Projet de loi de finances pour 1999
MARINI (Philippe), Rapporteur général ; CLOUET (Jean), Rapporteur spécial
RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 12 - COMMISSION DES FINANCES
Table des matières
- PRINCIPALES OBSERVATIONS
-
CHAPITRE PREMIER
D'UN BUDGET À L'AUTRE- I. L'EXÉCUTION DES BUDGETS FAIT APPARAÎTRE DE FORTES VARIATIONS PAR RAPPORT AUX LOIS DE FINANCES INITIALES
-
II. UN BUDGET POUR 1999 EN BAISSE
- A. L'ABSORPTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DU MINISTÈRE DE L'INDUSTRIE PAR LE MINISTÈRE DES FINANCES
- B. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT
-
CHAPITRE II
LA POLITIQUE DE L'ÉNERGIE- I. LA RELANCE DE LA POLITIQUE DE MAÎTRISE DE L'ÉNERGIE ET DE PROMOTION DES ÉNERGIES RENOUVELABLES
- II. UNE FILIÈRE NUCLÉAIRE MENACÉE
- III. DES OPÉRATEURS ÉNERGÉTIQUES À RENFORCER DANS LE NOUVEAU CONTEXTE CONCURRENTIEL
- IV. LA DÉBUDGÉTISATION RAMPANTE DES CRÉDITS DE CHARBONNAGES DE FRANCE
- V. LA BUDGÉTISATION " HASARDEUSE " DES CRÉDITS DU FONDS DE SOUTIEN AUX HYDROCARBURES
-
CHAPITRE III
LA POLITIQUE INDUSTRIELLE- I. PLACE DE L'INDUSTRIE DANS L'ÉCONOMIE NATIONALE
- II. LA RECHERCHE INDUSTRIELLE ET L'INNOVATION
- III. LES PMI ET LE DÉVELOPPEMENT LOCAL
- IV. LES RESTRUCTURATIONS ET LA RECONVERSION
- V. LES NORMES ET LA QUALITE
-
CHAPITRE IV
LA POSTE ET LES TÉLÉCOMMUNICATIONS -
ANNEXE N° 1
Réponses du ministère au questionnaire de la commission relatif au rapport particulier de la Cour des Comptes sur les comptes et la gestion de l'Ecole nationale supérieure des PTT
(exercices 1991 et 1994)
-
ANNEXE N°2
Réponses du ministère au questionnaire de la commission relatif au rapport particulier de la Cour des Comptes
sur les comptes et la gestion de la Société TRANSPAC
(exercices 1990 à 1995)
- EXAMEN EN COMMISSION
-
MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
N° 66
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 12
ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE :
III. - INDUSTRIE
Rapporteur spécial
: M. Jean CLOUET
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Alain Lambert,
président
; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents
; Jacques-Richard Delong, Marc Massion,
Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Philippe
Marini,
rapporteur général
; Philippe Adnot, Denis
Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean
Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard,
Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude
Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne,
Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri
Torre, René Trégouët.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
(1998-1999).
|
Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
Un
effacement ce qui fut le ministère de l'industrie par la dilution des
crédits du Secrétariat d'Etat à l'industrie au sein du
budget de l'économie, des finances et de l'industrie
La plus grande partie des crédits de personnel et de fonctionnement du
budget de l'industrie sont transférés sur la section
" Services communs et finances " du budget du ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie, ce qui prive le
ministère de l'industrie de la gestion de 1.558 millions de francs.
On peut se demander si un ministère sans administration conserve une
signification, sachant que les deux tiers des crédits du budget de
l'industrie sont des subventions à des organismes publics.
En outre, un tel mouvement contribue à la poursuite de la
régression du budget de l'industrie en pourcentage du budget de l'Etat
comme le retrace le tableau ci-après.
* Les chiffres indiqués pour les années 1994, 1995 et 1998
intègrent le budget " Poste et
Télécommunications ".
Observant enfin que les crédits du Fonds de soutien aux hydrocarbures
(FSH) sont désormais intégrés au budget de l'industrie,
votre rapporteur regrette ces modifications incessantes du
périmètre du budget de l'industrie qui rendent très
difficiles les comparaisons d'une année sur l'autre.
Un budget de " transit " plus qu'un budget traduisant un projet
politique
Ainsi, deux tiers des crédits inscrits dans le budget de l'industrie
sont des subventions de fonctionnement ou d'investissement à des
organismes publics qui viennent s'ajouter à des subventions
versées par d'autres ministères, ce qui rend très
difficile à appréhender le volume global des aides versées
à ces organismes. C'est notamment le cas pour le CEA - dont les
ressources budgétaires civiles proviennent à parité du
budget de l'industrie et du budget de la recherche - et pour l'ADEME.
En conséquence, les
crédits consacrés à la
politique industrielle
proprement dite ne s'élèvent
qu'à
5 milliards de francs
, et même 4 milliards de francs,
si l'on exclut les crédits consacrés aux restructurations
industrielles et aux aides aux secteurs en difficulté. Est-ce suffisant
au regard du 4
ème
rang industriel de la France ?
Le budget de l'industrie est en outre extrêmement volatil, son
périmètre pouvant passer du simple au double en cours
d'année en raison de reports, de transferts de crédits et de
rattachements de fonds de concours notamment la subvention du ministère
de la défense au CEA pour un montant de 7,3 milliards de francs dans le
PLF pour 1999. Comme il est indiqué dans le tableau plus haut, en 1997,
dernière année connue, les crédits consommés
s'élevaient à 24.857 millions de francs pour
14.141 millions de francs de crédits votés en LFI. Une telle
volatilité rend assez symbolique l'autorisation parlementaire...
Une débudgétisation douteuse : la dotation en capital de
Charbonnages de France
Pour la troisième année consécutive, la subvention de
fonctionnement à
Charbonnages de France
destinée à
couvrir ses charges dites " spécifiques
1(
*
)
" est réduite au profit d'une dotation en
capital versée à partir du compte d'affectation spéciale
des recettes de privatisation
Or, comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport sur
l'exécution des lois de finances pour 1997 :
" Certains concours versés par l'Etat à partir du compte
n° 902-24, quelle que soit leur qualification juridique, financent
des dépenses de natures différentes. Ils peuvent être
représentatifs de subventions ou couvrir des pertes ou charges
financières. Leur imputation sur le compte d'affectation spéciale
conduit à
financer des charges courantes à partir des
ressources tirées de la cession d'éléments du patrimoine
de l'Etat
. "
En outre, la substitution d'une dotation en capital à une subvention
budgétaire permet à l'Etat de faire une économie de 2,52
milliards de francs et de redresser d'autant le solde budgétaire, au
regard des normes de Maastricht.
On ne peut pas pour autant perdre de vue que l'endettement de Charbonnages de
France viendra inévitablement, à terme, s'ajouter à la
dette, déjà fort élevée, de l'Etat.
La rénovation des relations financières entre l'Etat et La
Poste
Le nouveau contrat de Plan entre l'Etat et La Poste signé en juin 1998
retrace les grands axes de développement de l'exploitant et inscrit dans
un cadre rénové ses relations financières avec l'Etat.
La mission de service public est ainsi confortée au travers de
l'objectif d'une amélioration de l'accessibilité aux services de
la Poste et de la présence de ces derniers sur le territoire
- l'évolution dans ce domaine devant d'appuyer sur une concertation
locale renforcée.
L'exploitant est appelé à améliorer sa
compétitivité pour garantir des prix abordables et faire face
à la concurrence. La Poste s'engage ainsi à stabiliser les tarifs
du courrier. Elle devra en outre intégrer les nouvelles technologies de
l'information et de la communication dans son offre pour devenir à
terme, l'un des premiers groupes français en matière d'offre de
services intégrés.
Le contrat donne enfin priorité à l'amélioration des
conditions d'emploi des personnels contractuels, dans la perspective de
réduire l'emploi précaire.
Accompagnant l'effort de l'exploitant, l'Etat s'engage à proposer, dans
le cadre de la directive postale du 15 décembre 1997, une
réglementation du secteur cohérente avec l'exercice des missions
de service public de La Poste.
Il s'engage ainsi à accroître sa contribution annuelle au titre de
l'aide au transport de la presse (1.850 MF dans le PLF 1999 et 1.900
à partir de l'an 2000) et à stabiliser le coût des
retraites
2(
*
)
en francs constants au niveau des
charges dues au titre de1997.
Enfin, pour garantir l'autonomie de gestion de La Poste, le contrat de plan
prévoit une sortie progressive du système de centralisation des
CCP au Trésor, donnant ainsi de nouvelles libertés de gestion
à l'exploitant.
C'est ce que concrétise l'article 78 du projet de loi de finances pour
1999, qui sera analysé lors de l'examen des crédits des charges
communes.
Rassuré par ces objectifs et ces moyens renforcés, votre
rapporteur rappelle toutefois la nécessité d'
assurer la
compensation intégrale
des charges subies par l'opérateur au
titre de la participation à l'aménagement du territoire, comme
à celui du transport de la presse, afin de ne pas la handicaper face
à la concurrence qui ne manquera pas de s'accroître dans le
nouveau contexte de libéralisation des services postaux.
Il convient en outre d'engager une réflexion sur l'assujettissement
progressif de La Poste et de France Télécom au droit commun de la
fiscalité locale.
La nécessité de supprimer les handicaps qui pourraient nuire
à la compétitivité d'EDF et de GDF dans le nouveau
contexte d'ouverture des marchés à la concurrence
EDF aborde l'ouverture du marché de l'électricité à
la concurrence dans des conditions financières relativement saines. Son
endettement s'est en partie résorbé, ses données
financières sont solides, son bilan a été assaini.
Toutefois, certains handicaps continuent de peser sur lui à la veille de
la transposition de la directive européenne.
En particulier, ses charges de retraite et l'impossibilité d'exercer des
activités autres que son coeur de métier que lui impose le
principe de spécialité l'affaiblissent par rapport à ses
concurrents potentiels. Il convient donc d'examiner ces problèmes avec
la plus grande attention lors de l'examen du projet de loi de transposition de
la directive qui devrait être soumis au Parlement en janvier 1999.
Quant à GDF dont le monopole a été paradoxalement
consolidé par l'article 50 de la loi portant diverses dispositions
d'ordre économique et financier du 2 juillet 1998, il est
pénalisé par la faiblesse du gaz dans le bilan
énergétique de la France.
Quel avenir pour l'énergie nucléaire en France ?
Deux faits risquent de mettre en péril l'avenir de l'énergie
nucléaire en France.
En premier lieu, en ouvrant la production et la distribution de
l'électricité à la concurrence, la directive sur le
marché intérieur de l'électricité risque
d'encourager le type d'énergie le plus compétitif, au
détriment de l'énergie nucléaire. Or, s'il est
légitime de rééquilibrer le bilan
énergétique de la France en faveur du gaz, l'énergie
nucléaire ayant pris des proportions que l'on peut juger excessives
(78 % de notre production d'électricité), il ne faut pas
perdre de vue, d'une part, que les ressources d'énergie fossile sont
finies, et, d'autre part, que l'énergie nucléaire n'est pas
polluante à la différence des énergies fossiles.
A cet égard, la commission d'enquête sénatoriale sur la
politique énergétique de la France s'est prononcée en
faveur d'une
loi d'orientation quinquennale sur l'énergie
qui
définirait notamment la programmation à long terme des
investissements de production d'électricité. Il reviendrait ainsi
aux pouvoirs publics de décider des modalités de renouvellement
du parc nucléaire, comme de l'ampleur des efforts à consentir en
faveur des énergies renouvelables, et non aux seules forces du
marché qui ne se préoccupent ni de sécurité des
approvisionnements, ni de protection de l'environnement.
Le deuxième événement, plus préoccupant, est
l'accord entre sociaux-démocrates et verts allemands décidant
d'inscrire dans la loi la
fermeture des 19 centrales nucléaires
allemandes
. Cet accord constitue une sérieuse menace pour la
coopération franco-allemande dans ce secteur énergétique.
En premier lieu, le retraitement des combustibles allemands usés
à l'usine COGEMA de La Hague représente 20 % du chiffre
d'affaires de La Hague et en aurait constitué 15 % en projection,
au début du siècle prochain. 40 % de la capacité de
l'usine UP3 (l'une des deux unités de La Hague) sont
dédiés aux clients allemands. En second lieu, une telle
décision fait peser un aléa sur l'avenir du réacteur
européen à eau pressurisé du futur, l'EPR,
développé depuis 1989 par FRAMATOME et SIEMENS. Ce
réacteur, censé être opérationnel vers 2020, au
moment où il faudra renouveler notre parc de centrales, arrivera fin
décembre en phase finale d'optimisation. EDF et les électriciens
allemands ont déjà investi un milliard de francs dans ce projet.
Le désengagement de l'Etat du secteur public industriel
Après les privatisations de Péchiney en décembre 1995, de
Renault en juillet 1996, de Bull entre septembre 1995 et avril 1997, et
l'ouverture du capital de Thomson-CSF en avril 1998, l'Etat ne détient
plus de participation majoritaire que dans une entreprise du secteur industriel
concurrentiel,
Thomson
Multimédia
.
S'agissant de
Thomson-CSF
, dont l'Etat détenait, via Thomson SA,
une participation de 58 %, le gouvernement a, comme il l'avait annoncé
à la fin de l'année 1997, constitué un pôle
français d'électronique professionnelle et de défense
regroupant autour de Thomson-CSF les activités d'électronique
spatiale et de défense et les activités de communication
militaire d'Alcatel , les activités électroniques et de
défense de Dassault Electronique, ainsi que les activités en
matière de satellite d'Aérospatiale.
A l'issue des conseils d'administration du 14 avril 1998, Thomson-CSF et
Thomson SA ont procédé à la signature d'un accord de
coopération technologique, industrielle, commerciale et
financière qui traduit les contours et les modalités
précises de la restructuration industrielle. Cet accord précise
notamment la répartition du capital de Thomson-CSF après
réalisation des apports d'Aérospatiale, d'Alcatel et de Dassault
Industries et création d'une société commune de
satellites, dénommée Alcatel Space, qui est
contrôlée à 51 % par Alcatel et à 49 % par
Thomson-CSF.
Alcatel et Dassault Industries disposent respectivement de 16,36 % et de
6 % du capital de Thomson-CSF. Avec près de 43 %, Thomson SA
demeure le premier actionnaire et Aérospatiale détient 4 %
du capital.
Quant à
Thomson Multimédia
, après avoir
procédé à une recapitalisation du groupe à hauteur
de 10,88 milliards de francs grâce aux recettes issues de l'ouverture du
capital de France Télécom, le gouvernement a accepté en
juillet dernier l'entrée de partenaires industriels stratégiques
à son capital par apport de fonds propres. Il s'agit d'Alcatel, de
Microsoft, de NEC et de DirecTV (filiale du groupe HUGUES ELECTRONICS).
Aujourd'hui, l'Etat garde une participation de 2,4 % dans le capital de
Rhône-Poulenc, de 12,5 % dans celui de la SEITA, de 44,2 % dans
celui de Renault, de 17 % dans celui de Bull et de 43 % dans celui de
Thomson-CSF.
Toutefois, il reste à régler le problème de la dispersion
du capital de
FRAMATOME
qui reste détenue à 51 % par
l'Etat par le biais de CEA-Industrie (36 %), d'EDF (11 %) et de CDR (4
%).
CHAPITRE PREMIER
D'UN BUDGET À
L'AUTRE
I. L'EXÉCUTION DES BUDGETS FAIT APPARAÎTRE DE FORTES VARIATIONS PAR RAPPORT AUX LOIS DE FINANCES INITIALES
A. L'EXÉCUTION DU BUDGET VOTÉ EN 1997
Les
crédits votés dans la loi de finances initiale pour 1997
s'élevaient à
14.138,7 millions de francs
en
crédits de paiement, en baisse de 16,7 % par rapport au budget
1996. Les autorisations de programme ont quant à elles accusé une
régression de 17,8 %.
Le tableau ci-après recense les mouvements intervenus en gestion au
cours de l'année 1997 en dépenses ordinaires et
crédits de paiement (la colonne " Autres mouvements " recouvre
les transfert, les virements, les crédits ouverts en loi de finances
rectificative et les fonds de concours) :
1. Des crédits disponibles très supérieurs aux crédits votés
On
constate que les
crédits
finalement
disponibles
en 1997 se
sont élevés à
26,48 milliards de francs
, soit une
hausse de 12,34 milliards de francs (+ 87 %) par rapport au budget
voté. Cette hausse est imputable pour l'essentiel :
- au traditionnel
transfert de crédit
en provenance du budget de
la défense imputé sur le chapitre 62-00 correspondant aux
crédits de recherche du
CEA
(7,314 milliards de francs) ;
- à des
reports de crédits
en hausse
par rapport
à ceux intervenus en 1996 : ils ont en effet atteints 2,7 milliards
de francs en CP contre 2,37 milliards de francs en 1996.
Ils affectent essentiellement les titres IV et V. Il faut en particulier noter
le report de 1,24 milliard de francs de crédits sur le chapitre 44-82
relatif aux
primes à l'acquisition de véhicules
d'occasion
, le report de 394,6 millions de francs de crédits de
paiement sur le chapitre 64-96 " restructurations industrielles " et
le report de 208,8 millions de francs de CP sur le chapitre 66-06 relatif aux
crédits d'investissement de l'ANVAR.
- à des rattachements de
fonds de concours
pour 1,47 milliards de
francs, essentiellement sur les titres III (929 MF) et V (520,7 MF).
Il convient de rappeler que de tels rattachements dérogent au principe
de non-affectation des recettes de l'Etat et nuisent à la bonne
information du Parlement dans la mesure où leur montant exact n'est
connu qu'en fin d'exécution. En outre, les dépenses
financées par le biais de cette procédure sont essentiellement
des dépenses de personnel alors que les ressources collectées
sont permanentes.
Les crédits de fonds de concours ouverts au
titre III
ont ainsi
représenté en 1997 plus de 17,2 % des moyens de
fonctionnement des services (contre 14 % en 1996). Ils ont les provenances
suivantes :
- versements effectués par l'agence Centre Europe d'exploitations des
oléoducs de l'OTAN pour couvrir les dépenses d'exploitation de la
partie française du réseau d'infrastructure
pétrolière de l'OTAN : ils ont atteint 265,2 millions de
francs en 1997 et ont couvert 83 % des dépenses du chapitre 37-61
" Dépenses et remboursement supportés par la France au titre
de l'infrastructure pétrolière " ;
- redevances encaissées à l'occasion des expertises des
ingénieurs des mines (425 MF) ;
- taxes et redevances perçues par le service des activités de
mesure (46,4 MF) ;
- redevances de surveillance des installations nucléaires (101,2
MF) ;
- produit d'une partie des taxes et redevances auxquelles sont assujetties les
installations classées pour couvrir les dépenses exposées
par les services pour l'inspection des installations classées
(64,5 MF).
Il convient de noter que 27 % des crédits inscrits aux chapitres de
rémunération proviennent de fonds de concours (447 MF). En
particulier, le chapitre 31-02 " Indemnités et allocations
diverses " a été doté à hauteur de 70 %
et le chapitre 33-91 " Prestations sociales versées par
l'Etat " à hauteur de 22,3 %.
Les fonds de concours du
titre V
ont principalement pour origine les
redevances perçues à l'occasion de la surveillance exercée
par le personnel de la Direction de la sûreté des installations
nucléaires (DSIN) sur les exploitants des installations
nucléaires de base : Elles ont atteint 441,3 millions de francs en
1997 contre 416,3 en 1996. Elles ont abondé le chapitre 54-93
" Etudes ".
Sur le
titre VI
, les fonds de concours reçus en 1997 ne se sont
élevés qu'à 21 MF.
- à des
ouvertures de crédits
validées en fin
d'année par la loi de finances rectificative : 470,5 millions de
francs de crédits supplémentaires ont ainsi été
ouverts sur le chapitre 44-82 (primes automobiles) et 850 MF de
crédits en AP et CP sont venus abonder le chapitre 64-93 relatif aux
aides à la construction navale
.
2. Des annulations de crédits en diminution
En 1997,
les
annulations de crédits
se sont élevées
à
448,4 millions de francs
en crédits de paiement (soit
3 % des crédits) et à 511 millions de francs en
autorisations de programme (soit 11 % des AP votées en LFI pour
1997).
Ce montant traduit une diminution par rapport aux années
précédentes au cours desquelles les annulations avaient
porté sur des montants de 629,9 millions de francs en 1995 et 498
millions de francs en 1996.
Les annulations les plus importantes en valeur absolue ont
concerné :
- le chapitre 66-02 " ANVAR " (138,3 millions de francs) ;
- le chapitre 66-01 " Développement de la recherche industrielle et
de l'innovation" (79 millions de francs) ;
- le chapitre 64-92 " Actions développement industriel
régional en faveur des PMI " (41,3 millions de francs) ;
- le chapitre 64-96 " Restructurations industrielles " (35 millions
de francs) ;
- le chapitre 34-96 " Moyens et fonctionnement des services "
(28 MF).
En valeur relative, les chapitres les plus fortement amputés ont
été :
- le chapitre 64-96 " Restructurations industrielles " (-
43,75 %) ;
- le chapitre 34-97 " Moyens de fonctionnement des DRIRE " (-
27 %) ;
- le chapitre 57-02 " Equipements administratifs et techniques " (-
22,3 %) ;
- le chapitre 66-02 " ANVAR " (-21,8 %).
3. La sous-consommation des crédits de certains chapitres
Les
crédits ont été finalement dépensés à
hauteur de
24,857 millions de francs,
ce qui représente un taux
de consommation de
93,8 %.
Les crédits des titres III et IV ont été consommés
pour plus de 98 % de leur montant. S'agissant des crédits du titre
V, on observe une différence assez sensible entre le taux de
consommation des CP (68,6 %) et celui des AP (90,6 %).
En effet, le taux de consommation des AP du chapitre 57-02 " Equipements
administratifs et techniques " s'est amélioré (69,7 %)
en raison d'une reprise des opérations immobilières de
l'administration centrale mais l'effet sur les crédits de paiement n'en
sera perceptible qu'en 1998.
Au titre VI, il faut noter la
faible consommation des crédits des
chapitres
:
•
62-01
" Reconversion "
destinés
à la reconversion des zones minières et aux interventions dans le
cadre du Fonds d'industrialisation de la Lorraine (FIL) : ces
crédits n'ont été consommés que pour 44,7 % de
leur montant disponible en CP. La consommation des AP a été
négative à -44 millions de francs.
Toutefois, le secrétariat d'Etat à l'industrie estime que ce taux
de consommation n'est pas significatif. En effet, les ressources disponibles
sur ce chapitre intègrent les crédits du Fonds
d'industrialisation des bassins miniers (FIBM) reportés de l'exercice
1997 à l'exercice 1998 alors que le mode de financement de ce fonds a
été modifié en 1998. Le FIBM a en effet
bénéficié d'une dotation en capital de 160 millions de
francs par l'intermédiaire de Charbonnages de France.
S'agissant du Fonds d'industrialisation de la Lorraine, les crédits
reportés en AP et CP correspondent à des opérations
clôturées ou à la liquidation de la société
de reconversion Provence Industrialisation, cette dernière
opération se traduisant par une consommation négative de 44
millions de francs en AP qui est venue minorer la consommation de CP.
Le secrétariat d'Etat à l'industrie fait valoir que
l'activité soutenue du FIL en 1997 (plus de 90 millions de francs d'AP)
a été financée essentiellement par des AP
déjà disponibles en région.
•
64-93 " Aide à la construction navale "
:
doté initialement de 800 millions de francs en AP et de 850 millions de
francs en CP, ce chapitre a bénéficié, en cours de
gestion, de reports de 447,4 millions de francs d'AP et d'une ouverture de
crédits de 850 millions de francs en AP et CP ; la consommation
finale ne s'est élevée qu'à 756,7 millions de francs en CP
et à 1.165 millions de francs en AP, traduisant des taux de consommation
de 47 % et 54,4 % respectivement.
• 64-96 " Restructurations industrielles "
: ce
chapitre se distingue traditionnellement par l'importance des crédits
reportés d'une année sur l'autre. En 1997, 395 millions de francs
ont ainsi été reportés en AP et CP pour des montants de
crédits initiaux de 70 et 80 millions de francs respectivement. Les
crédits n'ont finalement été consommés que pour
52 % de leur montant en CP (228,7 MF) et 33 % de leur montant
en AP (139 MF). Le résidu de 211 MF a été
reporté sur l'exercice 1998.
Le secrétariat d'Etat à l'Industrie n'a pas fourni
d'explications sur ces deux chapitres.
B. L'EXÉCUTION DU BUDGET 1998
1. Des crédits votés en hausse
Les
crédits adoptés en loi de finances initiale pour le budget de
l'industrie pour 1998 se sont élevés à
16,37 milliards de francs
, en hausse de 15,7 % par rapport aux
crédits inscrits dans le fascicule budgétaire
" Industrie " de la loi de finances initiale pour 1997.
Deux facteurs expliquaient cette forte progression des crédits en
affichage :
d'une part, la
fusion des fascicules
budgétaires
" Industrie " et " Poste, Télécommunications et
Espace " consécutive à la nouvelle structure
gouvernementale mise en place en juin 1997. Les crédits relatifs
à l'espace
3(
*
)
(dotations du CNES et
crédits de recherche industrielle " espace ") ont quant
à eux été rattachés au budget de la recherche ;
d'autre part, la
rebudgétisation
des crédits
affectés au Fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM) et aux
investissements recherche du Commissariat à l'énergie atomique
(CEA).
A l'inverse, deux mouvements ont eu pour conséquence une diminution des
crédits :
le transfert, sur le budget de la recherche, des crédits du Bureau
de recherche géologique et minière (BRGM), inscrits jusqu'en
1997 au budget de l'Industrie pour un montant de 334,5 MF en
crédits de paiement ;
le transfert de 13,7 % des crédits du chapitre 36-83
" subvention de fonctionnement du CEA " (soit un montant de 793,7
millions de francs) afin d'égaliser la clef de répartition de
cette subvention entre le budget de la recherche et le budget de
l'Industrie (ce dernier prenait jusque là en charge 63,7 % de la
subvention au CEA).
2. Des mouvements importants
Au
moment où ce rapport est mis sous presse, étaient intervenus les
mouvements suivants :
• Le montant des
reports
de crédits s'élevait
à 1.597 millions de francs en crédits de paiement (contre 2.703,4
millions en 1997) et 4.343,5 millions de francs en autorisations de programme
(contre 2.703,4 MF en 1997).
Ces reports sont principalement venus principalement abonder les chapitres
64-93 " Construction navale " pour 852 millions de francs et
64-96 " restructurations industrielles " pour 211 millions de
francs.
• Le montant des
annulations de crédits
s'élevait
à
226,83 millions
de francs en CP et 501,4 millions de francs en
AP, ce qui traduit une baisse par rapport à 1997. Ces annulations
résultent de cinq arrêtés d'annulation :
- L'arrêté du 16 janvier 1998 a annulé 121,8 millions de
francs de crédits en AP (soit 2,97 % des crédits
votés) et 43,7 millions de francs de crédits de paiement. Le
tableau ci-après recense les chapitres sur lesquels cette
régulation a porté.
- L'arrêté du 8 juillet 1998 a annulé 11,48 millions de
francs en autorisations de programme afin de clore des opérations
d'investissement non réalisées au bout de quatre exercices
budgétaires ;
- L'arrêté du 21 août 1998 a annulé 11,6 millions de
francs en AP et CP sur le chapitre 64-96 article 10 " Actions de
restructuration - hors CIRI " ;
- L'arrêté du 5 octobre 1998 a annulé 8 millions de francs
en AP et CP sur ce même chapitre ;
- Enfin, l'arrêté du 18 novembre a annulé 348,5 millions de
francs en AP et 163,53 millions de francs en CP.
Les chapitres budgétaires les plus affectés ont été
les suivants :
- 62-01 " Reconversion " : 42,3 millions de francs ont
été annulés en CP (soit 16,77 % des dotations
initiales) et 118,1 millions de francs en AP (soit 53,7 % des dotations
initiales) ;
- 64-96 " Restructurations industrielles " : 83,3 millions
de francs ont été annulés en CP (soit 71,55 % des
dotations initiales et 26,6 % des crédits disponibles après
reports) et 163 millions de francs en AP (soit 120,81 % des dotations
initiales et 40,4 % des crédits disponibles) ;
- 66-01 " Développement de la recherche industrielle et de
l'innovation " : 60,75 millions de francs ont été
annulés en CP (soit 3,37 % des dotations initiales) et
153,8 millions de francs en AP (soit 8,27 % des dotations initiales).
• Des
fonds de concours
ont été rattachés
pour 1.497 millions de francs, dont 764,8 millions sur le titre III et 493,37
millions en crédits de paiement sur le titre V.
• Enfin, le traditionnel
transfert de crédits
depuis le
budget de la défense sur le chapitre 62-00 " CEA " du budget
de l'industrie est intervenu pour un montant de 6.029,5 millions de francs.
En dépit des annulations intervenues, certains chapitres du titre VI
montraient des taux de consommation très faibles au 31 août 1998.
Il s'agit notamment :
- du chapitre 62-01 " " Reconversion " dont les
crédits de paiement n'étaient consommés que pour
13,98 % de leur montant ;
- du chapitre 66-02 " ANVAR " dont les crédits
n'étaient consommés que pour 23,64 % de leur montant ;
- du chapitre 64-96 " Restructurations industrielles " dont les
crédits n'étaient consommés que pour 27 % de leur
montant ;
II. UN BUDGET POUR 1999 EN BAISSE
Le
projet de budget de l'industrie pour 1999 s'élève à
15,282 milliards de francs
contre 16,367 milliards dans la LFI pour
1998, ce qui représente une baisse de 6,6 %.
Toutefois, une telle baisse doit être appréciée au regard
de deux modifications intervenues dans le périmètre de ce budget
et sans lesquelles il aurait progressé de 1,1 %.
• En premier lieu, la réforme du ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie a pour conséquence
le
transfert, à hauteur de 1,562 milliard de francs, de la plus
grande partie des crédits de personnel, de fonctionnement
,
d'informatique et d'équipements administratifs
précédemment inscrits sur la section " industrie ",
vers la nouvelle section " services communs et finances ". Ce
regroupement de l'ensemble des dépenses de personnel et des moyens
traduit la volonté gouvernementale d'assurer une gestion collective des
personnels et des ressources.
• Par ailleurs, le budget de l'industrie pour 1999 intègre
désormais les
crédits du Fonds de soutien aux
hydrocarbures
(FSH), auparavant comptabilisés dans un compte
d'affectation spéciale (CAS). La budgétisation de ces
crédits (280 millions de francs) se traduit par la clôture du
compte d'affectation spéciale n° 902-12 et la création
d'un nouvel article au sein du chapitre 62-92 (Actions dans les domaines de
l'énergie et des matières premières).
Au total, les crédits inscrits au projet de budget de l'industrie ainsi
" reformaté " sont
en hausse de 1,56 %
par rapport
au budget pour 1998 auquel on aurait retranché les crédits de
personnel et de fonctionnement et ajouté ceux du CAS " Fonds de
soutien aux hydrocarbures ". Ils sont recensés dans le tableau
ci-après :
Si toutefois, on procède de manière inverse en ajoutant au budget
pour 1999 les crédits de fonctionnement transférés et en
déduisant les crédits du FSH pour pouvoir comparer les budgets
1998 et 1999 à structure 1998 constante, les crédits de
l'industrie pour 1999 s'élèvent à 16.564 millions de
francs, soit une hausse de 1,1 % par rapport au budget pour
1998.
A. L'ABSORPTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DU MINISTÈRE DE L'INDUSTRIE PAR LE MINISTÈRE DES FINANCES
1. Les conséquences de la réforme du ministère de l'économie pour l'administration centrale du Secrétariat d'Etat à l'industrie
La
réforme du ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie annoncée en février dernier a été
concrétisée au début du mois de novembre par la
publication au journal officiel de 7 décrets et 14 arrêtés
créant cinq nouvelles directions dont trois grandes directions
transversales :
- la direction des affaires juridiques (DAJ) ;
- la direction des relations avec les publics et de la communication
(DIRPCOM) ;
- la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration (DPMA).
Ces trois directions sont destinées à renforcer l'unité et
l'efficacité des services.
Par ailleurs, plusieurs directions opérationnelles sont
réorganisées pour en simplifier le fonctionnement : la
Direction générale des impôts intègre
désormais le Service de la législation fiscale et la Direction
générale de la comptabilité publique.
S'appuyant sur les conclusions du rapport commandé en été
1997 à Pierre Boisson et Jean-Claude Milleron sur " les missions,
les méthodes de travail et l'organisation du ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie ", M. Strauss-Kahn,
ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a ainsi
souhaité faire de ce grand ministère le " ministère
de la production ".
a) Une dilution des moyens de fonctionnement au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
La
première conséquence de cette réforme pour le
Secrétariat d'Etat à l'industrie est l'
absorption
de la
plus grande partie de ses crédits de personnel, de fonctionnement,
d'informatique et d'équipements administratifs
par la nouvelle
section " services communs et finances " du fascicule
budgétaire du ministère de l'économie. Une telle
absorption se traduit dans le " bleu " industrie par la suppression
de tous les chapitres correspondant, à l'exclusion des chapitres
relatifs à l'Autorité de régulation des
télécommunications (ART). Cette dernière autorité
étant une autorité administrative indépendante, le
rattachement de ses crédits de fonctionnement à la section
services communs et finances ne se justifie pas.
