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Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; COLLIN (Yvon), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 25 - COMMISSION DES FINANCES


Table des matières





N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 25

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

III
. - TRANSPORTS : TRANSPORT AÉRIEN ET MÉTÉOROLOGIE

et AVIATION CIVILE


Rapporteur spécial : M. Yvon COLLIN

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 (1998-1999).



Lois de finances.

PREMIERE PARTIE
LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE
CHAPITRE PREMIER

L'ÉQUILIBRE DU BUDGET ANNEXE

DE L'AVIATION CIVILE

Le budget annexe de l'aviation civile (BAAC), dont les dépenses s'étaient accrues de 5,9 % l'an dernier, enregistre une progression apparente de 2,9 % de 1998 à 1999.

Cette évolution n'intervient pas à périmètre constant puisqu'une part des dépenses de sécurité et sûreté retracée dans le BAAC serait "sortie" du budget annexe pour figurer au nouveau Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA). Les crédits concernés s'élèvent à 97 millions de francs. A structure constante, l'augmentation des crédits est, en réalité, de 4 %.

Evolution des dépenses du BAAC entre 1998 et 1999

(en millions de francs)

 
 
 

Variations

 

1998

1999

En niveau

En %

Dépenses de fonctionnement(1)

6.231,8

6.584,4

+ 352,6

+ 5,7

Dépenses en capital

2.237,7

2.129,8

- 107,9

- 4,8

Total

8.469,5

8.714,2

+ 244,7

+ 2,9

(1) Le terme "dépenses de fonctionnement" est plus approprié que celui de "dépenses d'exploitation" directement issu de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Le total des dépenses s'élève à 8.714,2 millions de francs. La variation des dépenses en capital, qui représentent 24,4 % de l'ensemble des dépenses contre 26,4 % en 1998, est, cette année, orientée à la baisse ce qui permet de compenser au total la forte hausse des dépenses de fonctionnement.

I. LES RESSOURCES

La présentation simplifiée suivante des ressources peut être donnée :



Recettes d'exploitation 1(*)

6.389,7 millions de francs

Subvention reçue du budget général

215 millions de francs

Taxe de sécurité et de sûreté

1.279,5 millions de francs

Emprunts

830,0 millions de francs

Total

8.714,2 millions de francs

L'évolution des différentes catégories de ressources par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 1998 est retracée dans le tableau ci-dessous.

Evolution des grandes catégories de ressources 1999/1998

(en milliards de francs)


 
 
 

Variations

 

1998

1999

En niveau

En %

Recettes d'exploitation

6.029,2

6.389,7

+ 360,5

+ 6

Subvention reçue du budget général

215

215

0

0

Taxe de sécurité et de sûreté

1.182,8

1.279,5

+ 96,7

+ 8,2

Emprunts

1.042,5

830

- 212,5

- 20,4

Total

8.469,5

8.714,2

+ 244,7

+ 2,9

Sur longue période, l'évolution des différentes ressources du BAAC a été fort contrastée. Cela a conduit à une déformation de la structure de financement du budget annexe que l'année prochaine viendrait quelque peu tempérer pour des raisons exceptionnelles.

Structure de financement du BAAC

Part dans le total des ressources

(en %)

 

1998

1999

Ecart en points

Recettes d'exploitation

71,2

73,3

+ 2,1

Subvention reçue du budget général

2,5

2,5

0

Taxe de sécurité et de sûreté

14(1)

14,7

+ 0,7

Emprunts

12,3

9,5

- 2,8

Total

100

100

0

(1) 16,2 % des ressources propres du budget annexe de l'aviation civile.

A. LES RESSOURCES D'EXPLOITATION

1. Les aménagements concernant les redevances aéronautiques :

L'essentiel des ressources du BAAC provient des redevances aéronautiques dont le produit s'élèverait à 6.133 millions de francs, soit 70,1 % du total des ressources du budget annexe et 78,8 % du total des seuls recettes d'exploitation. Les produits des redevances aéronautiques s'accroîtraient de 4 % globalement.

Mais, une distinction doit être opérée entre la redevance de route et la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA). Pour la redevance de route qui représente 81,5 % des recettes tirées des redevances aéronautiques, la progression de la recette serait de 4,7 % par rapport aux prévisions du projet de loi de finances initiale. Par rapport aux estimations de recettes révisées pour 1998 qui ont été majorées pour tenir compte d'un essor du trafic plus important que prévu, la croissance des recettes serait de 2,9 %. Cette évolution tient compte d'une diminution du taux moyen de la redevance de route de 1,4 % et d'une prévision de hausse du trafic en 1999 qu'on peut juger assez optimiste.

Pour la RSTCA, la croissance des recettes serait beaucoup plus modérée, comprise entre 0,6 et 1 % en fonction de la base retenue pour 1998. En effet, le taux de la RSTCA serait sensiblement réduit, diminuant de 4,9 % par rapport au taux en vigueur au début 1998. Cette réduction provient d'une évolution, sur laquelle on revient plus bas, au terme de laquelle l'assiette servant au calcul des taux de la RSTCA a dû être rétrécie afin d'en exclure les coûts du service de sécurité incendie sauvetage (SSIS) et de la gendarmerie des transports aériens (GTA).

2. L'alourdissement de la fiscalité spécifique affectée

Le produit de la taxation affectée au budget annexe de l'aviation civile s'est quant à lui beaucoup accru au cours de ces dernières années.

La taxe de sécurité et de sûreté dont le produit s'élevait à 652,5 millions de francs en 1995 et représentait 10,6 % des recettes d'exploitation "rapporterait" 1.279,5 millions de francs en 1999, soit 16,5 % des recettes d'exploitation du BAAC.

Pour appréhender l'augmentation du produit de la taxe, il faut en outre prendre en compte la fraction de son produit qui serait affectée au Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) -voir infra-. La quotité affectée à ce fonds s'élèverait en 1999 à 97 millions de francs, si bien que la charge de la taxe progresserait en fait de 16,4 % par rapport à l'an dernier. Son produit atteindrait 1.376,5 millions de francs2(*) hors part de la péréquation des lignes aériennes, soit plus de deux fois le montant qui était le sien en 1995.

Ces évolutions doivent être mises en rapport avec la variation des charges du BAAC qui, entre 1995 et 1999, ont progressé de 20,8 %.

La montée en charge de la fiscalité affectée au BAAC est aussi celle de la fiscalité pesant sur les compagnies aériennes puisque la taxe de sécurité et sûreté constitue, comme la taxe de péréquation du transport aérien, un impôt spécifique.

Elle s'accompagne d'une décrue du soutien budgétaire accordé au transport aérien.

Le montant de la subvention versée au BAAC à partir du budget général s'est réduit au cours des années récentes. Avec 215 millions de francs prévus en 1999, son niveau nominal resterait inchangé comme depuis 1997.

Il faut d'ailleurs préciser que cette contribution est régulièrement amputée en gestion au gré des arrêtés d'annulations de crédits. Ainsi, même si en 1998 elle devrait être épargnée, elle fut réduite en 1997 et ramenée de 215 à 183 millions de francs.

Le désengagement de l'Etat -voir infra- prend d'ailleurs d'autres visages très préoccupants. La navigation aérienne doit ainsi supporter la charge des exonérations accordées aux vols militaires, ce qui déséquilibre le BAAC. Les services de l'Etat en charge des missions essentielles de sûreté se retirent des aéroports, laissant aux exploitants la charge mais aussi la responsabilité de les suppléer.

B. LES RESSOURCES D'INVESTISSEMENT

La section d'exploitation du budget annexe de l'aviation civile dégage une capacité d'autofinancement portée en recettes de la section d'investissement.

Cette recette s'élèverait à 1.172,8 millions de francs en 1999, en diminution de 20,4 millions de francs par rapport à 1998.

Elle représenterait 15,1 % des recettes d'exploitation et 55 % des recettes de la section d'investissement, soit un niveau d'autofinancement des investissements en légère hausse par rapport à 1998, mais toutefois très faible.

Malgré cela, le recours aux emprunts diminuerait sensiblement en 1999. Le montant des emprunts prévus serait ramené à 830 millions de francs contre 1.042,5 millions de francs l'année précédente. Cette diminution de 20 % permettrait de limiter la progression de l'endettement net du BAAC à 384 millions de francs.

L'une des raisons -pour la seconde, voir infra- qui expliquent cette évolution vient de l'inscription dans le budget annexe d'une recette exceptionnelle de 125 millions de francs liée à la réalisation d'une cession immobilière. Sans cette recette, le niveau d'emprunt nécessaire pour équilibrer les opérations du BAAC se serait élevé en 1999 à 955 millions de francs, soit une économie d'endettement de seulement 87,6 millions de francs.

II. LES DÉPENSES

A. LES GRANDES ACTIONS

Le BAAC a succédé au budget annexe de la navigation aérienne. Il retrace désormais l'intégralité des actions de la direction générale de l'aviation civile, exception faite de la gestion des crédits de construction aéronautique civile qui figurent au budget du ministère des transports, et non plus seulement l'activité de navigation aérienne.

La répartition des crédits entre les différents agrégats serait la suivante en 1999 :

BAAC 1999 - Répartition des actions *

(En millions de francs)


Actions

Dépenses ordinaires (exploitation)

Crédits de paiement (dépenses en capital)


Total


% Part dans le total


% Evolution 1999/1998

Direction générale

Navigation aérienne

Contrôle technique

Formation aéronautique

Bases aériennes

1.942,2

4.264

19

186,9

172,2

512,2

1.195,5

1

1

420,1

2.454,4

5.459,5

20

187,9

592,3

28,2

62,7

0,3

2,1

6,7

12,1

2,2

14,9

- 11,7

- 1,6

TOTAL

6.584,3

2.128,8

8.713,1

100,0

2,9

* aux arrondis près.

Une part majoritaire des crédits budgétaires est consacrée à la mission de navigation aérienne, l'agrégat "bases aériennes" étant, si l'on néglige pour l'instant celui dénommé "direction générale", le seul autre agrégat disposant de crédits significatifs. La modicité des crédits de contrôle technique, et la décroissance continue des crédits de formation aéronautique se confirment.

Les crédits consacrés à l'action "bases aériennes" qui avaient fortement augmenté ces dernières années sont stabilisés au prix d'une forte baisse des investissements qui résulte pour beaucoup de facteurs transitoires et techniques.

Quant aux crédits de navigation aérienne, si leur croissance apparente est un peu moins rapide que celle de l'ensemble des moyens du BAAC, ce constat doit être nuancé compte tenu des observations exposées plus haut sur la discordance entre les crédits budgétaires récapitulés par agrégats et les moyens réellement alloués aux différentes missions de la DGAC. On y reviendra, mais on peut dès ce stade relever le fort accroissement des crédits budgétaires de navigation aérienne depuis 1994.

Dépenses de navigation aérienne

(en millions de francs)


 

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Différence 1999/1994

Dépenses d'exploitation

3.292,2

3.552,8

3.850,6

3.881,0

4.077,2

4.264

+ 971,8

Dépenses en capital

1.140,0

1.139,0

1.185,0

1.335,0

1.370

1.195,5

+ 55,5

Total

4.432,2

4.691,8

5.035,6

5.216,0

5.447,2

5.459,5

+ 1.027,3

C'est ainsi qu'en cinq ans, le niveau des crédits annuels de navigation aérienne aura été accru de 1 milliard de francs soit une augmentation de près de 23,2 %. Celle-ci se décompose elle-même en une croissance de près de 29 % des crédits de fonctionnement et de 4,9 % des crédits consacrés aux opérations en capital qui cette année connaissent une chute non pérenne.

La seule présentation des crédits budgétaires consacrés à la navigation aérienne fait ainsi apparaître une déformation de la structure des moyens consacrés à cette mission. Déjà très fortement consommatrice de moyens de fonctionnement en 1994 -74,3 % des crédits sont alors consacrés à l'exploitation du système- la mission de navigation aérienne requiert en 1999 une part encore plus élevée de tels crédits (78,1 %).

La croissance annuelle moyenne des crédits d'exploitation s'élève sur la période à plus de 5,3 %.

B. LES DÉPENSES PAR NATURE

Les crédits du budget annexe correspondent pour les uns à des dépenses d'exploitation, pour les autres à des dépenses d'investissement.

1. Les crédits de la section d'exploitation

La structure des crédits d'exploitation
Comparaison 1995-1999

(en %)

 

1995

1999

Variation

Achats et services

12,8

9,9

- 2,9

Services extérieurs

1,3

0,8

- 0,5

impôts

0,5

0,3

- 0,2

Charges de personnel

51,9

54,1

+ 2,2

Autres charges de gestion courante

16,6

15,7

- 0,9

Charges financières

3,5

3,0

- 0,5

Charges exceptionnelles

0,2

0,6

+ 0,4

Dotations aux amortissements et aux provisions

13,2

15,6

+ 2,4

Total

100

100

0

Entre 1995 et 1999, les crédits d'exploitation auront progressé de 21,8 %, soit une moyenne de 5 % par an. Mais, dans cet ensemble, l'évolution des différentes composantes est fort contrastée.

La déformation de la structure des crédits d'exploitation fait apparaître le poids de deux contraintes : celle d'abord de la progression des charges de personnel qui, entre 1995 et 1999, ont cru de 26,8 % (+ 887,2 millions de francs) ; celle ensuite issue de la nécessité de dégager une capacité de financement toujours plus importante. Entre 1995 et 1999, les dotations aux amortissements augmentent ainsi de 42,3 % (+ 355 millions de francs).

La dynamique de ces deux catégories de dépenses explique celle du BAAC mais aussi les recherches d'économies effectuées sur les autres crédits d'exploitation. Certaines catégories d'entre eux ont connu une variation nominale négative entre 1995 et 1999. Il s'agit en particulier des crédits pour achats et services, des crédits de services extérieurs et des crédits pour impôts et taxes. Les autres catégories ont connu une progression de leurs crédits inférieure à la moyenne. Ce dernier phénomène est venu soit d'une politique volontariste, soit de l'évolution favorable mais quelque peu aléatoire de l'environnement économique et financier. Ainsi, malgré une forte progression de l'endettement, les charges financières correspondant au coût de la dette n'ont augmenté que de 6,4 % grâce à la diminution des taux d'intérêt.

2. Les crédits de la section d'investissement

Entre 1995 et 1999, les crédits de la section d'investissement se sont accrus de 26,7 % (6,1 % l'an), sur un rythme plus rapide que celui des crédits d'exploitation. Encore doit-on observer que l'exercice à venir est marqué par une réduction des crédits d'investissements ramenée de 2,2 à 2,1 milliards de francs.

S'agissant des crédits pour investissements qui représentent 32,3 % des crédits d'exploitation, une comparaison entre 1999 et 1995 permet de faire ressortir une évolution disparate entre les deux grandes catégories que sont les amortissements financiers et les " investissements physiques ".

Les premiers progressent très vivement. Ils sont en 1999 2,5 fois pus lourds qu'en 1995. Cette évolution n'est que le reflet des besoins d'amortissement d'une dette grandissante.

Quant aux " investissements physiques " leur niveau n'est supérieur en 1999 à celui atteint en 1995 que de 12 %. Mais, l'année 1999 marque de ce point de vue un revirement notable puisque les investissements seraient réduits par rapport à l'année antérieure de plus de 220 millions de francs. Ainsi, d'une comparaison entre 1995 et 1998 l'on tire une évolution probablement plus significative démontrant la poursuite d'une progression soutenue des dépenses d'investissement sur un rythme annuel de l'ordre de 8 %.

CHAPITRE II

UN BUDGET CONFRONTÉ À DES DIFFICULTÉS

JURIDIQUES ET FINANCIÈRES

Le budget annexe de l'aviation civile est confronté à des difficultés juridiques profondes, diverses dans leurs natures. Si des progrès ont été accomplis pour donner plus d'assise juridique aux redevances aéronautiques, il reste quelques difficultés substantielles de ce point de vue.

Mais, l'essentiel est ailleurs. Même des redevances entièrement satisfaisantes sur le plan du droit ne sauraient assurer une gestion équilibrée du BAAC. Il faut alors choisir entre deux écueils également redoutables : le déséquilibre financier ou la dénaturation du budget annexe.

Une autre voie doit donc être recherchée. Elle passe par une réforme en profondeur.

