Projet de loi de finances pour 1999 : Aménagement du territoire et environnement

PJ loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; BESSE (Roger), rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 4 - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Table des matières

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 4

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT :

I . - AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Rapporteur spécial : M. Roger BESSE

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

PREMIÈRE PARTIE :
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

I. LE BUDGET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Evolution des crédits de l'aménagement du territoire (1998-1999)

(en millions de francs)

Nature des crédits	1998	1999	1999/1998 en %
Dépenses ordinaires (DO)
Titre III - Moyens des services/DATAR	88	108,76	+ 23,45
Titre IV - Interventions publiques/FNADT (chap.44-10)	294,93	294,84	- 0,03
Total dépenses ordinaires (DO)	383,029	403,599	+ 5,37
Dépenses en capital (CP)
Chapitre 64-00-PAT	320	315	- 1,56
Chapitre 65-00-FNADT	1.102,68	1.080,7	- 1,99
Total dépenses en capital (CP)	1.422,685	1.395,700	- 1,89
TOTAL DO + CP	1.805,71	1.799,29	- 0,35
Autorisations de programme
Chapitre 64-00-PAT	320	320	0
Chapitre 65-00-FNADT	1.302,685	1.280,7	- 1,69
TOTAL AUTORISATIONS DE PROGRAMME	1.622,685	1.600,7	- 1,35

A. L'IMPORTANTE PROGRESSION OPTIQUE DES CRÉDITS DE LA DATAR

Les dépenses de fonctionnement de la DATAR occupent la totalité du titre III "Moyens des services", du budget de l'aménagement du territoire.

Les crédits qui lui sont consacrés s'élèvent à 108,76 millions de francs, en progression de 23,45 % par rapport à 1998.

1°) Toutefois, cette forte progression n'est qu'apparente, puisqu'elle s'explique, pour l'essentiel, par le changement d'imputation budgétaire d'une enveloppe de crédits d'études antérieurement inscrits au FNADT, et désormais regroupés dans un nouveau chapitre 34-05 doté pour 1999 de 18 millions de francs . Au cours de son audition, M. Jean-Louis Guigou, délégué à l'aménagement du territoire, a indiqué à votre rapporteur que ces crédits d'études étaient reconduits purement et simplement au niveau de l'année dernière et que tous les éléments d'information seraient portés à sa connaissance. Ces éléments ne lui sont toutefois, à ce jour, toujours pas parvenus.

2°) Les dépenses de personnel s'établissent à 56,94 millions de francs, en hausse de 4,9 %.

Cette progression s'explique principalement par les effets induits des mesures générales de revalorisation des rémunérations publiques ainsi que par la régularisation du statut d'une vingtaine de correspondants des bureaux de la DATAR à l'étranger.

Les effectifs , en effet, restent stables : les emplois budgétaires sont reconduits sans que l'on assiste à aucune création, suppression ni transformation des 113 emplois , qui se répartissent, comme en 1998, entre :

- 58 emplois titulaires et 55 emplois contractuels en France ;

- 28 emplois contractuels dans les 17 bureaux de la DATAR à l'étranger, qui comportent, en outre, 37 recrutés locaux et 4 coopérants du Service national.

3°) Les moyens de fonctionnement des services proprement dits, inscrits au chapitre 34-98, sont reconduits au même niveau que l'an dernier, tant pour la DATAR proprement dite que pour ses bureaux à l'étranger.

Les bureaux de la DATAR à l'étranger

La DATAR s'est implantée à l'étranger dès la fin des années soixante afin de prospecter sur place les sociétés susceptibles d'investir en France.

Le dispositif actuel comporte 17 bureaux, organisés en trois réseaux continentaux qui couvrent les zones à fort potentiel économique.

Le réseau européen qui dispose de 32 personnes, est composé des représentations suivantes :

- le bureau de Bruxelles pour le Bénélux,

- des bureaux de Zurich et de Francfort,

- le bureau de Londres, compétent sur la Grande-Bretagne et l'Irlande,

- le bureau de Madrid qui couvre l'Espagne et le Portugal,

- le bureau de Stockholm, compétent pour la Suède, la Norvège, le Danemark et la Finlande.

Le réseau américain , d'une vingtaine de personnes, articulé autour de 4 bureaux compétent sur l'ensemble de l'Amérique du Nord :

- New-York,

- Chicago,

- Los Angeles

- Houston.

Le réseau asiatique compte 17 personnes réparties en six bureaux :

- le bureau de Tokyo, siège de la Direction du bureau Asie,

- le bureau d'Osaka,

- le bureau de Taipeh

- le bureau de Hongkong,

- le bureau de Séoul (ouvert en 1997)

- le bureau de Singapour (ouvert en 1997).

Le budget global des bureaux est passé de 40 millions de francs en 1991 à 41,30 millions de francs en 1998. Cette quasi stabilité résulte de la compensation de deux tendances divergentes :

- la dotation en personnel a progressé de 15,6 millions de francs en 1991 à 22,7 millions de francs en 1998,

- la dotation en fonctionnement a en revanche été constamment réduite, revenant de 24,4 millions de francs en 1991 à 18,6 millions de francs en 1998.

La gestion de proximité des bureaux est effectuée, en matière de personnel et de fonctionnement, par la Direction des Relations Économiques Extérieures (DREE) du ministère de l'économie.

Conformément au protocole signé entre ces deux administrations, les crédits inscrits au budget de la DATAR sont transférés en cours d'année vers le budget de la DREE, puis mis en place auprès des postes de l'Expansion économique des villes où se situent les bureaux de la DATAR.

Le succès de l'action de ces bureaux à l'étranger peut s'évaluer au nombre d'emplois créés en France à la suite d'investissements étrangers sur le territoire national :

- en 1996 , la DATAR estime que ces bureaux à l'étranger ont été à l'origine de l'implantation de 117 entreprises étrangères qui ont créé 7.225 emplois,

- en 1997, l'implantation de 109 entreprises a permis la création de 10.120 emplois.

La majeure partie de ces investissements a été localisée dans le part Nord-Est du territoire national : le Nord - Pas-de-Calais et la Lorraine sont depuis plusieurs années les deux principales régions d'accueil de ces investissements.

Perspectives d'évolution

Le rapport commandé à l'Inspection Générale de l'Administration et à l'Inspection générale des Finances, et remis en 1995 par MM. Melchior et Sautter préconisait l'évolution vers une agence regroupant l'ensemble des acteurs concourant à la prospection et à l'accueil des investissements étrangers (Etat, collectivités territoriales, entreprises).

Depuis 1996, la DATAR s'est efforcée de consolider son dispositif en signant plusieurs conventions avec d'autres organismes partenaires qui mettent des agents à sa disposition, et en mettant sur pied un Comité de pilotage des bureaux étrangers et un Comité d'orientation et de suivi des projets étrangers.

Jugeant réunies les conditions préalables à la constitution d'une agence, le ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement a chargé M. Jean-Louis Guigou, délégué à l'Aménagement du territoire et à l'action régionale, de bâtir un projet d'agence et de lancer les consultations nécessaires auprès des partenaires de la DATAR susceptible de s'y joindre.

La question du rattachement administratif de cette nouvelle structure devra faire l'objet d'une réflexion approfondie, à laquelle prendra part l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques ^{1( * )} : il faut en effet éviter une trop grande dispersion de nos structures économiques à l'étranger qui ne pourrait que dérouter les investisseurs.

B. LA PRIME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE : UN TASSEMENT CACHE L'AUTRE

La prime à l'aménagement du territoire est une subvention d'équipement accordée par l'Etat aux entreprises françaises et étrangères qui réalisent, dans les zones d'aménagement du territoire, des opérations créant des emplois durables. Ces opérations éligibles peuvent être soit des créations ou des extensions d'établissement, soit des délocalisations d'activités, à partir d'Ile-de-France.

Son régime actuel résulte des dispositions du décret du 6 février 1995, qui reflète un certain nombre de demandes de la Commission européenne relatives au relèvement des montants de prime par emploi et à une révision de la carte des aides à finalité régionale.

La prime à l'aménagement du territoire est financée par le chapitre 64-00, intitulé "aide à la localisation d'activités créatrices d'emplois".

Les crédits de paiements inscrits au projet de budget pour 1999 -315 millions de francs- sont en très légère régression (- 1,56 %), alors que les autorisations de programme, avec 320 millions de francs, sont reconduites au même niveau que l'an passé.

Ce léger tassement des crédits n'est pas le phénomène qui préoccupe le plus votre rapporteur, même si une mise en perspective historique montre, au-delà de la "purge" nécessaire opérée en 1997, une tendance à l'érosion progressive des crédits de paiement de la PAT.

Trois autres paramètres lui paraissent devoir aussi être pris en considérations :

- la diminution du montant de la PAT accordée qui semble devoir se confirmer en 1998, sauf rattrapage accéléré en fin d'année.

	1994	1995	1996	1997	1998 (8 premiers mois)
PAT accordée en millions de francs	724	613	717	580	278

- une remontée discrète mais sensible du taux de rejet : alors que ceux-ci restaient, au début des années quatre-vingt-dix, dans une fourchette de 10 à 13 %, ils dépassent depuis deux ans les 16 %.

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998 (8 mois)
Dossiers présentés	169	133	143	182	219	203	184
Dossiers primés	152	117	125	164	187	166	115
Taux de rejet	11 %	12 %	13 %	10 %	14,6 %	16,7 %	16,3 %

- la contraction de la consommation des crédits de paiement (tombée de 421 millions de francs en 1996 à 233 millions de francs en 1997) qui, si elle se confirmait en 1998, risquerait d'amorcer une reprise de la progression des reports de crédits , annulant le bénéfice de la "purge" opérée en 1997.