Seuls subsistent dans le titre III du " bleu " industrie les
crédits de la 6
ème
partie (subventions de
fonctionnement à l'Agence nationale des fréquences, à
l'enseignement supérieur des postes et télécommunications
et aux écoles nationales supérieures des mines) et de la
7
ème
partie (dépenses de fonctionnement de l'ART et
dépenses et remboursements supportés par la France au titre de
l'infrastructure pétrolière).
Au total, ce transfert porte sur 6.063 emplois et 1.532,6 millions de
francs.
En conséquence de ce transfert, l'ensemble des emplois
budgétaires, y compris ceux du secrétariat d'Etat à
l'industrie (mais à l'exception de ceux de l'ART) sont regroupés
dans le projet de loi de finances pour 1999, au sein de la section
" services communs et financiers ".
Les intentions du gouvernement à travers ce transfert n'apparaissent pas
claires : d'un côté, il déclare souhaiter assurer, par
un tel regroupement des moyens, une gestion collective plus efficace des
personnels et des ressources et réaliser des économies
d'échelle, mais lorsque le montant des économies
budgétaires attendues lui est demandé, il répond que sa
volonté est de concrétiser " l'unicité du
ministère ", et non de réaliser des économies.
Si la réforme orchestrée a pour objet de mieux gérer les
personnels et les ressources dans une perspective de réduction de la
dépense publique, il convient de s'en féliciter.
Toutefois, votre rapporteur considère qu'
une telle dilution des
crédits de fonctionnement du ministère de l'industrie au sein du
grand ministère de l'économie et des finances
traduit un
manque de considération du gouvernement pour la politique
industrielle de la France
. Quelle autorité peut, en effet, avoir un
ministre de l'industrie sur son administration quand il est privé de la
gestion de son personnel ?
En tout état de cause, la fusion de tous les crédits de
personnels et de fonctionnement dans un seul fascicule budgétaire rend
très opaque la gestion de ces crédits et très difficile le
contrôle du Parlement.
b) Une modification des structures administratives
La
seconde conséquence de la réforme est la fusion de la Direction
générale des stratégies industrielles (DGSI) et de la
Direction des postes et télécommunications (DPT) dans une
nouvelle Direction générale de l'industrie, des technologies
de l'information et des postes
(DGITIP).
Cette nouvelle direction est chargée par le décret
n° 98-979 du 2 novembre 1998 de proposer et de mettre en oeuvre
" les actions propres à créer un environnement favorable au
développement de l'industrie en France, à développer la
compétitivité industrielle du territoire français et
à accroître la compétitivité internationale des
entreprises industrielles et du secteur des postes et des
télécommunications ". Elle propose également toute
mesure concourant au développement de la recherche et de l'innovation et
est responsable de la politique de normalisation. Enfin, elle concourt à
la promotion du développement durable.
Cette nouvelle direction comprend six services :
• le service des industries manufacturières est
chargé de suivre l'ensemble des industries de production ;
• le service des technologies et de la société de
l'information est issu de la fusion entre le services des industries de
communication et de services et le service des
télécommunications ; un tel regroupement vise à tirer
parti de synergies entre la direction générale des
stratégies industrielles et la DPT ;
• le service des postes et des personnels des postes et
télécommunications répond au souci d'avoir un
très grand service chargé, d'une part des questions postales et,
d'autre part, des questions relatives aux personnels et aux activités
sociales de La Poste et de France Télécom ; il exerce la
tutelle sur La Poste ;
• le service de l'environnement économique, international et de
l'emploi résulte de la fusion entre le service des affaires
économiques et internationales et le service du développement de
l'emploi industriel. Il répond au souci d'utiliser les outils nationaux,
communautaires et internationaux dans une logique de création
d'emplois ;
• le service de l'innovation et de la qualité est
chargé de favoriser le développement de la recherche industrielle
et est responsable de la promotion de la qualité dans les entreprises,
de la certification et de la politique de normalisation ;
• le service des études et des statistiques industrielles.
Par ailleurs, une
direction des matières premières et des
hydrocarbures
est créée au sein de la Direction
générale de l'énergie et des matières
premières (DGEMP). Elle regroupe la direction des hydrocarbures et du
service des matières premières et du sous-sol. Une telle fusion
vise à tirer parti d'une culture commune marquée par les
géosciences et la connaissance du sous-sol et de préoccupations
analogues en matière de géopolitique et de sécurité
d'approvisionnement. La nouvelle direction assurera la tutelle de l'Institut
français du pétrole, du BRGM, d'EMC et de la SLN-Eramet.
Au total, le Secrétariat d'Etat à l'industrie ne coiffe plus que
4 directions contre 7 auparavant.
2. Des moyens en personnel et de fonctionnement préservés
Le
" grand " ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie devrait connaître en 1999 un solde net de 695 suppressions
d'emplois auxquels contribueront l'ensemble des composantes du ministère.
Ce solde net intègre notamment la création de 24 postes dans les
corps techniques du ministère de l'industrie, et notamment au profit des
services déconcentrés (10) pour renforcer les missions de
développement industriel, de contrôle de la sécurité
nucléaire et de prévention des affaissements miniers (Lorraine),
et des nouvelles écoles des mines de Nantes et d'Albi Carmaux (8). Des
créations profiteront également aux corps d'inspection et
d'expertise (IGIC et CGTI).
Par ailleurs, la création du grand ministère est l'occasion de
procéder à la résorption de surnombres, notamment dans le
corps des attachés, qui se traduit par une adaptation de la structure
des emplois budgétaires aux effectifs réels du ministère.
Ces surnombres proviennent essentiellement de la filière administrative.
Ils sont imputables :
- à la fusion du ministère de l'industrie et du ministère
des Postes et télécommunications en 1997, qui a conduit à
supprimer 162 emplois ;
- aux suppressions d'emplois opérées par les lois de finances
successives (60 en 1995, 101 en 1996, 120 en 1997) ;
- au retour de 54 détachés d'office en provenance de La Poste et
de France Télécom au 31 décembre 1995 ;
- à la création de l'ART et de l'ANF le 1
er
janvier
1997 qui a entraîné 40 surnombres.
Enfin, dans le cadre de la titularisation des contractuels de catégorie
A mise en place par la loi n° 96-452 du 28 mai 1996, un nombre
important d'emplois de contractuels (90 pour l'ancien pôle
" Industrie ") sont transformés en :
- 70 attachés d'administration centrale ;
- 12 ingénieurs de l'industrie et des mines ;
- 8 chargés d'études documentaires.
Le graphique ci-après retrace l'évolution des effectifs
réels du secrétariat d'Etat à l'industrie depuis
1994 :
En 1998, les
6.504 agents
du secrétariat d'Etat se
répartissaient en 5.190 fonctionnaires titulaires, 798 contractuels, 11
vacataires et 505 personnes mises à disposition. Les fonctionnaires
titulaires représentent désormais près de 80 % du
personnel du secrétariat d'Etat contre 76 % en 1994. Les personnels
mis à disposition ont au contraire tendance à diminuer en poids
relatif (7,7 % contre 10,8 %). Ils sont désormais 505 dont 67
cadres d'EDF mis à la disposition des Directions régionales de
l'industrie, de la recherche et de l'énergie (DRIRE).
L'incidence de l'accord salarial de février 1998 est estimé par
le gouvernement à :
- 6,5 millions de francs pour les mesures générales (+0,8 %
au 1
er
avril 1998 et +0,5 % au 1
er
novembre
1998) ;
- 1,5 millions de francs pour les dispositions relatives aux bas salaires
(attribution de points d'indice majoré au 1
er
juillet 1998).
S'agissant des moyens de fonctionnement, le budget pour 1999
prévoit :
- la progression des dotations allouées aux écoles des
mines : 1 MF pour les crédits de vacations des écoles,
1,33 MF (soit + 11,5 %) pour les bourses des
élèves inscrites, consolidation de l'amendement parlementaire de
1 MF pour les bourses des chercheurs ;
- la hausse de 2,1 % des crédits d'informatique qui doit permettre
l'achèvement de la mise en réseau des différentes
directions du ministère, la poursuite du déploiement des outils
Intranet et Internet, et la mise en place de nouvelles applications pour le
service des statistiques industrielles (SESSI) et l'acquisition de nouveaux
serveurs Internet permettant la saisie directe par les entreprises des
données destinées aux enquêtes de branches.
- la reconduction en francs courants des dotations de fonctionnement du SESSI
et de la Commission supérieure du Service Public, des Postes et des
Télécommunications (CSSPPT) ;
- la forte augmentation des crédits d'équipement administratifs
(+ 21 % en AP) afin de poursuivre les travaux de mise en
sécurité effectués en application du code minier.
Près de 20 millions de francs sont notamment prévus pour la mise
en sécurité du site de Pechelbronn.
B. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT
Le
budget de l'industrie comprend 6 agrégats depuis l'inscription des
crédits de la Poste et des télécommunications au budget de
l'industrie en juin 1997. Toutefois, le transfert des dépenses de
personnel et des moyens du bleu " industrie " vers le bleu
" services communs et finances " vide l'agrégat n° 1
de son contenu, ce qui ramène le nombre d'agrégats à cinq.
Le graphique ci-après illustre la répartition des crédits
entre les cinq agrégats restants dans le PLF pour 1999.
1. Energie et matières premières
Le
tableau ci-après recense les lignes budgétaires consacrées
à la politique de l'énergie et des matières
premières.
Il s'agit de l'agrégat le plus important avec
3,98 milliards de
francs
, soit environ 26 % des crédits. Cet agrégat (dont
la subvention aux Charbonnages de France constitue 72 % des crédits),
connaît une
croissance de 10,68 %
par rapport aux
crédits votés pour 1998, imputable à :
la
budgétisation des crédits du
Fonds de soutien aux
hydrocarbures
sur le chapitre 62-92 (pour 276 millions de francs) ;
le triplement des crédits du chapitre 62-92 consacrés à
la maîtrise de l'énergie, aussi bien en CP (249,5 MF) qu'en
AP (262 MF). Conformément à la déclaration du premier
ministre du 2 février 1998, l'ADEME bénéficie ainsi d'une
dotation supplémentaire de 500 millions de francs, dont un tiers
est imputé sur les crédits du budget de l'industrie, les deux
tiers restants étant inscrits sur le budget de l'environnement.
Si l'on retranche les crédits budgétisés du FSH, la
croissance de cet agrégat s'élève à
3 %
.
Il faut, par ailleurs, noter la contraction des crédits de deux postes
budgétaires :
•
la subvention à Charbonnages de France diminue
de
50 millions de francs pour s'établir à 2,87 milliards
de francs ; cette diminution, qui fait suite à une baisse des
crédits de 20 millions de francs en 1998, devrait cependant
être compensée par une dotation en capital accrue (2,52 milliards
de francs au lieu de 2,48 en 1998).
• les crédits du chapitre 46-93 (prestations servies à
certains retraités des mines et des industries électriques et
gazières) diminuent de 22 MF pour s'adapter aux besoins.
2. Le Commissariat à l'énergie atomique
Cet
agrégat, qui représente 22 % du budget de l'industrie, est
celui qui connaît la plus forte croissance (+ 2,9 %)
après l'agrégat " Energie et matières
premières ".
La
subvention de fonctionnement
du CEA progresse de 1,5 % pour
atteindre
2.959 MF
. Par ailleurs, 375 MF sont inscrits, en AP
comme en CP, au titre VI, pour le
financement des programmes de
recherche
du CEA, ce qui représente une hausse de 15,2 % par
rapport à la LFI 98 et traduit la poursuite de la budgétisation
de ces crédits.
3. La recherche industrielle et l'innovation
Cet
agrégat, qui atteint
2,87 milliards de francs
,
soit
19 % des crédits du budget de l'industrie, est en diminution de
1,26 % par rapport à 1998. Comme l'indique le tableau
ci-après, il comprend, d'une part, les crédits destinés
à l'Agence nationale pour la valorisation de la recherche (ANVAR), et,
d'autre part, les crédits de recherche industrielle gérés
directement par le ministère et destinés à financer,
notamment, les grands programmes. A plus petite échelle, il inclut
également les crédits destinés à favoriser la
diffusion des techniques au sein des PMI.
Il est à noter la légère croissance des
crédits
d'équipement
destinés
à
l'ANVAR
après une baisse continue depuis 1993-1994 : ils
augmentent en effet de 1,3 % pour s'établir à 673,5 MF.
Les autorisations de programme passent en revanche de 840 à
800 MF.
Par ailleurs, les crédits destinés à soutenir les
grands programmes de recherche industrielle
(chapitre 66-01) diminuent
légèrement en AP comme en CP (- 2,2 % et - 3 %
respectivement) pour s'établir à 1.818 MF en AP et 1.752 MF en
CP. Mais ils augmentent si on les compare aux moyens disponibles en 1998
après annulations de crédits (soit 1.805 MF en AP).
Ces crédits correspondent à la participation du ministère
de l'industrie au financement de grands programmes interministériels
(tels que les programmes de recherche et de développement d'innovation
et de technologie dans le domaine des transports terrestres
- PREDIT - et dans le domaine de la chimie de formulation
- REACTIF) ou européens de coopération (EUREKA, MEDEA, ADTT,
COMMEND...). Ils recouvrent également les crédits destinés
à financer l'
appel à propositions
" Technologies-clés "
qui est doté de 400 MF
en 1999.
Enfin, la
diffusion des technologies
dans les petites et moyennes
entreprises est encouragée au travers de la procédure
contractualisée "
ATOUT
" qui voit ses AP reconduites
à 212 MF. Les CP sont en hausse de 7 MF à
167 MF.
4. L'accompagnement de l'activité industrielle
Cet
agrégat, qui regroupe 2,42 milliards de francs,
progresse de
1,6 %
(en DO + CP) par rapport au PLF 1998. Il représente
16 % des crédits du budget de l'industrie et recouvre des
crédits aux destinations diverses recensés dans le tableau
ci-après :
Quatre volets peuvent être distingués :
•
La formation
(369 MF) :
L'augmentation de 64 % des crédits de fonctionnement des
écoles des mines (263MF) reflète l'extension en année
pleine du transfert sur le budget des écoles des mines de
358 emplois de contractuels de recherche auparavant inscrits sur un autre
chapitre du budget de l'industrie, transfert intervenu le 1
er
octobre 1998. Les subventions d'équipement aux écoles progressent
quant à elles de 4 % en CP et 5 % en AP.
Par ailleurs, des moyens nouveaux de 3 MF sont alloués, dans le
chapitre 43-01, à l'école supérieure
d'électricité (SUPELEC) dont la subvention de fonctionnement
s'élève à 38,7 MF, afin de renforcer les moyens
pédagogiques et l'utilisation des nouvelles technologies.
•
Les aides aux secteurs en difficulté
(1.155 MF d'AP
et 1.083 MF de CP) :
Comme l'indique le développement suivant, la gestion de ces aides
paraît très difficile à inscrire dans l'annualité
budgétaire.
Les crédits de paiement destinés respectivement au
Fonds
d'industrialisation de la Lorraine
(FIL) et à la
reconversion des
zones minières
(Fonds d'industrialisation des bassins miniers)
régressent fortement (- 39 % et - 26 %) pour
s'établir à 64,6 et 108 MF. Mais les perspectives
d'engagement des AP d'ici la fin 1998 permettent de réduire les
dotations du FIBM sans altérer la capacité d'intervention de
l'Etat. En effet, au 31 août 1998, seules 14 % des AP disponibles
avaient été engagées. S'agissant du FIL, les autorisations
de programme restent stables à 80 MF.
De même, les crédits
destinés aux
restructurations industrielles gérées par le CIRI
(Comité interministériel de restructuration industrielle)
sont fortement contractés (- 60 % en AP et - 40 % en
CP) pour s'établir respectivement à 20 et 30 MF. Cette forte
diminution en AP s'explique par l'importance des reports de crédits
d'une année sur l'autre (250 MF en 1997 et 210 MF en 1998),
l'évolution des engagements de crédit par le CIRI étant
très variable et impossible à prévoir. Il faut par
ailleurs préciser que l'intervention du CIRI, qui vise essentiellement
à favoriser l'émergence et la mise en oeuvre de solutions
sérieuses de restructuration garantissant le maintien d'emplois
durables, s'accompagne de moins en moins fréquemment de versement de
concours financiers aux entreprises.
On peut alors se demander si les perspectives d'engagement des AP d'ici la fin
de 1998 (seuls 76 MF sur 403 MF de crédits disponibles
- compte tenu des reports - ont été engagés au 31
août 1998, soit 19 %) ne permettraient pas de réduire
davantage les crédits de cette ligne budgétaire. D'autant que la
capacité d'engagement au titre des
actions de politique industrielle
hors CIRI
est maintenue avec 81 MF en CP et 85 MF en AP. Là
aussi, les reports de crédits sont assez élevés
(145 MF en 1997 et 74 MF en 1998). Ces crédits sont
destinés à des secteurs menacés dont le traitement ne fait
pas l'objet d'une coordination interministérielle (habillement-textile,
électronique, construction navale, automobile...).
Quant aux
aides à la construction navale,
qui constituent un
tiers des crédits de l'agrégat, elles sont reconduites en CP
(800 MF) comme en AP (850 MF). Il faut là aussi noter
l'importance des reports de crédits d'une année sur l'autre qui
traduit les très grandes fluctuations d'activité. Ainsi, en
raison de reports de 973 MF, le montant des crédits disponibles
(AP) au 31 août 1998 sur le chapitre 64-93 s'élevait à
1.823,7 MF mais 1.632 MF étaient déjà
consommés.
•
Les actions de soutien au développement des PMI
(108 MF de DO et 520 MF d'AP) :
Les crédits destinés à financer des actions de
développement industriel régional en faveur des PMI
(au
travers des procédures déconcentrées et des contrats de
plan Etat-Régions 1994-1998) sont également reconduits, compte
tenu des besoins estimés après l'étalement sur 6 ans des
CPER (454 MF en CP et 470 MF en AP). Ils sont destinés
à encourager les investissements immatériels (recours à
des conseils et à des expertises extérieurs, embauche de
personnels hautement spécialisés...) et matériels des
entreprises. Le soutien à l'investissement matériel a lieu
à travers le Fonds de développement des PME qui s'est
substitué en juillet 1993 à d'anciennes procédures
contractualisées. 3.243 millions de francs ont déjà
été engagés au titre des CPER 94-98 dont 2.188 MF
pour la seule part Etat.
Des moyens supplémentaires de 10 millions de francs en CP seront
par ailleurs consacrés à la
diffusion de nouveaux outils de
communication et d'information
dans les PMI (soit 35 MF en tout en CP et 50
MF en AP). Un appel à projet intitulé " UCIP "
(Utilisation collective d'Internet par les PMI) a en effet été
lancé en mai 1998 pour soutenir les initiatives collectives et
innovantes destinées à aider les PMI à s'approprier les
technologies Internet et à en exploiter les potentialités pour
conquérir de nouveaux marchés.
Enfin, les crédits du chapitre 44-81 passent de 99 à 108 MF.
Ce chapitre comporte notamment des
subventions de fonctionnement à
des organismes dont l'intervention stimule la compétitivité des
entreprises
et contribue à favoriser l'environnement
économique dans lequel elles évoluent.
L'augmentation des crédits de ce chapitre résulte de
l'inscription de deux mesures nouvelles dotées de 4 et 5 millions de
francs respectivement, et traduisant, d'une part, la budgétisation des
crédits du Fonds de soutien aux hydrocarbures servant au fonctionnement
de divers comités et, d'autre part, le souci de prévenir les
risques miniers. La mise en place d'un
dispositif de surveillance des
affaissements miniers en Lorraine
et l'amélioration de la
connaissance des risques au travers de l'exploitation des données
cartographiques et d'une veille technologique constitue en effet l'une des
traductions de la priorité accordée par le Secrétariat
d'Etat à la gestion de l' " après-mines " qui
devrait donner lieu au dépôt d'un projet de loi modifiant le code
minier.
•
Le soutien aux efforts en matière de normalisation et de
qualité
:
La légère augmentation des crédits du chapitre 44-93
(268 MF) et de ceux du chapitre 64-94 (84 MF en AP comme en CP)
reflète l'intérêt que le ministère accorde à
cette action. La combinaison de cette progression et des efforts internes aux
chapitres (achèvement de l'opération d'aménagement de
Trappes III du Laboratoire National d'Essais) permet ainsi d'opérer un
effort important (+ 12 % en DO+AP) en faveur des activité de
métrologie légale aujourd'hui conduites par le Groupement
d'intérêt public " Bureau National de la
Métrologie " et appelées à se développer dans
un cadre renouvelé. Elle vise également à renforcer le
soutien de l'Etat aux démarches collectives proposées par les
secteurs professionnels en faveur de la normalisation et de la qualité.
CHAPITRE II
LA POLITIQUE DE
L'ÉNERGIE
La
politique énergétique de la France poursuit trois objectifs :
- un objectif stratégique : assurer la sécurité de
nos approvisionnements énergétiques à travers une
diversification de nos ressources et le développement de la production
énergétique nationale ;
- un objectif économique : assurer la compétitivité
de nos approvisionnement et des opérateurs énergétiques
afin de diminuer le coût de l'énergie pour l'ensemble des
opérateurs économiques ;
- un objectif environnemental : lutter contre l'effet de serre et les
pollutions acides.
Elle fait l'objet de deux agrégats dans le budget de l'industrie :
l'agrégat " énergie et matières "
premières " doté de 3.982 millions de francs (en DO et CP)
et l'agrégat " Commissariat à l'énergie
atomique " doté de 3.334,5 millions de francs, soit un total de
7.316 millions de francs (soit 48 % du budget de l'industrie).
La progression des crédits du premier (+ 10,68 %) traduit,
d'une part, la budgétisation des crédits du Fonds de soutien aux
hydrocarbures (FSH) qui vient " gonfler " le budget de l'industrie de
280 millions de francs, mais dont on verra qu'elle se traduit par une
opération fructueuse pour l'Etat, et, d'autre part, la forte progression
des crédits de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie (ADEME). Elle masque cependant la diminution des
crédits dévolus aux Charbonnages de France aux dépens de
la situation financière de ce dernier.
L'augmentation des crédits du second (+ 2,88 %) ne doit pas
faire oublier les menaces qui pèsent sur l'avenir du secteur
nucléaire français, menaces résultant d'une part de la
décision allemande de mettre fin à son programme
nucléaire, et d'autre part du contexte de plus en plus concurrentiel du
marché de l'énergie. La poursuite du programme nucléaire
français est pourtant indispensable non seulement à
l'indépendance énergétique de la France
4(
*
)
, mais aussi à la préservation d'une
filière qui est pour l'instant la plus respectueuse de l'environnement
et la seule susceptible d'apporter une solution réaliste à
l'épuisement prévisible des ressources énergétiques
fossiles. Or, les crédits du Commissariat à l'énergie
atomique ne semblent pas couvrir les besoins de l'établissement public
qui se voit progressivement contraint de céder ses participations
industrielles.
Par ailleurs, la concurrence est exacerbée par le faible prix du
pétrole et du gaz et par la libéralisation des marchés.
Or, le marché n'est pas forcément le meilleur
" allocateur " de ressources dans une perspective de long terme. Il
revient à la politique énergétique d'inciter les acteurs
à prendre en compte la finitude des ressources
énergétiques et les contraintes environnementales. C'est l'objet
de la politique de maîtrise de l'énergie et de
développement des énergies renouvelables à laquelle le
budget pour 1999 accorde une attention toute particulière. S'il convient
de s'en féliciter, il faut toutefois garder à l'esprit que les
énergies renouvelables ne pourront jamais se substituer totalement aux
centrales thermiques, même si l'on couvrait la totalité du
territoire de champs d'éoliennes.
Enfin, la politique énergétique de la France se traduit
également à travers les impulsions que donne l'Etat aux
opérateurs énergétiques publics placés sous la
tutelle du secrétariat d'Etat à l'industrie. On examinera donc la
situation d'Electricité de France (EDF) et de Gaz de France (GDF)
à la veille de l'ouverture à la concurrence des marchés de
l'électricité et du gaz.
I. LA RELANCE DE LA POLITIQUE DE MAÎTRISE DE L'ÉNERGIE ET DE PROMOTION DES ÉNERGIES RENOUVELABLES
La
politique de maîtrise de l'énergie et de promotion des
énergies renouvelables s'appuie sur plusieurs leviers : un certain
nombre de dispositions fiscales existent pour encourager les comportements
économes en énergie, dont certaines sont reconduites par le
projet de loi de finances
5(
*
)
; par
ailleurs, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie (ADEME) a notamment pour objet d'encourager les efforts de
maîtrise de l'énergie et de promouvoir les énergies
renouvelables.
Toutefois, il apparaît que l'Ademe s'est progressivement
éloignée de ces missions au profit des autres missions dont elle
a la charge (prévention des pollutions et des atteintes à
l'environnement, financement d'actions de recherche).
Le gouvernement a récemment annoncé son intention de
rééquilibrer les actions de l'Agence au profit de celles
destinées à encourager les efforts de maîtrise de
l'énergie. Pourtant, au regard des crédits prévus dans la
loi de finances pour 1999, on peut se demander si cette volonté s'est
réellement traduite dans la réalité, dans la mesure
où le ministère de l'environnement s'avère le grand
bénéficiaire des opérations.
A. BILAN DE LA POLITIQUE DE MAÎTRISE DE L'ÉNERGIE
1. Les activités de l'ADEME en matière d'énergies renouvelables et d'utilisation rationnelle de l'énergie
Le
développement des énergies renouvelables
Cette action se décline à travers trois programmes qui ont
mobilisé 30 millions de francs entre le 1
er
janvier 1997 et
le 31 juin 1998 :
• Le Plan Bois Energie et Développement local (PBEDL)
lancé en concertation avec les collectivités locales en 1994 dans
11 régions a permis de mettre en place plus d'une centaine de
chaufferies au bois depuis 1994 pour une puissance installée totale de
82,7 MW. Le PBEDL sera prolongé de deux ans pour une dotation
totale de 74,5 millions de francs.
• Le programme Production d'électricité issue des
énergies renouvelables compte deux pôles principaux
d'intervention : l'électrification des sites isolés, tant en
métropole que dans les DOM et la production d'électricité
raccordée au réseau.
Environ 1.000 sites isolés ont été acceptés pour
financement de travaux sur la période 1995-97 représentant un
montant de 123 millions de francs pour 653 kW photovoltaïques et 207 kW
éoliens.
Par ailleurs, grâce à la loi Pons, près de 1.400 sites ont
été équipés dans les DOM pour un total de
1 400 kWc photovoltaïque représentant 350 millions de
francs de travaux.
Enfin, dans le cadre du programme EOLE 2005 initié en 1996 dans le but
de porter le parc éolien français à un niveau compris
entre 250 et 500 MW à l'horizon 2005, les projets acceptés
à la suite du lancement de l'appel à propositions de
l'été 1996 sont estimés à 617 millions de francs
pour une puissance totale installée de 77 MW (à l'heure
actuelle, seuls 9 176 kW éoliens sont raccordés au
réseau).
• Enfin, le programme solaire thermique a permis la pose d'environ
5 000 chauffe-eau solaires dans les DOM, dans le cadre du programme
pluri-anuel " 20.000 chauffe-eau solaires ".
L'utilisation rationnelle de l'énergie
L'action de l'ADEME dans ce domaine, qui a mobilisé 23 millions de
francs entre le 1
er
janvier 1997 et le 31 juin 1998, est
répartie entre un programme transversal de maîtrise de la demande
d'électricité, et plusieurs programmes sectoriels.
Le programme transversal inclut des actions dans le secteur industriel
(diffusion de la variation électronique de vitesse - VEV - en
pompage et ventilation, optimisation des consommations
énergétiques des installations frigorifiques industrielles...),
dans le tertiaire (maîtrise de la demande d'électricité
dans les bâtiments) et au niveau individuel (consommation des appareils
électriques domestiques).
Parmi les programmes sectoriels, il faut noter les efforts portés sur
les secteurs industriels de la Mécanique, de la Fonderie, du Textile,
des papiers-cartons-imprimerie et des matériaux de construction et
visant à optimiser les consommations énergétiques. Dans le
secteur des Transports, l'ADEME a subventionné l'acquisition par les
collectivités de 754 véhicules électriques (249 pour la
seule année 1997) sur les 4 000 véhicules qui circulaient en
France à la fin de 1997. Elle a par ailleurs poursuivi son soutien au
développement du transport combiné, à l'aide à la
gestion de flottes de transport et à la logistique des
déchets.
2. Une politique de maîtrise de l'énergie jusqu'à présent plus conjoncturelle que structurelle
En 1997,
le Comité interministériel de l'évaluation des politiques
publiques a réalisé avec l'aide du Commissariat
général du Plan un vaste bilan de la politique de maîtrise
de l'énergie menée de 1973 à 1993. Les conclusions de ce
rapport ont été publiées en janvier 1998 et mettent en
avant le caractère très conjoncturel de la politique de
maîtrise de l'énergie menée pendant les vingt ans de la
période étudiée.
Le rapport souligne ainsi que " la décroissance très rapide
de la dépense publique à partir de 1986 a eu pour
conséquence d'amplifier l'effet démobilisateur que la chute des
prix du pétrole a eu sur l'attention spontanée portée par
les consommateurs à l'optimisation de leur décisions en
matière d'utilisation de l'énergie. "
Le rapport relève également le
démantèlement
progressif et insidieux des actions de maîtrise de l'énergie de
l'ADEME
suite au désengagement de l'Etat mais aussi à la
fusion en 1991 de l'Agence française de maîtrise de
l'énergie (AFME) avec l'Agence nationale pour la
récupération et l'élimination des déchets (ANRED)
et avec l'Agence nationale pour la qualité de l'air (ANQA). Il fait
ainsi valoir que
les crédits d'intervention de l'agence en faveur de
la maîtrise de l'énergie ont décru de 304 à 75
millions de francs entre 1992 et 1997
alors que, dans le même temps,
les crédits d'intervention en faveur de l'environnement ont
progressé de 297 à 1.229 millions de francs.
Il observe pourtant qu'au moment de la fusion, les personnels affectés
à la maîtrise de l'énergie représentaient les trois
quarts des effectifs totaux des trois agences (516 personnes) et la
quasi-totalité des effectifs présents en région dans les
délégations régionales. Seuls 63 postes
supplémentaires ont été créés depuis au
titre des missions " environnement " de la nouvelle Agence.
Selon le rapport de M. Michel Destot, rapporteur spécial des
crédits de l'industrie à la commission des finances de
l'Assemblée nationale, l'action pour la maîtrise de
l'énergie de l'ADEME ne représentait plus que 10 % de son
budget total d'intervention en 1998, contre 13 % pour l'aide à la
recherche et 77 % en faveur de la protection de l'environnement.
Le rapport de l'instance d'évaluation de la politique de maîtrise
de l'énergie déplore enfin l'insuffisance du suivi des affaires
et de l'évaluation de leur impact réel.
B. LES DIFFICULTÉS BUDGÉTAIRES DE L'ADEME
L'Agence
de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) est un
établissement public à caractère industriel et commercial
(EPIC), placé sous la triple tutelle des ministères de
l'Environnement, de l'Industrie et de la Recherche. Son activité vise
à la maîtrise conjointe des consommations d'énergie, de
matières premières et des pollutions.
Le financement de l'ADEME est assuré :
- à moins de
30 % par des crédits d'origine budgétaire
provenant des budgets de l'environnement et de l'industrie ;
- et à plus de
70 % par les quatre taxes fiscales et parafiscales
visant à taxer les émissions polluantes dont l'Agence assure
le recouvrement ainsi que la gestion.
La taxe sur le stockage des déchets ménagers et
assimilés,
instituée par l'article 7 de la loi du 13
février 1992 relative à l'élimination des déchets,
possède un caractère fiscal. Elle est acquittée par les
exploitants de décharges de déchets ménagers et
assimilés et son produit est destiné à soutenir le
développement de techniques de traitement innovantes, à financer
des investissements et à aider les communes d'accueil des nouvelles
installations ;
la taxe sur les déchets industriels spéciaux,
instituée par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement
de la protection de l'environnement, a également un caractère
fiscal. Elle est acquittée par les exploitants des installations de
traitement ou de stockage de déchets industriels spéciaux et
son produit est destiné à financer le traitement et la
réhabilitation des sites pollués " orphelins " ;
la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique,
instituée par le décret n° 85-582 du 7 juin 1985, est
acquittée par les exploitants d'installations émettant certains
rejets dans l'atmosphère ; le produit de la taxe est affecté
à la surveillance de la qualité de l'air et au financement de
projets de lutte contre la pollution atmosphérique ;
la taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires,
instituée par la loi du 31 décembre 1992 relative à la
lutte contre le bruit, a un caractère fiscal. Elle est acquittée
par les compagnies aériennes utilisant les grands aérodromes et
son produit est destiné à aider les riverains de ces
aéroports à réaliser des travaux d'isolation
acoustique ;
Depuis plusieurs années, une tendance à la
débudgétisation des ressources de l'ADEME est apparue, la part
des crédits budgétaires dans le financement de l'Agence se
réduisant au profit de celle des taxes affectées.
Les graphiques ci-après montrent la part croissance des taxes dans les
ressources de l'ADEME et le tarissement des crédits budgétaires
(tous budgets confondus), cette tendance étant plus nette pour les
crédits d'intervention que pour les crédits de fonctionnement.