I. MALGRÉ DES AMÉLIORATIONS CERTAINES, LE SYSTÈME DES REDEVANCES RESTE FRAGILE

Les redevances aéronautiques représentent près de 79 % des ressources propres du BAAC. Elles ont fait l'objet de contestations récurrentes au terme desquelles plusieurs décisions de justice sont intervenues pour rappeler que ce type de financement devait être réservé à la couverture de prestations de services rendus aux usagers.

Le Parlement à l'initiative de la commission des finances du Sénat s'est également saisi de la question. Des progrès ont pu être accomplis. Mais, il reste des éléments de fragilité.

A. DES PROGRÈS ONT ÉTÉ ACCOMPLIS

1. L'intervention du Conseil d'Etat

L'intervention de la juridiction administrative, limitée pour des motifs juridiques quelque peu contestables à la RSTCA, a permis d'exercer un contrôle sur les taux de cette redevance et d'exclure le recours à cette formule pour le financement de missions d'intérêt général.

L'arrêt du 10 février 1995 sur la RSCTA

Rendu par la Section du Contentieux du Conseil d'Etat à la demande de la Chambre Syndicale du Transport Aérien, un arrêt du 10 février 1995 a annulé l'arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre des transports daté du 21 décembre 1992 fixant les conditions d'établissement et de perception de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne.

Les motifs retenus par le Conseil ont été les suivants :

Le premier, technique, a consisté à reprocher aux auteurs de l'arrêté de n'avoir pas établi la liste des aérodromes où les services de circulation aérienne rendus donnaient lieu à rémunération en considération du seuil d'activité des bases aéroportuaires. En somme, l'administration se serait affranchie d'exercer son pouvoir d'appréciation qui est aussi, en droit public français, un devoir.

Le second a consisté à estimer qu'en imputant de façon forfaitaire une partie de l'ensemble des coûts supportés par la DGAC comme des coûts générés par le contrôle d'approche, l'administration n'étant pas en mesure de justifier que la fraction des coûts ainsi imputée correspondait bien à des charges auxquelles l'expose ledit contrôle.



Par cet arrêt dont votre commission avait rendu compte, le Conseil d'Etat rappelait que les redevances devaient trouver une contrepartie directe et proportionnelle dans un service rendu à ceux priés de les acquitter.

Le même jour, un autre arrêt du Conseil d'Etat sur la redevance de contrôle technique apportait la confirmation d'une jurisprudence constante.

L'arrêt du 10 février 1995 sur la redevance de contrôle technique

Par un arrêt du 10 février 1995, le Conseil d'Etat a considéré que les dépenses de contrôle technique étaient des dépenses liées à une mission de service public d'intérêt général. Il en a conclu qu'elles ne pouvaient être financées par des redevances pour service rendu.





Votre commission en avait également rendu compte en ces termes :

" Le sens de l'arrêt du Conseil d'Etat est dépourvu d'ambiguïté : les missions exercées par la DGAC au service de l'intérêt public ne sauraient être financées par redevances.

Sans préjuger des solutions juridictionnelles qui n'ont pas été sollicitées à ce jour, il est loisible de penser que cette règle trouve à s'appliquer dans d'autres domaines d'activité de la DGAC et, en particulier, dans l'un, dont le développement pourrait s'accélérer à l'avenir, la sûreté -v. infra-3(*). "


Il apparaissait alors à votre commission comme un fait très probable que d'autres difficultés surgiraient à partir des mêmes causes.

C'est ce qui s'est produit puisque par un arrêt du 20 mai 1998, le Conseil d'Etat a annulé divers arrêtés fixant le taux de la RSTCA au motif que les coûts de certaines missions d'intérêt général encore inclus dans l'assiette de la RSTCA (Services de sécurité d'incendie et de sauvetage -SSIS- et de gendarmerie du transport aérien) devaient être financés autrement que par redevances.

Le projet de budget pour 1999 en tient compte -v. supra- en réduisant le taux unitaire de la RSTCA rapprochant ainsi les redevances perçues au profit du BAAC de ce qu'elles sont autorisées à être.

2. L'initiative du Parlement

a) L'article 99 de la loi de finances pour 1996

Mais, le Parlement a également beaucoup contribué à améliorer la situation.

Il était apparu à votre commission qu'une source importante de contentieux venait de ce que les comptes à partir desquels étaient fixés les tarifs des redevances de transport aérien manquaient de transparence. Cette situation nourrissait à l'évidence le soupçon que les coûts des missions d'intérêt général exercées par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) étaient, au moins partiellement, financés par les redevances. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur avait pris l'initiative de proposer un amendement, devenu l'article 99 de la loi de finances pour 1996, qui prescrivait que soit remis chaque année au Parlement un état récapitulatif présentant la répartition des coûts et des dépenses budgétaires en distinguant ceux afférents aux prestations de services rendus aux usagers et ceux résultant des missions d'intérêt général public assumés par la DGAC.

Cette initiative avait évidemment d'abord pour objet de favoriser le contrôle parlementaire du budget annexe de l'aviation civile.

Mais, il s'agissait aussi, d'une part, de traduire l'exigence d'une meilleure transparence des opérations conduites par la DGAC et, d'autre part, un effort de pédagogie et d'ouverture ayant été réalisé à destination des redevables, de faciliter le dialogue entre ceux-ci et l'administration.

Dans l'ensemble, ces objectifs ont été atteints et d'ailleurs les conclusions du commissaire du gouvernement du Conseil d'Etat produites à l'occasion de l'examen du contentieux qui devait donner lieu à l'arrêt du 20 mai 1998 pouvaient indiquer :

"L'administration a, par ailleurs, accompli d'importants efforts de clarification et d'information, comme le lui impose d'ailleurs l'article 99 de la loi de finances pour 1996. Ainsi le rapport établi à ce titre à l'automne 1996 fournit d'utiles explications sur le mode de calcul actuel de la RSTCA. Et de manière générale, c'est à notre avis à juste titre que le rapport du sénateur Collin sur le budget annexe de l'aviation civile dans le projet de loi de finances pour 1997 salue (p. 28) les efforts réalisés dans le sens de la transparence."

b) Le rapport annuel

Grâce à la production de ce rapport les problèmes posés par les modes de fixation des tarifs des redevances sont exposés.

Ces problèmes sont doubles.

Le premier consiste dans l'identification des coûts de la navigation aérienne.

Cette 'identification n'est pas simple. Elle suppose en premier lieu de disposer d'une comptabilité analytique fiable permettant d'isoler les coûts effectifs attachés à cette mission. Les difficultés les plus sensibles rencontrées dans cet exercice concernent l'identification des dépenses d'administration générale résultant de l'exercice de la mission de contrôle aérien dont 57,1 % des charges sont considérés comme relevant de cette mission.

Mais d'autres conditions s'imposent pour que l'identification des coûts de la navigation aérienne puisse être jugée convenable. Il faut, en particulier, que le calcul des charges à incorporer dans ces coûts soit pertinent.

Deux questions sont à évoquer :

- celle des investissements ;

- celle du calcul des intérêts.

S'agissant des investissements, on ne peut en effet retenir l'ensemble des charges budgétaires exposées dans l'intérêt du contrôle aérien pour établir le montant des coûts du contrôle. En effet, les recommandations de l'Organisation de l'administration civile internationale -OACI- qui paraissent, sur ce point, conformes à notre droit public précisent que la valeur d'origine des immobilisations doit être amortie sur l'estimation de leur durée de vie utile et que les coûts d'amortissement ne doivent commencer à courir qu'une fois l'installation mise en service.

S'agissant du calcul des intérêts, on rappelle que l'OACI considère que les intérêts doivent être calculés sur la base de la valeur nette des immobilisations en service au cours de l'exercice.

Enfin, surgit l'écueil du calcul des coûts dénommés dans le
rapport "éléments supplétifs d'assiette" et dont l'essentiel consiste dans les coûts des prestations d'organismes extérieurs à la DGAC aux premiers rangs desquels, le ministère de l'équipement et celui de la défense. Leur prise en compte intégrale, alors même que la DGAC ne supporte pas de dépenses à due proportion au profit de ces deux ministères, est conforme au principe qui veut que l'ensemble des coûts d'un service soit pris en compte pour en asseoir le tarif.

Le deuxième problème est celui de l'imputation des coûts de navigation aérienne.

A ce propos, plusieurs difficultés doivent être relevées.

La première concerne le "mécanisme correcteur". Les taux des redevances de navigation aérienne sont établis sur la base de prévision de la façon suivante. Une fois déterminées les assiettes des redevances, leur tarif découle de prévisions portant sur le niveau des unités de service taxables. Si une erreur survient sur l'un ou l'autre nombre de ce rapport, il se peut que les produits appelés soient inférieurs ou supérieurs aux coûts effectivement engagés pour satisfaire la mission de contrôle aérien. Le déficit ou l'excédent de produit est alors ajouté ou déduit de l'assiette des redevances, avec un décalage de 2 ans. Par exemple, en 1996, un surcroît de produits de 131 millions de francs constaté en 1994 a dû être déduit des coûts de la mission de navigation aérienne.

Une deuxième difficulté déjà relevée l'an dernier concerne le sort des créances impayées.

Avec les difficultés posées par les exemptions et exonérations, on aborde une troisième difficulté, de taille puisque les montants concernés ont atteint 675 millions de francs en 1996, qui voit la DGAC renoncer à percevoir les redevances auprès de certains usagers pour des prestations de contrôle aérien rendues par elle à ces usagers.

Les exemptions concernent la RSTCA qui n'est perçue que lorsque le trafic d'un aéroport dépasse le seuil de 5.000 unités de service par an en moyenne sur les trois dernières années.

Les exonérations s'appliquent à certains types de vol et, en particulier, aux vols militaires.

Les exonérations de fait concernent l'outremer où les redevances effectivement perçus ne couvrent que moins de 20 % des coûts effectifs de la navigation aérienne.

S'il apparaît justifié de réduire les coûts associés à ces prestations pour calculer les coûts facturables par voie de redevances, il ne faut pas en déduire que ces coûts n'existent plus "ipso facto". En réalité, ils subsistent et doivent être couverts par d'autres ressources.

B. DES FRAGILITÉS SUBSISTENT

La complexité du droit de redevances, ses exigences sont une source permanente de vulnérabilité.

A ce propos, l'on doit de façon liminaire vivement déplorer que le rapport transmis au Parlement puisse contenir des données de fait contestables. Il faut citer à ce propos les conclusions du commissaire du gouvernement du Conseil d'Etat relatives à l'évaluation des coûts de l'école nationale de l'aviation civile pris en compte pour calculer le taux de la RSTCA.

On peut cependant éprouver davantage de doute sur une question qui se situe en réalité en amont de l'existence ou non d'une erreur manifeste, celle de la manière dont est justifiée la prise en compte des dépenses de formation et notamment du coût de fonctionnement de l'école nationale de l'aviation civile (ENAC).

Sans doute le ministre explique-t-il de manière convaincante que cette école sert en particulier à former les techniciens du contrôle aérien.

Mais on peut s'étonner, avec le syndicat requérant, que la quote-part financée par les compagnies à travers la RSTCA soit de 57,2 % alors que cette école forme aussi des pilotes et des ingénieurs aéronautiques.

Les doutes que l'on éprouve à ce sujet s'accroissent en outre lorsque l'on relève le caractère évolutif, et en réalité contradictoire des explications fournies sur le calcul de ce taux.

Dans le document de la DGAC présentant sa comptabilité analytique, on peut lire, p. 40, que la répartition des coûts d'administration générale de l'ENAC " est effectuée au prorata de coûts opérationnels de la DGAC ". Or une telle clé est étrangère à la nature des personnels formés par l'ENAC, le seul critère pertinent conduisant à distinguer, parmi les agents qui bénéficient de ces formations, selon qu'ils sont liés ou non au contrôle aérien et, plus précisément, qu'ils concourent ou non aux missions que la redevance litigieuse a pour objet de financer.

Conscient sans doute de cette faiblesse, le ministre avance une autre explication dans son dernier mémoire, en indiquant que le taux de 57,2 % résulte d'un calcul qui tient compte, d'une part de la proportion des élèves qui suivent les formations intéressant le contrôle aérien, d'autre part du coût relatif des différentes formations.

Mais outre qu'il est pour le moins fâcheux que les indications données au Parlement dans le document que nous avons mentionné à l'instant soient radicalement différentes, l'administration -pourtant invitée à le faire par une mesure d'instruction prescrite par votre 8° sous-section- ne nous paraît pas avoir justifié que cette nouvelle explication permettait de rendre compte d'un taux aussi élevé ".


Il faut souhaiter que de telles difficultés ne se renouvellent pas. Elles illustrent la fragilité des exercices de comptabilité analytique.

Quant aux autres facteurs de vulnérabilité des redevances qui persistent, il y a lieu d'évoquer sommairement les questions suivantes.


 Il n'est d'abord pas certain que les règles posées pour encadrer la prise en compte des investissements pour le calcul des taux de redevances soient entièrement respectées.

Si elles paraissent l'être s'agissant des investissements directement financés par le BAAC, c'est plus douteux s'agissant des investissements effectués par Eurocontrol dans la mesure où la DGAC a pris le parti d'incorporer aux coûts de la navigation aérienne la totalité de sa contribution annuelle à Eurocontrol. Il faudrait alors s'assurer que les appels à contribution de cette organisation tiennent elles-mêmes compte des recommandations de l'OACI.

 S'agissant du calcul des intérêts, la règle de l'OACI est contestable en ce que l'application du taux d'intérêt ne tient pas compte du niveau d'autofinancement des immobilisations, étant uniforme quelque soit le mode de financement -sur emprunt ou sur ressources propres- de l'investissement.

Or, en cas d'autofinancement sur ressources tirées des redevances, le choix d'appliquer cette règle revient à faire supporter deux fois le coût financier d'opportunité des investissements aux redevables des redevances.

 S'agissant du fonctionnement du " mécanisme correcteur ", il conviendrait sans doute d'améliorer le système en affectant aux sommes qu'il concerne un taux d'intérêt représentatif du coût d'opportunité que l'immobilisation de ces montants suppose.

 S'agissant des
créances impayées, par leur intégration dans la base de calcul des coûts de la navigation aérienne, l'administration choisit de prélever auprès des "bons payeurs" des sommes représentatives, par définition, de coûts qui ne leur sont pas imputables. Autrement dit, une partie, certes minime, du tarif des redevances apparaît, non pas comme la contrepartie d'un service rendu aux redevables, mais bien comme la conséquence d'un mécanisme de solidarité collective entre les usagers. Cette option, qui n'apparaît pas conforme aux principes de calcul des redevances rappelées par le juge administratif, pourrait constituer, pour l'administration, un élément désincitatif à un recouvrement diligent de créances auprès des mauvais payeurs. Elle devrait être abandonnée.

*

* *

Trois conséquences nocives résultent de la complexité du système des redevances :

elle pose d'abord un problème de compréhension aux redevables qui nuit à l'acceptation des redevances ;

elle suppose des arbitrages parfois contestables qui entretiennent le doute et la suspicion ;

elle s'accompagne de transferts peu transparents entre administrations.

Mais, surtout, elle pose un redoutable problème de financement au budget annexe.

II. L'ECUEIL DU FINANCEMENT DE LA NAVIGATION AÉRIENNE

Les redevances ne permettent pas d'assurer un financement équilibré du BAAC. Il s'ensuit un dilemme regrettable et dont il faut sortir.

A. UNE IMPASSE DE FINANCEMENT

Le tableau ci-après, tiré du rapport déposé au mois d'octobre 1998 en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1996 est, à soi seul, éloquent.

Tableau des coûts inclus dans l'assiette des redevances pour 1999

(En millions de francs)


Catégories

Coûts

Charges incorporables

5.144

Coûts calculés

1.447

Coûts supplétifs

291

Assiette totale

6.882

Recettes accessoires

- 11

Mécanisme correcteur

- 15

Exemptions et exonérations

- 708

Assiette réduite (facturée)

6.148

On peut relever que l'estimation figurant dans le tableau ci-dessus tient compte de la décision du Conseil d'Etat du 20 mai 1998, qui place les services de sécurité incendie et sauvetage (SSIS) et de gardiennage parmi les missions d'intérêt général ne pouvant être mises à la charge des usagers au moyen des redevances.

Selon ce tableau, le total des coûts de navigation aérienne à financer s'élève à 6.882 millions de francs.

Ce chiffre peut être mis en rapport avec celui des recettes tirées des redevances aéronautiques qui s'élèveraient, elles, à 6.133 millions de francs en 1999.