	1995		1996		1997		1998 (au 31.07.98)
	AP	CP	AP	CP	AP	CP	AP	CP
Loi de finances	583,75	343,75	239,00	331,70	250,00	155,00	320,00	320,00
Annulations	- 167,83	- 49,95	- 134,75	- 40,43	- 192,77	- 18,75	- 11,84	- 2,92
Report de l'année antérieure	1.417,31	419,56	1.370,31	401,75	1.150,03	273,83	1.002,85	177,16
Dotation globale disponible	1.833,23	713,36	1.774,56	693,02	1.207,26	410,08	1.311,01	494,24
Consommation globale	462,92	311,61	624,54	420,97	204,40	232,92	357,85	231,77
Total des reports	1.370,31	401,75	1.150,02	272,05	1.002,86	177,16	953,16	262,47
% consommation/dotation globale disponible	25,25	43,68	35,19	60,74	16,93	56,80	27,30	46,89

Il y voit le signe qu'une remise à niveau des crédits de la PAT ne saurait être efficace sans une réforme des critères d'éligibilité qu'il appelle depuis longtemps de ses voeux.

C. L'ÉROSION DES CRÉDITS DU FNADT

Institué par l'article 33 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire, et mis en oeuvre par anticipation dès le 1er janvier 1995, le FNADT a été créé pour regrouper six fonds ^{2( * )} qui étaient inscrits jusqu'en 1994 au budget de l'aménagement du territoire.

Le FNADT comporte deux sections, une section générale et une section locale :

- la section générale regroupe les crédits gérés par le Comité interministériel de l'aménagement du territoire (CIADT). Le choix des financements est arrêté en tenant compte de l'importante ou de l'exemplarité des projets proposés et de leur cohérence avec les priorités géographiques de l'aménagement du territoire ;

- la section locale est déconcentrée auprès des préfets de région, après que l'affectation de ses crédits et leur répartition entre les régions a été décidée par le CIADT, réuni en formation spécialisée sous la présidence d'un représentant du Premier ministre. Elle-même se partage entre une sous-section correspondant aux engagements souscrits dans les contrats de plan Etat-Région (CPER), et une sous-section dite "libre d'emploi".

Le rapport au Parlement sur l'utilisation des crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire donne les précisons suivantes pour l'exercice 1997 :

Répartition par section

	Montant en francs	%
Section générale	279.219.947	30
Section locale CPER	576.864.544	62
Section locale libre d'emploi	75.502.637	8
TOTAL	931.586.529	100

Dans l'ensemble le FNADT participe au financement de projets de petites dimensions : le budget moyen des opérations subventionnées est de 1,3 million de francs et plus de la moitié des projets sont inférieurs à 1 million de francs. Cette moyenne varie également selon les sections :

- la section locale Contrats de Plan Etat-Région finance des projets d'un budget moyen de 779.000 francs,

- la section "libre d'emploi" des opérations de 1,62 millions de francs en moyenne,

- pour la section générale , le budget moyen des opérations dépasse les 4 millions de francs. Celle-ci est la seule à financer les projets de grande envergure, supérieurs à 20 millions de francs, et le dernier CIADT recommande de privilégier davantage à l'avenir les projets supérieurs à 1 million de francs.

Répartition par objectif

- le thème "développement économique et emploi" est l'objectif prioritaire en 1997 (44 % des crédits lui ont été consacrés) plus encore qu'en 1996 (la proportion était alors de 37 %). Cette priorité se retrouve dans chacune des trois sections du FNAD, mais plus particulièrement au sein de la section locale Contrats de Plan Etat -Région (CPER) qui lui consacre la moitié de ses crédits,

- le thème "aménagement de l'espace" est, comme en 1996, le second objectif en terme d'importance. Toutefois, la proportion des crédits qui lui sont consacrés (19 %) a diminué par rapport à l'an dernier (24 %),

- deux autres thèmes : "éducation recherche et culture" d'une part, et "développement rural, littoral, massif" ont absorbé respectivement 17 % et 15 %des crédits du FNADT.

Répartition par branche

- les infrastructures d'équipement restent la principale branche bénéficiaire des subventions du FNADT (23 %) malgré leur forte régression depuis 1996 où elles avaient reçu 35 % des crédits.

- le tourisme (14 % des crédits) et l'agriculture (12 %) sont les deux seules autres branches à avoir recueilli plus de 10 % des crédits. Leur part est stable par rapport à 1996.

Répartition par bénéficiaire

- plus de la moitié des crédits a été allouée aux collectivités locales et à leurs regroupements. Les collectivités locales ont reçu 37 % des crédits . La part des crédits octroyés aux Établissements Publics de Coopération intercommunale (EPCI) et aux autres regroupements est en progression : elle est passée de 12 en 1996 à 18 % en 1998. Cette progression s'inscrit dans la volonté affirmée par le CIADT du 15 décembre 1997 de soutenir les projets intercommunaux.

- les associations et les entreprises privées recueillent, les unes et les autres 14 % des subventions du FNADT.

Répartition géographique

Le pourcentage de crédits alloués aux zones fragiles ou sensibles, toutes sections confondues, reste stable par rapport à 1996 :

- les zones couvertes par l'objectif européen 5b sont les principales bénéficiaires, avec 27 % des crédits,

- les zones de l'objectif européen 2 sont également très dotées (26 %),

- 19 % des crédits ont été alloués en zone de revitalisation rurale (ZRR) ou en Territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP),

- 16 % des crédits ont été versés dans les zones éligibles à la Prime d'aménagement du territoire.

Les dotations du FNAD poursuivent en 1999 leur baisse, sur les deux chapitres qui l'abondent :

- les crédits d'intervention inscrits au titre IV (chapitre 44-10) stagnent (- 0,03 %) et s'établissent à 294,84 millions de francs ;

- les dépenses d'investissement inscrites au titre VI (chapitre 65-00) accusent une baisse plus prononcée : - 2 % des crédits de paiement (1.080,70 millions de francs) ; - 1,69 % en autorisations de programme (1.280,7 millions de francs). Il est vrai que cette baisse s'explique en partie par le transfert, sur un chapitre nouveau du Titre III, des crédits d'études naguère inscrits au FNADT.

II. LES AUTRES CONTRIBUTIONS À LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

La politique d'aménagement du territoire bénéficie d'autres contributions. Il s'agit, en premier lieu, de celles d'autres ministères, à travers certaines de leurs dotations, ou à travers des fonds entièrement dédiés à cette politique. Il s'agit aussi des concours financiers qui prennent la forme d'exonérations fiscales ou sociales, et des apports des fonds structurels européens.

Etat récapitulatif de l'effort financier en faveur de l'aménagement du territoire

(en millions de francs)

	1998		1999
	AP	DO + CP	AP	DO + CP
Budget de l'aménagement du territoire (DATAR)	1.622,69	1.805,71	1.600,70	1.799,30
Autres budgets	21.095,95	53.377,79	20.399,61	54.043,95
Sous-total des crédits budgétaires	22.718,64	55.183,50	22.000,31	55.843,25
Dépenses fiscales (hors zones franches urbaines) :	1.330,00	1.330,00	1.500,00	1.500,00
dont exonérations compensées de TP	800,00	800,00	800,00	800,00
dont exonérations d'IS pour création d'entreprises	530,00	530,00	700,00	700,00
Total de l'effort sur le budget de l'Etat	24.048,64	56.513,50	23.500,31	57.343,25
Fonds européens	10.222,67	10.222,67	11.018,50	11.018,50
TOTAL GENERAL	34.721,31	66.736,17	34.518,81	68.361,75

A. LA CONTRIBUTION GLOBALE DE L'ETAT

La contribution globale de l'Etat à la politique d'aménagement du territoire est récapitulée dans le "jaune" budgétaire pour 1999. Elle s'établit à 57.343,25 millions de francs, en hausse de 1,5 % :

- les crédits inscrits au budget de l'aménagement du territoire, examinés plus haut, proprement dits, ne représentent que 3,1 % de l'ensemble ;

- les crédits des autres ministères s'élèvent à un peu plus de 54 milliards de francs, en hausse de 1,25 % ; leur poids relatif déterminant (94 % de l'effort de l'Etat) démontre le caractère largement interministériel de l'aménagement du territoire ;

- enfin, la dépense fiscale, avec 1,5 milliard de francs est en progression de 12,8 % en raison de l'accroissement prévisible des exonérations d'impôt sur les sociétés pour création d'entreprises.

B. LES CONTRIBUTIONS DES DIVERS MINISTÈRES

Les principaux contributeurs sont traditionnellement les ministères de l'agriculture et celui des transports :

1. La contribution du ministère de l'agriculture et de la pêche approche les 10 milliards de francs. Avec exactement 9.866 millions de francs, elle se situe en légère progression (+ 0,6 %) par rapport à 1998.

Ces crédits relèvent pour l'essentiel du titre IV, consacré aux "interventions publiques". Les lignes de crédits les plus significatives sont celles qui sont inscrites :

- au chapitre 44-41 "amélioration des structures agricoles" : près de 2.833 millions de francs, en hausse de 0,85 % ;

- au chapitre 44-53 "interventions en faveur de l'orientation et de la valorisation de la production agricole", qui repasse en deçà de la barre des 3 milliards de francs en 1999, avec 2.959 millions de francs (en baisse de - 3,27 %) ;

- au chapitre 44-80 "amélioration du cadre de vie et aménagement de l'espace rural", reconduit au niveau de l'an dernier avec 1.630 millions de francs.

2. La contribution du ministère de l'équipement, des transports et du logement , dépasse les 30 milliards de francs. D'un montant de 31.209 millions de francs, en diminution de 0,8 %, elle représente à elle seule plus de la moitié de l'effort global de l'Etat en faveur de l'aménagement du territoire.

Ces dépenses sont principalement orientées vers :

- les transports terrestres , qui atteignent à eux seuls près de 25 milliards de crédits (24.895,65 millions de francs plus exactement, en hausse de 1,7 %) à travers, principalement le chapitre 45-43 "contribution aux charges d'infrastructures ferroviaires (un peu plus de 16 milliards de francs, stable par rapport à 1998) ; le chapitre 45-42 "transports de voyageurs a courte distance" (près de 5.252 millions de francs, en hausse de 6,6 %) et, bien entendu, du FITTVN, le Fonds d'investissement des transports terrestres, qui mérite un développement spécifique ;

- le réseau routier , qui recueille 5.568,85 millions de francs, en baisse de plus de 10 %. Cette baisse résulte à la fois de la diminution des crédits du chapitre 53-43 "voirie nationale", ramené de 4,23 milliards de francs à 3,81 milliards de francs (- 10 %), et de la participation du FITTVN, qui recule de 1.835 à 1.590 millions de francs (- 13 %).