L'Agence se trouve ainsi paradoxalement confrontée à des
difficultés budgétaires croissantes alors que le produit des
taxes qu'elle recouvre ne cesse de progresser sous le double effet de
l'élargissement de leur assiette et de l'élévation de leur
taux. Ce produit est ainsi passé de 633 millions de francs en 1994
à 1.322 millions de francs en 1998. Il devrait s'élever à
1.935 millions de francs en 1999. Une telle progression résulte pour
l'essentiel de la forte croissance de la taxe sur le traitement et le stockage
des déchets ménagers dont le produit est passé de 395
millions de francs en 1994 à 875 millions de francs en 1998.
S'agissant du budget de fonctionnement de l'agence, la baisse des
crédits budgétaires n'est que partiellement compensée pas
les prélèvements pour frais de recouvrement et de gestion
effectués à son profit sur le produit des taxes, qui s'est
élevé à 85,7 millions de francs en 1997.
En outre, l'Agence ne peut disposer pour ses besoins propres des revenus
financiers provenant du placement des taxes qu'elle recouvre
6(
*
)
. L'affectation de ces revenus, dont l'essentiel
provient des taxes sur les déchets et de la taxe sur la pollution de
l'air, doit en effet être identique à celle réservée
aux produits des taxes elles-mêmes fixée par les dispositions
législatives et réglementaires qui les ont crées (voir
encadré
supra
).
En conséquence, l'Agence doit faire face à une dette importante.
Ses impayés étaient évalués à 62,2 millions
de francs fin 1996. En 1994, un rapport de l'inspection des finances avait
estimé nécessaire d'apporter à l'Agence un
complément de subvention de 250 millions de francs pour lui permettre de
résorber sa dette. Elle connaît des problèmes de
trésorerie et de délais de paiement pour ses dépenses
financées sur crédits budgétaires. Le déficit de
crédits de paiement par rapport aux autorisations de programme
accordées s'élevait encore à 185 millions de francs fin
1998.
On peut s'étonner à cet égard que les crédits
d'intervention de l'ADEME fassent régulièrement l'objet de
régulations budgétaires.
D'autant que de telles restrictions de crédits affectent essentiellement
les actions de maîtrise de l'énergie et de promotion des
énergies renouvelables qui sont financées sur les seules
ressources budgétaires.
C. UNE AUGMENTATION DES MOYENS DÉVOLUS À L'ADEME AU TITRE DE LA POLITIQUE DE MAÎTRISE DE L'ÉNERGIE
1. Une augmentation judicieuse
L'augmentation des moyens de l'Agence pour la maîtrise de
l'énergie doit être analysée au regard de la
création d'une nouvelle taxe sur les activités polluantes.
En 1998, à l'issue du Comité interministériel sur le
nucléaire, le premier ministre a annoncé la relance de la
politique de maîtrise de l'énergie et la mise en place d'un
financement pérenne en faveur de l'ADEME de l'ordre de 500 millions
de francs par an. C'est ce que concrétise l'article 30 du projet de loi
de finances et les mesures budgétaires qui l'accompagnent.
L'article 30 du projet de loi de finances prévoit en effet d'instituer,
à compter du 1er janvier 1999, au profit du budget de l'Etat, une taxe
générale sur les activités polluantes (TGAP) qui se
substituerait aux quatre taxes actuellement affectées à l'ADEME
et à la taxe parafiscale sur les huiles de base
7(
*
)
. Contrairement aux taxes qu'elle remplacerait, la TGAP
serait un impôt d'Etat dont le produit alimenterait le budget de l'Etat
et qui relèverait donc de la compétence législative.
En compensation, l'ADEME bénéficierait d'une
subvention
annuelle
d'un montant égal au produit attendu de la TGAP. Cette
subvention serait inscrite au budget du ministère de l'Environnement
pour un montant de 1.435 millions de francs.
Afin de donner à l'ADEME une garantie pluriannuelle sur la
pérennité et le niveau de ses ressources, la définition de
la subvention annuelle se ferait dans le cadre de
contrats pluriannuels
conclus avec l'Etat
. Le premier d'entre eux devrait couvrir la
période 1999-2002.
Par ailleurs, il est prévu d'augmenter de 50 % le taux des taxes
sur le stockage des déchets ménagers, ce qui devrait permettre de
dégager des ressources supplémentaires de l'ordre de 615 millions
de francs, dont
500 millions de francs
seraient affectés à
la relance des actions de l'ADEME dans le domaine de la
maîtrise de
l'énergie et du développement des énergies
renouvelables
. Ces 500 millions de francs seraient inscrits pour un
tiers au budget de l'industrie (soit 167 millions de francs) et pour deux tiers
au budget de l'environnement (soit 333 millions de francs).
Le gouvernement n'a toutefois pas précisé l'affectation de ces
crédits
. La répartition exacte des 500 millions de francs
annoncés entre les mesures de maîtrise de l'énergie et le
développement des énergies renouvelables devrait faire l'objet
d'une concertation entre l'Agence et ses tutelles, se contente de dire le
ministère de l'industrie.
Au total, en 1999, l'ADEME recevrait
1.935 millions de francs
de
crédits budgétaires supplémentaires au titre de la TGAP
inscrits :
- pour 1.768 millions de francs au budget de l'Environnement,
- pour 167 millions de francs au budget de l'Industrie.
L'évolution des crédits budgétaires versés à
l'ADEME par le ministère de l'industrie depuis 1995 est retracé
dans le tableau ci-après :
Les crédits d'intervention incluent une dotation budgétaire de
82,5 (en hausse de 3,75 MF par rapport à celle de 1997) et la
subvention de 167 millions de francs issue de la TGAP.
On constate que les crédits de fonctionnement sont restés
à peu près constants sur la période étudiée,
autour de 96 millions de francs. Ils s'établissent à 97 millions
de francs dans le projet de budget pour 1999.
Le graphique ci-après retrace l'évolution comparée des
crédits d'intervention (CP) versés initialement par le
budget de l'industrie à l'ADEME et des crédits finalement
consommés depuis 1995 :
L'accroissement des dotations budgétaires devrait s'accompagner de la
création de 100 postes qui seront affectés dans leur
totalité aux actions de maîtrise de l'énergie mais qui
seront financés sur crédits budgétaires provenant du
ministère de l'environnement (40 millions de francs).
2. Un financement critiquable
La
substitution d'une dotation budgétaire aux recettes fiscales et
parafiscales que l'ADEME recouvrait jusqu'à présent comporte des
avantages. En premier lieu, elle devrait donner à l'Agence des marges de
manoeuvre dans la gestion de ses ressources dans la mesure où
l'équilibre entre recettes et dépenses n'aura plus à
être réalisée au niveau de chaque taxe et donc au niveau de
chaque type de pollution comme aujourd'hui. Elle devrait par ailleurs renforcer
le contrôle du Parlement sur des taxes qui n'étaient pas
nécessairement soumises à son examen jusqu'à
présent
8(
*
)
.
Votre commission des finances a cependant considéré que
l'inclusion des quatre taxes fiscales et parafiscales que l'ADEME recouvrait
jusqu'à présent, dans une taxe unique versée au budget de
l'Etat risquait de diminuer l'autonomie financière de l'Agence.
En effet, s'il est prévu que l'ADEME continue temporairement à
contrôler et recouvrer la part de la TGAP correspondant aux quatre taxes
dont elle avait la charge jusqu'à présent - ce qui est une
situation assez inédite et peu orthodoxe pour un impôt
d'Etat -, la direction générale des douanes devrait
progressivement se substituer à elle pour les fonctions de gestion
(assiette, réception des déclarations), de recouvrement et de
contrôle. Le passage de relais entre l'ADEME et la direction
générale des douanes devrait s'opérer avant le
1
er
janvier 2000.
L'Agence ne dépendra donc plus à terme que des subventions
budgétaires que ses ministères de tutelle voudront bien lui
accorder, crédits qui pourront faire l'objet de régulations
budgétaires en cours d'année, en dépit des engagements
pluriannuels que pourrait prendre l'Etat quant à la
pérennité et le niveau des ressources.
On peut à cet égard s'étonner de l'influence croissante du
ministère de l'environnement dans le financement d'une agence
destinée au départ à promouvoir les économies
d'énergie. La création de la TGAP devrait en effet
bénéficier davantage au ministère de l'environnement (dont
les crédits affectés à l'ADEME doublent par rapport
à 1998 : ils devraient passer de 1.900 millions de francs
à 3.947,8 millions de francs) qu'à celui de l'industrie. En
outre, les 500 millions de francs de crédits supplémentaires
destinés à la maîtrise de l'énergie et à la
promotion des énergies renouvelables seront inscrits pour les deux tiers
sur le budget de l'environnement, ce qui est contestable.
Enfin, il ne faut pas négliger le risque que la TGAP devienne une
" machine à taxer " au profit du budget de l'Etat. En effet,
comme l'écrit M. Philippe Marini, rapporteur général
du budget
9(
*
)
,
" une décision de
hausse de la TGAP, impôt " écologique ", serait
favorablement perçue par l'opinion publique, alors que l'objectif de
cette augmentation des taux ne serait pas forcément
l'amélioration de l'environnement mais l'augmentation des recettes de
l'Etat
. " La commission des finances est en outre hostile à
toute intégration (prévue à terme) des redevances des
agences de l'eau dans une taxe générale.
Compte tenu de ces observations, votre commission des finances vous propose
de supprimer l'article 30 du projet de loi de finances relatif à
l'institution de la TGAP.
En conséquence, votre rapporteur vous soumettra un amendement de
réduction des crédits du titre V portant sur 167 millions de
francs en autorisations de programme et en crédits de paiement.
On l'aura compris, un tel amendement ne condamne pas le principe d'une
augmentation des crédits destinés à relancer la
maîtrise de la consommation d'énergie et les énergies
renouvelables, mais tire les conséquences d'un mode de financement de
l'ADEME que votre commission des finances a jugé dangereux.
S'agissant de la politique de maîtrise de l'énergie en
elle-même, votre rapporteur souligne la nécessité de fixer
des objectifs précis à l'ADEME en termes quantitatifs et
qualitatifs afin qu'un bilan puisse être périodiquement
dressé et soumis au Parlement.
II. UNE FILIÈRE NUCLÉAIRE MENACÉE
Le
programme nucléaire français a été engagé
pour deux raisons :
- substituer le nucléaire au fioul dans les centrales électriques
pour des raisons de sécurité d'approvisionnement ;
- produire une électricité compétitive. Le
nucléaire était et demeure à cet égard
l'énergie primaire la plus compétitive pour des centrales
fonctionnant en base, plus de 4 000 heures par an.
Aujourd'hui, au delà des arguments environnementaux qu'il convient de
relativiser
10(
*
)
, la filière
nucléaire française paraît menacée d'une part, par
la décision allemande de mettre fin à son programme
nucléaire qui risque de remettre en cause la coopération
franco-allemande sur l'EPR (European Pressurized Reactor), et d'autre part, par
la concurrence des énergies fossiles rendues très
compétitives par la baisse des prix des hydrocarbures.
Pourtant, le nucléaire apparaît d'autant plus nécessaire
qu'il contribue plus que toute autre énergie primaire - hormis
l'hydraulique - à la lutte contre l'effet de serre.
A. PART DU NUCLÉAIRE DANS LE BILAN ÉNERGÉTIQUE FRANÇAIS
La
production nucléaire s'est élevée en 1997 à
376 TWh, soit un niveau identique à celui de 1996.
La part de l'électricité d'origine nucléaire
représentait ainsi 78 % de la production électrique
nationale en 1997 (et 91,1 % de la production thermique totale).
Le taux de disponibilité de l'ensemble des tranches REP 900 et REP
1 300 MW, qui se situait à 82,7 % en 1996 et 81 % en
1995 a atteint 82,6 % en 1997, soit une progression de 16 % en 15
ans. Cette performance s'établit à 84,9 % pour les trois
premiers mois de 1998.
Depuis 1990, six tranches nouvelles du palier REP 1 300,
représentant une puissance continue nette totale de 7 880 MW ont
été mises en service. En 1996 et 1997, trois tranches du palier
N4 de 1 450 MW ont été mises en service (CIVAUX 1, CHOOZ B1 et
B2). Compte tenu de ces mises en service, la puissance installée totale
du parc électronucléaire français d'EDF s'établit
aujourd'hui à 61 500 MW.
Un problème générique sur les circuits de refroidissement
de la tranche CIVAUX 1 au cours du mois de mai 1998 a néanmoins conduit
à l'arrêt pour vérification des trois tranches du palier N4
mises en service (CIVAUX 1, CHOOZ B1 et B2).
B. LES CONDITIONS DU MAINTIEN DU NUCLÉAIRE
Si la
nécessité de construire de nouveaux réacteurs ne se fera
pas sentir avant 2010, il convient cependant de poursuivre un certain nombre
d'actions pour maintenir l'option nucléaire ouverte à l'horizon
2010.
C'est ce que prévoit le contrat d'objectifs entre l'Etat et le CEA
signé le 1
er
mars 1995. Il confirme en particulier que la
recherche nucléaire est la mission centrale du CEA. Les axes de
recherche sur lesquels le CEA doit concentrer ses efforts en priorité
sont les suivants :
1. Disposer d'une nouvelle génération de réacteurs à eau pressurisée
Le
fléchissement du marché mondial des centrales nucléaires a
conduit FRAMATOME et SIEMENS à créer en 1989, à
parité égale, une filiale commune baptisée Nuclear Power
International (NPI) pour commercialiser et fournir sur le marché
international les réacteurs à eau sous pression
développés par les deux constructeurs.
En effet, le maintien en Europe et dans le monde, de la prédominance des
réacteurs à eau légère, qui représentent
75 % du parc mondial de centrales nucléaires, est probable sans
qu'émerge, à court ou moyen terme, un nouveau concept de
réacteur révolutionnaire.
L'alliance commerciale franco-allemande a fait place à une
coopération industrielle lorsqu'en 1991, les deux constructeurs ont
décidé de concevoir en commun un nouveau réacteur, pour
répondre aux besoins des marchés à l'export, mais aussi en
France et en Allemagne.
Ce projet commun, dénommé European Pressurized Water Reactor
(EPR) est conçu en vu d'améliorer la sûreté (en
particulier par une division par dix des probabilités de fusion du coeur
et par une atténuation des conséquences à
l'extérieur du site en cas d'accident grave) et les performances
techniques (par une disponibilité accrue, un taux élevé de
combustion des combustibles et une utilisation possible du plutonium).
Le projet est déjà bien avancé : les
électriciens et les constructeurs ont arrêté les principaux
choix techniques ; les autorités de sûreté
françaises et allemande ont défini des exigences communes de
sûreté. La phase en cours (dite phase d'optimisation) a pour but
d'accroître autant que possible la compétitivité du produit
EPR, quitte à en simplifier certaines caractéristiques.
Toutefois, le temps presse. Ainsi, pour pouvoir renouveler les centrales
existantes à partir de 2010, il est indispensable de construire un
démonstrateur d'EPR à partir de 2002, pour une mise en service en
2008, ce qui permettra d'avoir fait la démonstration de ses performances
techniques et économiques en 2010.
Or, la décision allemande d'abandonner le nucléaire risque
d'hypothéquer l'avenir de l'EPR. Votre rapporteur souhaite que le
ministre de l'industrie puisse apporter des assurances sur ce point.
Par ailleurs, il convient de résoudre les problèmes
d'organisation industrielle entre FRAMATOME, EDF, GEC-ALSTHOM, SIEMENS, et
maintenant, BNFL. Pour cela, l'organisation industrielle française entre
EDF et FRAMATOME devra sans doute être revue, notamment en ce qui
concerne le problème du contrôle-commande. En effet, alors que
toutes les fonctions, de l'ingénierie à la construction de
réacteurs, en passant par la gestion du combustible, la maintenance et
les services, sont concentrées dans un seul opérateur en
Allemagne, elles sont éclatées en France entre quatre
opérateurs.
2. Accroître les performances du combustible
Les
recherches du CEA en partenariat avec FRAMATOME, EDF et la COGÉMA
préparent de nouvelles générations de combustibles encore
plus sûrs et encore plus économiques. Des gains importants peuvent
en effet être obtenus :
- par une meilleure extraction de l'énergie (hauts taux de combustion)
et par l'allongement des campagnes entre arrêts pour rechargement
(meilleure disponibilité du réacteur) ;
- par le recyclage du plutonium dans les réacteurs à eau
pressurisés et dans les réacteurs à neutrons rapides. Ces
derniers permettent de brûler presque tout l'uranium en passant par le
plutonium, alors que les réacteurs classiques brûlent moins de
1 % de l'uranium naturel avant retraitement/recyclage.
C'est pourquoi il convient de poursuivre les recherches à long terme sur
les neutrons rapides, qui sont, au demeurant, un des axes de la loi du 30
décembre 1991 sur la gestion des déchets radioactifs à vie
longue.
A cet égard, votre rapporteur déplore que la fermeture de
SUPERPHÉNIX ait été décidée sans consulter
le Parlement et sans concertation avec la société exploitante
responsable et nos partenaires étrangers. Pour plus de détails
sur les conséquences économiques, financières et sociales
de cette décision, votre rapporteur recommande la lecture du rapport
n° 439 de la Commission d'enquête sur la politique
énergétique remis en juin dernier par MM. Jacques Valade et
Henri Revol.
Pour l'heure, la France a reporté les recherches en transmutation sur le
réacteur à neutrons rapides, PHÉNIX, dont
l'Autorité de sûreté a approuvé le
redémarrage le 8 avril 1998 après la réalisation
d'importants travaux de rénovation de composants et de structures du
réacteur.
Un arrêt pour maintenance et amélioration de la
sûreté devrait intervenir au cours de l'année 1999.
L'arrêt définitif du réacteur au 1
er
janvier
2005 laissera au CEA deux années d'exploitation de résultats pour
donner en 2006 des éléments d'appréciation sur l'axe
n° 1 de la loi du 30 décembre 1991.
3. Disposer d'un nouveau procédé d'enrichissement de l'uranium compétitif
Deux
procédés d'enrichissement sont en concurrence pour remplacer le
procédé d'enrichissement par diffusion gazeuse très
gourmand en énergie : l'ultracentrifugation et l'enrichissement par
laser.
Le CEA développe avec la COGÉMA le procédé de
séparation isotopique par laser en vapeur atomique (SILVA). Après
la démonstration en 1997 de la faisabilité technique et une
première évaluation économique, l'enjeu majeur est de
fournir à la COGÉMA l'ensemble des éléments
nécessaires pour une prise de décision industrielle.
Il convient maintenant de passer à la phase d'industrialisation, puis de
réalisation des premiers modules de l'usine qui devrait démarrer
vers 2007 pour une pleine capacité vers 2009.
4. Résoudre le problème de la gestion des déchets
Rappelons à cet égard que les grandes
orientations
relatives aux recherches sur les déchets radioactifs à haute
activité et à vie longue ont été fixées par
la loi du 30 décembre 1991 qui prévoit des recherches sur :
- la séparation et la transmutation des éléments
radioactifs à vie longue présents dans ces déchets ;
- l'étude et la possibilité de stockage réversible ou
irréversible dans les formations géologiques profondes, notamment
grâce à la réalisation de laboratoires souterrains ;
- des procédés de conditionnement et d'entreposage de longue
durée en surface de ces déchets.
Pour l'instant, le décret d'autorisation de création de
laboratoires souterrains, pour mettre en oeuvre le deuxième axe des
recherches, tarde à venir en dépit des investigations
réalisées sur les trois sites pressentis (Gard, Vienne et
frontière de la Meuse et de la Haute-Marne) et de l'accord de leurs
conseils généraux.
C. LES MOYENS DU CEA
Le CEA
est un établissement public de recherche dont la mission première
est de maintenir l'option nucléaire ouverte à l'horizon 2010.
Cette mission centrale, menée par 11.354 personnes dans le secteur
civil, s'accompagne de recherches de base pour acquérir les
connaissances et former les hommes, et de diffusion technologique vers
l'industrie non nucléaire pour créer de l'innovation, de
l'activité économique et de l'emploi.
Le CEA a ainsi été indirectement à l'origine de 79
créations d'entreprises par essaimage représentant 1.230 emplois
directs et un chiffre d'affaires global de 650 millions de francs.
1. La multiplicité des sources de financement du CEA
Le
contrat d'objectifs du CEA de 1995 prévoyait une stabilité en
francs constants des ressources publiques concourant au financement des
activités civiles du CEA sur la durée du contrat. Pour conjuguer
cette évolution et la mise en oeuvre de ses objectifs qui
nécessitent une reprise de ses investissements, le CEA était
invité à mobiliser, au delà de la subvention
budgétaire, les recettes externes provenant de ses partenariats, ainsi
que des ressources propres provenant de la valorisation de ses actifs.
Les ressources du CEA se répartissent comme suit :
2. L'insuffisance des crédits d'investissement du CEA
Le
projet de budget pour 1999 se caractérise par :
• Une
stabilisation des effectifs
dans la continuité du
budget 1998, après une période de décroissance
ininterrompue durant 12 ans (- 25 % depuis 1985) ;
• Une
progression de 1,5 % en volume de la subvention de
fonctionnement
désormais inscrite au titre IV (5.919 millions
de francs en tout, inscrits à parité dans le budget de
l'industrie et dans celui de la recherche) ; ces crédits sont
destinés pour une part essentielle à la couverture des
dépenses de personne du CEA.
Il convient toutefois de noter que cette subvention ne suffira pas à
couvrir les dépenses d'assainissement que le CEA devra engager en
prévision du démantèlement de ses installations civiles.
Cela obligera l'établissement à recourir, pour la
cinquième année consécutive, à des
cessions
d'actifs
du CEA-Industrie pour un montant estimé de 534 millions de
francs. Rappelons que des cessions sont déjà intervenues pour un
montant de 150 millions de francs en 1995, 285 millions de francs en 1996, 550
millions de francs en 1997. 525 millions de francs de cessions sont
prévues en 1998.
Or
de telles ressources ne sont pas éternelles
. Il
n'apparaît pas souhaitable que le CEA soit obligé de recourir
à de telles extrémités pour financer des dépenses
de fonctionnement.
Le chapitre 45-13 du budget de l'industrie sur lequel la subvention de
fonctionnement du CEA est inscrite comporte également les crédits
destinés à l'Institut de protection et de sûreté
nucléaire qui s'élèvent à 910,4 millions de francs
soit une progression de 2,2 % par rapport à 1997
11(
*
)
.
• Une
progression des crédits d'investissement de
15,2 %
ce qui confirme l'effort de rebudgétisation
initié en loi de finances pour 1998. La subvention du titre VI
s'élève ainsi à 750 millions de francs (contre 651
millions de francs en 1997) dont 375 millions de francs sont inscrits au
budget de la recherche et 375 millions de francs au budget de l'industrie
(chapitre 62-00 article 10).
La loi de finances pour 1998 a en effet été marquée par la
rebudgétisation des crédits de recherche du CEA : une
dotation de 651 millions de francs a ainsi été inscrite à
parité sur les budgets de l'industrie et de la recherche afin de mettre
fin aux dotations en provenance du compte d'affectation spéciale des
produits de cession de titres du secteur public (350 millions de francs en
1997) ainsi qu'aux reports de crédits émanant du ministère
de la Défense au titre du financement de la recherche duale (200
millions de francs en 1997).
Toutefois, il convient d'observer que
la subvention d'investissement
accordée par l'Etat n'est pas suffisante pour couvrir les besoins
d'investissement
du Commissariat
,
estimés à
1.210 millions de francs. L'établissement devra donc recourir
à d'autres types de ressources pour financer le solde de 460 millions de
francs.
De surcroît, le CEA devra faire face à une
baisse des
financements provenant des industriels
en raison, d'une part de
l'expiration de la convention de cofinancement (par EDF essentiellement) de
l'assainissement des installations civiles
12(
*
)
- ce qui représente un manque à gagner de 200 millions de
francs -, et, d'autre part, de la diminution de la redevance sur le
retraitement payée par la COGÉMA à hauteur de 100 millions
de francs. Le CEA devra donc rechercher une ressource complémentaire de
300 millions de francs auprès de ses partenaires industriels qui
s'ajoute au déficit de 460 millions de francs relevés plus haut.
On voit bien combien cette ressource est aléatoire.
Or, le programme d'assainissement lié au démantèlement des
installations civiles du CEA est loin d'être achevé : il
devrait se poursuivre jusqu'en 2010-2015 et nécessiter des financements
de l'ordre de 20 milliards de francs. Le gouvernement étudie avec le CEA
la possibilité d'adosser ces engagements à ses actifs qui sont
évalués dans une fourchette comprise entre 25 et 30 milliards de
francs.
Votre rapporteur considère qu'il est indispensable de maintenir un lien
entre la recherche menée par le CEA et ses applications industrielles
par le maintien de liens capitalistiques entre le CEA et CEA-Industrie. En
outre, les participations du CEA dans CEA-Industrie lui rapportent des
dividendes importants dont il serait inopportun de le priver. Ils sont
retracés dans le tableau ci-après :
Il est à craindre de surcroît que la COGÉMA,
détenue à 81,5 % par CEA-Industrie et à 15 % par
le groupe Total, soit affectée par la décision allemande de ne
pas renouveler ses centrales nucléaires (donc de ne plus retraiter ses
combustibles). Selon certains articles de presse, cette décision devrait
occasionner un manque à gagner de 3 milliards de francs pour l'usine de
retraitement de La Hague.
Au regard de ces éléments, votre rapporteur estime qu'il
convient de renforcer les ressources budgétaires du CEA.
3. Quel avenir pour Framatome ?
FRAMATOME, premier constructeur mondial de réacteurs
nucléaires, s'est préparée depuis quinze ans à
l'absence durable de commande de centrales nucléaires en France en
diversifiant ses activités dans les domaines de la connectique, de la
maintenance des réacteurs et des équipements industriels. Ainsi,
les activités de service d'ingénierie, de maintenance et de vente
du combustible représentent désormais 80 % des
activités nucléaires du groupe.
En 1997, le chiffre d'affaires consolidé s'est élevé
à 18,3 milliards de francs pour un résultat net de 990 millions
de francs et un effectif de près de 20 000 personnes. La
répartition du chiffre d'affaires montre une croissance continue du
secteur de la connectique :
Il faut noter par ailleurs, que l'acquisition récente de
l'américain BERG devrait porter la part de la connectique à
50 % du chiffre d'affaires du groupe.
FRAMATOME participe au projet EPR avec Siemens, EDF et les électriciens
allemands. Les études liées à l'avant-projet
détaillé réalisées jusqu'à présent
ont entraîné une dépense de 750 millions de francs dont
16 % a été prise en charge par FRAMATOME su ses fonds
propres.
La principale menace qui pèse sur l'avenir de FRAMATOME est la faiblesse
du marché sur son métier de base : la construction des
réacteurs nucléaires. Il est indispensable de pouvoir maintenir
le savoir-faire de l'entreprise et notamment son bureau d'études. Face
à ces difficultés, l'exportation de centrales nucléaires
est vitale.
Mais au niveau international, l'atonie des marchés engendre une
concurrence très vive sur les rares projets existants. Le marché
le plus crédible, et en même temps le plus ouvert aux
constructeurs étrangers, est le marché chinois sur lequel
FRAMATOME est pour l'instant bien placé, fort de la réussite de
la centrale de Daya Bay.
De plus, FRAMATOME a récemment été ébranlé
par plusieurs événements :
Tout d'abord, l'alliance de SIEMENS et du groupe britannique BNFL avait
déjà en 1997 fragilisé la possibilité d'un
rapprochement avec le groupe allemand qui a déclaré en juillet
1998 que sa coopération avec l'opérateur français ne
passerait pas par une prise de participation au capital.
De plus, l'avenir de la coopération franco-allemande dans le
réacteur EPR est hypothéqué par la décision du
nouveau chancelier de ne pas remplacer les centrales en fin de vie. Les
dirigeants de FRAMATOME espèrent qu'une partie des quatre fournisseurs
privés d'électricité en Allemagne seront associés
au projet EPR et éventuellement d'autres partenaires étrangers.
Un schéma de financement international serait à l'étude.
Enfin, l'activité nucléaire (Energy Systems) de
l'américain WESTINGHOUSE convoitée par FRAMATOME pour
accéder au marché américain de la maintenance a
été cédée au groupe britannique BNFL.
En dépit de ces menaces, il convient de noter que le gouvernement n'a
toujours pas remédié à la précarité de
l'actionnariat de FRAMATOME, en dépit des déclarations
passées. Le groupe est en effet doté depuis 1990 d'un
actionnariat éclaté : 44 % du capital est détenu
par Alcatel, 36 % par le CEA-Industrie, 11 % par EDF, 4 % par la
CDR et 5 % par les salariés (Framepargne). L'Etat possède
donc indirectement 51 % du capital (via EDF et CEA-I).
Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a
récemment annoncé qu'il se pencherait sur le sort de FRAMATOME au
cours de l'année 1999. Il a cependant précisé que le
groupe resterait public.
Au total, depuis qu'il a été distancé par BNFL sur les
activités nucléaires de WESTINGHOUSE, FRAMATOME semble
dépourvu de stratégie. Votre rapporteur estime qu'il convient
sans tarder que FRAMATOME développe ses actions et ses partenariats
internationaux pour ne pas se laisser distancer.
FRAMATOME pourrait notamment se développer dans les pays de l'Est
où les besoins sont importants, non seulement en termes
d'investissements nouveaux, mais aussi pour améliorer le niveau de
sûreté des centrales existantes. FRAMATOME a ainsi
contribué récemment à mettre aux normes de
sécurité occidentales la centrale de Mochove en Slovaquie. Il
reste à espérer que cette réhabilitation lui ouvrira
d'autres chantiers.
III. DES OPÉRATEURS ÉNERGÉTIQUES À RENFORCER DANS LE NOUVEAU CONTEXTE CONCURRENTIEL
A. LA FRAGILITÉ D'EDF FACE À L'OUVERTURE PROCHAINE DU MARCHÉ DE L'ÉLECTRICITÉ
1. La transposition prochaine de la directive électricité
La
directive 96/92/CE concernant des " règles communes pour le
marché intérieur de l'électricité " a
été adoptée par le Conseil des ministres européen
le 20 juin 1996, après le vote positif du Parlement européen. La
France, comme ses partenaires, a jusqu'au
19 février 1999
pour
mettre sa réglementation en accord avec les termes de cette directive
qui entraîne l'ouverture du marché de l'électricité
à la concurrence.
Le texte de la directive est un compromis entre les dispositions initiales de
la directive et la position française. Elle reconnaît notamment la
légitimité des obligations de service public et de la
programmation à long terme dans le secteur électrique, dans le
respect du principe de subsidiarité.
La France a ainsi obtenu que les Etats aient le choix entre deux types de
systèmes : l'
accès des tiers au réseau
d'une
part, ou ATR, qui permet aux nouveaux producteurs d'électricité
de contracter directement avec les consommateurs, et le système de
l'acheteur unique
, qui permet à l'opérateur chargé
du monopole du réseau d'organiser la concurrence entre les
opérateurs.
Ce concept permet d'ouvrir les marchés nationaux à plus de
concurrence tout en excluant l'ATR et en préservant les missions
d'intérêt général que les Etats confient aux
opérateurs du secteur électrique, telles que la
sécurité d'approvisionnement, la péréquation
tarifaire, l'obligation de fourniture et la protection de l'environnement.
La directive comporte par ailleurs un certain nombre de
dispositions
obligatoires
qui constituent les règles communes à tous les
systèmes électriques. Elle fait ainsi obligation aux fournisseurs
de présenter des comptes séparés relatifs à la
production, à la distribution et au transport. C'est ce que l'on appelle
l' " unbundling " comptable. Il s'agit également de
permettre la liberté d'établissement pour de nouveaux producteurs
et d'organiser une ouverture progressive des marchés nationaux, en
particulier pour les grands consommateurs.
La directive comporte, également, un certain nombre de
dispositions
ouvertes
aux choix des Etats membres
: possibilité
d'imposer des obligations de service public clairement définies aux
entreprises du secteur électriques, possibilité de prévoir
une planification à long terme des investissements de production, de
désigner un gestionnaire unique du réseau pour le transport ou
encore d'adopter un système d'autorisation ou d'appel d'offres pour la
construction de nouvelles unités de production.
La directive fixe enfin avec précision les
objectifs à
atteindre
en terme d'ouverture du marché
. Conformément
aux souhaits de la France, cette ouverture sera
partielle et
progressive
: 25 % des ventes (en volume) seront ouverts à
la concurrence en 1999, puis 30 % en l'an 2000, et 33 % en 2003. De
40 gigawattheures par an et par site, le seuil de consommation au delà
duquel les consommateurs pourront s'adresser au fournisseur
d'électricité de leur choix passera ainsi à 9
gigawattheures par an en 2006. Dans un premier temps, ce sont les 400 plus gros
clients d'EDF qui pourront contracter avec des fournisseurs
d'électricité de leur choix. Ce sont pour l'essentiel des
entreprises industrielles pour lesquelles le prix de l'énergie est un
élément important de leur prix de revient. Ils seront 2500
à la dernière étape.
EDF pourra demeurer une entreprise publique et conserver son caractère
intégré, sous réserve d'appliquer une séparation
comptable de ses activités de production, de transport et de
distribution d'électricité.
Il revient maintenant au Parlement français de se prononcer sur les
options qui sont ouvertes par le texte de la directive. Le débat devrait
avoir lieu en janvier et février 1999.
Votre rapporteur souhaite à cet égard s'associer aux voeux de
notre excellent collègue Henri Revol, rapporteur de la commission
d'enquête sur la politique énergétique de la France, en
faveur d'une
loi d'orientation quinquennale sur l'énergie
qui
définirait notamment la programmation à long terme des
investissements de production d'électricité. Il reviendrait ainsi
aux pouvoirs publics de décider des modalités de renouvellement
du parc nucléaire, comme de l'ampleur des efforts à consentir en
faveur des énergies renouvelables, et non aux seules forces du
marché qui ne se préoccupent ni de sécurité des
approvisionnements, ni de protection de l'environnement.
