faible marge, qui ont besoin de concours publics.

Cette position pose un problème d'égalité dans la distribution des aides publiques aux entreprises car les PME agro-alimentaires ne bénéficiant pas des aides du ministère de l'agriculture ne sont pas éligibles au régime d'aide mis en oeuvre par le ministère de l'industrie pour les autres PME.

ð Le ministère de l'agriculture affirme que des démarches sont entreprises pour remédier à cette situation.

c) Les crédits consacrés à la recherche publique en matière agro-alimentaire

L'effort public en faveur de la recherche agronomique et agro-alimentaire se fait essentiellement ^{37( * )} par l'intermédiaire du BCRD (budget civil de la recherche et du développement technologique) qui comporte les dotations du ministère de l'Education nationale, de la recherche et de la technologie et les moyens affectés au ministère de l'agriculture et de la pêche.

Le budget de la recherche publique agro-alimentaire peut être estimé à environ 1 milliard de francs ; l'effort de recherche dans le secteur privé avoisine les 2 milliards de francs, soit environ le double.

2. Les actions de promotion à l'exportation

a) Le nécessaire soutien aux exportations agro-alimentaires

Le commerce extérieur agro-alimentaire français a enregistré un solde excédentaire excellent de 64,3 milliards de francs en 1997 (en hausse de 30 % par rapport à 1996). Ce développement des exportations a concerné presque tous les secteurs ^{38( * )} : la production a crû dans chacune des branches des industries agro-alimentaires à l'exception du tabac. La situation est restée excellente au cours des premiers mois de 1998, mais un fléchissement s'est ensuite fait sentir en raison de la persistance de la crise asiatique.

Comme votre commission des finances l'avait souligné dans son rapport de 1998, ces bons résultats à l'exportation ne reposent pas seulement sur quelques grands groupes ou entreprises à taille internationale mais sur une multitude de PME et d'exploitations individuelles pour lesquelles l'accès à ces débouchés est largement conditionné par le soutien public et l'action dans un cadre collectif.

Dans le secteur agro-alimentaire, on recense en effet 15.670 entreprises exportatrices parmi lesquelles 2.100 réalisent un chiffre d'affaires égal ou supérieur à 10 millions de francs.

b) L'évolution des crédits budgétaires

La dotation budgétaire aux actions de promotion, inscrite au chapitre 44-53 article 30 " Actions de promotion " , est en régression constante depuis de nombreuses années.

Or, pour 1999, elle s'établit à 167,9 millions de francs , en augmentation de 6,3 % par rapport aux crédits votés en 1998 (157,9 millions de francs) mais en stabilité parfaite par rapport à la dotation effectivement perçue en 1998 (167,9 millions de francs).

C'est la SOPEXA (Société pour l'expansion des ventes de produits agricoles et alimentaires) qui bénéficie de la majeure partie de ces crédits (82 % en 1998) ^{39( * )} . Elle contribue à la promotion des exportations françaises et au développement des débouchés extérieurs de ces produits. Cet organisme, créé en 1961 à l'initiative du ministère de l'agriculture et du centre français du commerce extérieur (CFCE) et d'organisations agricoles, est financé à hauteur de 25 % par le ministère, et pour plus de 45 % par des financements publics (autres ministères, Union européenne, offices agricoles et CFCE).

Evolution des ressources 1993-1997

(en millions de francs)

	Subvention du ministère (et évolution)	Total des ressources (et évolution)
1993	177 112	493 353
1994	180 800 (+ 2,1 %)	565 659 (+ 14,7)
1995	176 500 (- 2,4 %)	614 469 (+ 8,7 %)
1996	165 300 (-6,3 %)	610 024 (- 0,7 %)
1997	155 983 (- 5,6 %)	610 679 (+ 0,1 %)

La subvention pour la SOPEXA devrait s'établir en 1999 à 138 millions de francs, en hausse de 10 millions de francs par rapport à 1998 après plusieurs années de baisse.

Une mission d'inspection menée en 1997 par l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale de l'agriculture a conclu au bon fonctionnement de la SOPEXA.

ð Actuellement, la SOPEXA négocie un contrat de plan sur cinq ans avec l'Etat dans lequel sera contractualisée sa dotation budgétaire. Cette négociation devrait être l'occasion de clarifier les priorités de la SOPEXA.