3. Les autres ministères sont au nombre d'une douzaine. On mentionnera plus particulièrement le ministère de l'éducation nationale , qui évalue à 4,4 millions de francs sa contribution à l'aménagement du territoire (en hausse de 6 %), principalement à travers des subventions d'investissement du titre VI (maintenance aux constructions de bâtiments). Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie apporte aussi une contribution significative, avec un peu plus de 4 milliards de francs de subventions d'investissement dans la partie industrie (4.049 millions de francs, en baisse de 3 %).

Dans son précédent rapport, votre rapporteur s'était demandé si certains ministères n'avaient une conception trop extensive de la notion d'aménagement du territoire ; dans ses questionnaires budgétaires, il a interrogé le gouvernement sur le mode de calcul de la participation des ministères et sur les moyens dont dispose la DATAR pour s'assurer que les crédits inscrits au "jaune" présentent un lien véritable avec l'aménagement du territoire. Ses questions n'ont, à ce jour, reçu aucune réponse .

C. LES FONDS CRÉÉS PAR LA LOI D'ORIENTATION

1. Le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN)

Le FITTVN, créé par l'article 37 de la loi d'orientation de 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire, est un compte spécial du Trésor géré par le ministère des transports, de l'équipement et du logement. Il est alimenté par le produit de deux taxes : l'une due par les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés sur les voies navigables, et l'autre par les concessionnaires d'autoroutes.

Comme l'an passé, ses recettes bénéficieront du doublement de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques proposée par le projet de loi de finances pour 1998, dans le contexte né de l'abandon du projet de canal Rhin-Rhône.

L'évolution des recettes peut être ainsi résumée :

(en millions de francs)

	1996	1997	1998 au 31.06	Prévisions 1998	Prévisions 1999
Recettes	2.709,3	2.961,5	1.794,9	3.900	3.930
dont taxe sur la production hydroélectrique	772,6	825,6	910	1.690	1.710
dont taxe sur les concessionnaires d'autoroutes	1.936,7	2.135,9	984,7	2.210	2.220

Les dépenses seront ainsi ventilées :

	LFI 1998	LFI 1999
Chapitre 1 : Investissements sur le réseau routier national	1.835	1.590
Chapitre 2 : Investissements destinés aux voies navigables	430	450
Chapitre 3 : Subventions d'investissement en matière de transport ferroviaire et de transport combiné	1.635	1.890
TOTAL	3.900	3.930

L'utilisation des crédits du FITTVN en 1998

1. Investissements sur le réseau routier national	1.835 millions de francs
- Désenclavement du Massif central	1.356 millions de francs
dont autoroute A20 (Vierzon-Brive)	435 millions de francs
dont autoroute A75 (Clermont-Ferrand-Béziers)	676 millions de francs
dont route nationale RN7	254 millions de francs
- Réhabilitation lourde du réseau routier national	83 millions de francs
- Autres opérations d'aménagement du territoire (RN88, route Centre Europe Atlantique)	395 millions de francs
2. Investissements destinés aux voies navigables	430 millions de francs
- Subventions à Voies navigables de France	322 millions de francs
- subventions à la Compagnie nationale du Rhône	75 millions de francs
- aménagement de la vallée du Lot	15 millions de francs
- travaux de sécurité sur les voies gérées par l'Etat	18 millions de francs
3. Subventions d'investissement pour le transport ferroviaire et le transport combiné	1.635 millions de francs
- Transport ferroviaire	1.250 millions de francs
dont TGV Méditerranée	650 millions de francs
dont TGV Est	220 millions de francs
dont autres opérations TGV	80 millions de francs
dont opérations intégrées aux contrats de plan	250 millions de francs
- Transport combiné	350 millions de francs
- Etudes et recherches	35 millions de francs

L'utilisation des crédits du FITTVN en 1999 :
les intentions annoncées par le gouvernement

1. Investissement sur le réseau routier national	1.590 millions de francs
- Terminaison de l'autoroute A20
- Poursuite du désenclavement du Massif central (A75 et RN7)
- Aménagement de la RN10
- Financement des programmes routiers inclus dans les contrats de plan Etat-région
2. Investissements destinés aux voies navigables	450 millions de francs
- Subventions à Voies navigables de France destinées à amplifier l'effort de modernisation et de restauration du réseau
- Travaux de sécurité et de préservation sur les voies gérées par l'Etat
- Poursuite des études des projets "Seine-Nord" et "Seine-Est"
3. Subventions d'investissements en matière de transport ferroviaire et de transport combiné	1.890 millions de francs
- Liaisons à grande vitesse	1.100 millions de francs
TGV Méditerranée
Etudes et travaux du TGV Est
Etudes du TGV Rhin-Rhône
- Modernisation du réseau classique	400 millions de francs
- Soutien au transport combiné	380 millions de francs

Les priorités du FITTVN en 1999 s'inscrivent dans la lignée des choix opérés en février dernier par le gouvernement en faveur du transport ferroviaire et du transport combiné, qui devrait, d'après les indications fournies à votre rapporteur, bénéficier, dans les années à venir, d'un milliard de francs supplémentaire par an, par rapport à 1998, aux termes des prochains contrats de plan.

Dès 1999, l'importance respective des crédits destinés aux transports routiers et aux transports ferroviaires est inversée par rapport à 1998 :

- la part du secteur ferroviaire progresse de 42 à 48 % ;

- celle du secteur routier se contracte de 47 à 40,5 %.

2. Le fonds de péréquation des transports aériens (FPTA)

Le Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) est un compte spécial du Trésor géré par le ministère de l'équipement, des transports et du logement.

Institué par l'article 35 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, il a pour mission de concourir "à assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire".

Ses recettes proviennent d'une "taxe de péréquation des transports aériens" versée par tout passager aérien embarquant dans un aéroport français. Le taux de cette taxe a évolué : de 4 francs par passager en 1995, il a été ramené successivement à 3 francs en 1996, et à 1 franc en 1997 et 1998.

Cette diminution du montant de la taxe se répercute sur les recettes du Fonds de péréquation.

(En millions de francs)

Année période	Recettes perçues par le Fonds
1995	120,5
1996	142,0
1997	67,9
Janvier/septembre 1998	35,9

Dans son rapport sur la loi de finances pour 1998, votre rapporteur s'était inquiété d'une situation qui se traduit par des montants de recettes inférieurs au montant des dépenses.

Certes, l'existence des reports provenant des exercices antérieurs (et en particulier de celui de 1995, où la taxe a été prélevée avant que le Fonds ne soit opérationnel) permettent encore au Fonds d'afficher un solde positif.

Mais votre rapporteur relève que les exercices 1998 et 1999 se traduiront, à s'en tenir aux évaluations communiquées par l'administration, par la poursuite de l'érosion du solde du FPTA.

Budget prévisionnel pour 1998

(En KF)

Ressources		Dépenses
Report de l'année 1997	158,7	Dépenses ordonnancées du 1er janvier au 15 septembre 1998	39,3
Taxe année 1998	48,5	Dépenses potentielles du 15 septembre fin 1998	42,2
Total ressources 1998	207,2	Total dépenses 1998	81,5
Solde prévisionnel : 125,7

Budget prévisionnel pour 1999

(En KF)

Ressources		Dépenses
Report de l'année 1998	125,7	Dépenses prévues pour les conventions en vigueur	52,5
Taxe prévue pour 1999	51	Dépenses prévues pour les conventions en cours de renouvellement	12,5
Total ressources prévues pour 199	176,7	Dépenses estimées pour d'autres conventions	15
		Total dépenses estimées 1999	80
Solde prévisionnel : 96,7

Dans ces conditions, l'équilibre du Fonds nécessitera vraisemblablement un relèvement du taux de la taxe à une échéance assez rapprochée, particulièrement si le gouvernement s'oriente, comme le suggère semble-t-il le rapport Martre évoqué plus loin, vers un assouplissement des critères d'éligibilité du Fonds.

Les critères actuels d'éligibilité au Fonds ont été précisés par les décrets du 9 mai 1995 et du 28 mars 1997. Ils sont au nombre de cinq. Ainsi, pour être éligible, une liaison ancienne doit, simultanément :

- justifier d'un trafic compris entre 10.000 et 150.000 passagers par an ;

- relier deux aéroports dont l'un au moins n'a pas dépassé un trafic total de 1,5 million de passagers l'année précédente ;

- ne pas présenter l'alternative d'une liaison maritime ou ferroviaire présentant certaines garanties minima de fréquence et de durée de trajet ;

- ne pas présenter d'alternative à une liaison aérienne présentant certaines garanties minima de fréquence, et partant d'un aéroport accessible en moins de trente minutes de plus que le temps requis pour accéder à l'aéroport local considéré ;

- enfin, proposer un programme d'exploitation d'au moins un aller et retour en début de journée, et en fin de journée, du lundi au vendredi pendant au moins 47 semaines par an.

Actuellement, la participation financière du Fonds a été sollicitée pour 55 liaisons intérieures métropolitaines. 38 de ces liaisons ont été déclarées éligibles et 17 n'ont pas été retenues.

Sur ces 55 demandes, 9 correspondaient à des projets d'ouverture ou de réouverture qui n'ont pas abouti, 3 correspondaient à des liaisons qui ont dû être fermées, 43 ont pu être maintenues en exploitation. Le Fonds devrait en outre permettre le lancement de quatre liaisons nouvelles.

Outre-mer, la péréquation du Fonds concerne trois liaisons intérieures à la Guyane, la desserte extérieure de Mayotte, et la desserte entre l'archipel de Saint-Pierre et Miquelon et le Canada.

Une réflexion est actuellement en cours sur les perspectives d'évolution du Fonds. Le ministre chargé de l'aviation civile et le ministre chargé de l'aménagement du territoire ont confié à M. Henri Martre la mission de tracer le bilan de la mise en place du FPTA et de présenter des propositions pour l'avenir.