EDF dispose de nombreux atouts pour s'imposer dans la bataille qui s'annonce.
Encore convient-il qu'elle ne soit pas entravée à l'excès
pour les valoriser, et puisse, par conséquent, exercer pleinement ses
activités d'opérateur industriel.
2. Les facteurs de fragilité d'EDF
Il
convient tout d'abord de rappeler que la situation financière d'EDF est
bonne en dépit de la légère baisse de ses résultats
enregistrée en 1997. Cette diminution est due, d'une part, à la
douceur climatique exceptionnelle de l'année 1997, et, d'autre part,
à la baisse des tarifs de l'électricité
(- 4,6 %) intervenue en avril 1997 conformément au contrat
d'entreprise conclu entre l'Etat et EDF pour la période 1997-2000.
L'incidence de cette dernière mesure a été 3,6 milliards
de francs sur les recettes de l'opérateur public au cours de
l'année 1997.
Le tableau suivant retrace les comptes consolidés de l'entreprise :
Par ailleurs, l'endettement d'EDF a été ramené de 132,9
milliards de francs en 1996 à 125,9 milliards de francs à la fin
de 1997, ce qui a permis de diminuer le montant de ses charges
financières. Il convient de rappeler que le précédent
contrat de plan conclu entre l'Etat et EDF pour la période 1993-1996 a
été rempli puisque le désendettement cumulé depuis
le début du contrat atteignait 62 milliards de francs en termes
réels, soit 20 milliards de francs de plus que les objectifs
assignés à l'entreprise.
A l'horizon 2000, l'objectif est de ramener l'endettement autour de 100
milliards de francs.
La société a enfin restructuré son bilan en application de
la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier
du 10 novembre 1997 qui l'a rendue propriétaire des ouvrages de
transport d'électricité du réseau d'alimentation
générale (RAG). L'intégration des provisions pour
renouvellement constituées par EDF sur ces ouvrages au résultat
de l'entreprise a permis de tripler le montant des capitaux propres - ils
ont été portés de 24,2 milliards de francs à 79,2
milliards de francs au 1
er
janvier 1997 -, a
épuisé le montant des reports à nouveau négatifs et
a rendu EDF contributeur net de l'impôt sur les sociétés
pour la première fois. La société a ainsi acquitté
3 milliards de francs d'impôt sur les sociétés en 1997.
EDF a en outre versé à l'Etat une rémunération de
2,5 milliards de francs dont 1,5 milliards au titre de la
rémunération des dotations en capital au taux de 3 % et 1
milliard de francs de rémunération complémentaire
égale à 40 % du résultat comptable après
impôt sur les sociétés, conformément au contrat
d'entreprise conclu avec l'Etat en avril 1997.
Toutefois, un certain nombre de handicaps continuent de peser sur
l'opérateur public.
Votre rapporteur souhaite ainsi rappeler que les cotisations retraite
représentent aujourd'hui 50 % de la masse salariale d'EDF, alors
que ce pourcentage est inférieur à 25 % dans le secteur
privé. Elles devraient atteindre 100 % de la masse salariale en
2020 si rien n'est fait. Ces
charges de retraite expliqueraient la
moitié du surcoût de la main d'oeuvre d'EDF
,
évalué par elle à 50 % par rapport à celui de
ses éventuels concurrents, le reste étant essentiellement
dû à la générosité des oeuvres sociales d'EDF
- qui représentent 8,4 % de sa masse salariale contre
2,5 % au plus dans les autres entreprises - et au mode de calcul des
heures supplémentaires.
Par ailleurs, il convient de rappeler que l'essentiel du
coût du
démantèlement de SUPERPHÉNIX devrait être pris en
charge par EDF
. Cela représente une somme de 14,2 milliards de
francs, qui, a pour l'essentiel été provisionnée au cours
des années 1996 et 1997, mais qui n'en reste pas moins
pénalisante pour l'opérateur à la veille de l'ouverture du
marché de l'électricité.
Enfin, comme le rappelle le rapport de la commission d'enquête
sénatoriale sur la politique énergétique de la France, EDF
est handicapée, par rapport à ses futurs concurrents, par le
principe de spécialité
qui lui interdit d'exercer des
activités autres que son coeur de métier. Ainsi, l'article 46 de
la loi du 8 avril 1946 lui interdit d'intervenir " au delà du
compteur ", c'est-à-dire sur les installations intérieures.
De même EDF n'est pas habilitée à élargir la
panoplie de ses activités pour y intégrer des prestations de
services complémentaires à la fourniture
d'électricité.
Le respect de ce principe est contrôlé par l'Observatoire de la
diversification qui veille sur les activités d'EDF comme de GDF. Pour
l'heure, EDF intervient, par le biais de ses filiales, dans les secteurs de
l'éclairage public (217 millions de francs de chiffre d'affaires en
1997), du traitement des déchets (723 millions de francs de chiffre
d'affaires en 1997), de l'ingénierie pour compte de tiers (85 millions
de francs de chiffre d'affaires) et de la vidéocommunication (108
millions de francs). Toutefois, l'Observatoire de la diversification l'a
invitée à se retirer de ce dernier secteur.
B. LA SITUATION DE GDF À LA VEILLE DE L'OUVERTURE DU MARCHÉ DU GAZ
1. L'adoption de la directive sur le marché intérieur du gaz
La
directive sur le marché intérieur du gaz
a
été adoptée par le Conseil des ministres européen
de l'énergie le 11 mai 1998. Elle devra être transposée
dans un délai de deux ans.
Ainsi, dès 2000, les consommateurs utilisant plus de 25 millions de
mètres cubes de gaz par an et par site pourront s'adresser au
fournisseur de leur choix. Ce seuil sera progressivement abaissé
à 15 millions en 2003 et à 5 millions en 2008.
En tout état de cause, il faudra que la désignation des clients
éligibles aboutisse à une ouverture du marché de 20 %
en 2000, de 28 % en 2003 et de 33 % en 2008. Ce pourcentage est
déterminé par rapport à la consommation annuelle de gaz du
marché national. Il convient de noter que les clients produisant de
l'électricité à partir du gaz pourront eux aussi figurer
parmi les clients éligibles dès 2000, quel que soit leur niveau
de consommation.
Le texte de la directive a pris en compte la nécessité pour les
Etats membres de concilier les impératifs de concurrence et
l'intérêt économique général. Ainsi, le
gouvernement français pourra maintenir le monopole de distribution de
GDF dans les zones qu'il dessert. Il devra, en revanche, prévoir les
modalités d'intervention de nouveaux opérateurs sur notre
territoire dans les autres fonctions gazières.
De même, la directive tempère l'obligation d'ouverture du secteur
gazier à de nouveaux opérateurs en permettant aux Etats membres
d'encadrer leurs activités par des critères précis
(expérience technique, capacités financières) ou de leur
imposer des obligations de service public (régularité de la
fourniture, sécurité des approvisionnements...) qui seront
précisées dans les textes de transposition. La directive
prévoit enfin, comme le demandait le Sénat, la protection des
contrats " Take or pay " en permettant une dérogation aux
règles d'accès au marché au profit des opérateurs
gestionnaires de réseau risqueraient de ne pouvoir écouler leur
gaz. Cette dérogation devra être notifiée à la
Commission européenne.
Enfin, comme pour les opérateurs du secteur électrique, les
entreprises intégrées du secteur gazier devront présenter
leurs comptes de manière transparente et établir des comptes
séparés pour leurs activités de transport, distribution et
stockage.
Il convient de noter que l'article 50 de la loi portant diverses dispositions
d'ordre économique et financier (DDOEF) du 2 juillet 1998 a introduit
une timide brèche dans le monopole de distribution du gaz naturel
détenu par Gaz de France en autorisant les communes non desservies et ne
figurant pas sur le plan triennal de desserte gazière prévu par
cet article, à faire appel au distributeur de leur choix. Ce texte
limite cependant la possibilité de desserte aux opérateurs dont
le capital est détenu à hauteur de 30 % au moins par l'Etat
ou par des établissements publics.
Votre commission avait alors estimé que l'article 50 limitait
excessivement la liberté de choix des communes non encore desservies en
gaz et réservait à GDF les zones les plus rentables. Fort
heureusement, il semble que le décret d'application en cours de
rédaction rétablisse la liberté de choix des communes qui
ne figureraient sur le plan triennal de desserte gazière établi
par GDF que si elles le souhaitent.
2. La situation de Gaz de France
L'année 1997 s'est caractérisée par la
signature du troisième contrat de plan entre l'Etat et GDF qui porte sur
les années 1997-2000. Ce contrat traduit la volonté de l'Etat
d'accroître la capacité d'entreprendre de GDF pour lui permettre
d'atteindre des objectifs ambitieux sur un marché gazier en pleine
évolution. GDF est notamment appelé à améliorer la
satisfaction de ses clients, la sécurité du parc de logements et
des installations intérieures et la compétitivité du gaz
livré
13(
*
)
, à développer
l'entreprise à l'étranger et à remplir avec excellence les
missions d'intérêt général qui lui sont
assignées. Il s'agit en particulier d'accroître la
sécurité des approvisionnements
14(
*
)
, d'accélérer le raccordement des
communes au réseau de distribution
15(
*
)
et d'agir en faveur de l'environnement par la réhabilitation des sites
des anciennes usines à gaz ou par la promotion des installations de gaz
respectueuses de l'environnement.
Comme pour EDF, le chiffre d'affaires de GDF a pâti en 1997 d'un climat
exceptionnellement doux. L'augmentation faciale du chiffre d'affaires (55,2
milliards de francs en 1997, en hausse de 900 millions de francs par rapport
à 1996) dissimulant un recul en données réelles. Le
bénéfice s'élève à 1,5 milliards de francs
et la rémunération versée à l'Etat à 1,7
milliard de francs.
Les résultats financiers de l'entreprise sont retracés dans le
tableau ci-après :
Par ailleurs, après s'être désendetté de 6,4
milliards de francs sur les trois ans couverts par le précédent
contrat d'objectifs, GDF a stabilisé sa dette à 13 milliards de
francs à la fin de l'année 1997. Ceci s'explique par l'importance
des investissements réalisés par l'opérateur en 1997, en
hausse de 440 millions de francs, et à la douceur du climat. Toutefois,
comte tenu de l'accroissement des capitaux propres qui passent à 15,2
milliards de francs, le ratio d'endettement a été ramené
à 85 % à la fin de 1997 contre 96 % à la fin de
l'année 1996. L'opérateur estime pouvoir atteindre l'objectif de
désendettement de 45 % sur la période 1997-1999.
Pour l'avenir, le gouvernement prévoit que le développement de la
consommation de gaz naturel (2,5 à 3 % de croissance par an)
devrait relever pour l'essentiel des débouchés traditionnels.
Dans ces conditions le gaz naturel continuerait d'être quasiment absent
de la génération électrique, sauf par le biais de la
cogénération.
Il faut rappeler à cet égard qu'en raison du recours à la
filière nucléaire pour la production d'électricité,
la part du gaz dans le bilan énergétique de la France n'est que
de 13,8 % contre une moyenne de 20 % pour l'Union européenne.
On peut se demander si une telle situation est satisfaisante compte tenu, d'une
part, de la très grande dépendance de notre production
électrique vis-à-vis de la filière nucléaire qui
rend la France vulnérable à toute remise en cause brutale, et
d'autre part, de la compétitivité de la filière gaz pour
la génération électrique. La dernière étude
triannuelle de la Direction du gaz, de l'électricité et du
charbon (DIGEC) sur les coûts de référence de
l'électricité montre ainsi que le gaz ressort comme le moyen de
production le plus compétitif pour la production
d'électricité en semi-base. Il s'agit en outre d'un mode de
production relativement respectueux de l'environnement.
Une telle question mérite d'être abordée en ayant en
mémoire les conclusions de Pierre Terzian, auteur d'un rapport sur le
gaz naturel rédigé à la demande du Commissariat
Général du Plan
16(
*
)
. Il
écrit :
" Peut-on concevoir que le premier
électricien du monde (EDF) ne dispose pas d'une expérience
industrielle dans le gaz aussi, alors que dans le monde entier, la convergence
gaz-électricité est flagrante ".
Il ajoute :
" On doit se demander si la position de
négociation de la France dans la recherche d'approvisionnements gaziers
ne sera pas affectée demain par l'absence de consommation gazière
dans son secteur électrique. "
En conclusion, l'accroissement de la part du gaz dans la
génération électrique de demain aurait l'avantage de
renforcer nos deux opérateurs énergétiques dans la
compétition renouvelée qu'ils auront à affronter, tout en
donnant partiellement satisfaction aux contempteurs de l'atome.
IV. LA DÉBUDGÉTISATION RAMPANTE DES CRÉDITS DE CHARBONNAGES DE FRANCE
Les
activités charbonnières doivent être analysées
à la lumière du " Pacte charbonnier " signé le
20 octobre 1994 qui a pour objet de garantir l'emploi des agents des CDF
et des Houillères de bassin jusqu'à la fin de l'extraction
charbonnière en France prévue en 2005.
En effet, les pertes financières subies par l'extraction
charbonnière française et qui sont liées à
l'évolution du marché mondial ne permettent pas d'envisager une
poursuite de l'extraction au delà de 2005. Tout agent de CDF a le droit
de poursuivre sa carrière dans le groupe jusqu'à ce qu'il puisse
bénéficier d'une mesure d'âge s'il ne souhaite pas partir
de son plein gré dans une autre entreprise publique ou
privée.
A. UNE SITUATION STRUCTURELLEMENT DÉFICITAIRE
1. Une production peu compétitive
La
production nationale de charbon est passée de 16,3 millions de
tonnes en 1985 à 6,4 millions de tonne en 1998. En effet,
malgré des efforts de rationalisation, concrétisés
notamment par l'arrêt de toute production dans le bassin du
Nord-Pas-de-Calais à la fin de 1990, le coût d'extraction demeure
très supérieur au prix moyen des charbons importés :
700 francs en moyenne par tonne contre 225,6 francs par tonne pour le charbon
importé.
Cette différence de coût s'est en outre brutalement
aggravée à partir de 1994. Ainsi, en 1995, sur l'ensemble des
houillères, le coût moyen des charbons nationaux s'élevait
à 705 francs la tonne, contre 230 francs, pour le charbon
importé. La perte moyenne à la tonne atteignait 412 francs,
au lieu de seulement 211 francs en 1993.
L'année 1997 a été marquée par la fermeture de
trois sites pour faire suite aux observations de la Cour des comptes dans son
rapport public de 1994 : le site de La Mure dans le Dauphiné, la
mine de Carmaux dans le Tarn et la mine de Forbach en Lorraine.
Pour l'avenir, la production charbonnière française devrait
continuer de décliner (environ 6 MT en 1999) ce qui devrait
entraîner la baisse corrélative des effectifs du groupe CDF en
fonction essentiellement des possibilités offertes dans le cadre des
mesures d'âge. Cette baisse a été de - 6,15 % en
1994 et de - 5,25 % en 1995. Elle s'est
accélérée avec la mise en application complète du
Pacte charbonnier en 1996 (- 7,12 %) et plus encore en 1997
(- 10,32 %)..
2. Une situation structurellement déficitaire
Depuis
le début des années 1980, à la seule exception de 1985 (et
de 1995 pour des raisons strictement comptables), le résultat final
après subvention de Charbonnages de France a été
déficitaire.
Il était de 5,3 milliards de francs en 1996, de 6,56 milliards de
francs en 1997 et devrait s'établir à 6 milliards de francs en
1998.
Cette situation provient de la dégradation des pertes d'exploitation,
désormais proches de 4 milliards de francs par an, mais
également du poids des charges financières (1,64 milliards de
francs en 1997), reflet de l'endettement important de Charbonnages de France.
De fait,
l'endettement à long et moyen terme de Charbonnages de
France s'est beaucoup accru depuis 3 ans. Il est aujourd'hui
supérieur à 28 milliards de francs
, les charges
financières représentant près de 60 % du chiffre
d'affaires de l'entreprise.
En conséquence, le résultat final, après subvention de
Charbonnages de France, devrait être de - 4,57 milliards de francs
en 1997.
Le tableau ci-après retrace les résultats financiers de CDF :
B. UNE SUBVENTION BUDGÉTAIRE DÉCROISSANTE COMPENSÉE PAR UNE DOTATION EN CAPITAL
Comme
les deux années précédentes, et malgré les
objections de votre précédent rapporteur, l'aide de l'Etat
à CDF se décomposera en 1999 en une subvention budgétaire
et en une dotation en capital.
Avec 2.870 millions de francs, la subvention à Charbonnages de
France pour 1999 diminue de 50 millions de francs par rapport à
celle de 1998. En contrepartie, l'entreprise devrait bénéficier
d'une dotation en capital de 2.520 millions de francs, versée à
partir du compte d'affectation spéciale n° 902-24
abondé par les recettes de privatisation, soit une dotation
supérieure de 40 millions de francs à celle accordée en
1998.
Le tableau ci-après retrace les aides de l'Etat accordées
à CDF :
On rappellera que jusqu'en 1994, Charbonnages de France recevait deux types de
subventions budgétaires : une subvention destinée à
couvrir ses charges d'exploitation imputée sur le chapitre 45-12 du
budget de l'industrie, et une subvention destinée à couvrir ses
charges spécifiques
17(
*
)
imputée
sur le chapitre 45-15. Le tout représentait en 1994 un montant de
6.490 millions de francs.
En 1995, les crédits destinés à l'opérateur
charbonnier ont été regroupés sur le seul chapitre 45-12
et leur montant a été réduit de 2 milliards de francs.
En contrepartie, l'Etat donnait l'autorisation à Charbonnages de France
d'emprunter 3 milliards de francs pour couvrir ses besoins de
trésorerie. En outre, EDF entrait de façon minoritaire
(18,7 %) au capital de la Société nationale
d'électricité et de thermique (SNET) assurant la
représentation du pôle électrique de Charbonnages de France
(9 centrales assurant 2 % de la production
d'électricité nationale et 11 % de la production d'origine
thermique).
Puis, en 1997, la subvention à Charbonnages de France a
été ramenée de 4.540 à 2.940 millions de francs,
soit une réduction de 35,2 %. La Cour des comptes relève
à cet égard dans son rapport relatif à l'exécution
des lois de finances pour 1997 :
" Alors que le déficit d'exploitation de l'entreprise demeure
élevé et dépasse 6 milliards de francs en 1997, la
réduction de la subvention conduit à reporter sur l'emprunt, et
donc à différer le financement par l'Etat des déficits
cumulés des Charbonnages. "
Toutefois, en contrepartie de cette baisse, l'Etat a versé à
l'entreprise une dotation en capital de 2,45 milliards de francs à
partir du compte d'affectation spéciale alimenté par le produit
des cessions de titres appartenant à l'Etat, portant l'aide totale de
l'Etat à 5.545 millions de francs, en progression de 23 % par
rapport à 1996.
Votre précédent rapporteur avait alors souligné le
caractère relativement aléatoire de ce nouveau type de
financement qui dépendait étroitement du produit et du rythme des
privatisations qui devaient être effectuées en 1997, ainsi que des
priorités qui seraient définies pour l'attribution de ce
produit.
On peut par ailleurs lire dans le rapport de la Cour
précité :
" Comme la Cour l'a déjà critiqué dans ses
précédents rapports, certains concours versés par l'Etat
à partir du compte n° 902-24, quelle que soit leur
qualification juridique, financent des dépenses de natures
différentes. Ils peuvent être représentatifs de subventions
ou couvrir des pertes ou charges financières. Leur imputation sur le
compte d'affectation spéciale
conduit à
financer des
charges courantes à partir des ressources tirées de la cession
d'éléments du patrimoine de l'Etat
. "
Sans tenir compte de cette objection au fond, le gouvernement a
réitéré la même opération en 1998 et propose
de nouveau pour 1999 de réduire la subvention budgétaire
destinée à couvrir les charges spécifiques de 50 millions
de francs et d'accorder une dotation en capital à CDF de 2.520 millions
de francs.
On voit bien l'intérêt pour l'Etat de ne pas remédier
immédiatement à l'endettement de l'opérateur charbonnier.
Comme le fait en effet observer la Cour des comptes,
" neutre pour le
solde budgétaire de l'Etat, la substitution d'une dotation en capital
à une subvention d'exploitation permet d'alléger le financement
public au sens de la comptabilité nationale et européenne qui
exclut les dotations en capital, classées en opérations
financières ".
V. LA BUDGÉTISATION " HASARDEUSE " DES CRÉDITS DU FONDS DE SOUTIEN AUX HYDROCARBURES
A. L'IMPORTANCE DE L'INDUSTRIE PARAPÉTROLIÈRE
L'industrie parapétrolière française,
constituée par les sociétés de fournitures
d'équipement et de service des compagnies pétrolières, a
appuyé son expansion sur des innovations techniques
développées avec l'aide du fonds de soutien aux hydrocarbures
(cf.
infra
). Elle regroupe aujourd'hui plus de
450 sociétés (en majorité des PME-PMI) et joue un
rôle particulièrement important dans l'économie nationale.
En 1997, cette industrie, qui emploie directement 48.000 personnes, a
réalisé un chiffre d'affaires de l'ordre de 58 milliards de
francs dont près de 50 milliards ont été
réalisés à l'étranger. Il s'agit donc d'une
industrie fortement exportatrice et génératrice de valeur
ajoutée par le positionnement technologique des métiers qu'elle
recouvre.
Malgré un contexte concurrentiel défavorable, la France a su se
hisser au premier plan dans de nombreux domaines (géophysique, forage,
surveillance géologique des sondages, concept de support de production
en mer non conventionnels, plongée profonde, canalisations sous-marines
flexibles, pose de canalisations à terre et en mer, liquéfaction,
stockage et transport du gaz naturel liquéfié...) et est le
2
ème
exportateur mondial de technologies
pétrolières derrière les Etats-Unis.
Depuis 1990, l'industrie parapétrolière française à
su faire preuve de dynamisme et participer à la relance des
activités d'exploration-production dans le monde (son chiffre d'affaires
a progressé de 60 % entre 1990 et 1997), en dépit d'une
concurrence internationale extrêmement vive. Elle contribue de
manière décisive, directement ou indirectement à la
réduction du déséquilibre des échanges
énergétiques français.
ETPM et Bouygues Offshore ont ainsi obtenu près de 6 milliards de
francs de commandes en remportant en association, deux des appels d'offres sur
les trois ouverts pour le développement des champs de Girassol en
Angola. Le succès ainsi remporté devrait assurer un très
fort développement de ces deux entreprises.
Cette performance exceptionnelle de l'industrie parapétrolière
française s'explique essentiellement par une position technologique de
premier ordre, reconnue internationalement et régulièrement
entretenue par la poursuite d'ambitieux programmes de Recherche et
Développement. Le fonds de soutien aux hydrocarbures y a beaucoup
contribué et reste aujourd'hui un outil indispensable au maintien et
à l'amélioration de la compétitivité des
entreprises françaises.
Toutefois, la place de l'industrie parapétrolière
française dans le monde sera d'autant plus difficile à maintenir
que les entreprises françaises ne disposent que d'un domaine minier
national restreint, contrairement à leurs principaux concurrents
européens, les Britanniques et les Norvégiens qui, grâce
à la mer du Nord, ont bénéficié d'un marché
protégé de l'ordre de 20 milliards de dollars de commandes
par an.
1998 restera l'année de la relance de l'effort technologique, sur le
thème de l'offshore profond et très profond (exploitation des
hydrocarbures dans 1.500 à 3.000 mètres d'eau). Alors que toutes
les entreprises pétrolières internationales, dont Elf et Total
(spécialement dans le Golfe de Guinée), investissent dès
à présent très lourdement sur ce créneau, les
solutions technologiques n'existent pas aujourd'hui pour résoudre les
problèmes concrets d'exploitation des hydrocarbures dans ces profondeurs
d'eau.
Or, la course dans laquelle est engagée l'industrie
pétrolière et parapétrolière internationale sur ce
thème est essentiellement technologique et nécessitera des
réponses technologiques d'ici trois à cinq ans. Pour relever ce
défi, toute l'industrie française de l'offshore et les
pétroliers français devront consentir un effort de recherche
très important dès 1998-1999.
B. LE RÔLE DU FONDS DE SOUTIEN AUX HYDROCARBURES
Les
crédits du fonds de soutien aux hydrocarbures (FSH) sont destinés
à
promouvoir le développement des technologies
pétrolières et gazières
. Le fonds alloue ainsi aux
entreprises présentant des programmes de recherche et
développement (R&D) dans le domaine de l'exploration, de la
production et du raffinage des hydrocarbures et activités connexes
portant sur les produits et gaz associés, des aides remboursables en cas
de succès dont le taux est au plus égal à 50 % du
budget du programme.
Ces aides sont gérées par des représentants de la
profession au sein d'organismes consultatifs
18(
*
)
du fonds de soutien aux hydrocarbures, ce qui permet
de concentrer l'aide publique sur des projets de recherche et
développement réalisés en partenariat et correspondants
aux besoins de l'industrie et du marché.
Ces comités ont pour mission de donner des avis sur les programmes
susceptibles de faire l'objet d'une aide ainsi que de proposer les orientations
à moyen terme pour la R&D en matière de techniques
pétrolières et gazières. Les délégués
permanents auprès de ces comités assurent, outre l'organisation
générale de leurs travaux, un suivi technique
détaillé de la réalisation des programmes ayant fait
l'objet d'un soutien.
Enfin, les orientations stratégiques de recherche et de
développement sont établies dans le cadre d'un
plan
pluriannuel
élaboré avec le concours des industriels
concernés. Les grandes orientations du Plan CEP&M-COPREP 1999-2003
publié en octobre 1998 traduisent la très grande implication de
l'industrie dans la définition des axes stratégiques de recherche
en commun. Elles constituent des défis majeurs pour l'Industrie
Pétrolière française.
Parmi les axes majeurs de ce plan, il faut citer la maîtrise des risques
dans la production off-shore, qui représente environ le tiers de la
production totale de pétrole et le quart de la production de gaz. Cette
activité représente plus de la moitié des investissements
réalisés par les compagnies pétrolières. Les
développements off-shore ont lieu à des profondeurs de plus en
plus grandes : on a pu forer et compléter des puits dans des
tranches d'eau de 1.700 mètres en adaptant et en repoussant les limites
d'emploi des technologies existantes.
Les crédits alloués par le FSH dans ce cadre visent à
donner les moyens aux opérateurs de valoriser, dans des conditions
rémunératrices et dans le respect de l'environnement, les
découvertes ultra grand fond.
Les crédits du FSH étaient jusqu'à présent
comptabilisés dans le compte d'affectation spéciale
n° 902-12
doté de 280 millions de francs en crédits
de paiement et en autorisations de programme en 1998. Ce CAS était
alimenté par le produit d'une redevance de 0,39 centime par hectolitre
sur l'ensemble des carburants auto (essence, supercarburants plombés et
sans plomb, gazole) et par les remboursements d'aides constitués des
reversements effectués par les entreprises au titre de la valorisation
interne et externe.
Le tableau ci-après retrace les ressources et les dépenses du CAS
" Fonds de soutien aux hydrocarbures depuis 1994 :
C. LA " BUDGÉTISATION " DES CRÉDITS DU FSH N'EST PAS UNE OPÉRATION NEUTRE
Le
gouvernement a décidé de " budgétiser " les
crédits du compte d'affectation spécial n° 902-12.
Cette " budgétisation " se traduit par la clôture du CAS
et par la création d'un nouvel article au sein du chapitre 62-92
(Actions dans les domaines de l'énergie et des matières
premières) du budget de l'industrie.
Selon le gouvernement, cette budgétisation répond à
l'orientation générale visant à limiter le champ des
prélèvements affectés et à simplifier la
fiscalité des carburants. Elle permet également d'assurer une
meilleure visibilité des interventions de l'Etat en faveur des
entreprises.
En outre, ce changement de portage budgétaire ne met pas en cause la
nécessité d'un soutien important de l'Etat, s'inscrivant dans la
durée, à un secteur qui doit aborder de nouveaux thèmes de
développement (exploration ultra grand fond, production d'huiles
lourdes...). Il ne remet pas non plus en cause la continuité de
fonctionnement du dispositif antérieur et notamment les modalités
de sélection des projets, de gestion et de suivi de ces derniers ainsi
que les modalités d'attribution des aides.
Il se traduirait enfin par une relative neutralité sur le plan
budgétaire, le chapitre 62-92 étant doté des mêmes
sommes que celles antérieurement inscrites sur le CAS (soit 276 millions
de francs en AP et CP). Le budget général reprendra l'encours des
opérations constatées en fin de gestion 1998 et les
crédits disponibles en AP et CP à la date de clôture du
compte feront l'objet d'un report croisé sur le chapitre 62-92.
4 millions de francs de crédits sont par ailleurs inscrits au chapitre
44-81 du budget de l'industrie pour le fonctionnement du Comité d'Etudes
Pétrolières et Marines (CEP&M) et du Comité des
Programmes d'Exploration-Production (COPREP).
Cependant, derrière cette apparente neutralité,
la
clôture du compte a pour effet de réduire les moyens disponibles
pour soutenir les recherches dans le secteur des hydrocarbures
. En effet,
les
soldes positifs accumulés
du fait d'un écart favorable
entre les recettes et les dépenses effectives du compte (cf. tableau
supra
) sont transférés au " compte permanent des
découverts du Trésor ". Ce solde s'élevait à
106 millions de francs fin 1996 et peut être évalué
à 196 millions de francs fin 1998.
En outre, la " rebudgétisation " du FSH a pour
conséquence d'accroître les tarifs de la Taxe intérieure
sur les produits pétroliers (TIPP) sans que cet accroissement soit
assorti d'une quelconque garantie d'affectation de son produit aux
interventions jusqu'alors financées par le FSH.
CHAPITRE III
LA POLITIQUE
INDUSTRIELLE
Le
tableau ci-dessous indique le montant des crédits de politique
industrielle pour 1999 :
Les crédits de politique industrielle s'élèvent à
5.051,8 millions de francs
en dépenses ordinaires et
crédits de paiement dans le projet de budget pour 1999, ce qui traduit
une
baisse de 1,9 % par rapport à 1998
.
Quatre axes peuvent être dégagés :
Face à la concurrence des pays à bas niveau de
rémunération ou à celle des entreprises des grands pays
industrialisés, l'innovation constitue l'arme la plus adéquate
aux mains des entreprises françaises afin de créer de nouveaux
produits et de nouveaux services susceptibles d'assurer leur
pérennité. Le soutien à la recherche et à
l'innovation constitue ainsi l'un des axes majeurs du projet de budget de
l'industrie pour 1999 (2.906,6 MF).
Par ailleurs, l'année 1999 verra la mise en oeuvre d'un soutien
prioritaire aux PMI qui jouent un rôle primordial en terme de
création d'emplois, d'intégration sociale et d'aménagement
du territoire (642,1 MF).
Le secrétariat d'Etat à l'industrie poursuivra également
son soutien aux efforts des entreprises en matière de normalisation et
de qualité, notamment pour les aider à participer à
l'élaboration des normes européennes (352 MF).
Enfin, le gouvernement consacrera une part très importante de ses
crédits de politique industrielle au soutien aux entreprises et secteurs
en difficulté, et notamment à la construction navale
(1.187,8 MF).
I. PLACE DE L'INDUSTRIE DANS L'ÉCONOMIE NATIONALE
A. FORCES ET FAIBLESSES DE L'INDUSTRIE FRANÇAISE
L'industrie est l'un des poumons de l'économie. C'est en
grande partie grâce aux richesses qu'elle crée et à la
valeur ajoutée qu'elle produit que le secteur tertiaire est capable de
se développer. Il ressort ainsi des analyses menées dans les pays
industrialisés que l'évolution de la production
industrielle et le taux de chômage sont liés : les pays ayant
connu une forte croissance de la production industrielle présentent des
taux de chômage plus faibles. Il apparaît aussi que
l'activité et l'emploi industriel tirent l'emploi total.
En incluant le BTP, l'industrie représente aujourd'hui 27 % du PIB
national. Cependant, son emprise sur l'ensemble de l'économie est
supérieure à 50 % du PIB si l'on inclut les consommations
intermédiaires et les revenus distribués.
Par ailleurs, l'industrie assure 63 % de l'effort de recherche et
développement national et représente 75 % des
échanges commerciaux de la France avec l'étranger.
Elle emploie aujourd'hui 3,8 millions de personnes et en fait vivre autant par
le biais des services rendus aux entreprises industrielles. En outre, 500.000
emplois ont été créés depuis 1990 dans le secteur
des services aux entreprises, le plus souvent par externalisation d'un certain
nombre de fonctions (conception, design, ingénierie, logistique,
R&D...).
Toutefois, l'industrie française présente des faiblesses. Ainsi,
la production industrielle française a progressé moins rapidement
en France depuis quinze ans que chez nos principaux voisins. En outre, si la
France conserve son rang de 4
ème
puissance industrielle
mondiale, il faut noter que l'écart avec l'Italie et la Chine s'est
réduit ces dernières années.
Parmi les faiblesses de l'industrie, il convient de relever :
•
La faiblesse du nombre de grands groupes
La France ne compte ainsi qu'une dizaine d'entreprises parmi les 100 plus
grands groupes industriels et affiche de ce point de vue un retard par rapport
à l'Allemagne, le Royaume-Uni, le Japon et les Etats-Unis. Les groupes
français présentent en outre une surface financière
moindre que les entreprises étrangères, ce qui se traduit par
l'absence d'entreprises françaises parmi les 100 premières
capitalisations boursières.