L'écart entre ces deux données, 769 millions de francs, manifeste que le système des redevances ne permet pas de couvrir les coûts économiques de la navigation aérienne. Cette situation s'explique principalement (pour 708 millions de francs), par les exemptions et exonérations dont bénéficient certains vols.

Il provient en outre de trois autres éléments :

- le jeu du "mécanisme correcteur" pour 15 millions de francs ;

- la prise en compte des recettes accessoires pour 11 millions de francs ;

- enfin, pour 35 millions de francs, d'un décalage dans le temps entre facturation et enregistrement des recettes au tournant de deux exercices budgétaires.

Il faut souligner que si tous les bénéficiaires devaient contribuer également aux coûts des prestations de la navigation aérienne, le BAAC enregistrerait en 1999 un supplément de recettes de 708 millions de francs, ce qui permettrait soit une modification, à la hausse, du taux d'autofinancement des investissements, soit d'alléger les autres prélèvements affectés au budget annexe.

Mais, il y a plus grave : les produits des redevances sont inférieurs aux crédits budgétaires ouverts en loi de finances au titre de la navigation aérienne.

Sur la base d'une clef de répartition réaliste ne mesurant pas artificiellement les crédits d'investissement nécessaires pour couvrir les charges de la navigation aérienne en ce domaine, on aboutit à une estimation des crédits budgétaires de navigation aérienne de 6.511,8 millions de francs correspondant à la sommation de 4.859 millions de francs de crédits d'exploitation et de 1.652,8 millions de francs de crédits pour opérations en capital.

Les produits budgétés au titre des redevances aéronautiques s'élevant à 6.113 millions de francs, une impasse de financement de près de 400 millions de francs doit être couverte par d'autres ressources.

L'année dernière, l'écart entre les recettes d'exploitation de la navigation aérienne qui s'élevaient à 5.880 millions de francs et les crédits budgétaires consacrés à la navigation aérienne, de 6.773,1 millions de francs, était plus important. La réduction de cet écart pour 1999 donne du crédit à l'observation formulée l'an dernier selon laquelle il est une fonction directe du niveau des investissements de navigation aérienne une année donnée. Plus celui-ci est élevé, plus l'écart se creuse entre les ressources disponibles et les crédits à financer. C'est la baisse du niveau des investissements qui, pour l'essentiel, explique la diminution de l'impasse de financement observée cette année. Mais à l'avenir, cette impasse s'élargira à nouveau compte tenu en particulier de la charge croissante des amortissements d'emprunts.

B. LES DEUX ÉCUEILS

1. Déséquilibre financier ou alourdissement de la fiscalité ?

Comme les recettes propres sont insuffisantes pour financer les investissements, le recours à d'autres sources de financement s'impose. On suppose que les recettes tirées de la taxe de sécurité et de sûreté sont affectées à d'autres missions que celle de navigation aérienne, ce qui est conforme à la vocation de cette taxe et au principe de financement de la navigation aérienne résultant de la logique même du budget annexe. Il en résulte que les besoins d'emprunts nécessaires à la couverture des investissements de navigation aérienne sont considérables et qu'ils absorbent une part importante de la capacité d'emprunt du budget annexe telle qu'elle ressort des choix opérés pour calibrer le recours à l'endettement extérieur.

Ce phénomène d'insuffisance d'autofinancement des crédits de la navigation aérienne contraint à retenir un niveau d'autofinancement des opérations en capital résultant des missions régaliennes sensiblement élevé.

Compte tenu de l'évolution qui affecte la subvention versée par le budget général et les autres recettes, il est alors nécessaire d'accroître considérablement le taux de la taxe de sécurité et de sûreté qui devient la ressource d'ajustement d'un budget annexe qui, sans elle, verrait son équilibre financier sérieusement menacé.

2. Un alourdissement de la fiscalité affectée en question

La formule du budget annexe constitue une exception à la règle de non-affectation des recettes posée à l'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 portant loi organique relative aux lois de finances. Ce même article dispose en effet que certaines recettes pouvant être directement affectées à certaines dépenses, ces affectations spéciales "prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe." Mais, l'accroissement de la fiscalité affectée au BAAC ainsi que celui des dépenses d'intérêt général qu'il retrace sont à l'origine de doutes quant à la pérennité même du BAAC.

a) Qu'est-ce qu'un budget annexe ?

L'article 20 dispose que "les opérations financières de services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l'objet de budgets annexes."

La formule du budget annexe, exception aux principes d'universalité et d'unité budgétaire et à son corollaire le principe de non-affectation, permet donc deux formes d'affectation distinctes :

 l'affectation directe de certaines recettes à certaines dépenses ;

 l'affectation par procédure particulière.

Cette deuxième catégorie d'affectation est décidée par voie réglementaire dans les conditions prévues à l'article 19 de l'ordonnance. Ce dernier article précise que les procédures particulières d'affectation sont la procédure de fonds de concours et la procédure de rétablissement de crédits.

Des définitions précises de ces procédures sont données à l'article 19. Elles encadrent et limitent les procédures particulières d'affectation et, par conséquent, l'entorse qu'elles apportent au principe général de non-affectation des recettes. Il va de soi que l'actuelle taxe de sécurité et de sûreté, comme d'ailleurs toute autre taxe venant s'y substituer, n'entre pas dans ce cadre réservé, on le sait, aux ressources non fiscales.

Un problème majeur avait été mis en évidence par votre commission, celui de l'interprétation à donner aux termes de l'article 21 de l'ordonnance organique.

Celui-ci précise que "les budgets annexes comprennent, d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses".

En fixant le contenu et la structure des opérations budgétaires retracées par un budget annexe, il semblait que l'article 21 jetait les principes à partir desquels on pouvait définir le champ de l'affectation directe de recettes à certaines dépenses ouvert par la formule du budget annexe.

Suivant cet article, deux types de ressources semblaient, seules, pouvoir être affectées au BAAC : des ressources d'exploitation et des ressources spéciales. Mais aucune définition explicite de ces ressources n'étant donnée par le texte, il fallait tenter une exploration de la logique particulière du budget annexe pour comprendre ce que peuvent être ces ressources. Au terme de cette exploration, les conclusions suivantes s'imposaient.

L'article 20 mentionné plus haut invite à considérer que les recettes d'exploitation visées par l'article 21 sont les recettes perçues en contrepartie de la tarification d'un prix censé rémunérer l'exploitation du service rendu aux bénéficiaires des prestations de la DGAC soit, pour l'essentiel, les recettes tirées des redevances.

Cette interprétation est confortée par l'accolement des termes "d'exploitation" au mot "recettes" alors que, pour le budget général, le mot "recettes" n'est accompagné d'aucun élément de précision. De plus, le texte concernant les budgets annexes vise les "dépenses d'exploitation" là où, pour le budget général, sont visées les dépenses ordinaires.

On peut constater que le lexique des budgets annexes diffère donc de celui du budget général et trouver cette situation logique dans la mesure où les budgets annexes retracent les opérations financières de services qui, par leur nature, offrent des prestations "donnant lieu au paiement d'un prix", ce que ne fait pas le budget général.

On peut conclure que les recettes d'exploitation du BAAC sont principalement les redevances de navigation aérienne, d'autres ressources tirées de l'exploitation entreprise par la DGAC pouvant y être ajoutées comme des recettes issues des autres prestations de service.

Dans cette acception, le concept de recettes d'exploitation diffère profondément de celui de recettes de fonctionnement. Il s'agit en effet d'un concept économique et non d'un concept purement comptable.


Cette lecture du texte de l'article 21 de l'ordonnance n'est pas la seule mais elle paraît plus heureuse que celle qui considérerait comme d'étroits synonymes les termes "recettes d'exploitation" et "recettes de fonctionnement".

En effet, si cette dernière interprétation purement juridique devait être privilégiée, les recettes d'exploitation ne pourraient couvrir aucune des charges d'investissement du budget annexe. Celles-ci devraient toutes être financées à partir des "ressources spéciales" visées par l'article 21 de l'ordonnance. Dans cette hypothèse, les deux sections du budget annexe, la section d'exploitation et celle des opérations en capital, devraient être, chacune, équilibrées par des recettes propres sans possibilité de transfert d'une section à l'autre.

Mais, il s'ensuit que ni des recettes purement fiscales ni des ressources d'emprunt ne sauraient être assimilées à des recettes d'exploitation. Par conséquent ces recettes ne pouvant être considérées comme des recettes d'exploitation ne sauraient, au terme de l'article 21 de l'ordonnance organique, couvrir les dépenses d'exploitation du BAAC, c'est-à-dire les dépenses liées à la mission de navigation aérienne alors que, dans la réalité, elles y contribuent.

Le même écueil se retrouve du côté des dépenses : que sont les dépenses d'exploitation du budget annexe ?


L'article 21 de l'ordonnance distingue clairement les dépenses d'exploitation des dépenses d'investissement pour indiquer quelles dépenses peuvent figurer à un budget annexe4(*).

Ce faisant, l'ordonnance apporte plus de confusion que de clarté puisque la distinction qu'elle opère entre les dépenses d'exploitation et les dépenses d'investissement donne à penser que les charges d'investissement seraient à exclure du champ des dépenses d'exploitation des prestations de navigation aérienne. Dans cette hypothèse, les dépenses d'investissement devraient n'être financées que par les ressources spéciales qu'évoque l'ordonnance.

On sait bien qu'il n'en est rien -v. supra- et que, si les crédits budgétaires d'investissement doivent être distingués des dépenses d'exploitation, celles-ci sont néanmoins tributaires pour partie des dépenses d'investissement.

En bref, la notion de dépenses d'exploitation devrait être distinguée de celle de dépenses de fonctionnement : pour la cerner, il faut ajouter aux dépenses de fonctionnement liées au service offert aux usagers les charges des opérations en capital qui concourent à rendre possible l'exploitation du service rendu aux usagers.

Une autre interprétation qui retiendrait l'idée d'équivalence entre dépenses d'exploitation et dépenses de fonctionnement serait ruineuse pour le budget annexe. On sait que, dans la pratique, la part des recettes dites d'exploitation qui excède les besoins de fonctionnement courant du BAAC, est virée en recette de la section d'investissement. Si une conception des recettes d'exploitation tendant à les assimiler aux recettes de fonctionnement courant devait prévaloir les principes d'affectation posés par l'article 21 de l'ordonnance devraient interdire cette pratique qui reviendrait à affecter à des dépenses d'investissement d'autres ressources que les ressources spéciales mentionnées par l'ordonnance.

Face à une lecture purement juridique des budgets annexes, l'interprétation juridique et économique qu'on propose de retenir conduit à ceci que, les dépenses d'exploitation seraient constituées de l'ensemble des coûts d'exploitation du service de la navigation aérienne et les recettes d'exploitation, des redevances et autres recettes directement tirées de l'exploitation du service.

Ce n'est pourtant pas cette voie qu'à suivie le Conseil Constitutionnel dans sa décision sur la loi de finances pour 1998.

Par cette décision, le Conseil a affirmé le principe d'universalité des budgets annexes. Il en a conclu que les ressources fiscales affectées au budget annexe n'avaient pas à être affectées à une dépense plutôt qu'à une autre et qu'elles pouvaient ainsi sans contrarier la Constitution ni l'ordonnance organique concourir aux conditions de l'équilibre général du budget annexe.

On observera que cette décision a pour effet d'atténuer considérablement la portée de l'article 21 de l'ordonnance organique qui semblait, par dérogation aux principes rappelés par le Conseil et à la règle de non affectation posée par l'article 18 de la même ordonnance, articuler des règles d'affection de recettes à certaines dépenses.

Il est bien possible que le Conseil en négligeant une disposition spéciale au profit d'une référence à des règles d'ordre général ait souhaité neutraliser un article qui, à l'évidence, relève d'une conception un peu vague et est entaché d'une rédaction plutôt floue et ambiguë.

Il n'empêche que la décision du Conseil, simplificatrice, a pour effet de réduire la spécificité des budgets annexes et, au fond, d'atténuer également la portée de l'article 20 de l'ordonnance.

Il sera sans doute utile à l'avenir d'apporter quelques précisions au texte de l'article 21 de l'ordonnance organique.

b) De quelques compromis peu satisfaisants

C'est peut-être parce qu'il a été conscient de ce problème que le Conseil s'est attaché à commencer à régler une difficulté considérable sur le plan des principes.

On sait que le budget annexe de l'aviation civile abrite des opérations qui n'ont pas vocation à y être retracées et reçoit, du coup, des financements qui ne devraient pas lui être affectés.

Ce problème lassant avait été perçu lorsque le BANA5(*) avait été transformé en BAAC.

Dans l'avis du Conseil d'Etat du 17 juillet 1990, la Haute Assemblée avait considéré que :

"Si, en revanche, les missions de la Direction Générale, en ce qui concerne la sûreté des passagers dans les aéroports, ne peuvent être regardés comme tendant à rendre des services donnant lieu au paiement d'un prix, dès lors qu'en ce domaine le législateur a créé la taxe définie à l'article 302 Bis K du Code Général des Impôts, ces activités ne représentent, du point de vue tant des moyens en personnel que des charges financières, qu'une part très faible de l'ensemble de l'activité de la direction générale de l'aviation civile qui serait reprise dans le budget annexe ; il s'ensuit que, même en tenant compte de cette part des missions de la direction générale les conditions définies à l'article 20 resteraient remplies ; par suite, il est loisible au législateur de créer un budget annexe pour les opérations financières de la direction générale de l'aviation civile correspondant à l'ensemble des missions ci-dessus rappelées et de décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de sûreté sur les aéroports seront affectées à ce budget".

Dès l'origine, l'avis du Conseil d'Etat pouvait ne pas emporter complètement la conviction.

La Haute Assemblée se référait en effet à l'article 20 de l'ordonnance et négligeait l'article 21. Or, si son interprétation de l'article 20 peut satisfaire, même si le choix de conférer à l'adverbe "essentiellement" le sens de l'adverbe "principalement" plutôt que celui, plus philosophique de "naturellement" peut être contesté, le défaut de référence à l'article 21, décidément peu prisé par nos juristes, posait problème.

Comme aucune des dépenses régaliennes assumées par le budget annexe ne peut être assimilée soit à une dépense d'exploitation, soit à une dépense d'investissement nécessaire à l'exploitation d'un service, ces dépenses ne peuvent donc être retracées par le budget annexe que moyennant "l'oubli" des dispositions de l'article 21 de l'ordonnance.

Il y a sans doute une contradiction entre cet article 21 et l'article 20 que le Conseil a alors choisi de résoudre en privilégiant celui-ci plutôt que celui-là, comme le Conseil Constitutionnel l'a, semble-t-il, plus récemment, fait. Ce compromis peu satisfaisant n'a pas réglé toutes les difficultés.

Depuis, le problème est resté pendant et s'est trouvé aggravé par l'ampleur prise par la part des dépenses régaliennes dans le budget annexe et par celle du financement trouvé dans les taxes affectées à ce budget.

Sur ce sujet, il faut souligner que, dans son avis, le Conseil d'Etat avait considéré que ses observations ne pouvaient valoir que pour autant que les activités autres que de prestations de service conservent une place très faible dans l'ensemble de l'activité de la DGAC et que, parallèlement, la taxe de sûreté procure une part très faible des recettes du budget.


Votre rapporteur avait fait valoir que tel n'était plus le cas et que, par conséquent, l'entorse au principe de non-affectation des recettes pourrait bien dégénérer en une fracture du BAAC.

Il avait ajouté qu'on ne pourrait "sauver" l'affectation à ce budget annexe des taxes qu'en considérant celles-ci comme appartenant à la catégorie de ces ressources spéciales que vise l'article 21 de l'ordonnance organique.

Mais, il avait précisé alors que son produit devrait être affecté aux seules dépenses d'investissement -ce qui est loin d'être le cas-, ce qui supposerait, au demeurant, que le budget annexe puisse abriter des dépenses d'investissement conséquentes destinées à autre chose qu'à l'exploitation d'un service faisant l'objet de prestations donnant lieu au "paiement de prix".

La décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1998 allait globalement confirmer le bien-fondé des observations de votre rapporteur en indiquant que, de la combinaison des articles 20 et 21 de l'ordonnance organique, il résultait "que, pour l'essentiel, les recettes des budgets annexes doivent être constitués de rémunérations pour services rendus et que la part des ressources fiscales qui leur sont affectées doit demeurer réduite". Le Conseil devait conclure que tel était encore le cas. Mais, le rappel des principes a été compris par chacun comme une sorte de mise en garde devant le renforcement d'un risque constitutionnel substantiel.