Le rapport vient d'être remis au gouvernement, et fait état, d'après les indications transmises à votre rapporteur, d'un bilan globalement satisfaisant du FPTA. Ses propositions porteraient sur un assouplissement des critères d'éligibilité et préconise un renforcement du rôle dévolu au comité de gestion.

Si votre rapporteur se félicite de l'appui que le FPTA peut apporter à l'équilibre des dessertes aériennes dans l'intérêt de l'aménagement du territoire, il s'inquiète en revanche des conséquences que pourrait avoir le projet de taxe d'aéroport dont la création était inscrite à l'article 85 du projet de loi de finances pour 1999.

Cette taxe serait due par toute entreprise de transport aérien public. Elle serait perçue au profit des exploitants des aérodromes dont le trafic annuel dépasse les 1.000 passagers embarqués ou débarqués.

Assise sur le nombre de passagers de l'entreprise embarquant sur l'aérodrome, ses tarifs seraient modulés en fonction de la classe de l'aérodrome, elle même fonction du trafic de l'aérodrome pris en compte selon le barème suivant :

Classe	1	1	3	4	5
Trafic de l'aérodrome ou du système aéroportuaire en total des passagers, embraqués ou débarqués	à partir de 10.000.001	de 4.000.001 à 10.000.000	de 400.001 à 4.000.000	de 50.001 à 400.000	de 1.001 à 50.000
Tarifs par passager	de 16 à 20 F	de 8 à 17 F	de 17 à 32 F	de 32 à 65 F	de 65 à 99 F

D'après le gouvernement, ce tarif est fonction des coûts sur l'aérodrome des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril aviaire, etc...

Votre rapporteur s'interroge toutefois sur les effets contreproductifs qu'aurait, dans l'optique d'aménagement du territoire qui est la sienne, une taxe qui pèserait plus lourdement sur les passagers embarquant sur de petits aéroports que sur ceux des aéroports à grand trafic.

Dans ces conditions, il se joint volontiers aux trois exigences posées par la commission des finances , à savoir :

- que l'Etat assume les sujétions normales de la préservation de la sûreté publique, à partir d'un financement du budget général et non d'un financement spécifique ;

- que le régime de la taxe préserve les préoccupations d'aménagement du territoire ;

- et qu'il ménage un rattachement au budget de l'Etat des produits et des charges financées.

Estimant avec elle qu'elles ne sont, en l'espèce, pas satisfaites, il se félicite de la décision qu'elle a prise de rejeter la création de cette taxe et s'associe à la volonté que toutes les conditions posées par la commission soient réunies.

3. Le fonds de gestion de l'espace rural (FGER)

Créé par l'article 38 de la loi d'orientation de 1995, il est géré par le ministère de l'agriculture et ses crédits sont, dans leur quasi totalité, répartis dans les départements.

Il a pour mission de soutenir, par ses contributions financières, les actions concourant à l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles en voie d'abandon, ou d'éléments naturels (paysage rural) dont l'entretien insuffisant serait susceptible d'engendrer des risques naturels. Plus de la moitié des actions conduites par le FGER concernent principalement des actions de débroussaillage, d'entretien des haies et d'amélioration des abords des lieux habités. Du point de vue de la répartition spatiale, la moitié des projets intéressent les zones défavorisées où l'on pratique l'élevage et la polyculture.

L'évolution des crédits affectés au FGER depuis sa création révèle à la fois une régression accélérée des dotations inscrites en loi de finances initiale et des reports de crédits qui retiraient toute signification aux montants votés par le Parlement.

(en millions de francs)

Année	LFI	Annulation crédits	Reports crédits année n-1	Crédits ouverts
1995	500	164	-	335
1996	388	170	284	502
1997	150	145	303	308
1998	140	10	127	257

Etait-il indiqué, comme l'envisage le gouvernement, de supprimer le FGER en l'intégrant dans un dispositif plus vaste ? Les hésitations qui se sont manifestées dans l'élaboration de cette réforme ne trahissent-elles pas un certain embarras ?

Il semblerait, d'après les informations communiquées à votre rapporteur, que le gouvernement ait envisagé, dans un premier temps, de transformer le FGER en un FGENR -Fonds de gestion de l'espace naturel et rural- dont le champ d'intervention aurait été élargi, comme son nom l'indique, à la gestion des espaces naturels.

Il a finalement préféré la création d'un Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) complémentaire, mais distinct du FGER, qu'il a alors décidé de fondre dans de nouveaux contrats territoriaux d'exploitation (CTE), dont la création est prévue dans le projet de loi d'orientation agricole.

Quoique ceux-ci ne soient pas encore créés, le projet de loi de finances pour 1999 a déjà prévu de leur transférer la totalité des crédits qui auraient été attribués au FGER et dont la dotation se trouve de ce fait ramenée à zéro.

Même si le projet de loi de finances pour 1999 attribue à ces nouveaux contrats territoriaux d'exploitation un crédit de 300 millions de francs inscrits sur le chapitre 44-84, votre rapporteur souhaiterait obtenir des assurances quant à la pérennité du financement des opérations FGER, qui lui paraît loin d'être assurée.

4. Le fonds national de développement des entreprises (FNDE)

Institué par l'article 43 de la loi d'orientation de 1995, à l'initiative du Parlement, le FNDE a pour objet de développer l'emploi et de favoriser le maintien et la créations des petites entreprises dans les zones d'aménagement du territoire, ainsi que dans les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP).

Le CIADT tenu à Auch en avril 1997 avait annoncé la dotation d'un milliard de francs sur deux ans. La dotation du FNDE pour 1998, annoncée lors du CIADT du 15 décembre 1997 ne s'est élevée qu'à 200 millions de francs, sans d'ailleurs qu'ait été pris le décret d'application prévu par la loi d'orientation et qui aurait fixé les modalités de fonctionnement du fonds.

Tout ceci ne semble pas témoigner d'une véritable détermination du gouvernement à mettre en oeuvre le FNDE, alors qu'il s'engage dans une réflexion sur d'autres formes possibles de soutien aux petites entreprises réunies au sein de "systèmes productifs locaux".

D. LA DÉPENSE FISCALE

La dépense fiscale correspond au coût, pour le budget de l'Etat, des exonérations fiscales et des compensations d'exonération de charges patronales dans les territoires qui font l'objet d'un zonage.

Les zonages sont multiples : il s'agit des zones d'aménagement du territoire, des territoires ruraux de développement prioritaire, des zones de revitalisation rurale, des zones d'investissement privilégié, des zones de redynamisation urbaine, des zones urbaines sensibles et des zones franches urbaines.

L'estimation de la dépense fiscale pour 1999 est donnée dans le "jaune" budgétaire. Elle s'élève à 1.500 millions de francs, dont 800 millions de francs au titre de l'exonération de taxe professionnelle et 700 millions de francs d'exonération de l'impôt sur les sociétés.

Votre rapporteur déplore que le montant des estimations figurant dans les documents budgétaires ne fasse l'objet d'aucune explication. L'augmentation de 32 % des exonérations d'impôt sur les sociétés (qui passent de 530 à 700 millions de francs) semble révéler le succès de l'un des zonages, sans que l'on puisse savoir lequel, ni à partir de quels éléments cette évaluation a été réalisée.

E. LES VERSEMENTS DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS

Les fonds structurels européens, qui représentent à peu près le tiers du budget de l'Union européenne, ont pour objectif de financer des politiques régionales visant à réduire les disparités économiques et sociales entre les différentes régions d'Europe.

Cette action structurelle repose sur plusieurs fonds :

- le Fonds social européen ;

- le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole ;

- le Fonds européen de développement régional ;

- l'instrument financier d'orientation de la pêche.

Elle comporte six objectifs prioritaires dont trois relèvent de l'aménagement du territoire :

- l'objectif 1 : développement et ajustement structurel des régions en retard de développement ;

- l'objectif 2 : reconversion des régions gravement affectées par le déclin industriel et l'impact de la restructuration de la pêche ;

- l'objectif 5b : développement et ajustement structurel des zones rurales et impact de la restructuration de la pêche.

Ces fonds européens font l'objet d'une enveloppe pluriannuelle. Aussi, la DATAR a-t-elle pris le parti, justifié, d'inscrire chaque année le même montant dans les documents budgétaires, sans tenir compte des pesanteurs qui peuvent retarder l'engagement de certains crédits sur une année. Pour cette raison, le montant des engagements correspondant aux trois objectifs est reconduit au même niveau que l'année passée.

A cela s'ajoutent les " programmes d'initiative communautaire " (PIC) qui permettent à la commission de proposer des domaines d'actions jugés intéressants et disposent en 1999 de moyens accrus.

Les montants transférés par les fonds européens apportent un appui financier tout à fait considérable à la politique française d'aménagement du territoire : avec un montant global d'un peu plus de 11 milliards de francs en 1999, ils représentent plus de six fois le budget de l'aménagement du territoire proprement dit et près de 20 % de l'effort global soutenu par le budget de l'Etat français.

Or, du fait de la lourdeur des circuits administratifs, il semble qu'une part appréciable de ces crédits n'ait pu être effectivement consommée et que cette sous-consommation des versements européens soit particulièrement prononcée en France.

Votre rapporteur estime que, dans le contexte de la réforme de la politique structurelle programmée par Agenda 2000, il serait particulièrement dommageable d'accréditer l'idée, chez nos partenaires, que la France n'a pas véritablement besoin de ces versements, et reviendra plus en détail sur ce problème dans la deuxième partie de son rapport.

DEUXIÈME PARTIE :

1999 : UNE ANNÉE CHARNIÈRE POUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Contrairement à ce que pourrait laisser penser l'extrême stabilité des crédits inscrits au projet de loi de finances, l'année 1999 sera une année cruciale pour l'aménagement du territoire. L'arrivée à maturité de trois échéances fondamentales devrait contribuer à transformer en profondeur les données, les instruments et les orientations de cette politique : c'est en effet en 1999 que devra aboutir la réforme en cours de la politique structurelle européenne pour les années 2000-2006, et l'élaboration de la prochaine génération de contrats de plan Etat-région, qui couvrira la même période ; l'année 1999 verra aussi la discussion devant le Parlement du projet de loi sur l'aménagement et le développement durable du territoire qui devrait modifier des aspects importants de la loi d'orientation de 1995, et donner enfin un fondement législatif aux orientations du gouvernement qui n'avaient jusqu'à présent qu'une valeur déclaratoire.