•
Un tissu industriel déséquilibré
Le tissu industriel français est caractérisé par une
sur-représentation des petites PMI. En revanche, les entreprises
médianes sont peu nombreuses ce qui est problématique au regard
du rôle d'impulsion qu'elles peuvent avoir dans le tissu industriel et de
relais entre les grands groupes et les PMI. Elles jouent en outre un rôle
important en matière d'innovation et d'exportation.
Les PMI présentent de manifestes potentialités de
développement mais souffrent de certaines faiblesses structurelles
(faiblesse des fonds propres, difficultés d'accès au
crédit) auxquelles les gouvernements successifs tentent de
répondre depuis plusieurs années, par le biais notamment de
mesures fiscales incitatives (taux d'imposition réduit pour les
entreprises qui augmentent leurs fonds propres, avantages fiscaux consentis aux
contribuables qui investissent dans le capital de sociétés non
cotées, fonds communs de placement dans l'innovation...).
•
Des investissements insuffisamment dynamiques
Les investissements des entreprises ont diminué de 34 % entre 1990
et 1994. La reprise récente n'a que partiellement comblé ce
recul. Sur longue période, l'investissement industriel a
progressé plus fortement au Japon et aux Etats-Unis, et, dans une
moindre mesure en Allemagne. Un tel déficit d'investissement en France
pèse sur la compétitivité des entreprises.
•
La faiblesse de la recherche et développement
La France ne consacre qu'1,5 % de son PIB à la R&D, contre
1,8 % aux Etats-Unis et 1,6 % en Allemagne.
En outre, malgré des efforts importants, la recherche publique reste
insuffisamment orientée vers la recherche en entreprise à
l'inverse des États-Unis ou du Japon.
•
Une internationalisation insuffisante
En matière commerciale, de positionnement stratégique sur les
différents marchés, notamment sur les marchés
émergents, en matière de partenariats industriels, les
entreprises françaises accusent un certain retard par rapport à
leurs concurrentes, malgré le rattrapage opéré ces dix
dernières années.
Toutefois, si le recul du poids de l'industrie dans le PIB s'explique par des
gains de productivité plus élevés que dans les autres
secteurs,
le recul de l'emploi industriel et surtout de la production
industrielle n'est pas une fatalité
. Il revient à la
politique industrielle d'encourager l'essor de l'industrie par une action sur
l'environnement des entreprises et en incitant ces dernières à
innover pour développer de nouveaux gisements de valeur
ajoutée.
B. UN RALENTISSEMENT DE LA CROISSANCE
Après une légère pause fin 1996, la
croissance
s'est amplifiée en 1997 et s'est poursuivie en 1998. Au cours des 12
derniers mois, la production manufacturière non agro-alimentaire a ainsi
augmenté de 8,5 %. Cette croissance a notamment été
tirée par la demande mondiale, qui est restée vive, sauf en fin
d'année dans les pays touchés par la crise asiatique. En outre,
la reprise a été accentuée par le dynamisme exceptionnel
des exportations d'automobiles favorisées par les primes italiennes et
espagnoles. Ainsi, la production automobile a augmenté de 16 % et
celle des biens intermédiaires et des biens d'équipement
d'environ 8 %. La production de biens de consommation a augmenté de
6 %.
En fin d'année, la baisse du chômage et la reprise de la demande
intérieure ont progressivement relayé une croissance mondiale
ralentie.
Les évolutions de l'emploi suivent avec un léger retard les
évolutions de la production. Ainsi, après une perte de 68.000
emplois en 1996 et de 29.000 emplois en 1997, l'emploi manufacturier semble
s'être stabilisé au premier semestre 1998. En
réalité, il est en croissance depuis plus d'un an en raison d'un
important recours à l'intérim (soit l'équivalent de 35.000
emplois supplémentaires à temps complet fin 1997) et cette
croissance s'est accélérée au premier semestre 1998.
Par ailleurs, après une pause conjoncturelle en 1996, les
investissements manufacturiers se développent à nouveau depuis
l'automne 1997. Une croissance de 11 % est prévue en 1998.
Enfin, le résultat net des entreprises manufacturières s'est
amélioré en 1997 (+ 2,8 % contre 2,1 % en 1997),
en particulier dans les biens d'équipement et les exportations
continuent d'augmenter deux fois plus rapidement que le chiffre d'affaires,
notamment dans l'automobile, dans l'aéronautique, dans la
métallurgie et dans les composants électriques.
L'économie française entrerait toutefois dans une phase de
ralentissement si l'on en croit les dernières statistiques
publiées. Ainsi, le mois de septembre 1998 a accusé un recul de
la production manufacturière (hors énergie et industries
agro-alimentaires) de 1 % par rapport aux mois de juillet et août.
La production manufacturière n'a ainsi augmenté que de 0,6 %
au troisième trimestre 1998 contre 1,2 % au cours du
deuxième trimestre.
En outre, selon la dernière enquête de l'INSEE, les perspectives
de production des industriels accusent, pour le deuxième mois
consécutif, un net recul pour le dernier trimestre. Cela traduirait la
diminution importante des carnets de commande qui sont redescendus au niveau de
l'automne dernier. Cette diminution touche l'ensemble des commandes et pas
seulement les carnets à l'exportation. De plus, les chefs d'entreprises
continuent d'anticiper des baisses de prix à la production.
Au total, selon l'Insee, après s'être accrue de 1,7 % au
troisième trimestre, l'activité industrielle ne devrait augmenter
que de 0,5 % au quatrième.
II. LA RECHERCHE INDUSTRIELLE ET L'INNOVATION
Comme en
1997 et en 1998, les crédits consacrés au soutien de
l'innovation, à la recherche industrielle et au développement
technologique constituent la priorité du budget de l'industrie pour
1999, hors énergie, avec près de 19 % du total des
crédits et 57 % des crédits de politique industrielle. Ils
sont en progression par rapport aux moyens disponibles en 1998
(c'est-à-dire après régulation budgétaire).
La diminution de l'agrégat recherche industrielle et innovation
(
2.870 millions de francs
pour 1999 en DO et CP et 3.088 millions de
francs en DO et AP) résulte pour l'essentiel de la contraction des
crédits du chapitre 66-01 " Développement de la recherche
industrielle " qui a été l'objet en 1997 et depuis le
début de l'année 1998 de régulations budgétaires
significatives.
En effet, doté initialement de 1.673 millions de francs en
crédits de paiement et de 1.688 millions de francs en autorisations de
programme, ce chapitre a ainsi donné lieu, au cours de l'exercice 1997,
à des annulations de crédits de 79 millions de francs en CP et de
257,7 millions de francs en AP. En outre, 185,7 millions de francs ont
été reportés en autorisations de programme de l'exercice
1997 à l'exercice 1998 et 44 millions de francs en crédits de
paiement. Enfin, au 31 août 1998, les autorisations de programme
n'étaient engagées que pour 15,8 % de leur montant.
Cet agrégat comprend les crédits destinés, d'une part,
à la diffusion des techniques au sein des PMI et à l'Agence
nationale pour la valorisation de la recherche (ANVAR), et, d'autre part, aux
grands programmes nationaux et européens.
Le thème de la
société de l'information
fera
l'objet d'une priorité majeure avec 700 millions de francs de
crédits. En effet, si la France dispose d'atouts incontestables dans ce
domaine, grâce aux nombreux industriels qui y travaillent, elle est en
passe de prendre un retard irratrapable par rapport à d'autres pays et
notamment les Etats-Unis. Or un tiers de la croissance américaine est
aujourd'hui tirée par les activités liées à la
société de l'information. Son développement est donc un
enjeu prioritaire pour la société française.
A. LA DIFFUSION DE L'INNOVATION DANS LES PMI
L'objectif de la politique technologique du ministère en
charge de l'industrie est de procurer aux entreprises françaises les
moyens, qualitatifs et financiers de développer leur capacité de
recherche et d'innovation. C'est l'objet de l'Agence nationale de valorisation
de la recherche (ANVAR).
Par ailleurs, pour permettre aux PMI de maîtriser et d'intégrer
des technologies permettant d'améliorer leur compétitivité
durablement par la réalisation d'un saut technologique significatif, le
ministère a institué en septembre 1992 la procédure
ATOUT.
1. L'Agence nationale de valorisation de la recherche
a) Le rôle de l'ANVAR
L'Agence
nationale de valorisation de la recherche (ANVAR) mène en faveur des PME
une politique incitative en matière de relations recherche-industrie, de
transferts de technologie, de programmes d'innovation. Pour cela, elle s'appuie
sur une aide spécifique dénommée
aide à
l'Innovation
.
Ces aides peuvent concerner tous les stades du processus d'innovation et
prennent la forme d'une subvention ou d'une avance remboursable dont le montant
peut atteindre 50 % des dépenses retenus, sans toutefois pouvoir
dépasser 40 % du montant total du programme. Tous les projets font
l'objet d'une instruction décentralisée, et, après avis
d'une commission régionale d'attribution des aides, d'une
décision par le délégué régional
concerné. Pour les programmes les plus importants, la décision
est prise par le directeur régional de l' ANVAR.
Cinq axes majeurs
sont au centre de ses interventions :
- privilégier les technologies-clés ;
- mieux accompagner les entreprises à potentiel de croissance, notamment
en favorisant l'embauche de personnels qualifiés ;
- mettre sa capacité d'expertise technologique à disposition des
acteurs publics et privés pour contribuer au développement de
l'innovation ;
- faire évoluer les outils financiers pour offrir des financements plus
adaptés aux entreprises innovantes à potentiel de croissance, en
liaison avec le CEPME et la SOFARIS, et accroître son implantation au
niveau régional ;
- mieux mettre en valeur les résultats de la recherche par une meilleure
coordination des actions menées au niveau régional.
L'ANVAR participe régulièrement aux côtés de ses
ministères de tutelle à des appels à proposition
thématiques afin d'accélérer l'émergence de projets
d'innovation sur des secteurs stratégiques.
L'ANVAR participe aussi, en liaison avec les ministères en charge de
l'industrie et de la recherche, ainsi que les Conseils régionaux, au
soutien du Réseau interrégional de diffusion technologique (RIDT)
présent dans 21 régions métropolitaines. Le RIDT regroupe
1.348 prospecteurs ayant tous adhéré à son code de
déontologie.
Enfin, le réseau de partenaires internationaux de l'agence
(Eurêka, Commission européenne, Taftie
19(
*
)
) ainsi que les accords de coopération
passés avec différents pays (Etats-Unis, Canada-Québec,
Corée, Israël, Tunisie et bientôt le Maroc) lui permettent
d'offrir aux PME désireuses d'exporter un carnet d'adresses et un
ensemble d'outils de mise en relation.
b) Bilan de l'action de l'ANVAR en 1997 et 1998
En 1997,
les moyens en faveur de l'innovation étaient constitués par la
dotation budgétaire de l'Etat, inscrite sur le chapitre 66-02 du budget
de l'industrie, qui s'élevait en loi de finances initiale à
780 millions de francs en autorisations de programme et à
634,5 millions de francs en crédits de paiement.
Par ailleurs, compte tenu des prévisions de remboursement d'aides
accordées antérieurement et des reprises d'AP, les crédits
disponibles au titre des programmes relevant de l'aide à l'innovation
s'élevaient à 1.466,7 millions de francs.
Après régulation budgétaire, les moyens disponibles
s'élevaient à 1.354 millions de francs. Les
arrêtés du 9 juillet et du 19 novembre 1997 ont en
effet annulé 138 millions de francs en crédits de paiement
(soit 22 % de la dotation initiale) et 97,5 millions de francs en
autorisations de programme.
L'Agence est intervenue pour un montant total de 1.350 millions de francs sur
4.664 aides à l'innovation réparties comme suit :
- 1 527 mises au point de produits ou procédés nouveaux
(depuis la faisabilité jusqu'à la préparation du lancement
industriel) pour un montant de 1.099 millions de francs ;
- 640 recrutements pour l'innovation (97 MF) :
- 1 643 prestations du Réseau interrégional de diffusion
technologique (49 MF) ; les prospecteurs du RIDT ont effectué
plus de 16 600 visites d'entreprises en 1997 soit une augmentation de
25 % par rapport à 1996 ;
- 47 abondements à des sociétés de recherche sous contrat
(86 MF) ;
- 726 projets jeunes (15 MF) ;
- 81 soutiens à des inventeurs indépendants (4 MF).
Au total, 1 900 entreprises ont reçu le soutien direct de l'ANVAR,
hors prestation du Réseau de diffusion technologique. Sur ce nombre,
51 % recouraient à ses services pour la première fois.
L'ANVAR a par ailleurs été désignée en 1997 par
décret comme l'organisme habilité à décerner la
qualification d'entreprise innovante aux PME désireuses de trouver des
fonds propres via un fonds commun de placement pour l'innovation (FCPI).
En 1998
, l'Agence s'est donnée pour
priorités
:
- l'élargissement du soutien au recrutement par les PME de personnel
qualifié dans les domaines de l'innovation et le renforcement des liens
entre centres de compétences et entreprises. Un accent particulier est
mis sur l'embauche de docteurs ;
- la mobilisation de fonds propres en faveur des PME en créant une
synergie avec l'ensemble du monde financier pour répondre aux besoins
des entreprises, depuis les fonds d'amorçage jusqu'à
l'entrée en bourse : 10 aides " Marché boursier "
avaient été accordées au 30 juin 1998 ;
- la clarification du système d'aides aux entreprises : 97 %
des décisions d'attribution d'aides sont prises par les
délégués régionaux ; les différentes
procédures de soutien existantes ont été regroupées
en une seule aide, distinguant seulement la phase de faisabilité du
projet de la phase de réalisation ;
- l'ouverture aux innovations dans les services mettant notamment en oeuvre les
technologies de l'information, les télécommunications et la
santé.
L'Agence a bénéficié pour cela de 840 millions de francs
en autorisations de programme et de 665 millions de francs en crédits de
paiement. Après intégration des perspectives de remboursement
d'aides, reprises d'AP et régulation budgétaire, ses
crédits s'élevaient au 1
er
août 1998 à
1.375 millions de francs en AP et à 1.149 millions de francs en
CP.
c) La consolidation des moyens de l'ANVAR en 1997
La
subvention de fonctionnement de l'ANVAR pour 1999 reste constante à
237,7 millions de francs de même que les crédits
destinés au Secrétariat général de la coordination
nationale de la procédure EURÊKA (6 millions de francs). La
dotation du réseau de diffusion technologique continue d'augmenter
(+ 2,6 millions) pour atteindre 16,6 millions de francs.
Le budget pour 1999 est par ailleurs marqué par l'inflexion de la
tendance à la diminution des crédits d'investissement de l'agence
constatée depuis 1993-1994 : les crédits de paiement
augmentent en effet de 1,3 % par rapport à 1998 pour
s'établir à 673,5 millions de francs. Les autorisations de
programme passent en revanche de 840 à 800 millions de francs.
Comme les DRIRE dans le domaine du développement industriel, l'Agence
simplifiera son dispositif d'aides en les regroupant au sein d'un
unique
contrat d'innovation technologique
.
2. La diffusion des techniques au sein des PMI
La
diffusion des technologies dans les petites et moyennes entreprises est
encouragée au travers de la procédure contractualisée
"
ATOUT
" qui voit ses autorisations de programme reconduites
à 212 millions de francs sur le chapitre 64-92 " Actions de
développement industriel régional en faveur des PMI ". Les
crédits de paiement sont en hausse de 7 millions de francs à
167 millions de francs.
20 millions de francs sont par ailleurs inscrits sur le chapitre 44-81 afin de
financer les frais de fonctionnement et d'animation de cette procédure,
soit une somme identique à celle de l'année dernière.
La procédure ATOUT
La
procédure ATOUT, instituée en septembre 1992, vise à
encourager l'intégration par les PMI de technologies permettant
d'améliorer leur compétitivité durablement par la
réalisation d'un saut technologique significatif. Cette procédure
se différencie de l'aide à l'innovation dans la mesure où
elle s'adresse en priorité à des entreprises à
capacité technologique limitée pour la réalisation de
projets qui ne constituent pas des innovations mais qui représentent
pour l'entreprise un progrès notable de son niveau technologique.
Trois domaine ont été retenus : l'utilisation des composants
électroniques, l'intégration des nouveaux matériaux et
l'échange et la circulation de données informatisées dans
l'entreprise.
- le programme PUCE doit ainsi permettre aux PMI d'utiliser des composants
électroniques tout en favorisant la diffusion des technologies
liées à la micro-électronique ;
- le programme LOGIC a pour finalité l'amélioration de la gestion
et de la circulation des données informatisées dans l'entreprise
par la réalisation de nouvelles liaisons entre plusieurs fonctions
informatisées ;
- le programme PUMA a pour but d'assurer l'intégration de nouveaux
matériaux dans les PMI tout en favorisant la diffusion des technologies
qui y sont liées.
L'année 1997 a été marquée par l'introduction d'un
quatrième volet (non contractualisé) qui permet aux PMI de mieux
maîtriser les nouvelles technologies de production (découpe,
soudage laser, assemblage/désassemblage automatisés...).
La phase de faisabilité est plafonnée à
300.000 francs et la phase de réalisation à 1 million de
francs.
En 1994, la procédure ATOUT a été
déconcentrée auprès des DRIRE et contractualisée.
82 % du financement est assuré par l'Etat, 9 % par les
régions et 9 % par les fonds structurels. Les dotations
contractualisées sur la période 1994-1998 s'élèvent
à 1.164 millions de francs, soit 155 millions de francs en moyenne
annuelle pour l'Etat (après étalement sur six ans des contrats de
plan).
En 1997, 742 dossiers ont été décidés et 590
engagés.
L'année 1999 verra la mise en oeuvre d'une procédure unique et
simplifiée par fusion des 4 volets.
B. LES GRANDS PROGRAMMES
Les
crédits destinés à soutenir ces grands programmes de
recherche industrielle sont inscrits au chapitre 66-01 du budget de
l'industrie. Ils diminuent légèrement dans le projet de budget
pour 1999 (- 2,2 % en AP et - 3 % en CP) pour s'établir
à 1.752 millions de francs en crédits de paiement. Ils sont
toutefois en progression par rapport aux moyens disponibles en 1998.
Ces crédits correspondent à la participation du
Secrétariat d'Etat à l'industrie au financement de grands
programmes interministériels (tels que les programmes de recherche et de
développement d'innovation et de technologie dans le domaine des
transports terrestres - PREDIT - et dans le domaine de la chimie de
formulation - REACTIF) ou européens de coopération (EUREKA,
MEDEA, ADTT, COMMEND...).
Ils recouvrent également les crédits destinés à
financer l'
appel à propositions
" Technologies-clés "
qui est doté de
400 millions de francs en 1999. Au sein de ce dernier, un appel
spécifique a été lancé visant à encourager
l'innovation dans l'industrie textile.
1. Les grands programmes nationaux
Jusqu'en
1996, le secrétariat d'Etat à l'industrie a apporté son
soutien aux grands programmes interministériels destinés à
favoriser l'offre de technologies (PREDIT, BIOAVENIR...) au travers de la
procédure des Grands Projets Innovants (GPI). Cette procédure
était fondée sur l'analyse des besoins du développement
technologique de l'industrie française. Après des expertises
techniques, économiques et financières approfondies, les projets
présentés pouvaient bénéficier d'un soutien
généralement sous forme d'avance remboursable au taux maximum de
30 %. De 1989 à la fin du premier semestre 1996, date d'arrêt
de la procédure, 207 projets représentant plus de 7,5 milliards
de francs ont ainsi été soutenus pour un montant total d'aide de
2,4 milliards de francs.
C'est à l'intérieur de cette procédure d'aide
qu'intervient le secrétariat d'Etat à l'industrie dans les grands
programmes interministériels.
a) Les grands programmes interministériels
Le
secrétariat d'Etat à l'industrie apporte son soutien aux grands
programmes interministériels qui correspondent aux domaines d'excellence
de l'industrie et de la technologie françaises. Issus des propositions
des industriels, ils se situent dans des domaines stratégiques à
fortes retombées potentielles. Ces projets sont d'un coût unitaire
très élevé, supérieur à 100 millions de
francs :
- le
programme BIOAVENIR
, dans le domaine de la santé et de
l'agrochimie, s'est terminé en 1996, le budget de l'industrie lui ayant
affecté 200 millions de francs entre 1993 et 1996 ;
- le
programme PREDIT
, programme de recherches en entreprises pour le
développement et l'innovation dans les transports terrestres, a
été renouvelé pour une période de cinq ans
(1996-2000). Le ministère de l'industrie doit lui consacrer un total de
650 millions de francs sur cinq ans, dont 153 en 1997 et 110 en 1998.
- le programme
REACTIF,
dans le domaine de la chimie de formulation, a
été lancé dans le courant de l'année 1996 pour cinq
ans. Son financement, au titre du budget de l'industrie,
s'élèvera à 200 millions de francs sur cinq ans, dont
40 millions en 1998.
b) L'appel à propositions Technologies-clés
La
procédure des grands projets innovants a été
relayée à la mi-1996 par l'Appel à projets
" Technologies-clés " qui vise à privilégier le
soutien des pouvoirs publics à 50 secteurs technologiques, non
couverts par les grands programmes interministériels ou européens
et sur lesquels la position industrielle de la France est jugée
insuffisamment forte.
Comme les grands projets innovants, ces projets, à finalité
civile, doivent être de grande ampleur, novateurs, à fort enjeu
stratégique ou commercial et aboutir sur le marché dans un
délai de moins de cinq ans. Cet appel à projets a
été lancé suite à l'étude sur " les
100 technologies-clés
pour l'industrie de l'an 2000 ".
La sélection de 50 technologies s'est faite sur la base d'une
complémentarité de cet Appel à Projets vis-à-vis
des grands programmes fédérateurs en place dans plusieurs
domaines industriels stratégiques : programme MEDEA dans le domaine
des composants électroniques, PREDIT dans le domaine des transports
terrestres, REACTIF dans le domaine de la chimie de formulation.
Les avis d'un comité de pilotage réuni à cet effet le 4
juillet 1996 ont permis de finaliser la liste de 50
" Technologies-clés ". L'objectif était d'affecter
à cet appel à projets 1 milliard de francs sur 2 ans (1997-1998).
Il est prévu de poursuivre cet appel à projets en 1999 et 2000
avec un objectif comparable en terme d'affectation de crédits.
L'ANVAR est associé pour le soutien aux dossier " PMI ".
Près de 230 projets ont été labellisés à ce
jour pour un montant total d'aides accordées de
614 millions de
francs
. L'aide moyenne accordée par le secrétariat d'Etat
à l'industrie aux 67 projets qu'il a retenus est de 6 millions de francs
par projet. L'ANVAR a quant à elle soutenu 161 projets pour un montant
moyen d'aide de 1,3 million de francs.
2. Les grands programmes européens
Le
ministère de l'industrie intervient en soutien des grands programmes
européens, essentiellement au travers de la procédure
EURÊKA.
Deux grands programmes sont à signaler, ainsi que les nouveaux
programmes stratégiques EURIMUS et PIDEA :
•
Les composants électroniques avec le programme MEDEA
D'une durée de quatre ans, ce programme (13 milliards de francs), qui a
pris le relais de JESSI, vise à assurer l'indépendance
stratégique de l'industrie européenne utilisatrice ou productrice
de composants micro-électroniques. Il réunit l'essentiel des
industriels et des laboratoires de la micro-électronique des huit pays
participant au programme. Il capitalise sur les résultats de JESSI qui a
permis d'améliorer significativement la compétitivité de
l'industrie européenne dans la fabrication des composants.
•
L'électronique grand public avec le programme
COMMEND
Ce programme, doté de 1,4 milliard de francs, a pris le relais des
précédents projets TVHD et ADTT achevés en décembre
1996 dont il conserve les acquis technologiques, tout en ayant pour objet de
permettre l'interconnexion et l'utilisation partagée de tous les
appareils et services numériques du multimédia.
•
Les nouveaux programmes stratégiques EURIMUS et PIDEA
EURIMUS vise à placer l'industrie européenne en bonne position
sur le marché des microsystèmes, actuellement dominé par
les Etats-Unis.
Le programme PIDEA a pour ambition de développer les technologies
d'interconnexion et d'encapsulation à hautes performances en partenariat
avec les principaux secteurs utilisateurs. L'objectif est également de
maîtriser les technologies de production en grands volumes pour lesquels
l'Europe souffre d'un réel déficit.
Il est prévu de consacrer 50 millions de francs par an sur chacun de ces
deux programmes pendant cinq ans.
En complément de ces programmes, la France participe à 37
nouveaux projets sur 186.
Le tableau ci-après récapitule les crédits
consacrés à la procédure Eurêka :
Votre rapporteur se félicite de la poursuite de l'effort public en
faveur de ces grands programmes. Il rappelle que ceux-ci sont
déterminants pour assurer la compétitivité et la
capacité exportatrice des entreprises.
III. LES PMI ET LE DÉVELOPPEMENT LOCAL
Le
développement des PMI représente un enjeu essentiel dans
l'évolution économique, en raison de la place qu'elles occupent
en termes d'investissement, d'emploi ou de contribution à la croissance
et aux exportations. On observera aussi leur intérêt dans une
perspective d'aménagement du territoire.
Dans ce contexte, l'action du ministère de l'industrie vise,
au-delà de la politique économique générale
conduite par le gouvernement, à soutenir la recherche et l'innovation
des PMI, mais également à favoriser leurs
investissements.
A. LE DEVELOPPEMENT INDUSTRIEL REGIONAL
La
troisième génération de contrats de Plan
Etat-Régions (CPER) signée en 1994 pour une durée de cinq
ans (étalée sur six ans) définit les priorités
retenues en commun par l'Etat et les régions en matière de
développement industriel régional. Elle a été
marquée par la création d'un Fonds de développement des
PMI, déconcentré et contractualisé dans le cadre des CPER.
De même, la procédure de diffusion des techniques ATOUT (cf.
supra) a été déconcentrée et contractualisée.
Les crédits consacrés aux actions de développement
industriel régional inscrits sur le chapitre 64-92 et pour partie
gérés de manière déconcentrée par les DRIRE,
atteignent 732 millions de francs en autorisations de programme et
656 millions de francs en crédits de paiement dans le budget pour
1999. Ces aides sont centrées sur deux thèmes prioritaires :
le développement industriel régional (article 10) et la diffusion
des techniques (article 20)
20(
*
)
.
Sont cependant coordonnées en centrale les actions touchant des secteurs
difficiles à animer dans un cadre uniquement régional, en raison
notamment d'une taille critique insuffisante à ce niveau et les
crédits destinés à la diffusion de nouveaux outils
d'information et de communication dans les PMI (article 30).
1. Le développement industriel régional dans le cadre des CPER
Les priorités retenues dans le cadre des CPER 1994-1998 prolongent largement les exercices contractuels précédents avec la reconduction des procédures de soutien à l'investissement immatériel et le maintien d'actions spécifiques prioritaires. Toutefois, un effort important de simplification et de lisibilité a conduit à une évolution sensible du volet investissement matériel.
Priorités définies par le ministère de
l'industrie dans le cadre
des contrats de plan Etats-régions
(1994-1999)
Soutien à l'investissement immatériel
- Par le biais des Fonds régionaux d'aide au conseil (FRAC) mis en
place en 1984 afin d'inciter les PMI à recourir à des conseils
extérieurs et à susciter l'émergence d'une offre
régionale de conseil : ils prennent en charge une partie des
coûts des diagnostics et des audits réalisés à la
demande des entreprises par des cabinets du secteur concurrentiel ;
- Par la procédure d'aide à l'embauche d'un cadre (en
principe hautement spécialisé) pour la création d'une
nouvelle fonction dans l'entreprise ;
- Par l'aide au recours à un conseil technique dispensé par
un laboratoire (essais, analyses, études, petites recherches).
Soutien à l'investissement matériel
Depuis 1993, le fonds de développement des PMI (FDPMI) s'est
substitué aux anciennes procédures contractualisées ou
non. Il est principalement orienté vers l'aide aux PMI dans les zones de
reconversion afin de permettre une élévation du niveau
technologique ou de la compétitivité de ces entreprises.
Soutien d'actions spécifiques prioritaires
Il s'agit du soutien à des actions liées aux atouts particuliers
des régions concernées et destinées à
développer des pôles technologiques, par exemple en partenariat
avec des Ecoles.
2.187,7 millions de francs d'autorisations de programme ont été
déléguées de 1994 à la fin de 1997 au titre des
CPER 1994-1998 sur la seule part Etat.
Votre rapporteur rappelle l'importance des actions menées dans le
cadre des contrats de plan Etat-régions pour le maintien et le
développement d'un tissu industriel régional dynamique.
Par ailleurs, un certain nombre d'actions sont menées hors du cadre
contractualisé.
2. Les actions hors CPER
a) Les actions de restructuration défense
En 1997, une enveloppe spécifique de 40 millions de francs a été allouée en faveur des PMI qui réalisent soit une part significative de leur chiffre d'affaires dans le secteur de la défense, soit sont situées dans les bassins d'emploi les plus touchés par les restructurations de la défense. 35 millions de francs d'autorisations de programme ont été déléguées dans le budget pour 1999.
b) Les actions collectives
Mises en place à partir de 1983, ces actions permettent de réaliser des actions structurantes en faveur des PMI locales avec un effet de levier financier intéressant et surtout un impact en terme de synergie avec les acteurs du développement industriel local.
c) Les actions menées en central
L'échelon central est en outre chargé de coordonner les actions touchant des secteurs difficiles à animer dans un cadre uniquement régional, en raison notamment d'une taille critique insuffisante à ce niveau. Il intervient sur des dispositifs spécifiques et ponctuels adaptés aux besoins d'une branche ou population d'entreprises. Depuis 1990, deux types d'interventions ont été financées : le développement de la productique (procédure PRODUCTIC) et le financement d'actions collectives orientées vers les PMI et destinées notamment à aider les organismes de formation à moderniser leurs outils pédagogiques. 8 millions de francs sont prévus dans le projet de loi de finances pour 1999 pour poursuivre ce type d'actions.
d) La diffusion des nouveaux outils d'information et de communication dans les PMI
L'utilisation des technologies de l'information par les
entreprises
françaises est insuffisante. A titre de comparaison, la part de son PIB
consacrée par la France aux investissements (2 %) est deux fois
moins importante que celle des Etats-Unis. Une telle lacune est d'autant plus
dommageable que ces technologies sont un vecteur non négligeable de la
compétitivité : elles permettent d'accéder à
peu de frais à des marchés distants ; elles favorisent la
veille technologique et un suivi précis de la concurrence ; elles
permettent également une mise en réseau des entreprises avec
leurs partenaires ou avec d'autres entreprises aux centres
d'intérêt voisins au travers de communautés
virtuelles ; enfin, elles peuvent être un moyen efficace de
simplification des procédures administratives.
L'objectif des crédits du chapitre 64-92 article 30 est donc d'inciter
les PME à utiliser les technologies de l'information. L'appel à
projets " Utilisation collective d'Internet par les PMI " (UCIP)
lancé en mai 1998 soutient les initiatives collectives et innovantes,
afin d'aider les PMI à s'approprier les technologies Internet et
à en exploiter les potentialités en vue de consolider leurs
positions concurrentielles ou de conquérir de nouveaux marchés. A
cette fin, l'article 30 est doté de 35 millions de francs en
crédits de paiement pour 1999 contre 25 millions de francs en
1998.
B. L'AMÉLIORATION DE LA COMPÉTITIVITÉ DES ENTREPRISES
A
côté des aides directes aux entreprises et de l'effort important
consenti en faveur du développement de la recherche industrielle et de
l'innovation, les crédits d'intervention du titre IV, et
particulièrement ceux inscrits sur le chapitre 44-81 " Subventions
à divers organismes et aux actions concourant à
l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité
des entreprises " permettent au secrétariat d'Etat à
l'industrie d'agir sur l'environnement des entreprises par le biais d'actions
collectives et d'aides indirectes. Ils sont portés de 99 à 108
millions de francs dans le projet de budget pour 1999.
L'augmentation des crédits de ce chapitre résulte de
l'inscription de deux mesures nouvelles dotées de 4 et 5 millions de
francs respectivement, et destinées, d'une part, à financer les
organismes consultatifs
21(
*
)
du Fonds de soutien
aux hydrocarbures dont les crédits sont désormais inscrits au
chapitre 62-92 du budget de l'industrie, et, d'autre part, à
prévenir les risques miniers.
La mise en place d'un
dispositif de surveillance des affaiblissements
miniers en Lorraine
et l'amélioration de la connaissance des risques
au travers de l'exploitation des données cartographiques et d'une veille
technologique constitue l'une des traductions de la priorité
accordée par le Secrétariat d'Etat à la gestion de
l' " après-mines " qui devrait donner lieu au
dépôt d'un projet de loi modifiant le code minier au cours de
l'année 1999.
Le chapitre 44-81 comporte en outre des subventions de fonctionnement à
des organismes dont l'intervention stimule la compétitivité des
entreprises et notamment des PMI, et favorise l'environnement économique
dans lequel elles évoluent.