D. L'INSTALLATION EN AGRICULTURE

La politique de l'installation en agriculture a pour objet d'aider le jeune agriculteur dans le financement de la reprise ou la création d'une entreprise agricole et de faciliter la transmission des exploitations.

1. Une panoplie de mesures

Les deux principaux instruments de cette politique sont la dotation jeune agriculteur (DJA, 645 millions de francs en 1999) et les prêts à moyen terme spéciaux à taux bonifiés (enveloppe de 5 milliards de francs de prêts à l'installation pour 1999), mais une vaste panoplie de mesures financières, fiscales et sociales est consentie en faveur de l'installation des jeunes.

Parmi les mesures financières , on retient :

- la dotation d'installation " jeune agriculteur " (DJA) ^{40( * )} ;

- le prêt global d'installation (1994) ;

- la bourse de l'Etat versée aux jeunes réalisant le stage pratique de 6 mois préalable à l'installation de jeunes agriculteurs (1992).

A l'échelon des régions et des départements, des programmes financés par le FIA (Fonds pour l'installation en agriculture) complètent ce dispositif.

Les mesures fiscales sont principalement issues de la loi de finances rectificative pour 1991 qui a profondément aménagé certains régimes fiscaux :

- le régime d'exonération partielle des droits de succession pour les biens ruraux loués par bail à long terme et les parts de GFA ;

- le régime de transmission des biens à titre gratuit ;

- le régime d'acquisition d'immeubles ruraux par les jeunes agriculteurs ;

- le dégrèvement de la taxe foncière sur les propriétés non bâties ;

- le dispositif d'abattement applicable aux bénéfices imposables ;

- la correction de l'effet fiscal sur les sommes reçues par les bailleurs de biens ruraux au titre de l'avance sur les fermages.

La principale mesure sociale en faveur de l'installation des jeunes agriculteurs concerne l'exonération partielle des cotisations sociales. Il faut également noter que la DJA produit un " effet de levier " qui permet d'accéder à d'autres avantages (prestations logement, prestations familiales sous conditions de ressources, etc.).

2. Une évaluation difficile

Il est difficile d'évaluer le montant moyen global des aides consenties aux jeunes agriculteurs qui s'installent. Toutefois, à la suite d'un audit portant sur la période 1988-96, la Cour des comptes a évalué :

- à 360 000 francs l'aide moyenne pour un jeune agriculteur qui s'installe ;

- à 550 000 francs le coût global d'une installation pour la collectivité.

La Cour s'est également interrogée sur l'efficacité économique de l'ensemble des aides à l'installation et a encouragé les pouvoirs publics à conduire des études d'évaluation de la politique de l'installation. En particulier, le ministre s'est engagé lors de la discussion de ce budget à l'Assemblée nationale a effectuer un bilan du FIA.

Au seul plan de ses résultats et en faisant abstraction de son coût, le bilan des actions engagées semble toutefois relativement positif :

- dix ans après leur installation, le taux de cessation d'activité des jeunes agriculteurs aidés n'est que de 5,8 % ^{41( * )} ;

- en 1997, selon les chiffres de la Mutualité sociale agricole, plus de 13 000 exploitants de moins de 40 ans se sont installés ^{42( * )} ;

- entre 1992 et 1997, le nombre de dossiers d'aide à l'installation (DJA ou prêts) ayant reçu un avis favorable en commission départementale ne cesse d'augmenter, pour atteindre 9 113 en 1997.

Toutefois, sur le premier semestre 1998, le CNASEA ^{43( * )} note une baisse sensible du nombre des dossiers d'installation des jeunes agriculteurs. Cette situation peut s'expliquer par l'attentisme des candidats à l'installation face aux négociations engagées au niveau de la PAC et de l'OMC et par l'impact de la réforme du régime de préretraite intervenue en 1998 ^{44( * )} qui restreint le champ d'application des préretraites ^{45( * )} .