I. LA RENÉGOCIATION DES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGION

Créés au début des années quatre-vingt, les contrats de plan Etat-région sont devenus un des instruments fondamentaux de la politique nationale d'aménagement du territoire, et permettent d'associer les collectivités territoriales, et principalement les régions, à la définition et à la réalisation de ses objectifs.

La troisième génération des contrats de plan, initiée en 1994, a vu sa durée prolongée d'une année, et doit donc arriver à échéance en 1999.

La prochaine génération des contrats de plan, dont la durée a été calquée, pour des raisons de cohérence, sur celle des prochains documents uniques programmant la politique structurelle européenne, couvrira les années 2000 à 2006, et est actuellement en cours de préparation.

A. LE TRAVAIL DE PRÉPARATION RÉALISÉ EN 1998

Les grandes orientations, les caractéristiques principales de ces contrats et le calendrier de leur négociation ont été définis en deux étapes dans le courant de l'année 1998.

1. Le rapport Chérèque

Dans un premier temps, M. Jacques Chérèque a été chargé en février 1998 par la ministre de l'aménagement du territoire de préparer un rapport destiné à éclairer l'élaboration des futurs contrats de plan Etat-région. Dans ce rapport, remis en mai 1998, M. Chérèque trace un bilan positif des réalisations permises par les actuels contrats de plan. Il estime qu'ils doivent être reconduits moyennant un certain nombre d'aménagements qu'il a résumés en une liste de 33 propositions. On en trouvera l'analyse élégante et concise dans l'excellent rapport pour avis présenté par notre collègue Jean Pépin au nom de la commission des affaires économiques et du plan.

Ces suggestions ont assez largement inspiré les circulaires du premier ministre, de la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement et du secrétaire d'Etat à l'outre-mer. On les retrouvera également à l'arrière-plan du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

2. La circulaire du Premier ministre

Les principes relatifs à l'architecture des prochains contrats ont été fixés par une circulaire du premier ministre en date du 31 juillet 1998.

Ces contrats seront conclus entre l'Etat et les régions, après consultation des autres collectivités ou entités concernées. Ils se déclineront, pour partie, en contrats de pays et d'agglomérations.

Dans un souci de cohérence avec la politique structurelle européenne, ils couvriront, comme les documents uniques de programmation des fonds structurels, les années 2000-2006 , et comporteront, de la même façon, une mise à jour en 2003 ; les quatre premières années feront l'objet d'une "programmation ferme , sur la base de projets étudiés, prêts à être mis en oeuvre, et dont les financements seront précisés" ; ces contrats feront ensuite l'objet d'un bilan d'exécution à mi-parcours , de façon à permettre les ajustements nécessaires pour les trois dernières années des contrats. Toutefois, la circulaire confirme que ces ajustements ne remettront pas en cause le montant total de l'engagement pour sept ans des signataires.

Ces contrats comporteront deux volets, l'un régional, l'autre territorial :

- le volet régional présentera les projets qui concourent au développement de l'espace régional dans son ensemble. Lorsqu'ils porteront sur des équipements structurants, les contrats de plan Etat-région devront traduire sous forme de projets les orientations retenues dans les schémas de services collectifs que le gouvernement compte substituer aux contrats sectoriels prévus par la loi d'orientation de 1995. Ce volet régional comportera des financements de l'Etat, de la région, et éventuellement, des autres acteurs concernés : départements, communes, établissements publics de coopération intercommunale, voire établissements et entreprises publics ;

- le volet territorial , correspondant aux actions qui concourent au développement local et à une meilleure organisation du territoire sera orienté vers des investissements de proximité, et constituera le cadre des engagements de l'Etat et de la région pour les futurs contrats d'agglomération et de pays. Il devra, en particulier, indiquer les financements réservés par l'Etat et la région à la contractualisation avec les pays et les agglomérations.

Le cadrage financier de ces prochains contrats de plan Etat-région sera, dans un premier temps, fonction de la situation générale de chaque région au regard des indicateurs établis par l'INSEE, ainsi que des inégalités en matière de satisfaction des besoins, notamment en termes de services rendus aux populations.

Dans un second temps, il prendra en compte l'état et le contenu des projets de pays et d'agglomérations, ainsi que le degré d'engagement de la région en faveur des priorités de l'Etat, notamment exprimées par les schémas de services collectifs.

B. LE CALENDRIER PRÉPARATOIRE POUR 1998-1999

Le calendrier préparatoire proprement dit a été fixé par une circulaire ministérielle du 1er juillet 1998, et comporte quatre phases :

1. Première phase : élaboration de la stratégie de l'Etat dans la région (septembre-octobre 1998).

Les préfets ont dû établir une proposition de stratégie de l'Etat dans leur région avant le 15 septembre 1998. Dans le même temps, les ministres ont reçu instruction de déterminer les investissements qui, selon eux, peuvent faire l'objet d'une contractualisation. La rédaction définitive de la stratégie de l'Etat dans chaque région résulte de la combinaison des approches des préfets et des ministères et a dû s'achever à la mi-octobre 1998 .

2. Deuxième phase : consultation dans les régions (novembre 1998-janvier 1999).

Les préfets consulteront le conseil régional, les principales collectivités ainsi que les principaux acteurs sociaux ou économiques, dans la perspective de l'élaboration d'un "projet territorialement cohérent" de nature à faciliter "la convergence de l'action publique".

3. Troisième phase : détermination des enveloppes financières et établissement des mandats de négociation des préfets (janvier-avril 1999).

Elle commencera le 15 janvier lorsque les préfets enverront à la DATAR et au ministère de l'intérieur les conclusions de la consultation effectuée dans les régions. La DATAR en réalisera une synthèse qu'elle adressera aux différents ministères, afin que ceux-ci puissent élaborer leurs propositions techniques et financières avant le 15 mars. Le mois qui suivra sera consacré à la préparation des mandats de négociations et des cadrages financiers, par ministère et par région. Enfin, le 15 avril 1999, le Comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire (CIADT) approuvera la stratégie de l'Etat dans la région, arrêtera le cadrage financier, et fixera les mandats de négociation des préfets.

4. Dernière phase : la négociation et la signature des contrats s'étendra de mai à décembre 1999.

Or, ce calendrier soulève un délicat problème.

En effet, les structures juridiques des "pays" et des "agglomérations" sur lesquelles reposeraient très largement ces nouveaux contrats de plan, et en particulier leur volet territorial, ne seront créés qu'après l'adoption, en cours d'année, de la future loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

Autrement dit, les autorités régionales risquent, selon toute vraisemblance, de devoir aborder la négociation des nouveaux contrats de plan en fonction de pays et d'agglomérations qui n'existeront encore ni juridiquement, ni financièrement, ni fiscalement, car ils ne pourront être créés qu'après l'adoption de la loi.

Interpellée lors du débat budgétaire à l'Assemblée nationale, la ministre a indiqué qu'elle ne verrait que "des avantages à ce que le projet de loi soit examiné selon la procédure d'urgence afin de passer au plus tôt à sa mise en oeuvre concrète", justifiant son point de vue par le fait que "le débat parlementaire a déjà été largement conduit lors de la discussion de la loi de 1995, et que les constats tirés alors restent pertinents".

Votre rapporteur estime pour sa part, que le projet de loi pose des questions suffisamment graves pour que, sans vouloir ralentir inutilement son adoption, on n'escamote pas pour autant un débat parlementaire qu'il juge essentiel.

II. LES NOUVELLES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Votre rapporteur s'interroge en effet sur les motivations qui ont conduit le gouvernement à présenter son projet de loi d'orientation sur l'aménagement et de développement durable du territoire comme une simple "révision" de la loi d'orientation de 1995.

Même s'il se félicite de la confirmation de plusieurs dispositifs créés par la loi de 1995, il estime que les orientations définies par le gouvernement à l'issue du CIADT de décembre 1997, et leur traduction législative dans le projet de loi qu'il déposera en 1999, marquent un infléchissement très sensible dans les priorités et les outils de la politique d'aménagement du territoire.

A. UN PROBLÈME DE MÉTHODE

Certaines de ces nouvelles inflexions ont d'ailleurs, votre rapporteur tient à le rappeler, déjà trouvé leur traduction pratique avant même de pouvoir s'adosser à un fondement législatif.

Les procédés qui ont conduit à l'abandon du projet de canal Rhin-Rhône en ont l'illustration exemplaire : la réalisation de ce grand projet avait été inscrite dans l'article 36 de la loi d'orientation de 1995, et donc votée par le Parlement. Lorsque le gouvernement a voulu renoncer à ce projet, il a préféré se contenter d'en abroger par décret la déclaration d'utilité publique , plutôt que de revenir devant le Parlement comme l'eussent voulu le parallélisme des formes et la hiérarchie des normes juridiques. D'un point de vue strictement juridique, il est en effet "singulier" au regard de ces deux principes fondamentaux de notre droit d'annuler par un simple décret une décision posée par la loi, norme juridiquement supérieure. Sous l'angle politique, on peut s'interroger sur les raisons qui ont conduit le gouvernement à préférer faire -provisoirement au moins- l'économie d'un débat et d'un vote parlementaire.

Cet exemple, pour caractéristique qu'il soit, n'est cependant pas isolé, et l'on peut citer plusieurs dispositions prévues par la loi d'orientation de 1995 qui, n'entrant pas dans les nouvelles orientations du gouvernement, risquent, soit faute de décret d'application, soit faute de crédits, de se retrouver caduques sans même avoir été abrogées. On en citera ici deux illustrations significatives :

- le schéma national d'aménagement du territoire , prévu par l'article 21 de la loi d'orientation de 1995, avait été présenté au comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) d'Auch, et devait, conformément aux dispositions de la loi, faire l'objet d'un débat devant le Parlement avant son adoption définitive ; son élaboration est abandonnée , le gouvernement préférant s'orienter vers des schémas de services collectifs, couplés à des schémas régionaux qui, d'après les informations dont on dispose aujourd'hui, ne devraient pas donner lieu, avant adoption, à un débat parlementaire ;

- le Fonds de gestion de l'espace rural (FGER), créé par l'article 38 de la loi d'orientation de 1995 n'est pas positivement supprimé, mais ses dotations, dans le projet de loi de finances pour 1999, sont ramenées à zéro , où plutôt transférées sur les nouveaux "contrats territoriaux d'exploitation" dont la création est prévue dans le projet de loi d'orientation agricole, et qui sont loin de viser le même objectif.