CHAPITRE III

UN BUDGET DONT LES DÉPENSES

NE SONT PAS MAÎTRISÉES

La progression apparente des crédits du BAAC semble modérée. Mais, cette modération tient largement à un changement de périmètre budgétaire -v. supra. Surtout, elle n'apparaît pas durable.

I. LA POURSUITE DE L'ACCROISSEMENT DES CHARGES DE PERSONNEL

Le BAAC est, pour moitié, un budget de rémunérations. Les charges de personnel s'accroîtraient de près de 5,2 % par rapport à 1998 après une augmentation de 6 % l'an dernier.

Evolution des charges de personnel depuis 1995


1995

1996

1997

1998

1999

Evolution 1999/1995

Evolution
1999/1998

3.311,6

3.632,5

3.766

3.990,6

4.198,8

+ 26,8 %

+ 5,2 %

En 1998, dernière année de traduction budgétaire du précédent protocole triennal du 3 novembre 1994, les charges de personnel étaient supérieures d'1/5ème au niveau atteint en 1995, première année d'application du protocole triennal.

A. LE PROTOCOLE DU 3 NOVEMBRE 1997

Un nouveau protocole a été conclu le 3 novembre 1997 qui produira lui-même un accroissement important des charges.

Le protocole récemment conclu comporte en effet de nombreuses mesures susceptibles d'accroître les charges de personnel, qu'il s'agisse de créations d'emplois à la DGAC -voir tableau ci-dessous- ou de mesures indemnitaires pour les personnels en activité ou les personnels en retraite.

Recrutements DGAC associés au protocole du 3 novembre 1997


Corps

1998

1999

2000

Total

ICNA

80

80

110

270

TEEAC

70

70

70

210

IESSA

30

30

30

90

IAC

4

4

4

12

IEEAC

12

12

12

36

ADM.C

1

1

1

3

ATT.

5

5

6

16

ASSIS.

8

9

9

26

ADJ.

15

15

15

45

OUVRIERS

18

21

27

66

INFIRMIERS

-

1

-

1

ASSIS. SOC.

-

1

-

1

Total

243

249

284

776

Questionnée sur l'impact financier du protocole, la DGAC a fourni le tableau suivant.

Charges nouvelles annuelles résultant du nouveau protocole DGAC

(en millions de francs)


Années

1998

1999

2000

Créations d'emplois

13

35

100

mesures catégorielles

107

114

118

TOTAL

120

149

218

Le niveau des charges de personnel devrait donc être augmenté de 120 millions de francs en 1998 puis de 269 et 487 millions de francs en 1999 et 2000 respectivement par rapport à une situation sans protocole catégoriel.

La dynamique de dépenses induite par le seul protocole représente environ 12,3 % de charges de personnel supplémentaire par rapport aux données de 1998.

B. LES AUTRES FACTEURS D'EVOLUTION

Mais, pour apprécier l'accroissement des charges de personnel, il faut prendre en compte les autres facteurs d'augmentation que sont les mesures générales applicables à la fonction publique.

Les tableaux suivants décrivent les facteurs d'augmentation des charges de personnel en 1999 :


 

L.F.I. 1998

3 990 573 567

29 382 222

Interministériel

Type dépense

Détail dépenses

Dépenses de personnel

Impôts et taxes

Total

1. Hausse des rémunérations

11 Revalorisations point FP (1)

18.126.172

439.757

18.565.929

 

12. Revalo. salaires ouvriers

8.214.026

141.304

8.355.330

 

13. Accord salarial FP

7.079.045

111.314

7.190.359

 

14. Indemnité compensatrice CSG

42.297.146

0

42.297.146

Somme 1. Hausse des rémunérations

74.731.469

692.375

75.423.844

2. Pensions & FSOE (2)

21. Pensions civiles

9.300.000

0

9.300.000

Somme 2. Pensions & FSOE

17.294.859

0

17.294.859

3. Protocole Durafour

31. Abondement Durafour TEEAC (3)

5.000.000

0

5.000.000

Somme 3. Protocole Durafour

5.000.000

0

5.000.000

TOTAL

 

97.026.328

692.375

97.718.703

(1) FP : Fonction Publique

(2) FSOE : Fonds spécial des ouvriers de l'Etat

(3) TEEAC : Techniciens des études et de l'exploitation de l'aviation civile

Mesures d'ajustement

Type dépense

Détail dépenses

Dépenses de personnel

Impôts et taxes

Total

1. Revalorisations

11. Primes pers. techniques

16.412.267

0

16.412.267

Somme 1. Revalorisations

16.412.267

0

16.412.267

2. Evolut fonct & qualific

21. Corps navigation aérienne

34.120.838

278.328

34.399.166

Somme 2. Evolut fonct & qualific

 

34.120.838

278.328

34.399.166

3. Effet volume

31. Avantage fin de carrière 99

457.796

35.135

492.931

Somme 3. Effet volume

457.796

35.135

492.931

4. Délocalisations

41. Non reconduction

- 15.260.000

0

- 15.260.000

 

42. Dernière tranche STNA (1)

2.500.000

0

2.500.000

Somme 4. Délocalisations

- 12.760.000

0

- 12.760.000

TOTAL

 

38.230.901

313.463

38.544.364

 

0,96 %

 

(1) STNA : Services techniques de la navigation aérienne

Protocole du 3/11/1997

Type dépense

Détail dépenses

Dépenses de personnel

Impôts et taxes

Total

1. Mesures 1998

11. Créations d'emplois

12.821.615

176.777

12.998.392

 

12. Transformations d'emplois

2.620.988

40.279

2.661.267

 

13. Responsables services

525.270

11.900

537.170

 

14. Fonctionnels attachés (1)

595.640

12.156

607.796

 

15. Indice fin. 1015 ICNA-IESSA (1)

18.249.026

372.429

18.621.455

 

16. Revalorisat indemnitaires

57.773.592

0

57.773.592

 

17. Avantage fin de carrière

26.354.856

289.762

26.644.618

 

18. Non reconduction provision

- 75.000.000

0

- 75.000.000

Somme 1. Mesures 1998

43.940.987

903.303

44.844.290

2. Mesures 1999

21. Créations d'emplois

21.118.808

293.343

21.412.151

 

22. Transformations d'emplois

3.580.574

52.784

3.633.358

 

23. Revalorisat indemnitaires

1.206.945

0

1.206.945

Somme 2. Mesures 1999

25.906.327

346.127

26.252.454

TOTAL

69.847.314

1.249.430

71.096.744

 

1,75 %

 
 

(1) ICNA : Ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne

IESSA : Ingénieurs électroniciens des systèmes de sécurité aérienne

Moyens nouveaux

Type dépense

Détail dépenses

Dépenses de personnel

Impôts et taxes

Total

1. Revalorisations

11. Primes IAC (1)

59.749

 

59.749

Somme 1. Revalorisations

 

59.749

0

59.749

2. Evolut fonct & qualific

21. Budgétis surnombres

2.163

- 2.163

0

 

22. Avancement infirmières

34.474

496

34.970

Somme 2. Evolut fonct & qualific

 

36.37

- 1.667

34.970

3. Effet volume

 

997. 525

2.475

1.000.000

TOTAL

 

1.093.911

808

1.094.719

 
 

0,03 %

 
 

(1) IAC : Ingénieurs de l'aviation civile


à déduire révision des services votés impôts et taxes

 

- 2.256.076

 

TOTAL MESURES DE PERSONNEL

206.198.454

0

 
 

5,17 %

0,00 %

 

PLF 1999

4.196.772.021

29.382.222

 

Il apparaît ainsi que les crédits ouverts en 1999 au titre du protocole ne sont budgétés qu'à hauteur de 47,7 % des charges du protocole en année pleine en 1999.

Malgré cela, les dépenses de personnel s'accroissent de 206,2 millions de francs car aux mesures catégorielles s'ajoutent les charges des mesures générales qui s'élèvent à près de 100 millions de francs.

Ces évolutions sont évidemment préoccupantes puisqu'elles laissent présager le maintien d'un rythme de progression des charges de personnel très rapide et sans commune mesure avec les contraintes qui pèsent sur les salaires des entreprises de transport aérien confrontées à la nécessité d'affronter la concurrence.

Il faut ajouter que cette perspective jure avec les conditions générales de progression des rémunérations de la fonction publique.

On peut au surplus redouter, compte tenu de la structure des rémunérations des personnels de la DGAC marquée par l'importance des indemnités, les effets retardés de ces évolutions sur les charges de pension.

Enfin, pour s'en tenir aux seuls chapitres de rémunération hors cotisations et prestations sociales, les évolutions significatives suivantes doivent être rappelées :


 

1995

1997

1998

1999

Ecart 1

1999/1995

Ecart 1

1999/1998

Rémunérations des titulaires et contractuels

1.463,9

1.644,4

1.752,5

1.820,6

24,4

3,9

Rémunérations des personnels ouvriers

170,7

186,3

191,9

199,5

16,9

4

Vacataires et divers

12,7

19,2

18,9

15,9

25,2

- 15,9

Primes et indemnités

886,3

1.074,8

1.164,6

1.264,2

42,6

8,6

Total

2.533,6

2.924,7

3.127,9

3.300,2

30,2

5,5

(1) En pourcentage

Rapportée au nombre d'agents, la masse salariale hors cotisations sociales donnait un coût par agent de 255.000 francs en 1995, de 284.920 francs en 1997, de 301.000 francs en 1998 et de 311.398 francs en 1999 soit un niveau de rémunération individuelle supérieur de 22 % au montant atteint en 1995.

L'essentiel de la progression de la masse salariale de la DGAC vient donc de la revalorisation des rémunérations individuelles, le reste provenant de l'accroissement des effectifs. Ce n'est donc pas la nécessité de mettre en place des capacités nouvelles de traitement du trafic qui explique à titre principal le glissement de la masse salariale. Cette nécessité reste d'ailleurs à démontrer compte tenu d'une évaluation réaliste des conditions de travail des agents du contrôle aérien.

Ces évolutions sont évidemment peu raisonnables au regard des contraintes financières du moment qui s'imposent tant à la fonction publique qu'aux salariés des entreprises du transport aérien.

II. LES DÉPENSES EN CAPITAL NE SONT MAÎTRISÉES QU'EN APPARENCE

Le niveau des dépenses en capital s'élève à 2.129,8 millions de francs et marque une baisse de 4,8 % par rapport à 1998. Cette évolution semble manifester une maîtrise portant sur des dépenses dont le rythme de croissance a été très vif dans le passé. Pourtant, une analyse détaillée conduit à remettre en cause la réalité de cette évolution.

A. LES DÉPENSES D'AMORTISSEMENT FINANCIER

Ces dépenses correspondent au remboursement en capital des dettes du BAAC. Leur progression est considérable : de 17,6 % l'an dernier, elle passe à 33,8 % cette année et cette charge s'élève à 446,2 millions de francs. Cette tendance au terme de laquelle les dépenses d'amortissement constituent la catégorie de dépenses la plus dynamique du budget annexe reflète l'endettement passé.

Le tableau qui suit retrace la progression du capital restant dû au 31 décembre de chacune des dernières années connues.

(En millions de francs)


1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1.852,9

1.668,9

1.861,3

2.439,4

3.098,1

3.798,8

4.507,8

De 1992 à 1998, l'endettement net aura été multiplié par plus de 2,4. En dépit d'une forte progression des remboursements, l'endettement nouveau qui se situait autour du milliard de francs par an se traduirait par une situation de dette alarmante. Si 1999 traduit une inflexion avec un niveau d'emprunt de 830 millions de francs, son caractère durable est douteux puisqu'elle est complètement due à des produits exceptionnels -la vente d'un ensemble immobilier- pour 125 millions de francs et qu'elle s'inscrit dans un contexte de réduction des investissements qui ne sera pas durable -voir ci-dessous.

La situation d'endettement du BAAC est inquiétante.

Toute tension sur les taux d'intérêt exercerait un effet à la hausse des charges d'intérêt compte tenu de la part du stock de dettes contractée à taux variable. Elle se traduirait en outre par un renchérissement des nouveaux emprunts qui, avec un décalage, exercerait le même effet.

En outre, à terme, les charges d'amortissement financier annuelles tendent vers le niveau d'endettement supplémentaire contracté chaque année, soit 1 milliard de francs.

L'évolution enregistrée de ce point de vue depuis 1992 rend partiellement compte de ce phénomène.

Evolution des charges d'amortissement

(en millions de francs)


1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

174,9

183,9

187,7

261,9

252,3

283,5

333,5

446,2

De 1992 à 1999, ces charges sont multipliées par 2,5. Sans que l'échéance puisse être précisément établie puisqu'elle dépendra des mesures d'étalement des amortissements, la dérive vers un niveau de charges de 1 milliard de francs est en cours. Elle se traduira par une progression soutenue du taux des redevances et exercera un fort effet d'éviction sur les investissements physiques de la DGAC qu'on commence à percevoir cette année.

B. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT

Elles s'élèveraient à 1.683,6 millions de francs, soit une chute de 11,6 % par rapport à 1998.

(1) Les investissements de navigation aérienne

Les investissements de navigation aérienne représentent 71 % du total des investissements. Les crédits de paiement avec 1.195,5 millions de francs seraient en recul sensible, de 12,7 %, tandis que le niveau des autorisations de programme ouvertes en 1999 baisserait de 11,1 %. Compte tenu du niveau des autorisations de programme en compte la diminution des crédits de paiement ne pourra être maintenue.

Une part importante des investissements de navigation aérienne consiste à achever le programme "Operator Input and Display System" -ODS- nouvelle dénomination du programme PHIDIAS. Initié au début de la décennie, ce programme représente un coût de 1,025 milliard de francs dont plus de la moitié -530 millions de francs- pour des achats de matériels.

Les investissements réalisés dans le domaine de la navigation aérienne sont à l'origine d'interrogations persistantes :

Le projet CAUTRA-5 est un projet à très long terme, 2015, et est l'homologue français du programme EATCHIP d'Eurocontrol.

La définition du stade ultime du schéma est encore, comme pour l'EATMS d'Eurocontrol, un sujet de recherche.

On comprend mal ce qui justifie la redondance des efforts consentis pour construire le schéma de navigation aérienne du futur.

Il est impératif de rechercher une meilleure cohérence des dépenses d'investissement entre les programmes nationaux et les programmes européens.

Le programme ODS pose le même type de problèmes.


L'argumentaire développé par la DGAC pour justifier ces investissements dont la variable essentielle, les gains de productivité qu'ils permettraient, suppose l'acceptation du personnel et une démonstration qui n'est pas encore faite et dont l'impact économique dépend des conditions de leur affectation, pourrait apparaître désuet en cas de renforcement des missions d'Eurocontrol.

(2) Les investissements du service des bases aériennes

Estimés à 483 millions de francs en 1998, les investissements du service des bases aériennes passeraient à 420,1 millions de francs en 1999, soit une diminution sensible de 13 % et de 62,9 millions de francs en niveau.

Evolution des investissements des bases aériennes

 

1996

1997

1998

1999

Ecarts en %

 
 
 
 
 

1999/1996

1999/1998

Infrastructures

Siège de la DGAC

Sûreté

Total

123

24,7

166

313,7

140,6

100

166

406,6

163

130

190

483

173,3

56,8

190

420,1

40,9

x 2,3

14,4

33,9

15,9

- 56,3

0

- 13

La diminution des investissements provient essentiellement de la baisse des dépenses résultant de la construction du nouveau siège de la DGAC. On peut noter en revanche un accroissement des dépenses d'infrastructures de 10,3 millions de francs, et une stabilisation des dépenses de sûreté.

Alors que le coût des équipements de sûreté jugés nécessaires est considérable du fait des besoins du contrôle des bagages de soute, la stabilité des moyens consacrés aux investissements de sûreté n'est pas satisfaisante.

DEUXIÈME PARTIE :
LES CRÉDITS DE TRANSPORT AÉRIEN ET DE
MÉTÉOROLOGIE DU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'ÉQUIPEMENT, DES TRANSPORTS, DU LOGEMENT
ET DU TOURISME

I. LES CREDITS DE TRANSPORT AERIEN

A. LES CRÉDITS

1. Présentation générale

Crédits de paiement du transport aérien

(en millions de francs)


 

1998

1999

Ecart en %

Subvention au BAAC

Soutien à la recherche amont

Avances remboursables

Subventions

Total

215

450

972,5

27

1.664,5

215

473,1

934

19,9

1.642

0

+ 5,1

- 3,95

- 26,3

- 1,35

Les crédits du transport aérien du ministère de l'équipement, des transports, du logement et du tourisme s'élèveraient à 1.642 millions de francs, soit une diminution de leur niveau par rapport à 1998 de 1,35 %.