E. LES CALAMITÉS AGRICOLES

La ligne budgétaire consacrée à l'indemnisation des calamités agricoles ^{46( * )} est vide en 1999 : 225 millions de francs en 1998 et 0 en 1999, en raison d'un niveau élevé de trésorerie (1,5 milliard de francs fin juin) qui devrait permettre de faire face aux besoins en 1999. Toutefois, le ministre s'est engagé lors de l'examen de ce budget à l'Assemblée nationale à abonder cette ligne en cas de nécessité ^{47( * )} .

Par ailleurs, le développement de l'assurance-récolte est, selon le ministère, un " objectif souhaitable ". En particulier, le projet de loi d'orientation agricole tel qu'adopté en première lecture à l'Assemblée nationale prévoit qu'un rapport sur ce sujet devra être réalisé.

LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les majorations de crédits non reconductibles relatives au budget de l'agriculture et de la pêche concernent le titre IV pour 2,186 millions de francs et le titre VI pour 2,5 millions de francs .

Au titre IV , ces majorations de crédits concernent :

- le chapitre 43-23 article 30 " Actions de formation et actions éducatives en milieu rural - Animation en milieu rural " pour 0,27 million de francs,

- le chapitre 44-53 article 30 " Interventions en faveur de l'orientation et de la valorisation de la production agricole - Actions de promotion " pour 0,166 million de francs,

- le chapitre 44-70 article 30 " Promotion et contrôle de la qualité - Promotion de la qualité alimentaire " pour 0,02 million de francs,

- le chapitre 44-80 " Amélioration du cadre de vie et aménagement de l'espace rural " :

. article 21 " Interventions pour l'aménagement rural " pour 1,53 million de francs,

. article 30 " Interventions spéciales dans les zones agricoles défavorisées " pour 0,1 million de francs,

. article 40 " Potentialités de l'appareil de production agricole " pour 0,1 million de francs.

Au titre VI , ces majorations de crédits concernent le chapitre 61-44 article 20 " Aménagement de l'espace rural et de la forêt - Amélioration du cadre de vie et développement rural " pour 2,5 millions de francs en crédits de paiement et en autorisations de programme.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 28 octobre 1998 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l' examen , sur le rapport de M. Joël Bourdin , rapporteur spécial des crédits du ministère de l' agriculture et de la pêche, inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

Un large débat s'est alors engagé à la suite de l'intervention du rapporteur spécial, au cours duquel M. Jean-Pierre Demerliat a évoqué la question de la délocalisation du CNASEA (Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles) à Limoges.

M. Roland du Luart a souhaité connaître avec plus de précision les concours des collectivités territoriales à l'agriculture et à la forêt. En outre, il a suggéré que le rapport budgétaire donne un écho aux propositions du rapport sur la forêt de M. Jean-Louis Bianco.

Remarquant que les effectifs du ministère diminuaient de cent emplois , M. Auguste Cazalet s'est étonné que les dépenses de personnel augmentent de 5 %.

M. Bernard Dusseau , rapporteur pour avis des crédits consacrés aux industries agro-alimentaires à la commission des affaires économiques , s'est réjoui de l'augmentation de ces crédits dans le projet de budget pour 1999.

Considérant l'augmentation des moyens de certains établissements de recherche et de la nouvelle agence de la sécurité sanitaire des aliments, Mme Marie-Claude Beaudeau a demandé au rapporteur spécial s'il estimait que ces crédits étaient suffisants. Elle a également souhaité avoir des précisions sur la " ressource pérenne " qu'il était envisagé d'affecter au FFN.

M. Gérard Braun s'est inquiété de la diminution continue des crédits destinés à la montagne. Il a également souhaité que le rapporteur spécial lui fournisse quelques éléments d'information sur la question du ramassage du lait. Au sujet du financement des contrats territoriaux d'exploitation, il s'est inquiété de la disparition des crédits destinés aux opérations groupées d'aménagement financier (OGAF) et a désiré savoir ce qu'il adviendrait des opérations engagées. Enfin, considérant que la ligne budgétaire " participation à la garantie contre les calamités agricoles " ne bénéficiait d'aucun crédit pour 1999, il a demandé au rapporteur spécial si la réflexion sur l'assurance-récolte se poursuivait.

M. Roger Besse a souhaité bénéficier d'éléments d'information concernant la modernisation des bâtiments d'élevage en zone de montagne.