Votre rapporteur tenait à rappeler ces exemples qui, tout comme le dépôt tardif du projet de loi d'orientation sur l'aménagement et le développement durable du territoire, ne témoignent pas d'un grand empressement du gouvernement à venir débattre avec le Parlement de ses grandes orientations en matière d'aménagement du territoire.

B. LES NOUVELLES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Les nouvelles orientations de la politique d'aménagement du territoire définies par le gouvernement lors du CIADT de décembre 1997, complétées par les suggestions présentées par les rapports de MM. Jean Auroux, Yves Morvan, Jacques Chérèque et Pierre Trousset ^{3( * )} se reflètent dans les dispositions du projet de loi d'orientation et mériteront un examen vigilant, en raison des questions qu'elles soulèvent. Sans anticiper sur le débat qu'appellera la discussion de ce projet devant le Parlement à partir du mois de janvier prochain, certaines questions méritent d'ores et déjà d'être posées

1. L'insistance du gouvernement sur "le rôle structurant des villes" et sur "leur capacité à féconder les territoires qui les entourent" et dont dépendrait le "destin de nombre de zones rurales" ne sonne-t-elle pas comme le contre-chant d'un abandon du monde rural profond ? N'annonce-t-elle pas la rétrogradation dans un lointain arrière plan d'une partie pourtant essentielle de toute politique d'aménagement du territoire au profit d'un recentrage sur les maillages urbains ?

Quelle sera la place de l'espace rural dans une politique d'aménagement du territoire dont les priorités s'organisent d'après le CIADT de décembre 1997 autour de quatre objectifs majeurs :

- le maillage à partir des agglomérations et des villes moyennes ;

- la valorisation des systèmes urbains dans la compétition mondiale ;

- la nécessité d'assurer les conditions d'un développement durable ;

- le partenariat et la démocratie participative.

L'abandon du plan pour les espaces ruraux de la loi de 1995 ne doit-il pas confirmer ces inquiétudes ? Comment faut-il interpréter la disparition du fonds de gestion de l'espace rural au profit des "Contrats Territoriaux d'Exploitation" ?

2. L'abandon du schéma national d'aménagement du territoire annoncé par le CIADT, et inscrit dans le projet de loi d'orientation suscite également des interrogations. Sa disparition pourra-t-elle être véritablement compensée par les huit schémas de services collectifs et les schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire que le gouvernement envisage de lui substituer ? La juxtaposition de ces huit approches sectorielles ne risque-t-elle pas de nuire à la cohérence à moyen terme d'une politique qui, par nature, doit avoir une vision globale du territoire ? Le repli sur l'échelon régional ne risque-t-il pas de se faire au détriment de la nécessaire péréquation entre les régions les plus riches et les régions les plus pauvres ?

Le Conseil économique et social, dans l'avis présenté par Jean-Claude Bury sur l'avant-projet de loi d'orientation, s'est fait l'écho de ces préoccupations. Votre rapporteur les partage dans une large mesure, et souhaite que l'examen du projet de loi d'orientation devant le Parlement apporte toutes les clarifications nécessaires.

3. La réforme des zonages est recommandée par le rapport Auroux, qui déplore à juste titre l'inutile complexité née de la superposition des dispositifs. Leur simplification, qui doit certes prendre en compte la dimension européenne, ne doit pas conduire à un appauvrissement de leur contenu ou à un simple décalque sur les zonages des Fonds structurels européens qui laisserait à découvert des parties de notre territoires alors que celles-ci ont un besoin pressant de ce type d'appui. Votre rapporteur serait même tenté de proposer qu'aux dispositifs usuels de primes et d'allégements fiscaux ou sociaux liés aux zonages, on ajoute une nouvelle dimension, celle de la simplification de toute une série de procédures administratives , en particulier dans le domaine économique. Celle-ci ne pourrait-elle pas aussi contribuer à la création d'entreprises et au développement de l'emploi ?

III. LA RÉFORME DE LA POLITIQUE STRUCTURELLE EUROPÉENNE

Les Fonds structurels méritent une attention particulièrement vigilante en 1999, et ce pour trois raisons :

- tout d'abord parce qu'ils représentent un appui financier tout à fait considérable et appréciable : 11 milliards de francs en 1999 , c'est-à-dire six fois le budget de l'aménagement du territoire, et près de 20 % de l'effort global soutenu par le budget de l'Etat français ;

- ensuite, parce que les instances européennes ont entamé la négociation des nouveaux fonds structurels qui seront mis en place pour la période 2000-2006, et que les propositions de la commission européenne résumées dans sa communication du 16 juillet 1997 "Agenda 2000" traduisent des inflexions non négligeables par rapport aux règles actuelles ;

- enfin, parce que l'exécution budgétaire des crédits importants qui nous ont été attribués se révèle jusqu'à présent décevante et qu'il serait déplorable qu'une sous-consommation persistante de ces dotations accrédite l'idée, chez nos partenaires, que la France n'a pas véritablement besoin de cet appui financier.

A. L'APPORT DE LA POLITIQUE STRUCTURELLE EUROPÉENNE

Les caractéristiques et le fonctionnement actuels de la politique structurelle européenne sont bien connus. On se contentera donc ici d'en rappeler, pour mémoire, les grands traits.

La politique communautaire des fonds structurels, qui représente le tiers environ du budget de la communauté vise à renforcer la cohésion économique et sociale de l'Union européenne et repose sur l'utilisation de plusieurs fonds :

- le fonds social européen (FSE),

- le fonds d'orientation de garantie agricole (FEOGA),

- le fonds européen de développement régional (FEDER),

- l'instrument financier d'orientation pour la pêche (l'IFOR).

Son action est orientée sur 7 "objectifs prioritaires" dont trois concourent à l'aménagement du territoire :

- l'objectif 1 ,destiné au développement et à l'ajustement structurel des régions en retard de développement,

- l'objectif 2 , consacré à la reconversion des régions gravement affectées par le déclin industriel ou les restructurations de la pêche ;

- l'objectif 5b , pour le développement et l'ajustement structurel des zones rurales et l'impact de la restructuration de la pêche.

De nombreuses régions françaises sont éligibles à ces objectifs.

Montant des aides et régions éligibles aux objectifs européens

Objectif 1 : les zones bénéficiaires de cet objectif ont été arrêtées par le conseil des ministres de l'Union en juillet 1993. Pour la France, il s'agit essentiellement des DOM, de la Corse et des trois arrondissements du Nord -Pas-de-Calais : Douai Avesnes et Valenciennes. Sur la période 1994-1999 , ces zones bénéficieront de 14.235 millions de francs.

Objectif 2 : 19 régions françaises ont été déclarées éligibles par la Commission européenne en janvier 1994 à la première phase (1994-1996) de cet objectif : Alsace, Aquitaine, Auvergne, Bretagne, Franche-Comté, Haute-Normandie, Basse-Normandie, Bourgogne, Champagne-Ardenne, Languedoc-Roussillon, Lorraine, Midi-Pyrénées, Pays de la Loire, Picardie, Rhône-Alpes, Centre, Poitou-Charentes, Nord - Pas-de-Calais, Provence-Alpes-Côte d'Azur -ce qui représente une population de 14,7 millions d'habitants.

Le 8 mai 1996, la Commission européenne a approuvé le zonage se rapportant à la deuxième phase de cet objectif (1997-1999). Les zones français déjà éligibles ont été reconduites, sans modification.

Les principaux domaine d'intervention sont les investissements dans les PME, la Recherche et Développement, l'environnement des entreprises, la réhabilitation des friches industrielles, la requalification urbaine et les actions de formation.

La France, qui bénéficierait de 11.472 millions de francs pour les programmes de première phase, disposera de 13.377 millions de francs au cours de la seconde (25,3 % de l'enveloppe totale).

Objectif 5b : la France est le pays qui bénéficie le plus de cet objectif (36 % de sa dotation totale). Sur la période 1994-1999, elle recevra à ce titre 14.547 millions de francs .

Les zones concernées sont caractérisées par un bas niveau de développement économique, un taux élevé d'emploi agricole, un bas niveau de revenu agricole et une faible densité.


Le zonage a été arrêté par la Commission en février 1994 pour 6 ans.

Mis à part la Picardie, l'Ile-de-France, le Nord -Pas-de-Calais, la Corse et les DOM, toutes les régions françaises (soit 18 régions) bénéficient de cet objectif pour une partie plus ou moins étendue de leur territoire.

Source : "jaune" budgétaire sur l'aménagement du territoire

B. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE POUR 2000-2006

Dans la lignée de sa communication du 16 juillet 1997 "Agenda 2000 - pour une Union plus forte et plus large", la Commission a présenté, le 18 mars dernier, ses propositions de réforme des Fonds structurels pour la période 2000-2006.

L'effet conjoint de l'obligation de stabilité budgétaire et de la perspective du prochain élargissement de l'Union européenne amène la Commission à proposer :

- une réduction du nombre de ses objectifs , ramenés de 7 à 3, auxquels s'ajouteraient trois initiatives communautaires ;

- une concentration géographique ramenant progressivement la population couverte par les objectifs 1 et 2 de 51 % à une fourchette de 35 à 40 % ;

- une limitation des transferts à 4 % du PNB de l'Etat bénéficiaire ;

- le maintien de la solidarité financière au niveau atteint en 1999, soit 218,7 milliards d'euros pour la période 2000-2006 qui seraient répartis à raison des 2/3 sur le nouvel objectif 1et 1/3 réparti entre les objectifs nouveaux 2 et 3.