 Le montant de la subvention versée au BAAC serait inchangé, à 215 millions de francs.

Cette prévision confirme le regrettable désengagement de l'Etat du transport aérien observé depuis quelques années qui manque de cohérence avec l'ampleur des besoins opérationnels ou résultant des difficultés financières du BAAC.

Subvention d'équilibre du BAAC

(En millions de francs)


1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

253

305

265

260,6

260

215

215

215

 Le montant des soutiens à la recherche-amont après avoir été amputé de 230 millions de francs l'an dernier regagnerait un peu de terrain en s'accroissant de 23,1 millions de francs.

 Les crédits prévus pour payer en 1999 les échéances des avances remboursables s'infléchiraient, passant de 972,5 à 934 millions de francs, soit une diminution de 4 % faisant suite l'an dernier à une augmentation de 247,5 millions de francs (+ 34,4 %).

 Le montant des subventions à des organismes tiers serait réduit de 7 millions de francs, soit de 26,3 %.

Par rapport à la présentation qui en était donnée traditionnellement, le projet de loi de finances pour 1997 avait innové en agrégeant les crédits par grands types de production. Il n'était donc plus immédiatement possible d'identifier le financement de chacun des projets soutenus par l'Etat. Le projet de budget pour 1998 n'avait pas entièrement tenu compte des observations formulées l'année précédente sur ce point, mais avait cependant un peu amélioré la présentation des crédits. Le projet de budget pour 1999 se caractérise par le statu quo.

Après reconstruction, on peut donner de l'évolution des crédits l'image qui suit :

Evolution des crédits de transport aérien
Crédits de paiement

(en millions de francs)


 

1996

1997

1998

1999

Ecart 1999/1998

Moyenne 1999-1996

Etudes et recherche amont

11,2

1,0

451,0

473,1

+ 231

* NS

Hélicoptères

 

68,0

94,0

86

- 8

82,7

Moteurs

374,0

149,0

40,0

10

- 30

143,25

Equipements de bord

200,0

190,0

190,0

170

- 20

187,5

Aviation légère

7,0

6,0

6,0

4

- 2

5,75

Aviations de transport

434,0

318,0

642,5

664

+ 21,5

514,6

Subventions

48,9

37,0

27,0

199

- 7,1

33,2

Total

1.075,1

763,0

1.450,5

1.606,1

- 23,5

1.178,9

Les crédits d'études et de recherche qui avaient presque disparus du budget, conséquence de leur transfert au budget du ministère de la défense, ont été réaffectés au budget des transports dans la loi de finances pour 1998 du fait d'un transfert en sens inverse, résultat des débats tenus lors de l'examen de la loi de programmation militaire. Ils s'élèvent à 473,1 millions de francs en crédits de paiement et à 720 millions de francs en autorisations de programme.

Les avances remboursables représentent l'essentiel des crédits avec 934 millions de francs.

2. L'exécution des crédits

L'exécution des crédits de transport aérien souffre régulièrement des régulations budgétaires intervenant en cours d'année.

En 1997, une série d'annulations l'avait marquée.

L'annulation de crédits résultant de l'arrêté du 9 juillet 1997 a touché le chapitre 53-22 à hauteur de 194,5 millions en autorisations de programme et 257,25 en crédits de paiement. Cette annulation a été répartie de la manière suivante :

(en millions de francs)


 

AP

CP

Recherche amont de l'aéronautique civile

Hélicoptères

Moteurs

Equipements de bord

Avions de transports

Autres aéronefs

33,5

23

101

15

20

2

116,25

17

92

10

20

2

Total

194,5

257,25

5,5 millions de francs ont également été annulés sur le chapitre de subventions.

Les crédits d'avances remboursables ont donc été réduits de 141 millions de francs, soit 18,5 % des dotations initialement prévues.

Quant aux crédits de recherche-amont, il faut ajouter l'annulation de 52,6 millions de francs réalisée par l'arrêté du 19 novembre au montant des crédits annulés en juillet, si bien que le total des réductions de moyens s'élève à 168,8 millions de francs, soit près de 25 % des crédits initialement prévus.

En 1998, une première annulation de crédits de 92 millions de francs est intervenue dès le 16 janvier. Elle ne devrait pas être suivie d'autres opérations de cette sorte.

Même si la pratique observée en 1998 paraît plus raisonnable que celle de l'année précédente, ces différentes annulations posent le problème de la capacité de l'administration à programmer convenablement l'action de soutien à l'industrie aéronautique.

Sans doute faut-il nuancer. Pour les avances remboursables, il semble que les annulations de crédits ne soient que le reflet des difficultés des industriels à conduire les programmes conventionnés sur la base des prévisions contractuelles. Cette observation vaut tout particulièrement pour les programmes relatifs aux moteurs. En 1997, ces derniers devaient théoriquement donner lieu à 149 millions de francs d'avances remboursables. Cette prévision s'est révélée excessive compte tenu des développements réels si bien que les crédits ont pu être réduits de 92 millions de francs (61 % des dotations initiales). Cette annulation de conséquence est, en particulier, venue de l'échec rencontré par la SNECMA dans le développement du moteur CFM XX.

Le moteur CFM XX

Le projet de moteur CFM XX, d'une poussée voisine de 42.000 livres avait été étudié conjointement par General Electric et Snecma dans le but de motoriser le projet de version allongée de l'A340 alors en cours de définition par Airbus Industrie.

L'évolution des spécifications de l'Airbus allongé et le retard observé dans le calendrier de l'avion ont conduit au gel de ce projet de moteur. Airbus industrie a marqué sa préférence pour un dérivé sensiblement plus lourd. L'étude préliminaire de ce moteur avait été confiée par Airbus Industrie à General Electric jusqu'à fin octobre 1996, cette clause d'exclusivité ayant été prorogée. Les conditions de participation de Snecma à ce programme de moteur devaient être précisées une fois ces études terminées. Aucun des crédits réservés pour le soutien du CFM XX (140 millions de francs en CP) n'a été utilisé en 1996, compte tenu des orientations nouvelles prises par Airbus Industrie et de ses incidences sur le projet de moteur.

Dans le projet de budget pour 1997, une provision de 80 millions de francs était inscrite. Elle n'a pas non plus été utilisée. La décision de confier la motorisation du nouvel Airbus à Rolls Royce a, de ce fait, sonné le glas pour ce projet.

Si les annulations de crédits d'avances remboursables peuvent globalement être considérées comme la conséquence normale des problèmes rencontrés dans le développement de produits nouveaux, il faut veiller à ce qu'elles ne soient pas la conséquence d'un ralentissement du soutien aux programmes accordé par l'Etat.

En revanche, pour ce qui concerne les crédits de recherche-amont, les annulations de crédits ne peuvent être considérées autrement que comme une réduction des soutiens publics à un secteur de recherche essentiel pour l'avenir industriel, dont la programmation devrait être soigneusement élaborée et scrupuleusement respectée.

3. Le détail des crédits pour 1999

Le niveau des avances remboursables dépend des conventions passées avec les industriels et des projets nouveaux ayant reçu l'aval des pouvoirs publics.

Leur affectation était la suivante en 1997 :

Les avances remboursables en 1997

(en millions de francs)


 
 

AP

CP

Article 21

Hélicoptère EC 165

90

68

Article 36

Moteurs GE 90

91

69

 

Moteur du nouveau A340 ex CFM XX

100

80

Total article 36

191

149

Article 60

Equipements de bord

220

190

Article 81

Avions de transport A 330 - A 340

141

142

 

Avions de 100 places

40

30

 

A 330-320

90

140

Total article 81

271

312

Article 84

Autres aéronefs

 
 
 

Aviation légère

6

6

TOTAL

778

725

En 1998, ils étaient calibrés comme indiqué ci-dessous hors un poste "autres aéronefs" doté de 6 millions de francs de crédits de paiement :

Détail des avances remboursables prévues pour 1998

(en millions de francs)


Programmes

AP

CP

Hélicoptère EC 165

103

94

Moteur GE 90

49

10

Nouveaux moteurs SNECMA (provision)

40

30

Equipements (divers programmes)

220

190

Avion de 100 places

42

38

Airbus A330-200

80

100

Airbus A340-500 et 600

603

504,5

TOTAL

1.137

966,5

En 1999, ils devraient être consacrés aux opérations suivantes :

Les avances remboursables en 1999

(en millions de francs)


 
 

AP

CP

Article 21

Hélicoptère EC 165

81

86

Article 36

Moteurs (nouveaux)

20

10

Total article 36

20

10

Article 60

Equipements de bord

250

170

Article 81

Avions de transport A 340 - 500 et 600

735

644

 

Avions de 70 à 110 places (nouveau)

20

10

 

A 330-320

0

10

Total article 81

755

664

Article 84

Autres aéronefs

4

4

 

Aviation légère

 
 

TOTAL

1.110

934

Les programmes soutenus seraient les suivants :

 L'EC 165

L'hélicoptère EC 165 est le successeur du Dauphin dans la catégorie des hélicoptères moyens de 4 à 6 tonnes. Capable d'accueillir 12 passagers, sa charge utile est de 2,5 tonnes. Cet hélicoptère livrable à partir de l'an 2000 affichera une vitesse de 330 Km/h et une distance franchissable de 890 km. Le niveau acoustique de l'appareil se situe à - 8 db par rapport aux normes de l'OACI. Le marché potentiel est estimé à plus de 600 unités.

En 1997, année de début du soutien, ce programme a fait l'objet d'une dotation 90 MF en AP de 68 MF en CP, ramenée à 67 MF en AP et 51 MF en CP par suite d'une annulation de crédits de 23 MF et 17 MF ; ces dotations ont été complétées, en 1998, à hauteur de 103 MF en AP et 94 MF en CP. La demande pour 1999 s'élève à 81 MF en AP et 86 MF en CP.

Le programme devrait trouver son achèvement cette année puisque la première livraison est prévue pour l'an 2000. Toutefois, cette échéance pourrait être quelque peu retardée ce qui n'empêcherait pas le déroulement du 1er vol du démonstrateur dès cette année.

Il est à souligner que les annulations de crédits intervenues en 1997 avaient dû être compensées par un fort ressaut des crédits en 1998. Cela doit conduire à conclure à l'inopportunité et à l'ineffectivité des régulations en cours d'année lorsqu'elles frappent des programmes au développement normal et régulier.

 Les moteurs

Le projet de moteur CFM XX, d'une poussée voisine de 42.000 livres a dû être abandonné. Ce programme avait été envisagé dans le but de motoriser les premiers projets de version allongée de l'A 340. Après une analyse de marché et des besoins des compagnies aériennes, Airbus Industrie a finalement opté pour un projet d'avion de capacité et de rayon d'action sensiblement plus grands, qui demande pour sa propulsion un réacteur plus puissants (près de 56.000 livres).

La SNECMA travaille maintenant sur d'autres projets de motorisation, notamment pour les gammes d'avion de plus faible capacité (bas de gamme Airbus, bi-réacteur de transport régional).

Les dotations demandées sont destinées à soutenir le projet qui aura été retenu.

On rappelle que les dotations des lois de finances des années précédentes, s'étaient élevées à 186 MF en AP et 140 MF en CP pour 1996, réduits à 101 MF et 87,5 MF au profit de la première annuité du financement de l'A330-200, 100 MF en AP et 80 MF en CP pour 1997 avec une annulation de 150,6 MF sur les AP et 92 MF sur les CP, 40 MF en AP et 30 MF en CP pour 1998 amputés à hauteur de 32 MF en AP et 11 MF en CP par la mesure d'annulation de janvier.

 Les équipements de bord

Cette ligne budgétaire a pour objet d'aider les industriels français à développer, seuls ou en coopération, les équipements de bord destinés essentiellement aux Airbus, mais également aux autres avions français ou étrangers sur lesquels ils peuvent être retenus.

En 1997, 205 MF en AP et 180 MF en CP ont été consacrés à ce secteur, compte tenu d'une annulation de 15 MF en AP et 10 MF en CP.

Les montants prévus par la LFI pour 1998 ont été ramenés à 212 MF en AP et 183 MF en CP par l'annulation du 16 janvier.

 Les avions de transports

L'A330-200 est une version à rayon d'action augmenté de l'Airbus A330. Cet appareil pourra effectuer des étapes de 11.700 kms, soit 3.000 kms de plus que la version de base. Ce rayon d'action est sensiblement supérieur à celui des Boeing B 767-300 ER. L'économie d'exploitation de l'A 330-200 sera meilleure de 7,5 % par rapport à son concurrent. Le marché est estimé aux environs de 300 unités. Au 1er juillet 1997, le programme A 330-200 avait déjà enregistré près de 50 commandes fermes. L'A 330-200 a été lancé le 24 novembre 1995. Le calendrier actuel prévoit une entrée en service en avril 1998. Le premier vol a été réalisé le 13 août 1997. Le coût des travaux à la charge d'Aérospatiale est de 1 Mdf courant représentant environ 40 % du programme. Le soutien de l'Etat s'inscrit à hauteur de 33 % des dépenses, en conformité avec les dispositions de l'accord bilatéral du 17 juillet 1992, soit un montant de 330 MF.

Les 10 MF de crédits de paiement demandés pour 1999 permettront de solder cette opération pour laquelle, respectivement 90 MF et 140 MF étaient prévus en AP et CP pour 1997, et 80 MF et 100 MF en 1998.

Le programme d'avion de 100 places, qu'il était prévu de réaliser dans le cadre d'une coopération entre les industries chinoise et européenne, est aujourd'hui abandonné, principalement parce que les dernières études approfondies menées par les industriels ont montré que les conditions de sa viabilité économique ne paraissaient pas acquises. Airbus a annoncé à l'occasion du Salon de Farnborough le prélancement d'un nouvel appareil, l'A318, qui serait conçu à partir de l'actuel A319.

Les dotations demandées sont destinées à initialiser un soutien à ce nouveau projet, une fois qu'il aura été finalisé, ou à un projet de bi-réacteur de transport régional.

Elles viendront compléter les dotations prévues par les précédentes Lois de finances initiales, 40 MF en AP et 30 MF en CP pour 1996 et 1997, 42 MF en AP et 38 MF en CP pour 1998, dotations particulièrement affectées par les mesures d'annulation de ces trois dernières années puisque les crédits disponibles pour l'exécution 1998 s'élèvent à 42,5 MF en AP et 32,5 MF en CP.

Airbus a entrepris la réalisation de nouvelles versions de l'Airbus A340-500 et 600 qui auront une capacité et un rayon d'action accrus. L'A340-600 pourra emporter 370 passagers sur des distances voisines de 13.900 kms, alors que l'A340-500 emmènera jusqu'à 313 passagers sur 15.800 kms. Ces deux nouvelles versions, qui font déjà l'objet de 34 commandes fermes et 40 options seront disponibles dès 2002 et concurrenceront directement les Boeing B777-300 et B747-400.

Les dotations demandées permettront la poursuite du soutien par avances remboursables.

 Les autres aéronefs (aviation légère)

Depuis le début des années 80, l'Etat, en apportant son aide à de nombreux développements (TB 20, TBM 700, Robin 3000, moteurs JPX et PRV, planeurs Marianne et Pégase...), a contribué au maintien de la construction aéronautique légère française. Plus récemment, cette politique d'aide a permis à la Socata et Renault Sport de développer un moteur pour avions légers, permettant de mettre fin au monopole détenu par l'américain Lycoming. Il est prévu de poursuivre cette politique à l'avenir et de soutenir les projets de développement ou de recherche susceptible d'accroître le dynamisme de ce secteur.

Sur la dotation initiale de l'année 1997 de 6 MF en AP et CP, un montant de 2 MF a annulé ; la dotation initiale pour 1998, également de 6 MF, a été annulée à hauteur de 1 MF.

B. UNE STABILISATION DE L'EFFORT DE SOUTIEN PUBLIC

La réduction des crédits d'avances remboursables atténue les effets favorables de la progression des crédits de recherche amont.

Les moteurs de la SNECMA sont en panne et faute de projets ne sont plus financés ou presque. L'avion sino-européen de 100 places ne décollera pas. Les avances remboursables prévues à ce titre disparaissent naturellement au profit d'un nouveau projet, l'A 318. En revanche, les versions allongées des A 340 et A 330 poursuivent leur carrière.