Chargée d'assurer le secrétariat du Conseil National de la
Création d'Entreprise (CNCE), l'Agence pour la création
d'entreprise (APCE) collecte et diffuse les informations nécessaires
à une meilleure connaissance de la création d'entreprise ainsi
que des méthodes et des fiches techniques relatives à la
création d'entreprises. Elle a subi une restructuration importante en
1996, à la suite de la forte réduction de ses crédits de
fonctionnement passés de 29,1 à 19,1 millions de francs. Ses
missions ont alors été éloignées du terrain afin
d'éviter toute redondance avec les acteurs locaux, et en particulier les
chambres de commerce et d'industrie dans le cadre de leur opération
" Entreprendre en France ". Le montant de sa subvention est depuis
resté constant. Elle dispose en outre de certaines ressources propres
(2,3 millions de francs en 1998) constituées par les ventes d'ouvrages,
des prestations de formation et d'ingénierie. Il faut toutefois noter
une progression de ses charges de structures passées de 5,3 millions en
1997 à 6,1 millions de francs en 1998. Une telle hausse s'est faite au
détriment de ses programmes d'actions passés de 8,8 à 6,2
millions de francs dans le même intervalle.
L'Agence nationale pour le développement de la productique
appliquée à l'industrie (ANDPAI) voit également sa
subvention reconduite à 23,9 millions de francs.
L'article 40 du chapitre 44-81 finance enfin diverses actions collectives
menées en collaboration avec des partenaires tels que groupements
d'entreprises, associations, fédérations ou syndicats
professionnels. Sont également inscrits sur cette ligne les
crédits nécessaires au financement des cadres
détachés par EDF auprès des DRIRE qui sont au nombre de
67.
IV. LES RESTRUCTURATIONS ET LA RECONVERSION
Les crédits destinés aux restructurations et à la conversion des secteurs en difficulté s'établissent à 1.083,6 millions de francs en crédits de paiement dans le budget pour 1999 et à 1.050,9 millions de francs en autorisations de programme. Ils sont en baisse respectivement de 7,3 % et 5 %.
A. L'AIDE AUX ENTREPRISES EN DIFFICULTÉ
1. L'aide à l'équipement naval
La
politique d'aide à la construction navale repose sur trois outils :
- l'aide à la prise de nouvelles commandes de construction de navires
neufs ou de transformations importantes de navires ;
- les aides à la restructuration pour les chantiers qui doivent
réduire leurs effectifs ;
- les aides à la recherche en faveur, d'une part, des technologies
nouvelles porteuses de produits nouveaux ou de gains de productivité,
et, d'autre part, du développement de navires à haute valeur
ajoutée ou de concepts d'avenir permettant aux chantiers de construire
des navires échappant au moins partiellement à la concurrence de
l'extrême orient.
La politique française en matière d'aides à la
construction navale est fondée sur la
VII
ème
directive européenne
relative aux aides à la construction
navale. Cette directive a été prorogée jusqu'au 31
décembre 1998 sur demande de la France, dans l'attente de la
ratification par les Etats-Unis de l'accord OCDE du 17 juillet 1994 interdisant
les aides à la commande sous toutes ses formes.
Par ailleurs, pour faire face à l'éventualité d'une
absence de ratification par les Etats-Unis, la Commission a
présenté fin 1997 un
nouveau règlement
qui a
été adopté à la majorité qualifiée le
7 mai 1998. Ce règlement, applicable du 1
er
janvier 1999 au
31 décembre 2003, autorise les aides à la commande jusqu'au 31
décembre 2000. Il permet également les aides à la
fermeture partielle ou totale. Il étend à la construction navale
les dispositifs accessibles aux autres secteurs industriels concernant les
aides à la recherche et au développement, au sauvetage et
à la restructuration d'entreprises en difficulté, aux
investissements pour innovation et à la protection de l'environnement.
Les
aides à la construction navale,
qui constituent un tiers des
crédits de l'agrégat " Accompagnement de l'activité
industrielle " sont reconduites en crédits de paiement
(800 millions de francs) comme en autorisations de programme
(850 millions de francs). Il faut toutefois noter l'importance des reports
de crédits d'une année sur l'autre qui traduit les très
grandes fluctuations d'activité. Ainsi, en raison de reports de
973 millions de francs, le montant des crédits disponibles (AP) au
31 août 1998 sur le chapitre 64-93 s'élevait à 1.823,7
millions de francs mais 1.632 millions de francs étaient
déjà engagés.
Le tableau ci-après retrace l'évolution comparée des
dotations et des consommations de crédits sur le chapitre 64-93 depuis
1994 :
L'année qui se termine a été marquée par la
décision du gouvernement de cesser de soutenir financièrement les
Ateliers et Chantiers du Havre (ACH) ce qui devrait conduire à leur
fermeture au terme de la construction des trois navires chimiquiers
commandés.
Votre rapporteur le déplore pour les 800 salariés et 450
intérimaires employés par l'entreprise, mais constate que l'Etat
était amené à subventionner les navires à hauteur
de 164 % de leur prix de revient, ce qui est largement supérieur au
taux maximal des aides publiques autorisé par la réglementation
européenne (9 %). La Commission européenne a ainsi
déclaré illégales les 1,87 milliard de francs
versés par l'Etat au chantier naval havrais et en demande aujourd'hui le
remboursement.
2. Les crédits de restructurations industrielles
Les
crédits
destinés aux restructurations industrielles
gérées par le CIRI
(Comité interministériel
de restructuration industrielle) sont fortement contractés
(- 60 % en AP et - 40 % en CP) dans le budget pour 1999
pour s'établir respectivement à 20 et 30 millions de francs.
Cette forte diminution en AP s'explique par l'importance des reports de
crédits d'une année sur l'autre (250 MF en 1997 et
210 MF en 1998), l'évolution des engagements de crédit par
le CIRI étant très variable et impossible à
prévoir.
Il faut par ailleurs préciser que l'intervention du CIRI, qui vise
essentiellement à favoriser l'émergence et la mise en oeuvre de
solutions sérieuses de restructuration garantissant le maintien
d'emplois durables, s'accompagne de moins en moins fréquemment de
versement de concours financiers aux entreprises.
On peut alors se demander si les perspectives d'engagement des AP d'ici la fin
de 1998 (seuls 76 MF sur 403 MF de crédits disponibles
- compte tenu des reports - ont été engagés au 31
août 1998, soit 19 %) ne permettraient pas de réduire
davantage les crédits de cette ligne budgétaire.
D'autant que la capacité d'engagement au titre des
actions de
politique industrielle hors CIRI
est maintenue avec 81 MF en CP et 85
MF en AP. Là aussi, les reports de crédits sont assez
élevés (145 MF en 1997 et 74 MF en 1998). Ces
crédits sont destinés à des secteurs menacés dont
le traitement ne fait pas l'objet d'une coordination interministérielle
(habillement-textile, électronique, construction navale,
automobile...).
B. L'EFFORT DE CONVERSION
1. Le fonds d'industrialisation de la Lorraine
Créé en 1984, le
fonds d'industrialisation de
la
Lorraine
(FIL) finance des actions de diversification du tissu industriel,
notamment en matière de transfert de technologie et de renforcement de
l'encadrement dans les PMI.
Le tableau ci-après retrace l'évolution comparée de ses
autorisations de programme et de ses engagements :
Les 164,35 millions de francs d'autorisations de programme disponibles en 1998
intègrent 84,35 millions de francs de reports de l'exercice 1997 :
aucune délégation n'est en effet intervenue en 1997, au regard du
montant d'AP disponibles en région.
En 1997, son action a permis de soutenir 19 projets entraînant la
création ou le maintien de 2.937 emplois.
Pour 1999, il est doté de 64,6 millions de francs de crédits de
paiement, contre 106,1 millions de francs en 1998. Ses autorisations de
programme restent stables à 80 millions de francs.
Toutefois, une telle baisse doit être examinée à la
lumière de l'exécution des précédents budgets. En
effet, l'exercice 1997 s'est caractérisé par un taux de
consommation des crédits de paiement de 44,72 % compte tenu de
l'importance des crédits disponibles après reports (126 millions
de francs) et de la faible consommation des crédits (56,4 millions de
francs). En outre, il a été procédé à des
récupérations d'autorisations de programme et de crédits
de paiement correspondant à des opérations clôturées
et à la liquidation de la société de reconversion Provence
Industrialisation, faisant apparaître une consommation négative de
- 44 millions de francs d'AP.
2. Le fonds d'industrialisation des bassins miniers
Les
programmes soutenus par le
Fonds d'industrialisation des bassins miniers
visent à une action en profondeur pour créer ou
améliorer les conditions d'environnement pour les activités
nouvelles : formation initiale ou continue, centres de transfert de
technologie, terrains et locaux industriels, reconquête de friches
industrielles. L'action du FIBM en faveur de l'environnement des entreprises
vient le plus souvent en accompagnement des interventions financières
des sociétés SOFIREM et FINORPA, ainsi que des autres actions en
faveur des entreprises engagées par l'Etat ou les collectivités
locales. Les interventions du FIBM se sont situées en 1997 pour
58 % dans le domaine de l'immobilier d'entreprise, pour 31 % dans
l'aide à la création d'entreprises et aux actions collectives et
pour 11 % à la formation et à la recherche.
Les crédits du FIBM figurent de nouveau au chapitre 62-01 du budget de
l'industrie depuis la loi de finances pour 1998 où ils ont
été budgétisés pour un montant de 146 millions de
francs en crédits de paiement et 140 millions de francs en autorisations
de programme. Rappelons qu'en 1997, les crédits du FIBM avaient
été versés à Charbonnages de France sous la forme
d'une dotation en capital de 160 millions de francs.
Ils figurent désormais au chapitre 64-96 et régressent fortement
dans le budget pour 1999 pour s'établir à 108 millions de francs
en crédits de paiement et 120 millions de francs en autorisations de
programme.
Selon le gouvernement, les perspectives d'engagement des AP d'ici la fin 1998
permettent de réduire les dotations du FIBM sans altérer la
capacité d'intervention de l'Etat. En effet, au 31 août 1998,
seules 14 % des AP disponibles avaient été
consommées.
V. LES NORMES ET LA QUALITE
Le
tableau ci-après retrace l'évolution des crédits
consacrés aux actions de normalisation et de qualité :
La légère augmentation des crédits du chapitre 44-93
(268 MF) et de ceux du chapitre 64-94 (84 MF en AP comme en CP)
reflète la priorité que le ministère accorde à
cette action.
Au sein de cette progression, un redéploiement est effectué au
profit du Bureau national de métrologie (BNM) qui
bénéficiera en 1999 de la subvention exceptionnelle de 2,5
millions de francs auparavant accordée en 1997 et 1998 au Laboratoire
national d'essais (LNE) pour son déménagement à Trappes.
La métrologie française apparaît en effet peu soutenue par
rapport aux autres pays industrialisés alors que l'avènement du
marché unique conduira dans les prochaines années à une
concentration des activités primaires des laboratoires autour des noyaux
les plus actifs (Allemagne, Pays-Bas et Grande-Bretagne notamment).
L'augmentation des crédits vise également à renforcer le
soutien de l'Etat aux démarches collectives proposées par les
secteurs professionnels en faveur de la normalisation et de la qualité.
Enfin, la dotation allouée à l'appel à propositions
" Accès à la qualité, certification, essais et
normalisation " lancée en janvier 1998 en remplacement de la
procédure " Partenaires pour l'Europe " est relevée de
3 millions de francs.
A. LA POLITIQUE DE NORMALISATION
Le
marché intérieur européen mis en place depuis le
1
er
janvier 1993 est articulé autour de normes
harmonisées. Or, au 1
er
janvier 1998, environ un tiers des
normes harmonisées avaient été publiées.
L'élaboration de ces normes mobilise plus de 100.000 experts industriels
dans toute l'Europe. Le Comité européen de normalisation (CEN)
est passé de 81 comités techniques en 1987 à 281 au 31
décembre 1997. La contribution de l'industrie française
représente plus d'1,5 milliard de francs par an.
Malgré l'ampleur des travaux réalisés, les objectifs
fixés au 1
er
janvier 1993 n'ont donc pas été
totalement atteints. Cette situation s'explique par la nature même du
processus normatif basé sur la recherche de consensus, mais aussi par un
insuffisant management des travaux. Ces retards risquent néanmoins de
poser des problèmes pour la mise en oeuvre des directives
européennes dans la mesure où certaines normes ne seront pas
disponibles à la date d'entrée en vigueur de ces directives. Ceci
oblige les producteurs à veiller directement au respect des exigences
essentielles définies par les directives et non couvertes par des normes
harmonisées.
Ainsi, les normes se situent au coeur du marché unique et le choix est
pour notre industrie :
- soit de laisser à d'autres le soin d'arrêter ces
spécifications techniques européennes et de modifier nos produits
pour qu'ils puissent s'y conformer ;
- soit d'influencer le processus normatif en participant activement aux travaux
des organismes européens de manière à faire en sorte que
les normes européennes reflètent activement les
caractéristiques de nos produits.
On doit noter à cet égard que la France occupe la deuxième
place derrière l'Allemagne pour les secrétariats des
comités techniques européens. Fin 1997, l'AFNOR
22(
*
)
détenait le secrétariat de 21 %
des comités techniques du CEN et au CENELEC chargé de la
normalisation dans le domaine électrotechnique.
Les orientations de la politique de normalisation s'articulent autour de trois
axes :
Favoriser le développement de normes de qualité,
élaborées dans la transparence et le consensus.
Le coût élevé des travaux de normalisation dû a la
lourdeur des procédures destinées à assurer leur valeur
consensuelle, ne peut être couvert par la simple vente de normes. C'est
pourquoi l'Etat subventionne l'AFNOR (à hauteur de 114,5 millions de
francs pour 1999).
En 1997 et 1998, l'accent a été mis sur l'évaluation de la
qualité et de l'utilité des normes, sur le développement
de l'outil informatique dans les travaux normatifs en cohérence avec les
systèmes mis en place au niveau européen et international, sur la
formation des experts et sur la défense de la langue française
dans les instances européennes et internationales.
Mobiliser les acteurs socio-économiques sur les travaux de
normalisation.
Il s'agit notamment de susciter les prises de responsabilité dans les
instances européennes de normalisation et dans les instances
internationales, et de favoriser la mise en place de système de veille
normative.
Encourager l'utilisation des normes par les entreprises.
B. LA POLITIQUE DE CERTIFICATION
La politique de certification regroupe quatre volets :
1. Les essais
Depuis plusieurs années des efforts importants sont consentis pour faire du laboratoire national d'essais (LNE) un laboratoire à la mesure de ceux dont disposent nos principaux partenaires. Le laboratoire poursuivra le transfert de ses activités sur le site de Trappes, en assurant ainsi une meilleure productivité ainsi qu'une meilleure synergie entre les différents départements.
2. La certification des produits industriels et des servives
La
certification consiste à faire contrôler par un organisme tiers
les caractéristiques essentielles d'un produit ou d'un service afin de
le valoriser au plan commercial. Elle est purement volontaire.
Seules les marques nationales fortes sont à même d'être
reconnues au niveau européen. Aussi, la politique du secrétariat
d'Etat à l'Industrie est de favoriser le regroupement du système
de certification de produits et de services autour de la marque NF, marque de
conformité aux normes gérée par l'AFNOR, dont la
notoriété s'est notablement accrue ces dernières
années à la suite d'un important effort de promotion, soutenu par
les pouvoirs publics.
3. La certification des entreprises
Depuis
sa création en 1998, l'AFAQ, organisme certificateur d'entreprise a
délivré près de 10.000 certificats de conformité
aux normes ISO 9000. Elle détient aujourd'hui environ 80 % du
marché national français.
L'objectif du secrétariat d'Etat à l'industrie est de faciliter
l'accès à la certification d'entreprise qui est devenue, dans
bien des cas, un passage obligé pour les entreprises.
C'est pourquoi il a lancé en 1998 une opération
d'expérimentation des nouvelles normes ISO 9000 avec des entreprises
volontaires et l'ensemble des acteurs de la qualité
française.
Ces normes sont en cours de révision au niveau international afin de
prendre en compte des domaines insuffisamment couverts jusqu'ici et de les
mettre en cohérence avec les normes de management environnemental ISO
14000. L'objectif est de faire remonter dans les instances compétentes
les observations d'entreprises françaises afin de leur permettre
d'influencer et d'anticiper les prochaines évolutions.
4. L'accréditation
Le Comité français d'accréditation dit COFRAC a été créé en juin 1994 et a pour objet l'accréditation des laboratoires d'essais, des laboratoires d'étalonnage, des organismes certificateurs de produits, des services, des systèmes qualité d'entreprise, des personnes ainsi que des organismes d'inspection.
C. LA POLITIQUE DE LA QUALITÉ
La
qualité constitue pour les entreprises la seule démarche à
même de préserver leurs marchés sans porter atteinte
à l'emploi. A technologie égale, la qualité de nos
produits par rapport à la concurrence étrangère constitue
le seul rempart durable contre la délocalisation des emplois vers les
pays à bas salaires.
Afin de mobiliser l'ensemble des acteurs économiques autour de
l'impératif de la qualité et de promouvoir l'image de la
qualité française tant dans notre pays qu'au plan international,
le secrétariat d'Etat à l'industrie concentre ses efforts autour
de six objectifs :
• Poursuivre la mobilisation des acteurs économiques sur le
thème de la qualité en partenariat avec le Mouvement
Français pour la Qualité (MFQ) avec deux grands types
d'actions :
- le mois de la qualité française, institué en 1995, sera
reconduit en novembre 1998. La France rejoint en cela les souhaits de la
commission de l'Union européenne qui a décidé de faire du
mois de Novembre, le point focal des manifestations de la qualité,
- le prix français de la qualité
organisé pour la
première fois en 1992, a été ouvert en 1994 à tous
les secteurs d'activités et aux services de l'Etat et des
collectivités locales en 1996. Il s'appuie sur l'organisation de prix
régionaux qui ont permis de mobiliser plus de 2.200 PME-PMI.
• Promouvoir une qualité orientée "client".
• Diffuser les meilleures pratiques.
• Développer la culture qualité de l'opérateur au
chef d'entreprise.
• Guider les PME dans le choix de leur démarche qualité.
• Développer la recherche en qualité et assurer la
promotion de la Qualité française.
CHAPITRE IV
LA POSTE ET LES
TÉLÉCOMMUNICATIONS
Comme
l'année dernière, les crédits consacrés à la
Poste et aux télécommunications sont regroupés au sein du
fascicule budgétaire " Industrie ".
Le secteur des télécommunications connaît, depuis quelques
années, de
profondes évolutions d'ordre technique et
statutaire.
Le contexte communautaire constitue un facteur
d'accélération de ces évolutions. En revanche, la mutation
de la Poste reste à venir.
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
La Poste
et les télécommunications constituent le cinquième
agrégat du fascicule budgétaire " Industrie ",
même si le premier agrégat est désormais vide de tout
contenu, suite au transfert des dépenses de personnel et des moyens vers
le fascicule " Services communs et finances ".
La contribution de l'Etat au transport et à la distribution de la
presse, reconduite à 1.850 millions de francs, constitue les deux
tiers des
crédits
de cet agrégat qui
progressent
très légèrement pour atteindre 2.668 millions de
francs (+1,4 %).
A l'exception du chapitre 41-10 qui reçoit la contribution de l'Etat au
transport et à la distribution de la presse, et du chapitre 54-93
(Etudes dans les domaines des postes et télécommunications), tous
les autres chapitres sont en augmentation.
Ainsi, accompagnant la libéralisation du secteur des
télécommunications et le développement de leurs
activités qui en résulte, les moyens dévolus aux instances
en charge de la régulation - Autorité de régulation des
télécommunications (ART) - et la gestion du spectre des
fréquences - Agence nationale des fréquences (ANF) - sont en
augmentation sensible : respectivement +6,4 % et +4,1 % pour le
fonctionnement.
L'enseignement supérieur des télécommunications
(2.710 élèves) est doté de 462 millions de
francs au total (+ 4,3 %), dont 460 millions de francs pour le Groupe des
écoles de télécommunications (GET) et 2 millions de
francs pour l'Ecole nationale supérieure des postes et
télécommunications (ENSPT). La progression de 4 % de la
subvention de fonctionnement du GET traduit notamment la volonté
d'accompagner l'adaptation des équipements pédagogiques et de
favoriser l'utilisation des nouvelles technologies et la mise en place de
réseaux.
Enfin, une somme de 58 millions de francs est consacrée, sur le
chapitre 41-10, aux organismes internationaux
spécialisés
23(
*
)
, aux cotisations
à l'Institut européen de normalisation des
télécommunications (ETSI) et à la subvention à
l'Association française des utilisateurs de téléphone et
des télécommunications (AFUTT) représentant les usagers au
plan national ou international.
II. LES TÉLÉCOMMUNICATIONS
A. LA POURSUITE DU PROCESSUS DE LIBÉRALISATION DES TÉLÉCOMMUNICATIONS
La loi
de réglementation des télécommunications du
26 juillet 1996 libéralise le secteur des
télécommunications en France : elle permet en effet à de
nouveaux opérateurs d'établir et d'exploiter un réseau ou
de fournir un service de télécommunications. Elle met donc un
terme au monopole de France Télécom, même si ce dernier
assume l'essentiel des responsabilités incombant au service public des
télécommunications.
Les crédits alloués en 1999 aux
télécommunications tendent, en partie, à soutenir la
montée en charge de l'activité des organismes
créés, suite à la libéralisation de ce
secteur.
1. L'autorité de régulation des télécommunications
Autorité administrative indépendante
créée le 1
er
janvier 1997, l'autorité
de régulation des télécommunications (ART) a pour mission
de veiller au respect des règles de la concurrence dans le secteur des
télécommunications, d'arbitrer les litiges relatifs à
l'interconnexion, de calculer la compensation des coûts du service
universel assuré par France Télécom et d'instruire les
dossiers de licences des candidats opérateurs.
Elle s'est substituée au ministre chargé des
télécommunications pour l'attributions des fréquences et
la délivrance des autorisations pour les réseaux
indépendants.
Elle dispose, pour mener à bien ses missions, de pouvoirs de sanction
importants.
L'activité de l'Autorité de régulation des
télécommunications s'est considérablement accrue en 1998
par rapport à 1997 : du 1
er
janvier au
1
er
août 1998, 680 décisions ont
été prises alors qu'à titre de comparaison, en 1997,
471 décisions et avis avaient été adoptés.
Ces avis et décisions se répartissent de la façon
suivante, au 1
er
août 1998 :
1. - Ressources en fréquences 186
2. - Numérotation 100
3. - Autorisations de réseaux 96
4. - Equipements terminaux 73
5. - Avis sur les tarifs 45
6. - Admission des installateurs 26
7. - Avis donnés au Conseil de la concurrence 7
8. - Décisions d'arbitrage 5
Le projet de loi de finances pour 1999 alloue à l'Autorité de
régulation des télécommunications un budget de
87,5 millions de francs, soit une augmentation de 5,8 %, qui se
décompose ainsi :
- 47,05 millions de francs pour les crédits de personnels
(+5,2 %) ; cette augmentation n'inclut aucune création d'emploi,
elle correspond uniquement à des mesures générales
à la fonction publique à effectif constant ;
- 40,45 millions de francs pour les crédits de fonctionnement
(+6,4 %) dont la hausse doit contribuer à couvrir l'accroissement
des frais relatifs aux contentieux et à l'adaptation de l'outil
bureautique et informatique.
L'article L.36-4 du code des postes et télécommunications
prévoit que les ressources de l'Autorité comprennent des taxes et
redevances dans les conditions fixées par les lois de finances ou par
décret en Conseil d'Etat. Ces dispositions législatives n'ont pas
été mises en oeuvre, en sorte que les ressources de
l'Autorité, à l'exception marginale de quelques
rémunérations liées à la vente de publications sont
constituées seulement de crédits inscrits au budget
général de l'Etat.
2. L'Agence nationale des fréquences
L'Agence
nationale des fréquences, créée par la loi de
réglementation des télécommunications
n° 96-659 du 26 juillet 1996, a vu ses missions et son
organisation précisées par le décret n° 96-1778
du 27 décembre 1996 et a commencé à fonctionner
le 1
er
janvier 1997.
Cet établissement public administratif est l'héritier de
structures antérieures, notamment du Comité de coordination des
télécommunications (CCT) placé auprès du Premier
ministre, d'une partie de la Direction générale des postes et
télécommunications du ministère chargé des
télécommunications et du Service national des
radiocommunications.
Sa création résulte de la
nécessité de mieux gérer, au plan national, le spectre
radioélectrique, ressource rare et stratégique pour le
développement de la société de l'information et qui est
assimilée par la loi au domaine public.
Les attributions de l'Agence peuvent se classer en trois catégories
principales :
- la planification du spectre et les relations internationales ;
- la coordination de l'usage des fréquences entre les divers
services qui se partagent le spectre, afin d'optimiser l'efficacité
globale de la ressource ;
- le contrôle
général du spectre.
Deux autres activités importantes résultent de décisions
administratives et d'une convention passée avec l'Autorité de
régulation des télécommunications, à savoir :
- l'ordonnancement de certaines redevances radioélectriques;
- la gestion des petits réseaux radioélectriques
indépendants.
Les ressources principales et quasi exclusives de l'Agence sont
deux
subventions de l'Etat
: une subvention de fonctionnement et une subvention
d'investissement.
Les lois de finances initiales avaient pris les dispositions suivantes :
1997 Fonctionnement 130,23 millions de francs
Investissement
74,50 millions de francs
1998 Fonctionnement 144,00 millions de
francs (dont création de 25 emplois)
Investissement
67,00 millions de francs (en autorisations de programme) et 52,00
millions de francs (en crédits de paiement)
Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une subvention de
fonctionnement de 150 millions de francs, en progression de 4,2 %.
Cette évolution recouvre notamment la création de 10 emplois
supplémentaires.
La dotation d'investissement est de 62 millions de francs (AP) et de
57 millions de francs (CP).
L'investissement permet de poursuivre le déploiement du réseau
national de contrôle du spectre, de compléter et d'entretenir le
parc immobilier de l'Agence constitué de 10 immeubles et d'une
quarantaine de sites techniques et de mener diverses opérations lourdes
de réaménagement du spectre.
B. FRANCE TÉLÉCOM
1. La situation financière de France Télécom
France
Télécom, conformément à l'article 1
er
de
la loi du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale
France Télécom, est une entreprise nationale dont l'Etat
détient directement plus de la moitié du capital social.
Le tableau ci-après retrace les résultats de France
Télécom (maison-mère) de 1994 à 1997.
En 1997, le chiffre d'affaires a progressé de +1,6 %. Les produits
des services de téléphonie fixe enregistrent l'impact de la
progression du volume de trafic (+6,6 %) et, en sens inverse, la poursuite
des baisses de prix des communications téléphoniques nationales
et internationales. Les produits des mobiles accélèrent leur
rythme de progression (près de 48 % en 1997 ; 38 % en 1996) du
fait de la très forte croissance d'Itinéris.
La progression du coût des services et produits vendus traduit la
forte croissance de l'activité
dans le domaine des mobiles
ainsi que la croissance des reversements aux opérateurs tiers
domestiques liée à l'augmentation du trafic fixe et mobile vers
les réseaux de ces opérateurs.
La forte croissance des coûts commerciaux traduit le
redéploiement des effectifs vers les fonctions commerciales et la forte
progression des mobiles en particulier dans le marché grand public.
Sous l'effet de la progression des coûts commerciaux, le résultat
opérationnel courant est en baisse de 9 %.
Les éléments spécifiques et non récurrents nets
comprennent diverses charges liées à l'ouverture du capital et
à son report, ainsi que l'abondement accordé au personnel dans le
cadre de l'offre d'actions réservée.
Le résultat opérationnel, qui s'élève à
26.704 millions de francs, soit 20 % du chiffre d'affaires, n'est pas
comparable à celui de l'exercice précédent, compte tenu
des écritures comptables exceptionnelles liées au changement de
statut de France Télécom et enregistrées dans les
éléments non récurrents nets en 1996.
L'évolution de la
dette
de France Télécom est la
suivante :
Depuis le 1
er
janvier 1997, les charges financières
enregistrent la provision passée au titre de l'actualisation de la
provision pour congés de fin de carrière. Hors cette dotation, le
résultat financier s'améliore de 18,6 % par rapport à
l'exercice précédent. En effet, l'impact de la hausse de
l'endettement moyen lié au financement de la soulte versée
à l'Etat au titre du régime de retraite des fonctionnaires a pu
être compensé par la baisse des taux d'intérêts et
par une gestion active de la dette.
Après la prise en compte de l'impôt sur les
bénéfices d'un montant de 6,5 milliards de francs, et pour
la première fois d'une charge relative à la participation des
salariés aux résultats de l'entreprise (893 millions de
francs), le résultat net ressort à 14 milliards de francs.
En 1997, France Télécom maison-mère a
réalisé 24 milliards de francs d'investissements techniques
et 4,2 milliards de francs en participations financières.
Les investissements techniques de France Télécom
maison-mère concernent principalement :
L'augmentation des investissements techniques en 1997 est liée
principalement au développement des réseaux de
téléphonie mobile ainsi qu'au développement et à la
modernisation du système d'information (applications commerciales,
tarification à la seconde, interconnexion des autres opérateurs).
Les investissements relatifs aux réseaux de téléphonie
fixe ont continué de décroître avec l'achèvement de
certains grands programmes de modernisation du réseau et la baisse du
prix des équipements.
Les investissements opérationnels devraient légèrement
augmenter en 1998. Ils porteront notamment sur la poursuite du
développement de l'infrastructure des mobiles et sur la modernisation du
réseau dans le domaine de la transmission à hauts débits.
Le montant de 4,2 milliards de francs pour les investissements financiers
en 1997 représente principalement le prêt de France
Télécom à FT1CI dans le cadre des opérations
liées au rachat de la participation de Thomson CSF dans le capital
de SGS Thomson.
L'évolution du chiffre d'affaires et du résultat net
consolidé du
Groupe France Télécom
est
indiquée ci-dessous :
Le
résultat net part du groupe de France Télécom
s'élève à 14,9 milliards de francs pour l'exercice
clos le 31 décembre 1997. Le résultat net part du
groupe en 1996 s'expliquait par l'impact des éléments
spécifiques et non récurrents liés au changement de statut
de France Télécom.
L'endettement net des disponibilités baisse de 5,6 milliards sur
l'exercice 1997. Il atteint 101 milliards de francs au 31 décembre
1997 contre 106,6 milliards un an auparavant (y compris la soulte).
Le ratio de charges financières nettes sur chiffre d'affaires atteint
3,1 % en 1997 (hors dotation pour actualisation des CFC) contre 3,3 %
en 1996, du fait de la baisse des taux et d'une gestion active de la
dette.
2. Les charges de retraites
Les
fonctionnaires de France Télécom relèvent du régime
de la fonction publique et bénéficient, à ce titre, du
régime spécial de retraite, conformément aux dispositions
du Code des pensions civiles et militaires de retraite fixées par la loi
n° 64-1339 du 26 décembre 1964.
Jusqu'à la fin 1996, conformément à l'article 30 de
la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 portant création
de l'établissement autonome de droit public France
Télécom, l'Etat était responsable du versement des
pensions des agents de France Télécom comme de celles de tous les
fonctionnaires.
En contrepartie, France Télécom devait verser annuellement au
Trésor public, le montant de la retenue effectuée sur le
traitement des agents au titre des pensions ainsi qu'une contribution
complémentaire permettant d'assurer la prise en charge intégrale
du montant des pensions payées par l'Etat aux agents de France
Télécom.
A partir de 1997, la loi du 2 juillet 1990 modifiée a pour
effet de ramener les cotisations de retraites et autres charges sociales
payées par France Télécom à un niveau comparable
à celui supporté par les autres opérateurs de
télécommunications opérant en France, sans modifier les
avantages reçus par les fonctionnaires, y compris leurs retraites. En
application de la loi du 2 juillet 1990 modifiée, France
Télécom verse une contribution libératoire mensuelle.
La contribution libératoire est égale à un certain
pourcentage du montant total du traitement de base versé aux agents
fonctionnaires. Ce pourcentage est fixé chaque année afin
d'égaliser le niveau général des charges sociales entre
France Télécom et les opérateurs privés de
télécommunications opérant en France. En 1998, ce taux
s'élève à 35,4 % contre 36,2 % pour l'exercice
1997.
Dans le cadre du passage au système de contribution
libératoire, la loi du 2 juillet modifiée a imposé,
en outre, à France Télécom de verser une contribution
forfaitaire exceptionnelle de 37,5 milliards de francs à l'Etat
en
1997, qui a été payée en totalité sur
l'exercice 1997.
Cette contribution n'est pas déductible des
bénéfices de la société pour le calcul de
l'impôt sur les sociétés. Son montant a été
comptabilisé dans le bilan d'ouverture de la société au
1
er
janvier 1996 et imputé sur la situation nette.
Les charges de pensions incombant à France Télécom depuis
1990 sont récapitulées dans le tableau suivant :
Il a été mis en place un congé de fin de carrière
à 55 ans, assorti d'une rémunération égale
à 70 % de la rémunération d'activité. Le droit
au congé de fin de carrière est ouvert jusqu'au
31 décembre 2006. Le congé de fin de carrière a
fait l'objet d'un accord d'entreprise signé le 2 juillet 1996.
Les droits à retraite des bénéficiaires sont
calculés sur la base d'un traitement complet. Un montant de
24,7 milliards de francs, représentant le coût actuariel du
dispositif, a été imputé directement sur les capitaux
propres au 1
er
janvier 1996.
La valeur actuarielle de cet engagement a été
réévaluée en fonction des taux de succès
observés en 1997. Il s'élève, au 31 décembre 1997
à 30,4 milliards de francs.