M. André Vallet a tenu à connaître les crédits destinés au reboisement de la forêt méditerranéenne.

Evoquant la crise porcine, M. François Trucy s'est demandé quelles solutions pouvaient être envisagées dans ce secteur.

M. Michel Moreigne a évoqué la question de la place du patrimoine rural dans les programmes de l'enseignement supérieur agricole.

Enfin, M. Alain Lambert , président , a souhaité que, dans le rapport budgétaire, des développements soient consacrés aux crédits SOPEXA (Société pour l'exploitation des ventes des produits agricoles et alimentaires), afin de donner suite aux observations antérieures de la commission des finances, ainsi qu'à la question de la sous-consommation des aides communautaires au développement rural.

En réponse aux différents intervenants, M. Joël Bourdin , rapporteur spécial, s'est engagé à apporter les nombreux éléments ponctuels d'information demandés par les commissaires et, dans certains cas, à enrichir son rapport des sujets proposés. Plus particulièrement, il a rappelé, à l'attention de M. Jean-Pierre Demerliat, que la délocalisation du CNASEA à Limoges était une priorité du Gouvernement pour 1999.

En réponse à M. Roland du Luart, il a précisé que les chiffres disponibles sur les aides des collectivités locales à l'agriculture, et cités dans sa présentation, provenaient d'une enquête de 1995, dont la complexité expliquait qu'elle ne soit entreprise que tous les trois ans.

A M. Auguste Cazalet, le rapporteur spécial a répondu que l'augmentation des dépenses de personnel s'expliquait par toute une série de mesures parmi lesquelles : l'application du protocole Durafour, le transfert des moyens de fonctionnement du BAPSA au ministère, la politique de résorption de l'emploi précaire ainsi que l'accord salarial dans la fonction publique.

Au sujet de la question de la poursuite des OGAF engagées, qui avait été évoquée par M. Gérard Braun, M. Joël Bourdin , rapporteur spécial , a indiqué que les opérations engagées en 1998 dans le cadre du FGER, dont les crédits disparaissaient, seraient poursuivies puis soldées en 1999. Il a estimé qu'il en serait vraisemblablement de même pour les OGAF.

Il a souligné à l'attention de M. André Vallet que les crédits destinés au Conservatoire de la forêt méditerranéenne restaient stables à 62 millions de francs.

En réponse à M. François Trucy, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a rappelé que la production porcine était, traditionnellement, très cyclique. Il a indiqué que la crise actuelle était une crise de surproduction européenne face à laquelle des mesures nationales et communautaires avaient été mises en place.

La commission, sur proposition du rapporteur spécial, a adopté les crédits de l' agriculture et de la pêche .

¹ Cotisations, subvention d'équilibre et AAH non comprises.

² Il s'agit du Fonds forestier national (FFN), du Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) et du Fonds national des haras et activités hippiques.

³ Pour éviter les doubles comptes, on soustrait également la subvention de l'Etat et le remboursement de l'AAH au BAPSA.

⁴ Non inclus dans les résultats présentés qui ne retracent que les dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt, hors pêche.

⁵ Tel qu'enregistré par le Service central d'études et enquêtes statistiques

⁶ En 1993, le montant moyen s'est établi à plus de 102 000 francs par exploitation, en raison de la coexistence des nouvelles aides directes et de la persistance des dépenses liées aux anciens dispositifs de soutien des prix.

⁷ Dans son Rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1997, publié en juillet 1998, p. 337.

⁸ En raison de sa lourdeur et de son coût, cette étude ne peut être réalisée que tous les trois ans.

⁹ Cela est inférieur à la situation exceptionnelle de 1996 (25 % des crédits avaient été affectés), mais reste supérieur aux années précédentes (10 % en 1995 et 13 % en 1995).

¹⁰ Avec en particulier un report de 300 millions de francs portant sur le chapitre du FGER.

¹¹ " Interventions en faveur de l'orientation et de la valorisation de la production agricole ".

¹² 82 % par exemple pour la 4 ^ème partie : " Matériel et fonctionnement des services ".

¹³ Voir rapport de la Cour des comptes, p. 128.

¹⁴ Cette situation est imputable à la faible consommation d'un chapitre qui représente les ¾ du titre VI . Ce chapitre 61-83 " Cofinancement de l'Union européenne au titre des objectifs 1, 5a et 5b et au titre de l'Instrument financier d'orientation de la pêche " n'a supporté des paiements qu'à hauteur de 48 %.