Le montant des avances remboursables qui est budgété traduit l'absence d'accompagnement financier du futur gros porteur A 3XX dont, certes, la décision de lancement n'a pas encore officialisée, mais dont le principe semble acquis.

En outre, le montant des avances remboursables sera significativement inférieur à celui des remboursements dus sur les avances remboursables antérieurement concédées, si bien que le bilan du mécanisme sera défavorable en 1999, avec, par exemple, des transferts nets versés par Aérospatiale, à hauteur de près de 800 millions de francs.

Cette charge, si elle est la rançon des avantages octroyés à l'entreprise dans le passé et si elle traduit en outre les succès commerciaux des programmes alors soutenus, n'en est pas moins considérable au point que le redressement en cours des entreprises concernées pourrait être compromis par ces versements. Il est alors loisible de considérer comme indispensable que l'Etat prenne l'initiative de mieux équilibrer ses relations financières avec elle.

Ces données contrastent pour le moins avec l'image complaisamment répandue selon laquelle notre système de soutien "distordrait" la concurrence en octroyant un avantage indu à nos entreprises. Si notre système offre un avantage ponctuel aux entreprises, il n'est pas un mécanisme systématique de financement public de la construction aéronautique civile. Il convient donc de compléter les avances remboursables et de rééquilibrer les interventions de l'Etat.

C'est l'occasion de rappeler les principales conclusions du rapport adopté par la commission des finances sur ce thème le 24 juin 1997.

Un réexamen des règles internationales qui encadrent la politique de soutien public s'impose qu'il s'agisse de l'accord euro-américain du 17 juillet 1992 ou de l'adaptation des règles européennes relatives aux aides publiques.

Le soutien public à la construction aéronautique civile doit être augmenté et mis à niveau afin de contrer les effets sur notre compétitivité des soutiens publics accordés par nos concurrents et de permettre à nos constructeurs de poursuivre un développement sans lequel les acquis seraient perdus.

En effet, l'avenir de nos entreprises aéronautiques est certes conditionné par des efforts de maîtrise des coûts mais aussi par leur capacité à développer leurs chiffre d'affaires, ce qui suppose de diversifier une offre encore insuffisante.

Il apparaît prioritaire de développer l'A3XX et de mettre la SNECMA en mesure de suivre l'offre mondiale.

La panoplie de notre soutien public doit être diversifiée.

Une mise à niveau des fonds propres des entreprises s'impose
, qui doit s'accompagner, si les entreprises concernées devaient rester, pour l'essentiel publiques, d'une clarification des rapports entre l'Etat et ces entreprises et, en particulier, d'une réforme des modalités de contrôle de l'Etat passant par l'affirmation d'un "chef de file" qui devrait être le ministre chargé de la conception de la politique dans le domaine de l'aéronautique civile.

La proportion des aides indirectes doit être accrue puisque les avances remboursables sont, en l'état, soumises à de stricts plafonds. Mais, cela suppose une meilleure programmation des soutiens à la recherche au niveau national et européen.

L'environnement des entreprises de construction aéronautique doit être amélioré.

L'environnement européen doit être fortifié.

- Il est nécessaire de construire de vrais ensembles européens sans que les difficultés rencontrées par ce processus obèrent les développements industriels nécessaires.

- Une diplomatie aéronautique doit émerger à l'échelle européenne sur le modèle de la diplomatie Boeing.

- Une plus grande harmonisation en Europe doit marquer différentes procédures qui constituent l'environnement du transport aérien : la certification, mais aussi les procédés de navigation aérienne et la promotion à l'exportation des normes et procédés européens.

Au plan national, certaines mesures s'imposent.

- Le principe de la fusion Aérospatiale-Dassault doit être approuvé.

- Nous devons nous doter d'un pôle permanent d'expertise et d'animation de notre politique de soutien à l'industrie aéronautique civile, les processus de décision en ce domaine n'apparaissant pas pleinement satisfaisants. L'administration principalement chargée de la conception de notre politique en ce domaine, la Direction des programmes aéronautiques civils du ministère des transports, doit se voir reconnaître une responsabilités éminente et ses moyens propres doivent être renforcés sans accroissement net des fonctionnaires publics.

C. UNE STRUCTURATION DE L'INDUSTRIE AÉRONAUTIQUE EUROPÉENNE QUI BUTE SUR DES PROBLÈMES À RÉSOUDRE

Si les résultats des principaux avionneurs récapitulés dans les tableaux ci-après démontrent que l'industrie européenne a réalisé des performances plus satisfaisantes que son concurrent, la multiplicité des tableaux concernant les industriels européens contraste avec l'unicité du tableau nécessaire pour rendre compte de l'activité de production d'avions commerciaux aux Etats-Unis.

Résultats des principaux avionneurs

Boeing
(1)

 

1994

1995

1996

1997

Chiffre d'affaires (millions de dollars)

dont avions civils

21.924

16.851

19.515

13.933

22.681

19.916

45.800

26.929

Résultat net (millions de dollars)

856

783

1.095

- 180

Effectifs

119.400

109.400

147.000

238.000

(1) La nouvelle entité Boeing résultant de la fusion avec McDonnell Douglas devrait réaliser en 1997 un chiffre d'affaires de l'ordre de 34 milliards de dollars.

Aérospatiale


 

1994

1995

1996

1997

Chiffre d'affaires (millions de francs)

dont CA branche aéronautique (millions de francs)

48.653

25.822

49.226

27.031

50.885

27.329

56.293

34.214

Résultat net total (millions de francs)

- 535

- 1.442

613

1.423

Dont part du groupe

- 483

- 981

812

1.418

Effectifs

39.500

38.600

37.700

37.087

British aerospace

 

1994

1995

1996

1997

Chiffre d'affaires (millions de livres)

dont CA branche aéronautique(1) (millions de livres)

7.873

1.934

6.627

1.984

7.441

2.120

8.546

2.465

Résultat net (millions de livres)

138

140

311

161

Effectifs

47.900

45.400

47.000

43.400

(1) Avions commerciaux

DASA

 

1996 (1)

1997

Chiffre d'affaires (millions de DM)

dont CA branche aéronautique (millions de DM)

12.699

4.603

15.286

5.970

Résultat net (millions de DM)

1.202

7

Effectifs

44.174

43.521

(1) La baisse du chiffre d'affaires résulte du changement de périmètre. Ainsi dans la branche aéronautique civile cette évolution est due à l'arrêt des activités Fokker et Dornier.

CASA

En 1997, CASA a réalisé un chiffre d'affaires de 4,8 milliards de francs, soit une augmentation de 6 % par rapport à 1996. Les activités aéronautiques civiles contribuent pour 56 % au chiffre d'affaires total. Le groupe espagnol, dont les effectifs s'élèvent à 7.900 personnes, a enregistré un bénéfice de 260 millions de francs, en hausse de 16,6 % par rapport à 1996.

L'Europe est à son tour lancée dans un processus d'intégration de son industrie aéronautique pour réagir à la fusion entre Boeing et Mc Donnel Douglas.

Bref historique du processus :

On peut pour simplifier rappeler que ce processus a été lancé par une déclaration intergouvernementale du 9 décembre 1997 des gouvernements français, allemand et anglais appelant les industriels du secteur, Aérospatiale, DASA, British Aerospace et l'espagnol CASA, "à présenter un plan clair et un calendrier détaillé de la restructuration industrielle et de l'intégration".

Comme suite à cette demande, un projet de constitution d'une société unique nommée EADC -société européenne de l'aéronautique, du spatial et de la défense-, a été proposé par les industriels dans leur rapport du 27 mars 1998.

Deux grandes difficultés sont apparues :

 La question du périmètre a fait l'objet d'un accord global pour inclure les activités aéronautiques civiles et militaires, le spatial et les missiles tactiques, mais des désaccords ponctuels subsistent sur les avions régionaux, les satellites et les missiles balistiques. On doit à ce stade, souligner que Dassault qui a été consulté refuse d'intégrer EADC, si bien que les avions militaires français resteraient hors de cette entreprise.

 La deuxième difficulté rencontrée a été celle de savoir comment procéder pour créer l'EADC. Cette difficulté est, en réalité, double avec un problème de fond portant sur l'actionnariat de la future entreprise et un problème, lié au premier, portant sur la séquence de constitution de l'entreprise unique.

S'agissant de ce dernier problème, trois modèles de rapprochement ont été envisagés :

- la fusion en une étape ;

- une démarche par étapes avec la constitution d'une holding dont seraient actionnaires les industriels et qui mettrait en place progressivement des filiales spécialisées ;

- une démarche analogue à celle citée précédemment mais où Airbus, érigée en société, jouerait au départ le rôle de holding.

Il semble que seule la fusion en une seule étape fasse l'objet d'un accord de principe de tous. C'est donc vers cette formule, la fusion en une étape, qu'on devrait se diriger.

Mais, l'obstacle essentiel sur lequel bute le processus est celui de l'actionnariat de la future entité.

Un problème français doit, en outre, être réglé, celui du sort de notre infrastructure industrielle militaire.

L'hétérogénéité des actionnariats est un obstacle réel au processus

Le panorama est le suivant, avec tout d'abord des entreprises privées -BAe et DASA- et Aérospatiale, une entreprise publique.

BAe et DASA et, demain, CASA, sont trois entreprises privées qui n'ont guère le désir de voir leurs actifs détenus de façon significative par une entité publique. Par conséquent, l'entreprise unique ne verra pas le jour tant que ce problème ne sera pas réglé.

Le capital d'Aérospatiale est en cours de modification. Aujourd'hui Aérospatiale est détenue à 99 % par les actionnaires publics dont 18 % sont portés par le consortium de réalisation (CDR). L'annonce par le premier ministre le 27 mai d'une mise en bourse partielle d'Aérospatiale a permis d'annoncer l'apport à Aérospatiale par Matra Hautes Technologies de ses activités aérospatiales contre des actions de l'entreprise. Au terme de ces opérations, l'Etat ne détiendrait plus que 48 % du capital d'Aérospatiale, soit 52 % de moins qu'aujourd'hui. De 30 à 33 % du capital serait détenu par Matra Hautes Technologies. Environ 20 % serait mis en bourse et les salariés détiendraient de l'ordre de 3 % du capital.

Le poids de l'Etat dans Aérospatiale serait ainsi nettement allégé et, du coup, le poids de l'Etat français dans le futur ensemble européen le serait aussi.

De quelques problèmes posés par les opérations en cours
concernant le capital d'Aérospatiale

L'apport des activités aérospatiales du groupe Lagardère SCA portées par Matra Hautes Technologies contre une participation de Lagardère au capital d'Aérospatiale a fait naître des contestations de deux types et suscite une interrogation.

La première porte sur la valorisation des apports de Lagardère estimée entre 30 et 33 % du capital d'Aérospatiale.

Il faut pour juger de l'équité du processus comparer la valeur des actifs apportés à Aérospatiale avec ce que représente une participation de 30 à 33 % dans le capital de cette entreprise.

Le chiffre d'affaires apporté par Lagardère SCA s'élève à 12 milliards de francs, soit la part de Matra dans les activités des filiales qui génèrent ce chiffre (Matra-Nortel Communications, Matra-Marconi-Space et Matra-BAe-Dynamics pour l'essentiel). En outre, la valorisation boursière de MHT est estimée entre 5 et 9 milliards de francs sur la base des cours de bourse de septembre et de juillet, respectivement.

Aérospatiale, c'est, en 1997, un chiffre d'affaires de 56 milliards dont 3,4 milliards au titre des satellites apportés à Thomson en échange d'actions de cette entreprise et un résultat d'exploitation de 1 milliard. A partir de ces données, on pourrait conclure qu'une valorisation d'Aérospatiale de l'ordre de 20 milliards avec un PER de 20 justifierait que les apports de Matra soient eux-mêmes valorisés comme ils le sont. Mais, une telle valorisation d'Aérospatiale sous-estime certainement la valeur de l'entreprise. C'est du moins ce qu'on peut conclure à partir des éléments suivants :

Aérospatiale dispose de 37,7 % des droits dans Airbus dont la valeur a été estimée par la banque Lehman Brothers en 1997 à près de 110 milliards de francs, soit une part Aérospatiale de 41,4 milliards.

En outre, la mise sur le marché d'environ 20 % du capital de l'entreprise est censée, selon certaines sources, rapporter 20 milliards. Enfin, à travers l'apport par l'Etat de ses actions dans Dassault aviation, Aérospatiale "récupère" les dividendes -150 millions de francs- qui y sont attachés et un actif estimé à 5 milliards de francs. On peut en déduire une valeur d'Aérospatiale sensiblement supérieure à la valeur implicite résultant de la valorisation des apports de MHT.

Il serait donc logique que Lagardère SCA verse une soulte lors de cette opération et il faudra veiller à ce que celle-ci soit financièrement saine.

Il existe une deuxième source de contestations qui porte sur la faisabilité même de l'opération.

L'entrée de Lagardère dans Aérospatiale a été annoncée, elle n'est pas encore réalisée.

Elle est vulnérable d'abord du fait que l'activité apportée par Lagardère est réalisée à travers des filiales, principalement franco-britanniques, ce qui suppose évidemment l'accord des britanniques. Il va de soi qu'un tel accord sera d'autant plus facile à atteindre que la participation des partenaires sera mieux valorisée. C'est peut-être ce qui explique l'équivalence retenue et qu'on a commentée plus haut.

Mais, une autre source de vulnérabilité provient des difficultés de cohérence entre cette opération et l'apport par Aérospatiale de son activité dans les satellites à l'ensemble Thomson-Alcatel.

Une clause de non reconstitution d'une activité, éventuellement concurrente dans ce secteur, avait alors été introduite qui lie Aérospatiale.

L'apport de l'activité satellitaire de Matra-Marconi-Space pourrait bien aboutir à violer cette clause ce qui supposerait d'apporter une solution au problème ainsi créé.

Une interrogation doit être énoncée : l'entrée de Lagardère dans Aerospatiale conduit à l'émergence d'un deuxième actionnaire de référence après l'Etat. Ceci pourrait gêner la construction de la future entreprise européenne si l'entrée de Lagardère devait former un obstacle à l'entrée d'une autre partenaire -Dassault- français ou si elle était perçue comme une menace pour les autres partenaires européens.

Avec 48 % du capital d'Aérospatiale, si tout se passe comme prévu, l'Etat français verrait certes sa participation au capital de la future EADC réduite de moitié par rapport à ce qu'elle aurait été sans cela. Mais, cette participation publique reste jugée excessive par les autres industriels.

En outre, au terme de ces réaménagements capitalistiques, continue de se poser le problème de l'actionnariat d'Aérospatiale. Celui-ci serait en effet concentré autour de deux actionnaires de référence : l'Etat et Lagardère, qui détiendraient 81 % du total, ce qui ne lève pas l'un des obstacles majeurs sur lesquels bute l'EADC. -v. infra. En effet, même si l'actionnariat de Lagardère est dispersé avec un flottant de 83 %, la forme sociale de l'entreprise permet à l'actionnaire minoritaire (Lagardère avec environ 4 % du capital) d'être décisionnaire.

Il convient de réduire encore l'influence de l'Etat dans Aerospatiale ce qui peut signifier une amplification des transferts au secteur privé ou un réaménagement des droits de l'Etat actionnaire à travers, par exemple, une dissociation des droits financiers et des droits sociaux.

Il faut veiller de près à l'équilibre de l'opération d'apport de Matra Hautes Technologies qui doit être réalisée.

Le rapprochement entre Aérospatiale et Dassault semble démontrer que cette exigence est satisfaite.

Cependant, cet apport ne doit pas être un obstacle à des opérations ultérieures comme l'entrée dans Aerospatiale d'un autre partenaire français.

Mais, en outre, les entreprises européennes ont des formes d'actionnariat très contrastées et cela constitue un obstacle majeur à l'aboutissement du processus.

Au terme de la fusion projetée, les actionnaires de chaque entreprise seront actionnaires de la nouvelle entreprise. Il s'agit donc de marier différents actionnariats. En l'état, les caractéristiques de chacun d'entre eux s'opposent à un mariage harmonieux.

Bae regroupe un actionnariat dispersé, DASA est une filiale à 99 % de Daimler-Benz, devenue Daimler-Chrysler ; pour Aérospatiale, on a vu ce qu'il en était.

Pour construire EADC, il est donc nécessaire d'harmoniser les actionnariats afin d'égaliser les pouvoirs dans la future société.