3. Le bilan de l'ouverture du capital de France Télécom
Depuis
la transformation de France Télécom en société
anonyme et jusqu'en octobre 1997, l'Etat a détenu 100 % du capital
de France Télécom.
A l'issue de la cession opérée en octobre 1997 de 25 % des
actions émises par la société, le capital se
répartissait à peu près en :
- 75 % détenu par l'Etat,
- 17,5 % par les
investisseurs institutionnels,
- 5 % par les particuliers,
- 2,5 % par les salariés.
L'offre a porté, après exercice de la clause d'extension et de
l'option de surallocation, sur 25 % du capital de l'entreprise, composé
de 1 milliard d'actions au nominal de 25 francs. Les modalités
de l'ouverture du capital de France Télécom ont été
régies par la loi de 1986.
Il y a eu trois types d'offres réparties de la manière suivante
(en nombre d'actions) :
- l'offre à prix ferme = 10,5 %,
- le placement
global garanti = 12 %,
- l'offre aux salariés = 2,5 %
L'Etat (Direction du Trésor) a été le vendeur.
L'entreprise a tenu le rôle essentiel dans le management du "marketing"
de l'opération (réunions d'analystes, tournées de
présentation) et de l'offre aux salariés. Les banques ont
été également présentes (banques conseils de
l'entreprise et de l'Etat et le syndicat de placement), ainsi que les
autorités du marché (COB, SEC et SBF). La commission de
privatisation a fixé le prix minimum.
L'innovation majeure a été le mécanisme des
réservations (établissement d'une fourchette de prix à
170/190 francs au début des réservations) ; la
réservation a permis d'être deux fois mieux servi qu'à
l'offre à prix ferme.
Il y a eu une décote de l'offre à prix ferme par rapport au
placement global garanti (5 francs) et l'attribution d'actions gratuites
après 18 mois de détention des actions (1 action pour 10).
La taille de l'offre réservée aux salariés est
fixée par la loi de 1986 et représente 10 % de l'offre totale.
Des formules incitatives ont été proposées aux
salariés : deux formules au sein du plan d'épargne entreprise,
défiscalisées avec décote (bloquées 5 ans) et
une formule fiscalisée avec décote (bloquée 2 ans).
Le taux de souscription des institutionnels a été
élevé : 20 fois (particuliers : 2,7 fois). Le nombre de
souscripteurs individuels a été important : 3,8 millions de
particuliers. Le succès a été important auprès des
salariés (70 % de souscriptions). France Télécom
représente la première capitalisation de la Bourse de Paris.
L'entrée dans l'indice CAC 40 des valeurs françaises a eu lieu
le 12 novembre. Le premier dividende a été versé le
17 juin 1998.
La cotation de l'entreprise a rendu possible un renforcement de l'alliance avec
Deutsche Telekom, par le biais d'un échange de participations
croisées à hauteur de 2 % qui doit être
réalisé prochainement.
Le 20 juillet 1998, il a été annoncé une série
de mesures ayant un impact sur la répartition du capital :
- France Télécom va acquérir 2 % du capital de
Deutsche Telekom, qui achètera 2 % des actions de France
Télécom,
- France Télécom va procéder
à une augmentation de son capital de 5 %,
- l'Etat vendra
en bourse 5 à 6 % du capital de France Télécom.
A l'issue de ces opérations, l'Etat devrait détenir 62
à 63 % du capital.
Votre rapporteur se félicite de cette nouvelle ouverture du capital de
France Télécom, qui permettra au groupe français
d'affronter la concurrence dans de meilleures conditions.
4. La contribution de France Télécom à l'aménagement du territoire
Les
obligations de France Télécom en matière
d'aménagement du territoire et de présence en milieu rural sont
partie intégrante du service public des télécommunications
défini aux articles L.35 et suivants du code des postes et
télécommunications, issus de la loi de réglementation des
télécommunications du 26 juillet 1996.
Elles
relèvent pour partie des services obligatoires et pour partie du service
universel, qui sont des composantes du service public.
Dans le cadre du service universel
L'article L.35-1 du code prévoit l'obligation d'implantation des cabines
sur le territoire national, l'article L.35-2 pose le principe des
"obligations tarifaires nécessaires... pour évier une
discrimination fondée sur la localisation géographique".
Les obligations de France Télécom en la matière sont
précisées dans son cahier des charges.
L'article 3 du cahier des charges impose l'égalité des tarifs de
raccordement, d'abonnement et de communications pour éviter toute
discrimination liée à la localisation géographique.
L'article 6 de ce même cahier des charges précise les obligations
d'implantation des publiphones sur le territoire, chaque commune devant
disposer d'au moins une cabine et, au delà du premier millier
d'habitants, d'une cabine supplémentaire par tranche de
1.500 habitants, dans les communes comprises entre 1.000 et
10.000 habitants.
Dans le cadre des services obligatoires
L'article 7 du cahier des charges fait obligation à
l'opérateur d'offrir sur l'ensemble du territoire les services suivants
: liaisons louées, service télex, offre d'accès au
réseau national d'intégration de services (RNIS), offre de
commutation de données par paquets, offre de services avancés de
téléphonie vocale.
Seules les contraintes relevant du service universel donnent lieu à
compensation.
Le cadre réglementaire de la compensation est fixé par
l'article L.35-3 du code des postes et télécommunications et
par les articles R.20-33 à R.20-44 dudit code, issus du
décret 97-475 du 13 mai 1997 qui déterminent notamment
les méthodes d'évaluation des coûts des différentes
composantes du service universel et les méthodes de compensation et de
répartition de ces coûts entre les opérateurs.
Les principes régissant
les obligations de péréquation
géographique
sont fixés par l'article L.35-3 du code des
postes et télécommunications. Ce sont les suivants :
"Le financement du coût net des obligations de
péréquation tarifaire... est assuré par une
rémunération additionnelle à la rémunération
d'interconnexion... versée à l'opérateur chargé du
service universel..."
"...Elle est calculée au prorata de la part de l'opérateur qui
demande l'interconnexion dans l'ensemble du trafic
téléphonique."
Lorsque le déséquilibre résultant de la structure
actuelle des tarifs téléphoniques aura été
résorbé, et au plus tard le 31 décembre 2000, il
sera mis fin au versement de la rémunération additionnelle et le
financement du coût net des obligations de péréquation
géographique sera assuré par l'intermédiaire du fonds de
service universel.
L'article R.20-33 précise que les coûts de la
péréquation géographique sont constitués d'une
part, des coûts des zones non rentables et, d'autre part, des coûts
des abonnés des zones rentables qui ne seraient pas desservis par un
opérateur commercial en l'absence d'obligations de service universel.
Les premiers concernent les zones à faible densité de population,
les seconds concernent les abonnés isolés dans les zones
rentables.
Cet article fixe les règles de détermination des zones, qui
reflètent l'organisation technique du réseau. Il définit
également les méthodes d'évaluation du coût net
pertinent de cette obligation.
"Ce coût est égal au
solde des recettes qui seraient perdues par l'opérateur et des
coûts d'investissement et de fonctionnement qui ne seraient pas encourus
par l'opérateur, si la zone (l'abonné) n'était pas
desservie".
Les coûts pris en compte sont les coûts de desserte
et de gestion des abonnés et les coûts de commutation et de
transmission correspondant à l'écoulement du trafic entrant et
sortant, relatif à cette zone (à cet abonné) ; les
coûts d'investissement sont fondés sur les coûts de
remplacement, calculés sur la base des meilleures technologies
industriellement disponibles.
S'agissant de
la desserte du territoire en cabines
téléphoniques,
l'article L.35-3 prévoit le financement
des coûts nets de cette obligation à travers un fonds de service
universel et précise que
"la part des coûts nets que doit
supporter chaque opérateur est calculée au prorata de son volume
de trafic".
L'article R.20-35 définit le coût net de l'obligation comme
"la
différence entre, d'une part, les coûts supportés par
l'opérateur pour l'installation et l'entretien de ses cabines... et pour
le trafic émis et reçu par ces cabines, et, d'autre part, les
recettes générées directement et indirectement par ces
cabines ; lorsque cette différence est négative, ce coût
net est nul".
Ne sont pas prises en compte, dans le calcul de ces
coûts, les cabines installées sur les communes où leur
nombre est supérieur au nombre minimum de cabines requis par le cahier
des charges de France Télécom.
Pour
la mise en oeuvre de la compensation,
le montant des contributions
prévisionnelles des opérateurs est fixé par le ministre
chargé des télécommunications le
1
er
octobre de l'année précédant
l'année considérée, sur proposition de l'ART avant le
1
er
septembre de cette même année.
Les soldes définitifs sont constatés par le ministre
chargé des télécommunications au plus tard le
15 novembre de l'année suivant l'année
considérée, sur proposition de l'ART au plus tard le
15 octobre de cette même année. L'ART notifie ces valeurs
à chaque opérateur au plus tard le 30 novembre suivant.
Courant 1999, l'Autorité proposera au ministre les montants
définitifs des contributions pour l'année 1998. A cette occasion,
l'Autorité s'est fixé pour objectif d'élaborer un
modèle d'évaluation de la composante géographique qui soit
opposable, vérifiable et transparent.
Le montant global des coûts nets du service universel est de
6,043 milliards de francs pour 1998. Sur proposition de l'ART, en date du
22 septembre 1997, le ministre chargé des
télécommunications a fixé, par arrêté du
19 novembre 1997, les évaluations prévisionnelles du
coût du service universel pour ce qui concerne les obligations de
péréquation géographique (2,717 milliards de francs)
et la desserte du territoire en cabines téléphoniques
(163 millions de francs). Cette charge est répartie entre tous les
opérateurs, y compris France Télécom, au prorata de leur
trafic.
III. LA POSTE
A. LES RÉSULTATS DE LA POSTE
Entre
1993 et 1997, les résultats comptables de la Poste ont été
les suivants :
La mise en place de la comptabilité d'entreprise s'est faite
progressivement. Pour analyser de façon pertinente les évolutions
des différentes composantes du compte de résultat, un
retraitement est nécessaire.
Ainsi, l'évolution des résultats retraités fait
apparaître :
•
un chiffre d'affaires en progression de 9,1 %
entre 1993 et 1997, soit une progression annuelle moyenne de 1,8 %,
•
des charges d'exploitation qui présentent une
évolution de 6,1 % sur la période, soit une
évolution annuelle de 1,2 %.
La Poste a su réduire le niveau de ses charges externes
(- 3,8 % en volume).
Les charges de personnel ont augmenté de 7,8 %, en dépit
d'un effort de productivité sur la période. Le poids de la charge
des retraites a en effet accru considérablement le rythme de progression
des dépenses de ce poste.
Les effectifs ont diminué de 13.000 sur la période, soi
- 0,9 % par an.
Dans le domaine fiscal, la Poste a eu à absorber sur la période
le coût du passage au régime de droit commun. La charge fiscale a
progressé de 2,2 milliards de francs -après mise en compte
de l'abattement de 85 % de l'assiette de la fiscalité locale,
destiné à compenser les charges d'aménagement du
territoire.
Le résultat financier s'est amélioré sur la
période de 1 milliard de francs. La politique de gestion du besoin
en fonds de roulement a permis, depuis 1994, de limiter le recours à
l'emprunt à long et moyen terme à la seule émission de
bons d'épargne (2,5 milliards en moyenne par an), pour des
remboursements d'emprunt annuels de 5 milliards en moyenne
24(
*
)
.
Dette
à long et moyen terme, au 31/12/N
(hors intérêts
courus non échus)
|
En GF |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 (*) |
|
Emprunts |
22,0 |
19,1 |
16,3 |
13,6 |
12,3 |
|
Bons |
11,2 |
12,0 |
11,8 |
11,2 |
10,1 |
|
TOTAL |
33,2 |
31,1 |
28,1 |
24,8 |
22,4 |
|
(*) Prévisions |
|
|
|
|
|
Total des frais financiers de la dette de la Poste
|
En GF |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Emprunts
|
3,1 |
2,8 |
2,4 |
2,1 |
1,9 |
1. L'activité courrier
Sur la
période 1993-1997, le chiffre d'affaires du courrier a progressé
de 8,8 %, soit une progression moyenne annuelle de 1,7 %.
L'activité de 1995 a été fortement perturbée par
les mouvements sociaux qui ont touché le secteur public en fin
d'année. En 1996, le chiffre d'affaires lié au courrier de l'Etat
a diminué à la suite des efforts de rationalisation menés
par les administrations.
En 1997, le chiffre d'affaires courrier et colis a progressé de
2,7 %. Cette évolution tend à prouver que, malgré la
poursuite de la rationalisation des envois des grands comptes et le
développement des moyens de substitution, le courrier "papier" reste un
média primordial. Le succès remporté par la gamme des
prêts-à-poster et le développement important de la
publicité adressée ont contribué à cette
amélioration.
L'activité colis a par ailleurs connu un développement lui
permettant de stopper l'érosion de ses parts de marché.
Enfin, le marché d'affaires international affiche une forte croissance
grâce à une offre très compétitive à l'export
et à une gamme de services internationaux intégrés.
Les produits liés aux affranchissements affichent une évolution
de + 2,6 %. L'effet prix se situant à + 1,2 %,
l'effet développement atteint + 1,4 % en 1997.
Le tableau ci-après retrace le bilan, sur la période 1991-1997,
du trafic postal par catégories d'objets.
La taux
de croissance du trafic global, enregistré entre 1997 et 1996,
représente la plus forte progression de trafic depuis 1993, soit
+3,7 %.
Cette croissance du trafic est essentiellement due aux produits de prospection
commerciale : depuis 2 ans, en effet, le trafic de ces produits enregistre
des taux de croissance supérieurs à 5 % reflétant
ainsi le dynamisme du marché.
Toutefois, il convient de distinguer le publipostage adressé,
Postimpact, du non adressé, Postcontact. Le trafic du Postcontact est en
constante augmentation avec un taux de croissance supérieur à
7 %/an en moyenne depuis 1994 et un doublement entre 1991 et 1997 ; le
Postimpact connaît une relative stagnation de son trafic sur la
période 1994-1997, avec seulement +1,8 % de croissance en 1997.
Il faut noter également la forte croissance annuelle du produit
Postréponse (correspondance en retour, générée et
payée par l'émetteur d'un premier courrier) nouvellement
proposé sur ce marché.
D'ici un à deux ans, il est prévu que le trafic de prospection
commerciale dépasse celui des correspondances.
Le trafic des correspondances s'est, toutefois, redressé après
avoir stagné à partir de 1992, puis fortement diminué en
1995 du fait des mouvements sociaux de fin d'année (- 3,8 %
par rapport à 1994). Il aura fallu 2 ans pour que le trafic des
correspondances dépasse le niveau de 1993, meilleure année sur la
période 1991-1996, et retrouve un taux de croissance annuel
supérieur à 3 %.
La lettre ordinaire réalise une progression plus importante en 1997
(+ 3,2 %) qu'en 1996 (+ 2,8 %), ce qui s'explique notamment
par le succès des produits "Prêts à Poster".
Après une forte croissance en 1996, due à la comptabilisation,
dans cette catégorie, des flux précédemment
acheminés en franchise postale, le trafic de l'écopli (courrier
en nombre à tarif économique) a continué de croître
à un rythme soutenu, avec un taux de croissance de + 4,3 %
entre 1996 et 1997.
Après une relative stagnation sur la période 1991-1994, le trafic
de la messagerie est en léger recul global, mais avec de fortes
disparités selon les types de produits.
Enfin, le trafic de la presse est passé au-dessous des 2 milliards
d'exemplaires acheminés et distribués par la Poste. Cette baisse
s'explique, notamment, par le choix des éditeurs de presse quotidienne
régionale de faire distribuer de plus en plus leur titre par portage
à domicile.
Après plus de deux ans, la suppression de la franchise postale peut
être définitivement considérée comme réussie
dans son application.
Le suppression de la franchise poste pour le courrier officiel
échangé entre chefs de service de l'administration a
consisté à transformer un forfait versé par le
ministère de l'économie et des finances en des dotations
à
l'ensemble des budgets de fonctionnement des ministères
et des collectivités territoriales, dotations visant à couvrir
les prestations réalisées et facturées par la Poste.
Les dépenses d'affranchissement de l'Etat peuvent être
évaluées, via les montants des contrats commerciaux, à
2,548 milliards de francs en 1997.
Le transport et la distribution de la presse
, permettant à chacun
d'accéder à la publication de son choix, constituent en
application de l'article 2 de la loi du 2 juillet 1990 un
service obligatoire que la Poste exerce dans le respect des dispositions des
articles 2, 3 et 6 de son cahier des charges.
Depuis 1991, et conformément à l'article 38 du cahier des
charges de la Poste, l'Etat participe à la prise en charge du coût
du service obligatoire du transport et de l'acheminement de la presse.
Le
cahier des charges précise notamment que
"les sujétions
particulières, supportées par la Poste à raison du
régime d'acheminement et de distribution de la presse mentionné
à l'article 6 du présent cahier des charges font
l'objet d'une juste compensation financière".
Cette participation est déterminée pour la durée du
contrat d'objectif et de progrès, c'est-à-dire jusqu'en 2001. Le
texte précise que l'Etat améliore sa participation à la
couverture du coût de cette activité pour la Poste. La
contribution annuelle de l'Etat au titre de l'aide fixée à
1.850 millions de francs pour 1998 et 1999, sera portée à
1.900 millions de francs en 2000 et 2001.
L'accord du 4 juillet 1996 entre l'Etat, la presse et la Poste, et
ses modalités d'application signées le 10 janvier 1997,
permettent une profonde rénovation des relations entre la presse et la
Poste jusqu'en 2001.
Cet accord favorise la maîtrise des déficits publics compte tenu
notamment de la revalorisation de la contribution de la presse de 50 % sur
5 ans (correspondant à un montant de l'ordre de 850 millions de
francs) à son transport et à sa distribution et de l'engagement
de la Poste de réaliser des gains de productivité de 1,5 %
sur la révision des prix prévue annuellement pour accompagner
l'effort demandé à la presse concernant la revalorisation des
tarifs déterminée sur une période de 5 ans.
Le principe de contribution de l'Etat au service obligatoire du transport et de
la distribution de la presse a été réaffirmé dans
le cadre des accords de la table ronde.
En effet, l'aide au transport et à la distribution de la presse qui
bénéficie de tarifs réduits pour son acheminement,
constitue le principal soutien que l'Etat accorde à la presse et reste
indispensable à la Poste.
Pour 1999, cette contribution a été fixée à
1,850 milliard de francs.
Parallèlement, la réglementation du transport et de la
distribution de la presse par la Poste a été assouplie,
s'agissant notamment des conditions de présentation des publications.
Les mesures prises permettent également aux éditeurs de tirer
profit des évolutions technologiques et de mieux cibler leur
clientèle en effectuant, s'ils le souhaitent, une segmentation
régionale ou professionnelle de leurs publications.
Par ailleurs, une distinction de ce qui relève de la compétence
de l'Etat, comme la définition du produit presse, de ce qui
relève d'accords bilatéraux entre la presse et la Poste, a
été opérée.
Cet allégement du dispositif réglementaire permet une meilleure
adaptation des acteurs économiques aux exigences et aux techniques du
transport et de la distribution de la presse.
2. Les services financiers
Le
chiffre d'affaires des clientèles financières enregistre une
progression de 11,3 % sur la période, soit une progression moyenne
annuelle de 2,2 %.
Sur cette période, les encours ont progressé de près de
30 % passant de 785 milliards de francs en 1993 à
1.015 milliards de francs en 1997. Cette augmentation des encours est
allée de pair avec l'objectif de dévulnérabilisation, qui
vise à accroître la part des produits d'épargne et de
placement dans l'ensemble des encours. Ainsi, la part des dépôts
à vue et de l'épargne livret A et B dans l'ensemble des encours
passe de 56 % en 1993 à 47 % en 1997.
En 1997, les produits des clientèles financières affichent une
progression de 3,7 %.
La rémunération des fonds CCP déposés au
Trésor a connu en 1997 une légère reprise
(+ 1,1 %), due pour l'essentiel à la hausse de l'encours moyen.
La rémunération des livrets A et B est en retrait de 0,5 %
par rapport à 1996, conséquence de la baisse du taux de
rémunération servi aux déposants sur le niveau des encours.
Les produits liés à l'épargne, hors livrets A et B, sont
en progression de 23,1 % du fait d'excellentes performances
réalisées sur le LEP, le livret Jeune, l'épargne logement
et l'assurance-vie.
Le tableau ci-après retrace l'évolution des parts de
marché des différents produits des services financiers.
Le taux de rémunération de la Poste par le Trésor sur la
centralisation des CCP a évolué comme suit :
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Taux de rémunération |
5,50 % |
5,20 % |
5,80 % |
5,02 % * |
5,04 % * |
|
* Ce taux est le taux effectif après opérations de couverture, sans lesquelles il aurait été de 4,75 % |
|||||
Le
contrat de plan 1995/1997 a instauré une rémunération des
fonds des CCP égale au taux des bons du Trésor à taux fixe
(BTF 13 semaines) diminué d'une commission de 0,40 % en
rémunération de la garantie de liquidité apportée
par l'Etat.
L'application de cette formule ne peut conduite à une
rémunération inférieure à 4,75 % ou
supérieure à 6,50 %.
Un nouvel avenant à la convention de gestion des CCP a été
signé en 1997, prévoyant pour une partie des encours CCP, une
rémunération basée non plus sur la référence
du BTF 13 semaines moins 0,40 % mais sur la référence du
PIBOR 3 mois moins 0,30 %fixée jusqu'au 31 décembre 2007.
L'encours nominal autorisé par cet avenant pour 1997 est de 50 milliards
de francs. Il a été utilisé à hauteur de
16,4 milliards de francs et a fait l'objet d'un contrat d'échange
de taux sur 10 ans.
Compte tenu des contrats d'échange de taux passés, le taux
effectif de rémunération perçue par la Poste en 1997 s'est
donc élevé à 5,04 %.
Le contrat de plan - contrat d'objectifs et de progrès - pour la
période 1998-2001 prévoit, à compter du 1
er
janvier 1999 la décentralisation progressive, sur une période
5 ans, de la gestion des fonds CCP. Cette mesure donnera de nouvelles
libertés de gestion à l'exploitant. Les fonds restant
déposés au Trésor pendant cette période demeureront
rémunérés selon la formule du contrat de plan
précédent.
B. QUELLES EVOLUTIONS POUR LA POSTE ?
1. La signature du nouveau contrat de plan de la poste (1998-2001)
Le
contrat d'objectifs et de progrès portant contrat de plan de la Poste a
été signé le 25 juin dernier au terme d'une large
concertation. Il précise les orientations stratégiques de
l'entreprise publique et de ses filiales et fixe le cadre de ses relations avec
l'Etat pour la période allant de 1998 à 2001. Il met en oeuvre
plusieurs avancées importantes en faveur du service public, de la Poste,
de ses clients et de son personnel.
Le contrat réaffirme et conforte les missions de service public
confiées à l'exploitant et définit les axes de
développement de l'entreprise dans ses différentes
activités, en soulignant notamment l'importance de l'investissement dans
les nouvelles technologies. Il fixe par ailleurs les conditions de la
modernisation de la présence postale territoriale pour tenir compte des
évolutions démographiques, sociales et économiques.
Les six axes prioritaires de développement définis :
• poursuivre l'adaptation de l'offre de service et de structures
pour répondre toujours mieux aux besoins des clients et des usagers, en
portant une attention particulière aux plus modestes et aux zones
sensibles,
• améliorer encore la qualité et la fiabilité
des prestations au service de la satisfaction des clientèles et
réduire l'attente aux guichets,
• améliorer la compétitivité pour garantir des
prix abordables pour tous et faire face à la concurrence,
• renforcer les positions internationales en développant les
activités et les partenariats à l'international,
particulièrement en Europe,
• inscrire les nouvelles technologies au coeur des métiers
avec l'objectif de devenir à terme l'un des grands groupes
français d'intégration de services,
• accompagner le développement par une politique ambitieuse
de ressources humaines valorisante pour le personnel et fondée sur la
qualité et la permanence du dialogue social.
Le contrat d'objectifs et de progrès, tout en s'inscrivant dans la
continuité des relations entre la Poste et l'Etat, constitue une
nouvelle étape dans la clarification de ces relations.
L'Etat a pris des engagements de nature à accompagner la Poste dans
son développement. La prise en charge par l'Etat de l'augmentation du
coût des retraites de la Poste permet de mettre un terme à une
évolution qui représentait un handicap de
compétitivité croissant pour l'entreprise.
Par ailleurs, l'Etat a fait droit au souhait de la Poste de sortir
progressivement de la centralisation au Trésor des fonds CCP. Il a, par
ailleurs, consolidé la rémunération servie à la
Poste au titre du livret A qui est maintenue à 1,5 %.
Enfin, l'Etat soucieux de conforter les missions de service public
confiées à l'exploitant, a pris l'engagement d'augmenter à
partir de l'an 2000 la subvention versée au titre du transport de
la presse.
2. La contribution de la Poste à l'aménagement du territoire
L'article 21 de la loi du 2 juillet 1990
prévoit
qu'en contrepartie des contraintes de desserte de l'ensemble du territoire
national et de participation à l'aménagement du territoire,
imposées à la Poste, celle-ci bénéficie d'un
abattement égal à 85 % de l'assiette de la taxe
foncière et de la taxe professionnelle.
L'Etat a demandé, en 1996, à l'Inspection générale
des Finances et à l'Inspection générale des postes et
télécommunications un rapport d'audit sur les surcoûts
liés aux contraintes d'aménagement du territoire.
Dans ce rapport remis au Gouvernement à la fin de l'année 1996,
la mission d'inspection avait
défini le champ d'application de la
mission d'aménagement du territoire de la Poste comme le maintien en
activité d'un certain nombre d'implantations qui ne se justifient ni sur
le plan financier ou commercial, ni sur le plan de la distribution postale,
mais dont la fermeture ou même l'adaptation aux réalités du
marché étaient freinées ou interdites par des dispositions
législatives ou réglementaires ou par les décisions
gouvernementales instaurant le moratoire des services publics.
En pratique,
cette situation prévaut essentiellement dans les zones rurales et
concerne, sauf exception, les communes de moins de 2.000 habitants.
Il est à noter que la Poste estime à 3 milliards de francs
pour 1993 et à
3,2 milliards de francs pour 1995
le surcoût
lié à sa mission d'aménagement du territoire.
En outre, la mission a souligné que les bureaux des communes de
2.000 à 5.000 habitants connaissent également une
certaine sous-activité et qu'ils pourraient, en théorie, absorber
sans charge supplémentaire l'activité des bureaux des communes de
moins de 2.000 habitants.
C'est pourquoi elle a considéré que le véritable
coût de la non-activité des bureaux maintenus ouverts pour des
raisons d'aménagement du territoire serait mieux évalué en
retenant le montant de leurs charges brutes, soit 4,6 milliards de francs.
Néanmoins, compte tenu de l'impossibilité pratique d'absorber
instantanément l'activité des petits bureaux par les bureaux de
la catégorie supérieure, la mission a estimé raisonnable
de retenir un chiffre situé entre le surcoût d'activité des
bureaux ruraux par rapport à une activité normale et le
coût brut des bureaux concernés,
soit environ 4 milliards
de francs.
Cette estimation n'a pas donné lieu à une
réactualisation, mais reste globalement valable dans la mesure où
la dimension du réseau rural n'a pas évolué
depuis 1995.
Enfin, la mission a fait observer que le surcoût de l'activité des
bureaux de poste en zones urbaines sensibles ne résultait pas, à
l'inverse des bureaux ruraux, de la non activité de ces bureaux, mais de
la difficulté à exercer leur activité. Elle chiffre
à 329 millions de francs le surcoût supporté à
ce titre par la Poste.
Au total, le coût brut de l'aménagement du territoire serait donc
pour la Poste de l'ordre de 4,4 milliards de francs. Il n'est que
partiellement compensé par l'abattement fiscal dont le montant est
estimé à 1,7 milliard de francs en 1997.
Au terme du contrat d'objectifs et de progrès signé entre la
Poste et l'Etat, cet abattement a été reconduit pour la
période 1998-2001.
A la fin de l'année 2001, l'Etat et la Poste procéderont à
une évaluation du surcoût éventuel de la présence
postale induit par la participation de l'exploitant à
l'aménagement du territoire.
Votre rapporteur rappelle que l'Etat doit remédier au problème
du coût induit, pour la Poste, par les contraintes d'aménagement
du territoire.
3. La transposition attendue de la directive postale du 15 décembre 1997
La
position commune arrêtée par le Conseil le
29 avril 1997, suite à l'accord obtenu lors du Conseil des
ministres extraordinaire du 18 décembre 1996, a
été votée en seconde lecture au Parlement européen
le 16 septembre 1997, la commission des transports ayant
apporté des amendements limités lors de sa réunion du 4
septembre 1997.
Après accord du Conseil des ministres, la directive 97/67/CE
concernant des règles communes pour le développement du
marché intérieur des services postaux de la Communauté et
l'amélioration de la qualité du service a été
adoptée définitivement le 15 décembre 1997.
La directive est largement fondée sur les thèses de la France,
notamment le refus de toute libéralisation immédiate ou
automatique du publipostage et du courrier transfrontalier.
La directive garantit l'existence d'un service universel, fondé sur deux
types d'assurances pour l'usager : d'une part, en terme d'accessibilité
au service (points de contacts, nombre de jours de distribution, tarifs
abordables), et de qualité de service, d'autre part, en terme d'offre de
produit minimale (lettres jusqu'à 2 kilogrammes, colis
jusqu'à 10 kilogrammes, envois recommandés).
Le service universel défini par la directive constitue un seuil que
les Etats membres sont susceptibles d'élargir.
La directive retient l'existence de services réservables à
l'opérateur en charge du service universel pour compenser les charges
résultant de ce dernier et garantir son équilibre financier et sa
pérennité.
C'est ainsi l'approche française d'un
monopole de l'opérateur de service public qui est reprise.
De plus,
le périmètre réservable demeure large, lettres de moins de
350 grammes et d'un tarif inférieur à 5 fois le tarif de
base, le publipostage et le courrier transfrontalier restant dans ce
périmètre.
La libéralisation immédiate porte sur
moins de 5 % du trafic courrier actuel.
|
|
Droit
français actuel
|
Directive
|
|
Monopole/
|
Lettres
|
Envois de correspondance d'un poids inférieur à 350 grammes et d'un prix inférieur à 5 fois le tarif public applicable à un envoi de correspondance du 1 er échelon de poids de la catégorie normalisée la plus rapide |
|
Concurrence |
Autres prestations |
Autres prestations |
L'approche française inspire également les
modalités retenues pour l'évolution ultérieure du cadre
réglementaire communautaire, et notamment, la volonté
française que le Parlement européen participe à chaque
phase d'une libéralisation qui devrait ainsi être plus graduelle
et maîtrisée.
Toute décision sur une éventuelle poursuite de la
libéralisation, notamment du publipostage et du courrier
transfrontalier, devra entrer dans le cadre du processus de révision de
la directive fixé par celle-ci.
Il a débuté dès
janvier 1998, la Commission devant faire une proposition au Parlement et au
Conseil pour le 31 décembre 1998, celle-ci devant
elle-même faire l'objet d'une nouvelle décision du Conseil et du
Parlement au plus tard le 1
er
janvier 2000.
Toutefois,
une nouvelle étape de libéralisation ne pourrait entrer en
vigueur avant le 1
er
janvier 2003.
Dans le cadre du processus de révision, la position qui sera
défendue par les autorités françaises reposera sur la
volonté de conforter un service universel important et sur la
nécessité, en conséquence, de prendre en compte les
spécificités des contraintes de distribution propres à la
France qui impliquent de maintenir durablement un périmètre
consistant de services réservés à l'opérateur en
charge du service universel.
L'adoption d'une nouvelle directive devrait permettre d'éviter que la
caducité automatique de la directive actuelle intervienne le
31 décembre 2004.
La directive doit être transposée dans un délai d'un an
à compter de sa date d'entrée en vigueur, en l'occurrence le
10 février 1998.
ANNEXE N° 1
Réponses du
ministère au questionnaire de la commission relatif au rapport
particulier de la Cour des Comptes sur les comptes et la gestion de l'Ecole
nationale supérieure des PTT
(exercices 1991 et
1994)
Question n° 1
La Cour constate que la proportion d'un permanent pour deux
élèves est excessive, l'Ecole devant rechercher les moyens de
réduire son effectif d'encadrement administratif et
général à défaut d'augmenter les effectifs
scolarisés.
De tels moyens ont-ils été recherchés et, dans
l'affirmative, quelles sont les propositions retenues pour rendre effective
l'observation de la Cour ?
Réponse
En fin d'année 1994, le directeur de l'Ecole nationale
supérieure des postes et télécommunications a
proposé au conseil d'administration de l'école de diminuer
progressivement les effectifs de dix unités, soit 25% de l'effectif.
En fin 1997, la situation se présente comme suit : 37 emplois et 1
surnombre autorisé, et reste conforme à l'objectif que s'est
donné le conseil d'administration.
Il y a lieu d'observer que le rapport de la Cour des Comptes n'a pas tenu
compte dans les effectifs scolarisés, des élèves des
cycles préparatoires dont la scolarité est organisée sur
une ou deux années (30 places sont offertes aux examens d'accès
aux cycles préparatoires chaque année).
De plus, l'ENSPTT assume également des actions de formation continue
pour les personnels des membres du GIE, ainsi que des actions de conseil
auprès des entreprises de réseau, exercées par des
personnels de l'ENSPTT.