Le resserrement du nombre des objectifs serait opéré de la façon suivante :

- l'objectif 1, intitulé "promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement" serait analogue à l'objectif 1 actuel (augmenté de l'objectif 6 qui concerne la situation particulière des régions arctiques) mais son application serait concentrée sur les territoires dont le PIB par habitant serait inférieur au seuil de 75 % de la moyenne communautaire. Les régions actuellement éligibles à l'objectif 1 et qui ne figureraient plus sur cette nouvelle liste bénéficieront d'un soutien allant s'amenuisant.

Ce resserrement des critères d'éligibilité ne permettrait plus à la Corse et au Hainaut de bénéficier de l'objectif 1 auquel seules les régions d'outre-mer resteraient éligibles. Il conviendra donc de négocier au mieux le niveau de soutien accordé à ces deux régions métropolitaines pendant la phase de transition.

- l'objectif 2 intitulé "soutenir la reconversion économique et sociale, et les zones en difficulté structurelle regrouperait les problématiques préalablement traitées dans le cadre de l'objectif 2 (régions en déclin industriel, dont la France est le second bénéficiaire) et l'objectif 5b (développement rural, dont la France est le premier bénéficiaire).

Il conviendra de s'assurer que la fusion de ces deux objectifs n'entraîne pas une dilution de la spécificité rurale qui serait en contradiction avec nos intérêts en matière d'aménagement du territoire. Le Sénat devra inciter, par un contrôle attentif, le gouvernement à se montrer vigilant sur ce terrain.

En l'état actuel des choses, la commission propose la répartition suivante de l'intervention communautaire, en pourcentage de la population totale de l'Union : 10 % pour les zones industrielles et du secteur des services, 5 % pour les zones rurales, 2 % pour les zones urbaines, 1 % pour celles dépendant de la pêche. Toutefois, la commission propose de ne pas réduire la population des zones éligibles au nouvel objectif 2 dans un Etat membre de plus du tiers de la population éligible aux objectifs 2 et 5b. En outre, les régions naguère éligibles aux objectifs 2 et 5b et qui ne le seraient plus à l'objectif 2 nouveau, bénéficieraient d'un mécanisme de transition de quatre ans, mais dont l'importance n'est pas précisée.

- l'objectif 3 : soutenir l'adaptation et la modernisation des politiques et des systèmes d'éducation, de formation et d'emploi, se substituerait aux objectifs 3 et 4 actuels, et ne relève donc pas directement de l'aménagement dut territoire.

- la politique structurelle agricole ne serait plus mise en oeuvre dans le cadre d'un fonds structurel, et l'objectif 5a disparaîtrait. Les mesures d'accompagnement de la Politique agricole commune, et de développement rural en dehors des zones couvertes par l'objectif 1 seraient désormais financées par la section garantie du FEOGA (qui n'est pas un fonds structurel).

- les programmes d'initiative communautaire seraient ramenés de 13 à 3 :

- coopération transfrontalière, transnationale, interrégionale,

- développement rural,

- coopération transnationale pour les pratiques de lutte contre les discriminations et inégalités de toute nature dans l'accès au marché du travail.

La proportion des ressources des Fonds structurels consacrée à ces initiatives seraient ramenée de 9 % à 5 %.

L'adoption définitive des propositions de la commission pourrait avoir lieu avant les prochaines élections européennes de juin 1999. Les six mois qui viennent seront donc décisifs pour la défense dés intérêts des régions françaises et en particulier pour celles qui ne pourront plus bénéficier que des mécanismes de transition.

C. L'EXÉCUTION EN FRANCE DES PROGRAMMES EUROPÉENS

L'exécution budgétaire des crédits européens versés à la France sur la période 1994-1999 par les Fonds structurels se révèle décevante.

Les données en sont connues : la France figure dans le groupe de 6 pays qui sont en-dessous de la moyenne communautaire en ce qui concerne les engagements de crédits : 46 % de sa programmation reste encore à exécuter.

Le rapport rendu par M. Trousset a analysé dans le détail les blocages qui conduisent à un ralentissement de la consommation des versements européens : ceux-ci tiennent, pour une large part, à la difficulté de concilier les procédures européennes et les procédures nationales, qui aboutit à une accumulation de délais.

Ce diagnostic posé, il convient maintenant d'y remédier dans tout la mesure du possible, en assouplissant nos procédures, et en incitant les acteurs concernés à davantage de diligence.

IV. DEUX CONSIDÉRATIONS INTEMPESTIVES

Le calendrier très chargé pour la politique d'Aménagement du territoire, qui résulte de la négociation de la nouvelle génération des contrats de plan, de la prochaine discussion du projet de loi d'orientation pour l'Aménagement et le développement durable du territoire, et enfin du renouvellement de la politique structurelle européenne, ne doit pas conduire le Gouvernement à oublier deux sujets sur lesquels votre rapporteur revient avec constance : la réforme du critère d'éligibilité de la Prime d'Aménagement du Territoire, et le maintien des services publics en milieu rural. Sur ces deux domaines, il espère que l'année 1999 permettra d'obtenir des avancées, ou, tout au moins, des éclaircissements.

A. LA NÉCESSAIRE RÉFORME DES CRITÈRES DE LA PRIME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Votre rapporteur a exposé, dans la première partie de son rapport, les problèmes soulevés par la gestion financière de la Prime d'Aménagement du territoire et en particulier par la sous-consommation récurrente des crédits qui s'est traduite, au début des années quatre-vingt dix, par un gonflement alarmant des reports de crédits.

Le gouvernement précédent s'est efforcé avec succès d'assainir la situation sur le plan financier en dégonflant le stock des reports de crédits grâce à une réduction ponctuelle des crédits de paiement accordée à la PAT en 1997. Le présent gouvernement a indiqué son intention de poursuivre cet effort, en se livrant à un "nettoyage" des autorisations de programmes dormantes.

Si votre rapporteur approuve le principe d'un traitement financier ponctuel des reports de la Prime d'Aménagement du Territoire, il estime toutefois qu'un assainissement durable de la gestion de la Prime d'Aménagement du Territoire passe par la nécessaire réforme de ses critères d'éligibilité.

La PAT est une subvention d'équipement accordée par l'Etat aux entreprises françaises et étrangères qui réalisent, dans les zones d'aménagement du territoire, des opérations créant des emplois durables. Ces opérations peuvent être soit des créations ou des extensions d'établissements, soit des délocalisations d'activité à partir de l'Île-de-France.

La principale condition à remplir pour être éligible à la prime, est la création de 20 emplois permanents en trois ans . Pour les activités tertiaires hautement qualifiées ou les activités de recherche, ce seuil peut être ramené à 10 emplois.

Or, la géographie de la PAT a fait l'objet d'une réforme en 1996. Pour tenir compte des observations de la Commissions européenne, et dans le souci, également, de mieux concentrer cette aide sur les zones prioritaires d'aménagement du territoire, la prime a été réservée à des zones rurales ou faiblement industrialisées bien différentes des zones auxquelles on l'avait d'abord destinée.

Mais peu d'entreprises ont, en milieu rural, les moyens de se lancer dans des opérations de cette importance et le bénéfice de la PAT se trouve concentré sur quelques projets de grande taille, souvent localisés dans les villes, et partant moins significatifs en termes d'aménagement du territoire.

La réforme des critères d'éligibilité de la PAT, régulièrement demandée par votre commission des finances, doit être engagée sans tarder : la réforme de la carte de la PAT, demandée par la commission européenne pour le 1 ^er janvier 2000, se traduira par un nouveau resserrement du zonage et risque, si aucune réforme n'intervient, de donner une acuité supplémentaire aux dysfonctionnements constatés ces dernières années : sous-consommation des crédits, gonflement des reports annuels, relèvement des taux de rejet des dossiers, etc...

Les débats à l'Assemblée nationale montrent que le gouvernement semble enfin prêt à se rallier à l'idée d'une réforme de la doctrine d'emploi de la PAT et pourrait l'aborder au cours du prochain Comité interministériel.

Réitérant ses observations antérieures, votre rapporteur vous invite, dans ces conditions, à ne pas relâcher votre pression, pour obtenir dès cette année la modification de ces critères inadaptés.

B. LA FERMETURE DES SERVICES PUBLICS EN MILIEU RURAL : UN MORATOIRE ÉBRÉCHÉ ?

Le moratoire opposable aux fermetures de services publics en milieu rural, décidé par un précédent gouvernement le 10 mai 1993, a été prolongé et demeure en principe applicable. Il concerne toutes les communes dont la population agglomérée ne dépasse pas 2.000 habitants. Il vise "tous les services publics de proximité de l'Etat" et toutes les entreprises publiques placées sous la tutelle de l'Etat et chargées d'une mission de service public de proximité."

La loi d'orientation de 1995, et en particulier ses articles 28 et 29, subordonnait la levée du moratoire à la conclusion par les établissements de services publics de contrats de services publics.

La conclusion de ces contrats semble tarder : à ce jour, semble-t-il seuls les contrats de services publics d'EDF, GDF et de la Poste ont été signés. Les négociations ne semblent en revanche guère avancées pour la SNCF, France Télécom et la Banque de France.

Or, de nombreux éléments laissent penser à votre rapporteur que le gouvernement reviendrait sur ce moratoire : il semblerait en effet que la fermeture de nombreux services publics de proximité ait repris ces derniers temps dans les zones rurales : écoles, collèges, bureaux de poste, trésoreries, et, plus récemment, brigades de gendarmerie.

Votre rapporteur souhaite exprimer sa préoccupation et demander au gouvernement de préciser sa position à l'égard du maintien des services publics en milieu rural. Il estime qu'aucune fermeture de service public ne devrait intervenir sans concertation préalable avec les collectivités territoriales concernées.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 12 novembre 1998 sous la présidence de M. François Trucy, secrétaire, la commission a examiné, sur le rapport de M. Roger Besse, les crédits de l'aménagement du territoire pour 1999.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a précisé que les crédits inscrits au budget de l'aménagement du territoire pour 1999 s'établissent à 1.799,3 millions de francs, en baisse de -0,35 % par rapport à l'exercice précédent, et que les autorisations de programme s'élèvent à 1.600,70 millions de francs, en baisse de -1,35 %.

Ces crédits, a-t-il indiqué, se répartissent entre trois grandes masses.