Il faut alors tenter d'évaluer ce qui peut advenir. Pour cela, on peut partir du constat que l'actionnariat de BAe, qui est singulier, car dispersé, n'a pas vocation à connaître de profondes évolutions. Il est peu probable, en particulier, qu'entre dans le capital de BAe un actionnaire de référence, ce processus conduisant à une marginalisation des actionnaires actuels de BAe que ceux-ci refuseront sans doute.

C'est donc du côté des autres entreprises que des évolutions capitalistiques surviendront. A cet égard, la malléabilité du capital de DASA paraît plus grande que celle d'Aérospatiale pour plusieurs raisons ;

- le rapprochement entre DASA et BAe répond à une logique forte ;

- DASA, comme BAe, est une entreprise privée, ce qui suppose plus de marges de manoeuvre -l'évolution en cours du capital d'Aérospatiale démontre en même temps une certaine flexibilité et une certaine rigidité du capital des entreprises publiques- et une propension à poursuivre des objectifs commun ;

- la récente fusion entre Daimler et Chrysler est propice à un changement de management de la branche aéronautique de Daimler autour d'une filialisation plus achevée de cette activité.

On peut, à partir de ces données, imaginer un scénario où, dans le respect des intérêts financiers des actionnaires de DASA, ceux-ci accepteraient un aménagement de leurs droits d'actionnaires rendant possible une fusion entre les deux entreprises. De cette fusion, naîtrait un groupe d'intérêts communs représenté par des mandataires solidaires avec un périmètre d'activités étendu, ce qui marginaliserait Aérospatiale.

Il faut donc réagir et inviter l'Etat français à promouvoir une approche au terme de laquelle l'actionnariat d'Aérospatiale ne serait plus un obstacle à la fusion. Cela suppose soit l'approfondissement de la privatisation d'Aérospatiale, processus qui n'est pas incompatible avec le maintien d'un contrôle stratégique sur l'entreprise via "une action particulière" (golden share), soit de consentir à des aménagements des droits des actionnaires de référence d'Aérospatiale (dissociation entre les droits financiers et les droits de vote).

Au terme du rapprochement entre Aérospatiale et Matra Hautes Technologies, le nouvel ensemble réalisera un chiffre d'affaires de l'ordre de 80 milliards de francs, comparable avec celui de BAe.

Par rapport à la situation qui prévaut actuellement, où 79,4 % des recettes d'Aérospatiale proviennent des activités civiles et où les excédents d'Airbus viennent compenser les pertes des autres activités, l'accord avec MHT devrait apporter un certain rééquilibrage.

Votre rapporteur avait donc souhaité qu'un rapprochement intervienne entre Dassault et la nouvelle entité.

Sans ce rapprochement, la configuration des actifs offerts à l'occasion de la constitution d'EADC serait loin d'être optimale :

 on sait que la valeur d'un groupe aéronautique dépend de la dualité de ses métiers, les productions militaires étant censées amortir les cycles des productions commerciales et permettre d'optimiser les coûts de recherche ;

 les apports français seraient dépourvue de toute composante aéronautique militaire, si bien que les actifs dépendants des avions de combat dissociés de leurs vecteurs naturels pourraient subir une décote ;

 le maintien à l'écart de la production française d'avions de combat ne pouvant probablement être pérenne, il fallait supposer, comme semblait le préfigurer les accords d'étape entre Dassault-Aviation et BAe sur l'étude du futur avion de combat européen, que des rapprochements ultérieurs se feraient avec des partenaires étrangers plutôt que nationaux.

Les annonces récemment faites sur ce dossier devront donc être analysées soigneusement, afin d'en évaluer le déroulement et l'impact réel.

II. LES CRÉDITS DE MÉTÉOROLOGIE

Crédits de météorologie

(en millions de francs)


Recherche

 

Fonctionnement

93,35

Dépenses en capital

220

TOTAL

313,35

Hors recherche

 

Fonctionnement

837,6

TOTAL

1.150,95

Le montant des crédits de météorologie diminuerait de 10,9 millions de francs. Ils atteignent cependant un niveau conséquent à peine inférieur à ceuli des moyens publics consacrés à l'aéronautique civile et très supérieur à ce dont Aérospatiale bénéficie.

ARTICLE 85

Instauration de la taxe d'aéroport

Le gouvernement a introduit par voie d'amendement lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1999 par l'Assemblée nationale un article nouveau portant création de la taxe d'aéroport.

Cette initiative répond au souci de conforter juridiquement le système de financement de certaines missions relatives au transport aérien. Cette intention louable se traduit pourtant par un dispositif défectueux sur le plan juridique, peu satisfaisant au regard de la viabilité des petites plates-formes aéroportuaires et inquiétant du point de vue de la conception de l'impôt qu'il recèle.

Pour cet ensemble de raisons, votre commission des finances vous recommande de rejeter l'article 85 nouveau. Elle souhaite accompagner cette recommandation de suggestions constructives destinées à apporter une solution raisonnable à des problèmes dont la récurrence doit être évitée.

I. LA TAXE D'AÉROPORT, UNE CRÉATION VISANT À CONSOLIDER LE FINANCEMENT DE CERTAINES MISSIONS LIÉES AU TRANSPORT AÉRIEN

Les méthodes de financement des missions d'intérêt général nécessaires à l'exploitation des aérodromes critiquées par votre commission des finances étant dépourvues de justification juridique, il s'est trouvé nécessaire de les réformer.

La voie choisie repose sur la création d'une taxe d'aéroport, pilier d'une réforme qui comporte deux autres dispositifs : la taxe de l'aviation civile, le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien.

A. DES MODES DE FINANCEMENT INACCEPTABLES

1. Bref rappel des évolutions récents du financement des infrastructures d'aviation civile


Le financement des infrastructures de transport aérien repose pour l'essentiel sur le paiement de redevances par leurs usagers. Une partie de plus en plus importante du financement provient cependant de la taxation et de l'emprunt. Enfin, les contributions des budgets de l'Etat et des collectivités locales ont connu des évolutions opposées. L'Etat s'est désengagé du financement du transport aérien puisque la dotation provenant du budget général versée au budget annexe de l'aviation civile (BAAC) a été fortement amputée et n'est plus revalorisée depuis 1997 (215 millions de francs) tandis que d'autres ministères, dont celui de l'intérieur, décident de renoncer à certaines missions. Quant aux collectivités locales, leur contribution à l'équilibre financier des aérodromes, variable selon la catégorie à laquelle ces aérodromes appartiennent, a été appelée à combler les déséquilibres financiers du système aéroportuaire français.

Aperçu sur l'équilibre financier du réseau aéroportuaire
à partir des données pour 1995

(en milliards de francs)



Exploitation

 

Charges

10,8

Recettes

11,1

Solde

0,3

Investissements

 

Charges

4,4

dont augmentation du fonds de roulement

0,4

Capacité d'autofinancement

2

Solde à financer

2,4

dont emprunts

1,1

dont subventions d'équipement

0,7

L'accroissement de la part de la fiscalité spécifique dans le financement des infrastructures d'aviation civile est venu, dans un contexte de désengagement de l'Etat, de la nécessité de trouver une solution au problème de financement du budget annexe de l'aviation civile. La taxe de sécurité et de sûreté a été considérablement alourdie afin de pallier les lacunes des redevances. Celles-ci sont en effet sous contraintes et ne permettent pas de financer les investissements nécessaires aux prestations de navigation aérienne en contrepartie desquelles elles sont prélevées.

Afin d'éviter un alourdissement ruineux de l'endettement du BAAC, le produit de la taxe de sécurité et de sûreté a dû être considérablement augmenté.

Il est passé de 652 millions de francs en 1995 à 1.182,8 millions de francs en 1998n soit une augmentation de 81 % en trois ans. Cette variation a été beaucoup plus importante que celle des dépenses que cette taxe est appelée à financer.

Cette augmentation de la fiscalité spécifique6(*) a pourtant été minorée en affichage par le recours aux redevances pour financer des missions d'intérêt général. Cette "facilité" a été empruntée par les gestionnaires du BAAC et par les exploitants d'aéroports pour une somme de l'ordre de 1,1 milliard de francs.

2. Une méthode juridiquement critiquable

Votre commission des finances a toujours veillé à ce que les redevances respectent les principes juridiques qui s'imposent à elles afin que le financement ainsi trouvé ne soit pas contestable.

Il lui était apparu qu'une source importante de contentieux venait de ce que les comptes à partir desquels étaient fixés les tarifs des redevances de transport aérien manquaient de transparence. Cette situation nourrissait à l'évidence le soupçon que les coûts des missions d'intérêt général exercées par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) étaient, au moins partiellement financés par les redevances. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur prit l'initiative de proposer un amendement, devenu l'article 99 de la loi de finances pour 1996, qui prescrivait que soit remis chaque année au Parlement un état récapitulatif présentant la répartition des coûts et des dépenses budgétaires en distinguant ceux afférents aux prestations de services rendus aux usagers et ceux résultant des missions d'intérêt général public assumés par la DGAC.

Cette initiative avait évidemment d'abord pour objet de favoriser le contrôle parlementaire du budget annexe de l'aviation civile.

Mais, il s'agissait aussi, d'une part, de traduire l'exigence d'une meilleure transparence des opérations conduites par la DGAC et, d'autre part, un effort de pédagogie et d'ouverture ayant été réalisé à destination des redevables, de faciliter le dialogue entre ceux-ci et l'administration.

Votre commission avait également dénoncé une pratique au terme de laquelle les exploitants d'aérodromes avaient recours à leurs recettes courantes, et en particulier aux redevances aéroportuaires, pour financer certaines missions d'intérêt général.

Votre rapporteur avait ainsi, dans son rapport consacré aux crédits de l'aviation civile du 20 novembre 1997, exprimé sans ambiguïté le souhait que soient évitées "certaines dérives actuelles constatées, au terme desquelles les exploitants d'aéroports lèvent des redevances destinées à financer des équipements de sûreté qu'ils mettent en place dans un contexte de dispersion des initiatives.

"Il s'agit bien là de dérives puisque l'usage de redevances pour services rendus devrait être exclu lorsqu'il s'agit de financer des dépenses qui sont effectuées essentiellement dans l'intérêt général des usagers du transport aérien, des populations survolées et, au fond, de la collectivité nationale toute entière.

"Elles sont d'autant moins acceptables que l'amélioration de la sûreté aéroportuaire suppose, à l'évidence, une action coordonnée et des solutions financières réalistes".

Successivement un arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai 1998 et une décision du tribunal administratif de Nice devaient donner raison à ces alarmes.

Par son arrêt, le Conseil d'Etat devait annuler deux arrêtés relatifs à la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) au motif notamment que l'assiette de la redevance incluait des dépenses relatives aux services de sécurité-incendie-sauvetage, mission d'intérêt général qui ne peut être mis à la charge des usagers par l'intermédiaire de redevances.

Les conséquences de cet arrêt étaient importantes pour le budget annexe de l'aviation civile qui perçoit la RSTCA. Cette jurisprudence conduisant indirectement à remettre en cause le mode de financement d'un certain nombre de missions exercées par les exploitants d'aérodromes.

Le tribunal administratif de Nice a d'ailleurs tranché dans le même sens que le Conseil d'Etat à propos du service de sécurité-incendie-sauvetage à propos d'un contentieux relatif aux redevances aéroportuaires.

B. LA RÉFORME ENVISAGÉE

Le gouvernement a introduit, à la hâte, trois dispositions nouvelles dans le projet de loi de finances pour 1999, et ce par voie d'amendements.

Cette façon expéditive de procéder est assez peu compréhensible puisque le projet de budget annexe de l'aviation civile avait tenu compte, lui, des difficultés posées par les décisions des juridictions administratives sans même rappeler que le gouvernement avait demandé, là aussi dans la précipitation, la validation des arrêtés en cause à l'occasion du récent texte portant diverses dispositions d'ordre économique et financier de juin dernier.

Dans le nouveau système, la taxe d'aéroport jouerait un rôle central, la taxe de l'aviation civile et le FIATA apparaissant largement comme des dispositifs de conséquence.

1. La taxe d'aéroport

Cette taxe serait levée au profit des exploitants d'aérodromes selon un dispositif assez complexe ménageant la compétence du Parlement et une large délégation laissée au pouvoir exécutif pour en déterminer précisément le taux aéroport par aéroport.

Le dispositif proposé qui s'appliquerait à compter du 1er avril 19997(*), consiste à classer les aéroports dont le trafic dépasse les 1.000 passagers embarqués ou débarqués en cinq grandes catégories en fonction du nombre de passagers traités. Le tarif de la taxe serait échelonné en fonction des cinq catégories d'aéroports ainsi définies. En outre, il serait fixé par référence à une fourchette.

Les classes d'aéroports et les limites de chacune des fourchettes seraient fixées comme suit :



Classe

1

2

3

4

5

Trafic de l'aérodrome ou du système aéroportuaire en total des passagers, embarqués ou débarqués

à partir de 10.000.001

de 4.000.001 à 10.000.000

de 400.001 à 4.000.000

de 50.001 à 400.000

de 1.001 à 50.000

Tarifs par passager

de 16 à 20 F

de 8 à 17 F

de 17 à 32 F

de 32 à 65 F

de 65 à 99 F

Le dispositif proposé s'articule autour d'une répartition des rôles entre le législateur et l'exécutif.

Le législateur est appelé à fixer les dispositions concernant l'assiette, le débiteur de la taxe, à préciser les règles de détermination de son taux et à aménager les responsabilités en matière de recouvrement. Mais, c'est l'exécutif qui est chargé de fixer, par arrêté, la liste des aéroports en fonction des catégories définies par le législateur et le tarif précis applicable pour chaque aéroport.

S'agissant de l'assiette, il est prévu que la taxe s'applique au nombre de passagers embarqués par un transporteur aérien sur l'aéroport à l'exception :

 des "professionnels" embarqués ;

 des enfants de moins de deux ans ;

 des passagers en transit direct repartant sans changement d'avion avec le même numéro de vol qu'à leur arrivée ;

 des passagers victimes d'un atterrissage forcé en raison "d'incidents techniques ou de conditions atmosphériques défavorables".

En outre, l'application de la taxe n'est exigible que pour les vols commerciaux. Ne sont pas considérés comme tels :

 les évacuations sanitaires d'urgence,

 les vols locaux au sens du 2 de l'article premier du règlement CEE n° 2407/92 du 23 juillet 1992.

S'agissant des règles concernant le débiteur et le recouvrement de la taxe, il est prévu que la taxe soit due par les entreprises de transport aérien public et qu'elle s'ajoute au prix acquitté par le passager.

Le recouvrement serait à la charge des comptables du budget annexe de l'aviation civile sauf pour les établissements publics nationaux dotés d'un comptable public. Dans ce cas, c'est à ce comptable qu'incomberait la charge du recouvrement. Chaque mois, les transporteurs adresseraient une déclaration mentionnant le nombre des passagers embarqués le mois précédent et accompagnée du paiement de la taxe due.

Les contrôles et les sanctions sont précisés, par référence pour les uns, au texte organisant la taxe d'aviation civile, et pour les autres à l'article 1729.

Le gouvernement aura la responsabilité de fixer le tarif de la taxe par aéroport. Cette compétence est doublement encadrée :

 par les limites de la fourchette applicable à chaque catégorie d'aéroports qui sont fixées par le législateur ;

 et par l'édiction de principes devant guider l'exécutif dans son choix final.

Il est ainsi précisé que le tarif est fonction du coût sur l'aérodrome des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril aviaire et de sécurité, ainsi que des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Une importante précision supplémentaire est apportée, relative à la façon dont ce coût doit être apprécié. Il est indiqué qu'il l'est à partir des prestations assurées en application de la réglementation en vigueur et de l'évolution prévisible des coûts.

Le tarif de la taxe d'aéroport tel qu'il est proposé par le gouvernement est loin d'être calqué sur les coûts réels. Il ne dépasserait pas 99 francs par passager alors que le coût des missions que la taxe est appelée à financer peut dépasser 600 francs par passager. Le tarif de la taxe suppose donc une certaine péréquation, réalisée en l'espèce à travers les interventions du FIATA (v. infra) qui sera financé par une part du produit de la taxe de l'aviation civile..

Cependant le tarif est modulé en fonction de la fréquentation des aéroports si bien qu'un passager ne paierait pas la même somme quel que soit son point d'embarquement. Concrètement, un passager embarquant à Nice acquitterait une taxe de l'ordre de 8,5 francs alors qu'un passager embarquant à Cherbourg paierait 99 francs.