Question n° 2
La Cour note
"une propension certaine à la facilité dans les
décisions d'achats".
Ainsi, plusieurs suggestions sont faites :
- en matière d'achats, le GIE qu'est l'ENSPTT pourrait utiliser les
procédures d'achats de France Telecom ou de La Poste ;
- s'agissant de la location des locaux, la prise en charge par le GIE du loyer
du logement de fonction du directeur de l'école devrait faire l'objet
d'une décision du conseil d'administration ;
- les frais de déplacement des élèves pourraient
constituer un gisement possible d'économies ;
- les prestations de nettoyage de l'école se poursuivant sans base
juridique depuis juin 1994, il faudrait remédier à cette
situation anormale et procéder à un nouvel appel d'offres afin de
conclure un nouveau contrat ;
- s'agissant des impôts et taxes, le GIE est amené, de
manière anormale, à payer les amendes pour contravention aux
règles de circulation ou de stationnement encourues par ses personnels.
Sur chacun des points précités, des décisions
ont-elles été ou seront-elles prises pour améliorer le
fonctionnement de l'école ?
Réponse
L'Ecole nationale supérieure des postes et
télécommunications a mis en place une procédure d'achat
qui prévoit la justification des besoins lors de la demande
budgétaire, la fourniture de plusieurs devis, l'établissement
d'un bon de commande pour chaque opération, la révision
régulière des contrats existants...
L'audit effectué par le commissaire aux comptes en 1997, qui a
porté en particulier sur ces procédures d'achats, a conclu
à une mise en oeuvre satisfaisante de celles-ci.
Un arrêté conjoint du ministre chargé des postes et
télécommunications et du ministre du budget pris en
décembre 1990 a conféré concession, par
"nécessité absolue de service" au titulaire de l'emploi de
directeur de l'ENSPTT, d'un logement, dit de fonction. La dépense
correspondante a été portée dans le budget de
l'école et validée chaque année par le conseil
d'administration du GIE ENSPTT.
Depuis 1997, le budget de l'ENSPTT ne prévoit plus cette
dépense, le directeur de l'école étant cadre dirigeant de
La Poste disposant d'une indemnité mensuelle assortie à son
traitement.
Les frais de déplacement des élèves sont liés
à la réalisation de stages ou de missions en province ou à
l'étranger dans le cadre d'une scolarité très modulaire,
laissant une grande part aux stages et à l'observation sur le terrain.
Ils dépendent ainsi des offres de stages offertes par les entreprises
telles que La Poste, France Télécom, EDF, Assistance Publique...
Il y a lieu d'observer que, suite à une réforme de la
scolarité à l'école, deux promotions d'administrateurs des
postes et télécommunications sont sorties en même temps en
1994 ce qui fait apparaître un montant de frais de déplacement
anormalement élevé au titre de cette année.
Depuis deux ans, les coûts de scolarité ont globalement
diminué.
Les prestations de nettoyage de l'ENSPTT ont fait l'objet d'un appel d'offre
en juin 1997 pour l'application d'un nouveau contrat au 1
er
août 1997.
Afin d'optimiser ces prestations et obtenir de meilleurs tarifs, l'appel
d'offre a été mené en liaison avec les services de France
Télécom occupant d'autres locaux sur le même site que
l'ENSPTT. Chaque entreprise soumissionnaire (6 au total) devait en particulier
annoncer un prix global des prestations de nettoyage et le prix par
entité. Une économie de 10 % a été obtenue par
rapport au contrat précédent. Le contrat signé est annuel.
La Cour des Comptes a relevé sur les exercices soumis à son
contrôle, une seule année où des amendes pour contravention
aux règles de circulation et de stationnement encourues par les
personnels de l'ENSPTT ont été payées par l'ENSPTT pour un
montant d'environ 1000F.
Cette anomalie ne s'est jamais reproduite depuis.
Question n° 3
La Cour note que les coûts unitaires de formation, trop
élevés, résultent pour une bonne part de charges
excessives par rapport à l'effectif scolarisé.
Des dispositions ont-elles été ou seront-elles prises de
manière à réduire les coûts unitaires de
formation ?
Réponse
Les effectifs scolarisés ne sont pas identiques chaque année. En
effet, annuellement les ministères de tutelle (ministère de la
fonction publique et ministère chargé des postes et
télécommunications) arrêtent le nombre de places à
offrir aux concours externe et interne.
Or, l'organisation des cours dispensés aux élèves demeure
identique quel que soit l'effectif recruté. Les coûts liés
à cette organisation varient peu, sauf en ce qui concerne les frais de
déplacement. D'une manière générale, les
coûts de formation ont en moyenne baissé ces dernières
années.
Remarque : Les concours ouverts pour le recrutement de fonctionnaires ne
donnent pas lieu à la perception de frais d'inscription. De plus,
l'ENSPTT doit faire face aux coûts engendrés par l'envoi de la
documentation et des dossiers d'inscription aux candidats qui en font la
demande.
Question n° 4
La Cour remarque que les produits financiers proviennent du placement en SICAV
de La Poste de l'excédent de trésorerie, celui-ci
résultant principalement du retard mis par les membres du GIE à
facturer leurs prestations.
Comment est-il envisagé de mettre un terme à cette situation
anormale ?
Réponse
Les factures relatives aux charges de personnel, aux locations
d'immobilisation, au téléphone et au courrier sont
adressées à l'école par les membres de l'ENSPTT avec un
décalage dans le temps (annuellement pour le courrier et le
téléphone jusqu'en 1996), aussi l'excédent de
trésorerie est placé en SICAV de la Poste.
Désormais, la Poste transmet ses factures tous les mois. En revanche,
France Télécom, dont la quote-part est moins importante,
maintient pour l'instant des factures trimestrielles.
Il est à noter que l'excédent de trésorerie a
diminué de manière importante depuis janvier 1997.
Question n° 5
La Cour observe qu'il serait souhaitable de corriger la
comptabiltié analytique de l'école puisque la facturation aux
autres organismes de France Telecom implantés dans le même
immeuble d'une partie des charges communes (électricité,
entretien, accueil) payées en totalité par le GIE sont prises en
recettes dans la rubrique "activités diverses" alors que les charges
correspondantes sont imputées aux autres activités.
La comptabilité analytique a-t-elle été ou sera-t-elle
corrigée sur ce point ?
Réponse
Une modification a été apportée dans les états
relatifs à l'année 1997. Les recettes provenant de la facturation
des charges communes aux autres organismes implantés au 37, rue Dareau
à Paris (14
ème
arrondissement) sont désormais
isolées du chiffre d'affaires, tandis que d'autres clés de
répartition ont été ajustées.
Question n° 6
Il apparaît à la Cour que le maintien de l'ENSPTT n'est
à moyen terme plus justifié et que le ministère de tutelle
et les exploitants publics doivent engager rapidement une réflexion sur
des modalités alternatives de recrutement et de formation de leurs
cadres administratifs supérieurs.
Une telle réflexion a-t-elle été engagée
ou le sera-t-elle prochainement ?
Réponse
Une réflexion sur l'évolution de l'ENSPTT et le corps des
administrateurs des postes et télécommunications a
été engagée conjointement par le secrétaire d'Etat
à l'industrie et le ministre de la fonction publique. Elle s'est
traduite par une mission confiée à un haut fonctionnaire dont les
conclusions viennent d'être rendues aux deux ministres.
ANNEXE N°2
Réponses du
ministère au questionnaire de la commission relatif au rapport
particulier de la Cour des Comptes
sur les comptes et la gestion de la
Société TRANSPAC
(exercices 1990 à
1995)
Question n
o
1
La Cour note que le choix d'une représentation des usagers du service
public des transports par paquets à travers une société
anonyme minoritaire (UTIPAC), et non d'une association, paraît surprenant
et critiquable au regard des principes d'égalité et de
neutralité d'un service public.
Quelle logique a présidé au choix d'une société
anonyme ?
Réponse
Bien que la participation initiale des représentants des usagers ait
été inférieure à 3 % du capital, les textes
relatifs à la création de la société Transpac
prévoyaient la possibilité de la porter à 28 %.
Il est naturel que, dans la logique capitalistique du projet, ses auteurs
aient estimé que la forme juridique d'une société par
actions serait plus attractive pour les investisseurs sollicités qu'une
association, leur permettant en particulier de lever plus facilement les
capitaux nécessaires pour faire face aux augmentations de capital. Ce
qui a d'ailleurs été confirmé par les faits.
Et si, comme la Cour l'a relevé, cette participation est restée
très minoritaire, on notera que cela résulte de la volonté
de l'actionnaire majoritaire de ne pas ouvrir davantage le capital, et non du
refus d'UTIPAC de jouer son rôle d'actionnaire lors d'augmentations de
capital qui ne se seront en fait pas avérées nécessaires.
Question n° 2
La Cour relève que cet actionnaire a été très
généreusement récompensé pour sa bonne gestion,
sans avoir toutefois assumé beaucoup de risques financiers. En effet,
les quelques "usagers" représentés par UTIPAC ont gagné
huit fois leur mise initiale en sept ans.
Justifier cette situation.
Réponse
Lors des augmentations de capital successives, l'actionnaire minoritaire
UTIPAC n'a pas fait l'objet de traitements préférentiels.
Lorsque Transpac a commencé à distribuer des dividendes,
l'opportunité des distributions et leurs montants ont été
décidés très normalement par les Assemblées
Générales d'actionnaires où Cogecom détenait plus
de 97 % du capital. Utipac ne pouvait, dès lors, que profiter d'une
politique de distribution très large mais voulue telle par l'actionnaire
majoritaire en fonction de ses intérêts propres et non de celui
d'Utipac.
Enfin, la perspective de l'apport de Transpac au partenariat franco-allemand
Atlas entraînait, entre autres conséquences, la sortie
préalable des intérêts minoritaires des
éléments d'actifs censés être apportés.
Cette sortie fut imposée à Utipac et non négociée
: il est alors apparu difficile de baser le rachat des actions sur une
valorisation trop éloignée de celle retenue pour l'apport
à Atlas.
Question n° 3
S'agissant des protocoles techniques de transmission de données, la Cour
note que Transpac n'a pas toujours pu ou su développer son offre, les
flux selon le protocole X25 restant largement dominants ; les services en
"relais de trame" (mode FR) et en protocoles Internet (mode IP) sont
restés marginaux jusqu'à la fin de 1995 dans son chiffre
d'affaires.
Comment peut-on expliquer la forte domination du protocole X 25
et, inversement, le faible développement des modes FR et IP ? Quelles
conséquences cette situation a-t-elle entraîné ? A-t-on
depuis lors assisté à un rééquilibrage ?
Réponse
La Cour explique fort bien que Transpac, filiale de France Telecom,
mène sa stratégie en pleine cohérence avec sa
maison-mère. On ajoutera qu'elle est attentive à
l'évolution des besoins de ses clients et recherche en permanence le
meilleur compromis économique entre le maintien de son avantage
concurrentiel grâce à l'anticipation des évolutions
technologiques et le souci de ne pas surinvestir trop tôt dans des
développements certes prometteurs mais dont il n'est pas
démontré qu'ils rencontreront la faveur immédiate du
marché. C'est précisément le cas des services en relais de
trame et en protocoles Internet, techniquement au point depuis 1990 mais dont
le succès commercial n'a pas été immédiat.
Au plan strictement financier d'ailleurs, l'actionnaire n'a pas eu à
s'en plaindre car les services X25 reposant sur des investissements largement
amortis génèrent une rentabilité élevée, qui
a largement contribué au niveau des résultats de la
société.
Depuis, bien entendu, les services assis sur les modes FR et IP sont en
croissance permanente mais leur développement dépend largement
des projets d'organisation des clients dans les domaines de l'informatique et
des télécommunications, dont les cycles de décision sont
d'autant plus longs que les choix sont structurants pour l'avenir. Ces modes FR
et IP constituent toutefois, aujourd'hui, l'essentiel des solutions vendues aux
grands clients (nouveaux contrats ou renouvellement de contrats anciens).
Question n° 4
La Cour relève une importante hésitation sur la structuration
technique du réseau Transpac, qui a failli conduire en 1996 à de
très graves difficultés techniques (problèmes de
saturation). L'architecture technique du coeur du réseau Transpac s'est
en effet révélée insuffisante dès le début
de 1996 pour absorber le rythme de croissance élevé de
transmissions dans les nouveaux protocoles. Or, à la même
époque, Transpac n'était pas doté du procédé
permettant un accroissement considérable du débit du
réseau (ATM), contrairement à ses principaux homologues.
Le retard technique de TRANSPAC a-t-il été désormais
comblé, et comment ? Dans ce cas, rappeler les étapes du
processus de modernisation technique de cette société.
Réponse
Tous les opérateurs mondiaux, y compris les spécialistes de
l'internet, ont été surpris par l'ampleur de la croissance du
trafic. On peut d'ailleurs affirmer que France Telecom et Transpac l'avaient
néanmoins pressentie et s'y étaient préparés.
Les difficultés sérieuses, mais très circonscrites, qui
ont affecté le fonctionnement du réseau en novembre et
décembre 1997, provenaient en réalité de la partie de
technologie X 25, sans rapport avec la partie Internet.
En ce qui concerne le déploiement de cette dernière, deux
chiffres donnent une idée de l'ampleur de l'effort accompli en 1997 :
Connectivité client : multipliée par 3,5 en 1997 ;
Trafic écoulé : multiplié par 4,5 en 1997.
Le
coeur de réseau basé sur des fibres optiques à très
hauts débits constituait un maillage de 90 commutateurs fin 1997,
capables de traiter 600 Mbits/s. 120 seront en service fin juin 1998, soit
exactement 2 ans après le début du déploiement. Ce
délai est à rapprocher des 10 ans qui ont été
nécessaires pour atteindre la même couverture à 64 Kbits/s.
Question n° 5
La Cour rappelle que l'obligation, pour les concurrents de Transpac issus des
opérateurs de télécommunication, de louer des lignes
à France Telecom au tarif de ce dernier, afin de pouvoir constituer
leurs réseaux, représente un frein au développement de la
concurrence dans le domaine des télécommunications.
Les frais de location ont-ils été ou seront-ils prochainement
revus à la baisse ? Fournir l'état de ces frais et leur
évolution depuis 5 ans.
Question n° 6
La Cour rappelle que la véritable concurrence est à venir pour
Transpac, cette concurrence s'annonçant forte. Le prix de location des
liaisons à haut débit est deux fois plus cher en France qu'au
Royaume-Uni ou dans les pays scandinaves.
Comment TRANSPAC s'est-il adapté à la libéralisation du
marché des télécommunications depuis le 1
er
janvier 1998 ? Les opérateurs français soutiennent-ils les
comparaisons internationales ? Fournir un récapitulatif des prix de
location des liaisons à haut débit pratiqués dans les
principaux pays européens et aux Etats-Unis.
Réponse commune
La libéralisation du marché des transmissions de données
est bien antérieure au 1
er
Janvier 1998 et remonte au
1
er
Janvier 1991.
Transpac s'y était préparée et a continué à
s'y adapter, en baissant notamment, de façon continue, le tarif
catalogue du Kilo-octet transporté, qui est ainsi passé de
l'ordre de 9 centimes à l'origine à 5,2 centimes actuellement.
Surtout, les nouveaux services qui constituent aujourd'hui une part majoritaire
des flux transportés sont offerts sur des bases forfaitaires de plus en
plus compétitives.
Question n° 7
La Cour relève que Transpac a opéré une réforme de
sa tarification en adoptant le système de la forfaitisation, mais que
cette évolution ne s'est toutefois pas accompagnée d'efforts
d'adaptation suffisants en ce qui concerne la gestion et le réseau
commercial : TRANSPAC a notamment tardé à organiser son nouveau
cycle de vente ; de même à la fin 1996, une facture sur 100
était émise de façon totalement manuelle.
Le cycle de vente de TRANSPAC a-t-il été depuis lors
transformé et le système de facturation entièrement
réformé ?
Réponse
La question telle qu'elle est posée est beaucoup plus abrupte que
l'analyse développée par la Cour, qui expose avec nuances
l'évolution de la demande à laquelle la société a
été confrontée. La réponse, dans ces conditions,
sera très nette : oui, Transpac a profondément adapté son
organisation commerciale, et le constat que ferait aujourd'hui la Cour serait
de toute évidence très différent de celui fait il y a deux
ans.
Le système de facturation a bien entendu suivi, et une nouvelle
application informatique a été implantée courant 1997.
Elle a permis de résoudre l'essentiel des difficultés
structurelles rencontrées précédemment. Des moyens
supplémentaires ont également été affectés
à la fonction d'Administration des Ventes, permettant de résorber
les retards de facturation qui étaient apparus. Le développement
continu de l'activité et la part croissante qu'y représentent les
réseaux d'entreprises continuant à exercer une pression
considérable sur le processus de facturation, cet aspect de la gestion
de la société reste placé au premier rang des
priorités de l'ensemble de ses responsables.
Question n° 8
La Cour note que la conduite des opérations de la stratégie
d'internationalisation de TRANSPAC appelle un certain nombre de critiques, le
choix des partenaires ou des sociétés rachetées n'ayant
pas toujours été à la hauteur des espérances,
notamment en Suisse, mais surtout en Allemagne où TRANSPAC a subi de
lourdes pertes occasionnées par le rachat de la société
INFO-AG.
Quels ont été les choix d'internationalisation de TRANSPAC en
Suisse, et quelle a été l'évolution du dossier INFO-AG ?
Rappeler le processus ayant abouti à la réalisation de ces choix
et communiquer leur bilan.
Réponse
Les choix d'internationalisation de Transpac en Suisse n'ont pas
été différents de ceux exercés pour les autres pays
où la société s'est implantée : trouver la solution
la mieux adaptée au contexte de chaque pays à l'époque
considérée (stade de dérégulation, importance de
l'opérateur public, état de la concurrence, etc....) et, sur
cette base, rechercher les opportunités d'investissements. Celles-ci,
selon les cas, se sont concrétisées, soit en prise de
participation dans des sociétés existantes, comme en Suisse ou en
Allemagne, soit en création de sociétés en partenariat
avec des investisseurs locaux, comme en Suède, soit en créant des
filiales à 100 %, ce qui fut le cas le plus fréquent.
L'évolution du dossier INFO AG a été fort bien
analysée par la Cour dans son rapport et nous ne voyons pas quelles
précisions ajouter.
Quant au bilan des choix d'internationalisation, il a été
positif puisque, d'une part, ces filiales ont constitué l'essentiel de
l'apport de France Telecom à la Joint-Venture Global One avec Deutsche
Telekom et Sprint, et que, d'autre part, cet apport a été
valorisé à un prix, comme le relève la Cour,
"très proche de l'investissement initial de Transpac et dans le haut
de la fourchette évaluée par les banques conseils".
Question n° 9
La Cour observe que les évolutions de TRANSPAC ont été
accompagnées de difficultés et de choix tactiques critiquables
notamment en 1995-1996 :
- la diversification de l'offre s'est heurtée à
l'impréparation des modes de gestion et des capacités techniques
face à une activité en forte croissance ;
- l'évolution de la tarification a pu être conduite
grâce à l'absence de véritable concurrence mais avec des
difficultés de gestion notamment de facturation ;
- le départ vers Global One des filiales européennes a
laissé TRANSPAC dans une incertitude sur son avenir à long terme,
mais avec une filiale allemande lourde à porter sur le plan financier.
Des mesures ont-elles été ou seront-elles prises pour porter
remède à chacun des dysfonctionnements précités ?
Quel positionnement TRANSPAC va-t-il adopter vis-à-vis de France Telecom
comme d'alliances telles Atlas/Global One ?
Réponse
Les points relatifs à la diversification de l'offre et à
l'évolution de la tarification ont déjà été
traités dans les questions N° 3, 4 et 7.
En ce qui concerne les perspectives à long terme, et en particulier
celles découlant de la constitution de Global One, le scénario
mentionné comme probable par la Cour, selon lequel Transpac ne
rejoindrait finalement pas l'alliance Atlas, a été
confirmé depuis par France Telecom. Transpac reste donc le principal
vecteur de l'offre de France Telecom sur le marché "entreprises" dans le
secteur des transmissions de données et services associés. Il
s'appuie pleinement sur Global One pour assurer à ses clients les
prolongements de services qu'ils demandent hors des frontières
nationales.
Question n° 10
S'agissant des comptes de TRANSPAC, la Cour a fait quatre observations :
- l'absence de comptes consolidés ;
- les principes comptables retenus pour l'évaluation de la valeur des
titres de participation sont trop complexes ;
- l'importance des flux financiers entre France Telecom et TRANSPAC : la
rentabilité, et donc la valeur externe de TRANSPAC, dépend
largement des modalités de cession interne des prestations, tant en
recettes qu'en charges, les prix de location des lignes
spécialisées étant notamment un facteur décisif de
rentabilité de l'exploitation ; or, ces loyers sont fixés par
France Telecom et faussent la concurrence ;
- l'importance des dettes et créances d'exploitation : ces
dernières naissent des retards existant dans les relations
financières que TRANSPAC et France Telecom entretiennent.
Sur chacun des points précités, des mesures ont-elles
été ou seront-elles mises en oeuvre afin d'améliorer les
comptes de TRANSPAC ?
Réponse
L'absence de comptes consolidés et les principes comptables retenus
pour l'évaluation des titres de participation sont des points devenus
sans objet depuis 1996, exercice au début duquel Transpac a dû
céder ses participations dans le cadre du mécanisme de
création de la Joint-Venture Global One.
En ce qui concerne les flux financiers entre Transpac et Global One, Transpac
conteste l'analyse de la Cour. Il est en particulier faux de parler de prix de
cession interne pour qualifier les prix de location des lignes
spécialisées achetées par Transpac à France Telecom
: en effet, ces fournitures ont toujours été facturées au
tarif commercial de France Telecom, ce qui est, d'une part, le contraire
même d'un prix de cession interne, et d'autre part, le meilleur moyen de
ne pas fausser la concurrence puisque celle-ci se voit appliquer les
mêmes tarifs!
Les délais de règlement des dettes et créances
réciproques entre Transpac et France Telecom peuvent ponctuellement
s'écarter de ceux observés par ailleurs : il ne s'agit que de
facteurs circonstanciels et non d'une politique délibérée.
On peut d'ailleurs affirmer que le plus souvent cela a joué en faveur de
la trésorerie de la société, les flux sortants en
direction de la maison-mère l'emportant largement sur les flux
entrants.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le
jeudi 22 octobre 1998
,
sous la présidence de
M. Alain Lambert, président
, la commission a
examiné
les crédits de
l'économie
, des
finances
et de
l'industrie : III-. Industrie
pour
1999
, sur le
rapport
de
M. Jean Clouet, rapporteur
spécial.
M. Jean Clouet
a tout d'abord salué la mémoire de
M. Bernard Barbier, ancien rapporteur spécial des crédits de
l'industrie. Les membres de la commission se sont associés à cet
hommage.
Après avoir évoqué la légère progression
des crédits de l'industrie, qui s'élèvent à 15.282
millions de francs à périmètre constant (soit une hausse
de 1,56 %),
M. Jean Clouet
s'est appuyé sur deux
arguments pour estimer que le budget de l'industrie n'était pas la
transcription d'une ambition industrielle pour la France : d'une part, il
a estimé que le budget de l'industrie était le réceptacle
de crédits divers (subventions à des organismes publics,
participation du ministère de l'industrie à des actions
interministérielles...), qui ne montrent pas de réelle
cohérence entre eux ; d'autre part, il a rappelé que les
crédits du budget de l'industrie représentaient désormais
moins de 1 % du budget de l'Etat.
Puis, indiquant que la plus grande partie des crédits de personnel, de
fonctionnement, d'informatique et d'équipements administratifs de la
section " industrie " avaient été
transférés vers la nouvelle section " services communs et
finances " du budget de l'économie, des finances et de l'industrie,
il s'est élevé contre cette " dilution " du
ministère de l'industrie au sein du ministère de
l'économie et des finances.
Observant par ailleurs que le budget de l'industrie intégrait
désormais les crédits du Fonds de soutien aux hydrocarbures
(FSH), qui faisaient auparavant l'objet d'un compte d'affectation
spéciale,
M. Jean Clouet
a estimé que les
modifications incessantes du périmètre du budget de l'industrie
rendaient les comparaisons extrêmement ardues d'une année sur
l'autre. Il a rappelé à cet égard que le budget de
l'industrie pour 1998 avait vu le rattachement des crédits de La Poste
et des Télécommunications et la rebudgétisation des
crédits affectés au Fonds d'industrialisation des bassins miniers
(FIBM) et des crédits recherche du CEA.
Enfin, après avoir relevé la grande différence qui
existait entre le montant des crédits votés, le montant des
crédits disponibles et le montant des crédits finalement
consommés,
M. Jean Clouet
a considéré que le
budget de l'industrie se distinguait par son caractère peu fiable, ce
qui rendait symbolique l'autorisation du Parlement. Il a ainsi expliqué
que la différence entre le montant des crédits votés et le
montant des crédits disponibles s'expliquait par les nombreux reports,
transferts et rattachements de fonds de concours qui intervenaient en cours
d'exécution. Il a évoqué à cet égard les
décrets d'avance ayant servi dans le passé à financer les
primes automobiles et le transfert traditionnel de la subvention militaire du
CEA en provenance du budget de la défense.
La différence entre le montant des crédits disponibles et le
montant des crédits finalement consommés est, quant à
elle, imputable au faible taux de consommation des crédits de certains
chapitres budgétaires. Il a ainsi relevé qu'en 1997, les
crédits de paiement du chapitre 62-01 (Reconversion des zones
minières et Fonds d'industrialisation de la Lorraine) n'avaient
été consommés que pour 44,7 % de leur montant, tandis
que ceux du chapitre 64-96 (Reconversion et restructurations industrielles) ne
l'avaient été qu'à hauteur de 52 %. Il a
précisé que ces chapitres faisaient d'ailleurs traditionnellement
l'objet d'arrêtés d'annulations en cours d'année, puis de
reports en fin d'année.
Dans ces conditions,
M. Jean Clouet
a estimé que les
deux amendements de réduction des crédits portant sur les titres
III et IV du budget de l'industrie qu'il présentait ne porteraient pas
à conséquence.
M. Philippe Marini
,
rapporteur général,
a
alors souhaité que le rapporteur spécial des crédits de
l'industrie s'enquière auprès du Secrétariat d'Etat
à l'industrie sur l'évolution de la question des dividendes
versés par CEA-Industrie à sa maison mère, le CEA. Il a
rappelé à cet égard que les dividendes versés par
CEA-Industrie excédaient autrefois son résultat disponible, au
point de peser sur ses fonds propres.
M. François Trucy
a souhaité que soient approfondies
dans le rapport sur les crédits de l'industrie, les conséquences
potentielles pour le secteur nucléaire français, de l'accord
signé entre les sociaux-démocrates et les verts allemands
d'inscrire dans la loi la fermeture des 19 centrales nucléaires
allemandes.
La commission a alors
adopté les deux amendements de
réduction des crédits
présentés par
M. Jean Clouet, rapporteur spécial,
puis l'ensemble des
crédits du budget de l'industrie, ainsi modifiés,
inscrits
dans le
projet
de
loi
de
finances pour 1999.
MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
Les
crédits du titre IV du budget de l`industrie ont fait l'objet d'une
majoration à titre non reconductible de 100 000 francs.
Cette majoration concerne l'article 10 du chapitre 46-81 " Subventions
à différents organismes et aux actions concourant à
l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité
des entreprises ", doté initialement de
19 117 000 francs.
Elle vise à accroître la subvention de l'Agence pour la
création d'entreprises (APCE).
1
Ces charges correspondent à la
couverture par l'Etat des charges héritées du passé
à caractère essentiellement social et sur lesquelles les actes de
gestion n'ont aucune prise (emprunts mis à la charge de l'Etat,
prestations aux anciens mineurs, dépenses relatives aux anciennes mines
et équipements collectifs, recherche d'intérêt
général).
2
Il convient de rappeler que la pyramide des âges des
fonctionnaires employés par la Poste met en évidence une
accélération des départs à la retraite dans les
prochaines années, ce qui devrait accroître les charges de
retraite de l'entreprise de 690 millions de francs par an sur la période
1996-2001. Un rapport de la cour des Comptes d'avril 1996 sur les charges de
retraite dans les entreprises publiques met en évidence une
dérive des taux de cotisation employeur supporté par La Poste de
+1,8 point par an sur la période 1997-2001 et de +3 points par an sur la
période 2001-2015. Du fait de cette dérive, le taux de cotisation
employeur atteindra 50 % en 2001 et 100 % en 2015 : à partir
de 2015, les charges de retraite pèseront plus lourd sur le compte
d'exploitation de La Poste que les rémunérations des
fonctionnaires en activité.
3
Soit un montant de 8,6 milliards de francs.
4
Les dernières statistiques de l'Observatoire de
l'énergie de la Direction générale de l'énergie et
des matières premières (DGEMP) montrent que le taux
d'indépendance énergétique de la France a perdu 2,4 points
sur un an pour passer à 46,4 %.
5
L'article 69 prévoit la reconduction des mesures
d'amortissement exceptionnel prévues en faveur de matériels
destinés à améliorer la qualité de la vie ou
à économiser l'énergie.
6
Compte tenu du décalage entre leur recouvrement et leur
redistribution, les taxes perçues par l'Agence génèrent
des disponibilités qui sont placées.
7
Instituée en 1986 et réformée par le
décret du 31 août 1989 puis par celui du 31 août 1994, cette
taxe est acquittée par les personnes mettant sur le marché des
huiles neuves ou régénérées. Son produit est
affecté au financement de l'élimination ou de la
régénération des huiles usagées, à des
actions de communication et à des investissements pour la mise en place
de points de collecte. Son produit était de 111 millions de francs en
1997.
8
c'est le cas notamment des taxes parafiscales qui peuvent
être instituées par décret, seul leur maintien au
delà d'un an devant être approuvé par le Parlement.
9
Voir Rapport Général n° 66 sur le projet
de loi de finances pour 1999, Tome II, fascicule I, p. 360.
10
Comme le montre le rapport n° 439 de la Commission
d'enquête sénatoriale sur la politique énergétique
de la France publié en mai 1998, aucun sondage européen ne fait
apparaître de rejet massif de l'électricité
nucléaire, même dans les pays à tradition écologique
ancrée. Ainsi, deux tiers des Allemands restent favorables à
l'énergie nucléaire tandis que les Suédois semblent
désavouer aujourd'hui les résultats du référendum
de 1980 par lequel ils s'étaient prononcés pour le
démantèlement de leur parc de centrales.
11
Les crédits inscrits dans le fascicule budgétaire
de l'industrie en 1998 comportaient une erreur : la subvention à
l'IPSN s'élevait à 891,1 millions de francs et non à 666,7
MF.
12
La convention de cofinancement signée en août 1993
pour une durée de cinq ans était destinée à mettre
en oeuvre un programme d'assainissement lié au
démantèlement des installations civiles du CEA dont la
durée de vie s'achève.
13
Après deux hausses de tarif successives en 1997, GDF a
procédé à une baisse de 2,5 % de ses tarifs en mai
1998.
14
1997 a été marquée par la négociation
de contrats en provenance d'une nouvelle source : le Royaume-Uni. En
matière de transit, Gaz de France a promu le rôle de plaque
tournante de la France pour les échanges gaziers européens avec
l'accord de transit de gaz norvégien et avec l'accord d'échange
de gaz nigérian signé avec l'Enel. Le gazoduc Norfra devrait
enfin bientôt entrer en service à Dunkerque.
15
248 communes supplémentaires ont été
raccordées au réseau en 1997, ce qui porte le nombre total de
communes desservies à 6.514 (soit 43 millions d'habitants).
16
Le gaz naturel, Perspectives pour 2010-2020
(disponibilités, contraintes et dépendances),
Pierre Terzian,
Commissariat Général du Plan, Editions Economica, Avril 1998.
17
Ces charges correspondent à la couverture par l'Etat des
charges héritées du passé à caractère
essentiellement social et qui ne dépendent pas des actes de
gestion : emprunts mis à la charge de l'Etat, prestations aux
anciens mineurs, dépenses relatives aux anciennes mines et
équipements collectifs, recherche d'intérêt
général.
18
Comité d'Etudes Pétrolières et Marines
(CEP&M) et Comité des Programmes d'Exploration-Production (COPREP).
19
Le club Taftie (The Association for Technology Implementation in
Europe) réunit des agences homologues de l'ANVAR. Dans quinze pays
européens. Il a pour but de faciliter les échanges d'informations
et d'expériences ainsi que d'aider les PME à trouver des
partenaires technologiques, industriels ou financiers à l'échelle
de l'Europe.
20
Ces crédits ont été examinés dans le
titre II consacré à la recherche et à l'innovation.
21
Comité d'études pétrolières et
marines (CEP&M) et Comité des programmes d'exploration-production
(COPREP).
22
l'AFNOR
est une association régie par la loi du
1
er
juillet 1901, créée en 1926, et qui rassemble
les pouvoirs publics, les industriels et les consommateurs. Elle coordonne et
diffuse les travaux de normalisation. Depuis 1984, elle est chargées de
l'élaboration du programme de normalisation, de l'homologation des
normes, et de l'arbitrage des conflits éventuels. Elle emploie environ
600 personnes : les bureaux de normalisation environ 350 dont 105 à
l'Union Technique de l'électricité (UTE).
23
Union internationale des télécommunications (UIT),
Union postale universelle (UPU), Comités ECTRA, ERC, CERP...
24
Depuis février 1993 à fin 1997, la Poste n'a pas
eu recours à l'emprunt obligataire.