¹⁵ Celle-ci dispose que les règles d'unité et d'universalité budgétaires font obstacle à ce que des dépenses, qui présentent un caractère permanent (agents de l'Etat), ne soient pas prises en charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine pas.

¹⁶ Ce pourcentage était de 2,6 % en 1998.

¹⁷ Pour plus de détails, se reporter à l'annexe n° 42 relative au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

¹⁸ Notamment l'installation, l'enseignement et les retraites.

¹⁹ Chapitre 44-84 (nouveau).

²⁰ Institut national de la recherche agronomique (INRA).

²¹ Centre national du machinisme agricole des eaux et des forêts (CEMAGREF).

²² Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER).

²³ Centre de coopération international en recherche agronomique pour le développement (CIRAD).

²⁴ A comparer avec les 9 204 installations aidées réalisées en 1997.

²⁵ Notamment pour le fonctionnement du futur quatrième comité de l'INAO.

²⁶ Centre national d'études vétérinaires et alimentaires.

²⁷ Agence française de la sécurité sanitaire des aliments.

²⁸ Cette " priorité " est développée dans l'annexe n° 42 relative au BAPSA.

²⁹ Rédaction telle qu'issue de l'article 66 de la loi du 2 juillet 1998.

³⁰ Il avait été question, lors de la préparation du projet de loi pour l'aménagement et le développement durable du territoire, de redéfinir les missions du FGER. Finalement, il a été décidé de maintenir le FGER sous le contrôle du ministère de l'agriculture et de créer un autre fonds, destiné à financer les espaces naturels.

³¹ Institut français de recherches pour l'exploitation de la mer.

³² Office interprofessionnel des produits de la mer.

³³ Les autorisations de programme prévues à ce chapitre sont stables en 1999 à 150,18 millions de francs.

³⁴ Les dossiers d'investissement d'un montant inférieur à 10 millions de francs font l'objet d'une procédure déconcentrée au niveau des régions et la dotation affectée à ces dossiers a été contractualisée dans le cadre des contrats de plan Etat-Région.

³⁵ En 1997, le nombre de dossiers primés en POA nationale ou déconcentrée s'élève à 303, soit environ 117 millions de francs d'aides nationales pour soutenir 1 579 millions d'investissement.

³⁶ Toutefois ce fonds ne bénéficie actuellement d'aucun financement.

³⁷ Le BCRD a représenté 97 % des crédits publics de recherche dans le domaine agricole en 1996.

³⁸ En particulier les exportations de vins et spiritueux ont cru de 18 % et celles de produits laitiers de 10 %.

³⁹ Les autres bénéficiaires de ces crédits sont le Centre français du commerce extérieur (CFCE, 12 %), le Comité des expositions de Paris pour l'organisation du Salon de l'agriculture (4 %) et l'Association pour le développement des échanges internationaux de produits et techniques agro-alimentaires (ADEPTA, 1 %).

⁴⁰ Il s'agit d'une aide en capital dont le montant moyen varie entre 82 700 et 171 700 francs selon la zone géographique.

⁴¹ Etude du ministère de 1995.

⁴² Il s'agit de nouveaux exploitants relevant de l'AMEXA nouvellement inscrits en 1997 assujettis au régime agricole ; ils bénéficient ou non d'aides à l'installation telles que la DJA.

⁴³ Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles.

⁴⁴ Décret n° 98-311 du 23 avril 1998 qui restreint la préretraite aux seuls agriculteurs en difficulté, contraints de cesser leur activité pour des raisons économiques ou d'invalidité.

⁴⁵ Les crédits budgétés au ministère de l'agriculture au titre des préretraites passent de 657,5 millions de francs en loi de finances initiale pour 1998 à 555 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999, soit une baisse de 15,6 %. Or, celles-ci avaient permis entre 1995 et 1997 l'installation de jeunes sur plus de 400 000 hectares.

⁴⁶ Chapitre 46-33 " Participation à la garantie contre les calamités agricoles ".

⁴⁷ Voir Journal officiel du 12 novembre 1998, p. 8802.