Il a précisé que, si les crédits du titre III, consacrés aux moyens de fonctionnement de la DATAR, présentent, avec 108,76 millions de francs, une hausse de 23,45 %, cette progression est en réalité optique, s'expliquant par le changement d'imputation budgétaire d'une enveloppe de 18 millions de francs de crédits d'étude, naguère financée par les dotations du FNADT, au titre VI, et dorénavant imputée sur un chapitre distinct du titre III. Pour le reste, a-t-il ajouté, les effectifs de la DATAR sont stables, et ses moyens de fonctionnement sont reconduits au niveau de l'an dernier.

Evoquant ensuite les dotations consacrées à la prime d'aménagement du territoire, qui s'établissent à 315 millions de francs en crédits de paiement, il s'est déclaré moins préoccupé par le léger tassement des crédits que par le caractère récurrent des reports de crédits qui lui semble confirmer une fois de plus l'inadéquation des critères d'éligibilité de cette prime aux caractéristiques des zones qu'elle concerne.

Il a relevé la baisse des dotations du fonds national d'aménagement du territoire, au titre IV comme au titre VI.

Il a ensuite rappelé que la politique d'aménagement du territoire, par nature interministérielle, bénéficiait également des concours financiers apportés par d'autres ministères, qui devraient s'élever en 1999 à un peu plus de 54 milliards de francs, en hausse de 1,25 %. Il a énuméré quelques-unes des principales contributions, dont il a rapidement présenté le contenu. Il a précisé également l'évaluation, faite par le Gouvernement, de la dépense fiscale correspondant au coût des exonérations dans les zones relevant de la géographie prioritaire. Puis, il a tracé le bilan des fonds créés par la loi d'orientation de 1995 : fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), fonds de péréquation des transports aériens (FPTA), fonds de gestion de l'espace rural (FGER) dont il a déploré vivement la suppression, fonds national de développement des entreprises dont il a regretté le lancement tardif et timide.

Le rapporteur a ensuite insisté sur l'importance des apports effectués par les fonds structurels européens -plus de 11 milliards de francs en 1999- dont il a rappelé les objectifs et les mécanismes, déplorant à ce propos la lourdeur de certains circuits administratifs qui débouche sur un phénomène de sous-consommation de ces crédits. Il a jugé celui-ci regrettable et inquiétant, particulièrement dans le contexte actuel de la réforme de la politique structurelle européenne.

M. Roger Besse a ensuite résumé ses principales observations.

Il a d'abord constaté que le projet de budget pour 1999 se contente de reproduire, pour l'essentiel, le montant des crédits votés l'année dernière. Il a ensuite estimé que l'assainissement de la gestion de la prime d'aménagement du territoire passe par une réforme de ses critères d'éligibilité qui la mette davantage à la portée de ses utilisateurs potentiels en milieu rural. Evoquant les signes d'une évolution possible du Gouvernement, il a incité la commission à ne pas relâcher sa pression pour obtenir rapidement des avancées sur ce sujet. Revenant sur le problème posé par la sous-consommation des crédits européens, il a exprimé son intention d'inviter le Gouvernement à assouplir sans tarder les procédures applicables. Abordant les orientations générales de la politique d'aménagement du territoire, il a déploré une attitude qui a conduit le Gouvernement à vider de leur contenu plusieurs dispositions de la loi d 'orientation de 1995 sur l'aménagement et le développement du territoire. Il s'est également inquiété de l'insistance avec laquelle celui-ci vante le "rôle structurant des villes" dont il a craint qu'il ne constitue l'alibi d'un abandon du monde rural.

Le rapporteur spécial a ensuite évoqué le problème de calendrier que soulève l'élaboration des prochains contrats de plan Etat-régions. Ceux-ci devront très vraisemblablement être négociés par les régions, avant que les structures juridiques des "pays" et "agglomérations" sur lesquels ils reposeront largement, n'aient été créées par le projet de loi d'orientation sur l'aménagement et le développement durable du territoire.

Citant des propos tenus devant l'Assemblée nationale, et qui montrent l'intention du Gouvernement de déclarer l'urgence pour accélérer la discussion de ce projet, il a invité le Sénat à se monter vigilant et a refusé que l'on escamote un débat parlementaire qu'il juge essentiel.

Enfin, évoquant le problème du maintien des services publics en milieu rural, il a jugé nécessaire une clarification de l'attitude du Gouvernement qui, tout en prétendant maintenir en vigueur le moratoire sur les fermetures, semble renouer avec la suppression de certains services publics de proximité : écoles, collèges, bureaux de poste et brigades de gendarmerie.

Au cours du débat qui a suivi cette présentation, M. Philippe Marini, rapporteur général, a déclaré partager les préoccupations exprimées par le rapporteur spécial, tout particulièrement pour ce qui touche aux effectifs de police et de gendarmerie et à leur redéploiement éventuel.

A sa demande, M. Roger Besse lui a précisé les critères que semble privilégier le Gouvernement dans sa réflexion : ceux-ci se rapportent à la superficie des territoires couverts et aux statistiques relatives aux crimes et délits.

M. Jean-Pierre Demerliat a rappelé les éléments qui feront de 1999 une année charnière pour l'aménagement du territoire : discussion et vote du projet de loi sur l'aménagement et le développement durable du territoire, réforme des fonds structurels européens, mise en oeuvre de la loi d'orientation agricole. Convenant avec le rapporteur spécial du caractère préoccupant de la sous-consommation des dotations des fonds européens, il a précisé que celle-ci touchait inégalement les différentes régions, et a cité l'exemple du Limousin qui est parvenu à utiliser tous les crédits disponibles. Il s'est, en outre, félicité de la poursuite de la politique de délocalisation des emplois, souhaitant que cet effort soit poursuivi à l'avenir.

M. Denis Badré s'est préoccupé de la diminution du poids relatif des crédits de la DATAR au sein de l'ensemble des crédits consacrés à la politique d'aménagement du territoire.

Revenant sur la politique structurelle européenne, il a rappelé que la France participe à son financement dans une proportion supérieure au montant des versements, certes importants, qu'elle en reçoit, et a souhaité que ces transferts européens ne servent pas d'alibi pour masquer une absence de politique nationale d'aménagement du territoire. Il a redouté, en outre, que les retards pris en matière de consommation des crédits ne s'accentuent encore en 1999. Evoquant les vicissitudes rencontrées par différents instruments du ministère de l'agriculture, dont le dernier avatar est la disparition du fonds de gestion de l'espace rural au profit des contrats territoriaux d'exploitation, il s'est demandé si ce ministère n'est pas tenté de renoncer à une vision globale des problèmes du monde rural pour se concentrer sur ceux de l'exploitation agricole.

M. Michel Sergent a remarqué que la sous-consommation des crédits affectait les versements structurels, tout comme ceux du fonds national d'aménagement du territoire, et a estimé qu'il fallait en rechercher la raison dans l'inutile complexité des procédures.

En réponse à M. François Trucy, M. Roger Besse a ensuite précisé les critères d'éligibilité du fonds de péréquation des transports aériens, et décrit les modalités de son fonctionnement, déplorant toutefois que l'appui apporté aux compagnies aériennes concernées ne puisse avoir pour effet de permettre une baisse du prix des billets.

Il a précisé ensuite à M. Denis Badré que, d'après le Gouvernement, les versements européens peuvent être consommés jusqu'en 2001.

En conclusion, le rapporteur spécial a rappelé les insuffisances notoires d'un projet de budget très proche de celui présenté en 1998, et dont il avait alors demandé le rejet. Celui-ci ne lui a pas semblé de nature à redonner un nouvel élan à la politique d'aménagement du territoire, même s'il a tenu à saluer les perspectives encourageantes qui semblent être sur le point de s'ouvrir en matière de réforme de la prime d'aménagement du territoire. S'inscrivant dans la ligne définie par la commission qui propose un budget alternatif, il a invité celle-ci à ne pas rejeter, dans ces conditions, le budget de l'aménagement du territoire.

La commission a suivi les conclusions de son rapporteur spécial, et a adopté les crédits de l'aménagement du territoire inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

ANNEXE

Aménagement du territoire et environnement

I - AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Modifications des crédits : crédits non reconductibles

La majoration des crédits non reconductibles relative au budget des anciens combattants concerne le titre IV pour 0,535 million de francs et le titre VI pour 3 millions de francs.

Les chapitres concernés sont :

- le chapitre 44-10, article 10 (Fonds national d'aménagement et de développement du territoire - FNDAT) pour 0,535 millions de francs ;

- le chapitre 65-00, article 10 (Fonds national d'aménagement et de développement du territoire - FNADT) pour 3 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement.

¹ L'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques a été saisi par la commission des finances du Sénat d'une demande d'études portant sur "le dispositif public de promotion des investissements étrangers" dont le rapporteur est le sénateur Serge Vinçon.

² Le FNADT est né de la fusion du fonds d'intervention pour l'aménagement du territoire (FIAT), du groupe interministériel pour la restructuration des zones minières (GIRZOM), du fonds d'aide à la décentralisation des entreprises privées (FAD), du fonds régionalisé d'aide aux initiatives locales pour l'emploi (FRILE), du fonds d'intervention pour l'autodéveloppement de la montagne (FIAM) et du fonds interministériel de développement et d'aménagement rural (FIDAR).

³ Les rapports sur l'aménagement du territoire

Plusieurs rapports officiels ont été élaborés, à la demande du gouvernement dans le courant de l'année 1998, à la suite des travaux du CIADT de décembre 1997 :

1. le rapport au premier ministre de M. Jean Auroux sur "la réforme des zonages et l'aménagement du territoire ;

2. le rapport de M. Yves Morvan sur "les schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire" (SRADT) ;

3. le rapport de M. Jacques Chérèque "Plus de région et mieux d'Etat" consacré à la prochaine génération de contrats de plan Etat-région 2000-2006 ;

4. le rapport de M. Pierre Trousset sur "les politiques structurelles communautaires".

On se reportera avec profit, pour l'analyse détaillée de ces différents rapports, à l'avis présenté par M. Jean Pépin au nom de la commission des affaires économiques et du plan sur le projet de loi de finances pour 1999 (pages 55 à 66).