En l'état du texte transmis par l'Assemblée nationale, le produit attendu de la taxe d'aéroport s'élèverait globalement à 795 millions de francs sur les neuf mois de 1999 où elle trouverait à s'appliquer face à des besoins évalués à 811 millions de francs.

2. la taxe de l'aviation civile et le FIATA

Pour combler la différence entre les besoins et les produits de la taxe d'aéroport, on recourrait aux ressources du FIATA générées par la nouvelle taxe de l'aviation civile.

a) La taxe de l'aviation civile

La taxe de l'aviation civile, comme toute imposition, aurait une assiette, des redevables, un tarif et un mode d'administration. On examine ci-après ces différents éléments.

 L'assiette de la taxe :

La taxe serait assise sur le nombre de passagers embarqués en France, quelles que soient les conditions tarifaires accordées par le transporteur. Toutefois, seraient "sortis" de l'assiette de la taxe :

- les personnels dont la présence à bord est "directement liée au vol considéré", le texte prenant le soin d'indiquer qu'il s'agit notamment des membres d'équipage assurant le vol mais aussi des agents de sûreté ou de police et des accompagnateurs de fret ;

- les enfants de moins de deux ans ;

- les passagers en transit direct, effectuant un arrêt momentané sur l'aéroport et repartant sur le même aéronef avec un numéro de vol au départ identique au numéro de vol de l'aéronef à bord duquel ils sont arrivés ;

- les passagers reprenant leur vol après un atterrissage forcé en raison d'incidents techniques ou de conditions atmosphériques défavorables.

Il est en outre précisé que si la taxe concerne les passagers des vols commerciaux ne doivent pas être considérés comme de tels vols :

- les évacuations sanitaires d'urgence et

- les vols locaux au sens du 2 de l'article premier du règlement CEE n° 2407.92 du 23 juillet 1992.

 Le tarif de la taxe

Le tarif de la taxe, exprimé en francs par passage, est modulé en fonction de la destination du passager embarqué.

De 23 francs lorsque le passager est embarqué à destination de la France ou d'un autre Etat membre de la communauté européenne, il passe à 39 francs lorsque le passager est embarqué vers d'autres distinctions.

 Le mode d'administration de la taxe

La taxe serait levée à partir du 1er janvier 1999 à partir d'un système déclaratif. Les entreprises de transport aérien désignées comme les redevables de la taxe devraient adresser mensuellement aux comptables du budget annexe de l'aviation civile une déclaration récapitulant le nombre de passagers embarqués le mois précédent assortie du paiement de la taxe due.

Les contrôles d'assiette seraient à la charge des services de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC), qui pourraient examiner sur place les documents utiles.

Il incomberait au directeur général de l'aviation civile d'émettre les titres exécutoires nécessaires à la perception des "droits supplémentaires maintenus et des pénalités prévues à l'article 1729".

Un régime plus sévère prévaudrait en cas d'absence de déclaration dans les délais. Alors, il serait procédé à la taxation d'office sur la base du nombre total de sièges offerts pour les aéronefs utilisés pour l'ensemble des vols du mois.

L'entreprise de transport peut cependant régulariser sa situation dans les trente jours suivant la notification du titre exécutoire en déposant une déclaration. Cette régularisation vaut pour "les droits", mais pas pour les pénalités les assortissant, qui sont prévues par l'article 1728.

 L'affectation du produit de la taxe

La taxe de l'aviation civile serait levée au profit du budget annexe de l'aviation civile (BAAC), mais aussi du "Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien" (FIATA) (v-infra).

L'article précise que les quotités du produit de la taxe respectivement affectées à l'un et à l'autre de ces supports budgétaires seraient déterminées par "la loi de finances".

Enfin, il est prévu qu'à compter du 1er janvier 1999 ces quotités s'établissent ainsi qu'il suit :

- 90 % du produit irait au budget annexe de l'aviation civile ;

- 10 % du produit seraient versés au FIATA.

Le produit global de la taxe de l'aviation civile s'élèverait à environ 1.421 millions de francs, dont 142 seraient affectés au FIATA et le reste (1.279,5 millions de francs) au budget annexe de l'aviation civile.

b) Le FIATA

La création du FIATA constitue le troisième élément de l'édifice.

Le gouvernement propose une extension du compte d'affectation spéciale n° 902-25 intitulé "Fonds de péréquation des transports aériens" (FPTA).

Ce fonds, créé par l'article 46 de la loi de finances pour 1995 afin de financer les déficits d'exploitation de certaines lignes aériennes dites "d'aménagement du territoire" prendrait une autre dénomination et s'intitulerait désormais "Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien" (FIATA).

Le FIATA continuerait à assumer cette dernière charge mais il serait en outre appelé à financer :

a) les dépenses directes de l'Etat en fonctionnement et en capital concernant les services de sécurité-incendie-sauvetage et la sûreté, à l'exception des dépenses de personnel ;

b) les subventions aux gestionnaires d'aérodromes en matière de sécurite-incendie-sauvetage, de sûreté, de lutte contre le péril aviaire et de mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux ;

c) les frais de gestion ;

d) les restitutions des sommes indûment perçues ;

e) les dépenses diverses ou accidentelles.

Le FIATA serait financé au moyen d'une part du produit de la taxe d'aviation civile (TAC) comme il a été dit plus haut.

En 1999, le FIATA présenterait le profil suivant :

(En millions de francs)


 

Dépenses

Recettes

Péréquation lignes aériennes

51

 

Financement aéroportuaire

97

 

dont dépenses en capital directes de l'Etat

50

 

dont péréquation petites plates-formes

15

 

dont Bâle-Mulhouse

10

 

dont TOM

22

 

Total

148

148

 Observations :

Une analyse des charges du FIATA fait ressortir que :

- pour 34,5 % et 51 millions de francs, elles correspondraient aux charges théoriques du FPTA estimées à l'an dernier à 48,5 millions de francs et qui progresseraient donc de 5,15 % ;

- pour le reste, 65,5 % et 97 millions de francs au financement des aérodromes.

Cette dernière catégorie de dépenses se répartiraient en :

- 50 millions de francs au titre des dépenses en capital anciennement logées dans le BAAC et financées à travers les redevances ;

- 15 millions de francs au titre des subventions versées aux exploitants d'aérodromes pour lesquels le produit de la taxe d'aéroport ne suffirait pas à couvrir les coûts des missions que cette taxe nouvelle serait censée financer ;

- 32 millions de francs pour intervenir sur les aéroports de Bâle-Mulhouse et des territoires d'outre-mer qui, en l'état, seraient hors du champ de la taxe d'aéroport.

En bref, le FIATA subrogé dans les missions du FPTA servirait à :

- financer les dépenses des missions de sûreté dans les aéroports sans taxe d'aéroport (32 millions de francs soit 1/3 des interventions dans les aéroports) ;

- financer les seules dépenses de sûreté du BAAC auparavant financées via la RSTCA (50 millions de francs, 51,5 % des interventions aéroportuaires du FIATA mais seulement 15,7 % des dépenses de sûreté identifiables assumées par l'Etat et 6,2 % de l'ensemble des dépenses de sûreté aéroportuaire) ;

- et financer l'impasse de financement des aéroports en déficit de produit de taxe d'aéroport pour 15 millions de francs, ce qui représente sa contribution à la péréquation.

II. UNE RÉFORME INACCEPTABLE EN L'ETAT MAIS PERFECTIBLE

La réforme entreprise a fait l'objet d'un examen approfondi de la part de la commission des finances du Sénat qui se félicite de la franchise avec laquelle le ministre de l'équipement, des transports et du logement et ses services ont abordé la discussion.

La commission des finances a proposé au Sénat qui l'a suivie de rejeter la création de la taxe de l'aviation civile et du FIATA. Elle lui proposera également le rejet de la taxe d'aéroport.


Les motifs de ces rejets sont nombreux. On évoquera brièvement les imperfections du texte qu'il aurait été possible de surmonter. Puis, l'on rappellera les principes très fermes qui, sur le fond, ont animé la commission et le Sénat.

A. DES IMPERFECTIONS DE DÉTAIL

Un certain nombre d'imperfections auraient pu être surmontées qu'il s'agisse du régime des taxes envisagées ou du FIATA.

1. Les taxes de l'aviation civile et d'aéroport.

S'agissant du détail de la rédaction, on peut regretter quelques choix malheureux.


 On peut d'abord s'interroger sur un défaut d'homogénéité entre le critère d'appartenance des aéroports aux différentes catégories définies par le texte -le nombre des passagers embarqués et débarqués- et l'assiette de la taxe -le nombre de passagers embarqués. Comme le tarif de la taxe est "construit" pour couvrir les coûts des missions qu'elle est appelée à financer, cette dichotomie n'a pas de justification évidente.

 Le choix d'asseoir la taxe sur les passagers embarqués sur l'aéroport est, quant à lui, plus discutable et n'est probablement pas entièrement neutre. Un choix alternatif aurait pu être fait d'asseoir la taxe sur les passagers embarqués et débarqués. Il apparaît en effet que les missions à financer concernent, de la même, manière, l'une et l'autre catégories de passagers.

S'agissant des passagers exemptés, on doit d'abord observer que si l'on suit la logique du dispositif proposé, l'exemption des passagers en transit direct ne va pas de soi. Si le système avait une vocation nationale, on pourrait certes la comprendre comme un moyen d'éviter une cascade d'impositions. Mais, comme il a vocation à financer chaque aéroport, cette considération trouve mal sa place, même si elle a pour effet d'éviter de pénaliser le fonctionnement des "hubs".

L'exemption accordée aux passagers victimes de circonstances exceptionnelles est, quant à elle, parfaitement admissible. Mais, la rédaction choisie est malheureuse car trop limitative. Quel serait le sort des passagers reprenant leur vol après un détournement terroriste ou simplement parce que l'aéroport théorique de destination serait momentanément fermé pour une cause non atmosphérique et indépendante de la technique ? Il ne bénéficierait pas d'une exonération qu'il entre sûrement dans l'intention du législateur de lui accorder. Il faut donc simplifier la rédaction et se référer au cas "des passagers reprenant leur vol après un atterrissage causé par la survenance d'un cas de force majeurs".

S'agissant du texte du II qui précise que la taxe s'ajoute au prix acquitté par le passager, la formule retenue n'est pas satisfaisante. En matière d'impôts indirects, comme pour les autres impôts, ce qui compte dans la définition d'une taxe, c'est de déterminer son assiette, son taux et son fait générateur.

Le fait générateur de la taxe d'aéroport sera la délivrance gratuite ou onéreuse du billet. A partir de là, le transporteur qui devra la taxe doit être libre de la répercuter ou non sur le client. Indiquer que la taxe s'ajoute au prix -qui peut être nul- acquitté par le passager, c'est supprimer cette liberté. Cela n'est pas souhaitable.

Ce qui est souhaitable, en revanche, c'est que le client soit informé qu'une taxe s'ajoute au prix acquitté par lui. On doit donc trouver une formule qui satisfasse à cette seule exigence.

Il faut alors écrire que "la taxe est due par toute entreprise de transport aérien public et s'ajoute, le cas échéant, au prix acquitté par le passager".

La référence implicite aux "comptables du budget annexe de l'aviation civile" n'est pas satisfaisante. Il faut préciser la rédaction, de même que celle qui renvoie sans plus à l'article 1729.

Le dispositif proposé suscite au surplus à l'évidence des questions sur sa mise en oeuvre concrète.

Les problèmes pratiques posés par l'administration de la taxe d'aéroport ne sont pas à négliger. Sa gestion supposera de mettre en place un réseau de recouvrement sur le territoire puisqu'il n'est pas envisagé de confier cette mission aux réseaux du ministère des finances. On peut légitimement s'interroger sur les raisons de ce choix.

En outre, il est loisible de s'inquiéter d'une éventuelle multiplication des contentieux. Le système mis en place est assis sur les déclarations des transporteurs aériens dont dépendront les allocations versées à chaque aéroport.

Il est à redouter que chacun de ces acteurs ne s'accordent pas toujours sur les éléments constitutifs de l'assiette de la taxe et que des contestations s'élèvent. On peut donc s'attendre à des contentieux.

Ceux-ci alourdiraient encore le poids de la gestion de la taxe d'aéroport qui nécessitera sans doute une forte activité de contrôle.

En bref, l'administration de la taxe ne sera pas chose aisée.

La question du statut budgétaire de la taxe d'aéroport doit, au demeurant, être posée. Elle est plus ardue.

La taxe d'aéroport serait, comme le rappelle très justement l'exposé des motifs du gouvernement, à ranger dans la catégorie des impositions de toute nature.

Par conséquent, son régime juridique devra obéir aux règles qui, dans notre droit budgétaire, s'appliquent à de telles impositions. Elle devrait être retracée dans les recettes de l'Etat, sa perception devrait être autorisée chaque année par la loi de finances et son affectation comptable devrait respecter les dispositions prévues par le chapitre II de l'ordonnance 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. En particulier, il faudrait respecter la règle posée à l'article 18 de cette ordonnance selon laquelle "Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général."

Le dispositif proposé par le gouvernement contrevient manifestement à cet ensemble de contraintes constitutionnelles. Il n'est en effet pas prévu de rattacher le produit de la nouvelle taxe au budget général non plus d'ailleurs que de mentionner dans le budget les charges qu'elle est appelée à financer. Mais, plus grave, la mention du texte selon laquelle "la taxe... est perçue au profit des exploitants des aérodromes" si elle s'inspire des dispositions traditionnellement retenues en matière de taxes parafiscales n'a pas lieu d'être s'agissant d'une imposition et soutient une affectation contraire aux règles du droit budgétaire.

Le point de vue selon lequel la jurisprudence du Conseil constitutionnel autoriserait de telles méthodes ne convainc pas.

Il est politiquement inacceptable d'instaurer un système de financement de cette importance, son montant est d'1 milliard de francs en année pleine et il concerne des missions d'intérêt général essentielles sans que le Parlement n'en soit saisi en totalité à travers des documents budgétaires dont c'est la raison d'être.

Au surplus, la référence à la jurisprudence du Conseil constitutionnel paraît procéder d'une assimilation erronée du cas d'espèce à d'autres cas d'espèces.

S'il est bien vrai que le Conseil constitutionnel a admis dans sa décision du 29 juillet 1998 rendue à propos de l'affectation d'une taxe appartenant à la catégorie des impositions de toute nature à l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat qu'un établissement public pouvait bénéficier de l'affectation du produit d'une imposition, il serait surprenant qu'il choisisse une solution analogue à propos de la taxe d'aéroport.

On peut d'abord observer que l'existence juridique des aéroports n'est pas établie dans la plupart des cas, ceux où les aéroports sont gérés par des personnes morales pour lesquelles cette gestion n'est qu'une activité parmi d'autres.

On peut également faire valoir que certains aéroports sont gérés par des personnes morales de droit privé qui se trouveraient ainsi affectataires d'une imposition.

On doit ajouter que la jurisprudence du Conseil d'Etat a clairement établi que "les services rendus par les services de sécurité d'incendie et de sauvetage et par la gendarmerie correspondent à des missions d'intérêt général qui incombent, par nature à l'Etat".

Dans ces conditions, l'on voit mal comment des dépenses correspondant à des charges qui incombent naturellement à l'Etat pourraient ne pas être intégrées dans le budget de l'Etat, censé les retracer en totalité et constituer le support de leur autorisation et de leur gestion.

2. Le FIATA


 Une première question s'est posée, celle de savoir si le FIATA devait intégrer les opérations du FPTA. Une réponse négative a été apportée à cette question car l'on peut craindre d'une telle intégration qu'elle ne comporte un certain mélange des genres au terme duquel des arbitrages opaques défavoriseraient les interventions jusqu'alors mises à la charge du FPTA. Cela a des conséquences sur la rédaction de l'article 35 bis qui devrait laisser subsister le FPTA.

 Une seconde question a été de savoir comment devrait être formaté le FIATA, et, partant, de savoir quel sort budgétaire réserver aux dépenses d'intérêt général dans les aéroports et quel mode de financement choisir pour couvrir ces dépenses.

La jurisprudence du Conseil d'Etat et les exigences du contrôle démocratique invitant à conclure que les financements des dépenses réalisées par les gestionnaires d'aéroport devraient être retracées par le budget de l'Etat, il est apparu inopportun d'imputer de telles dépenses à un budget annexe, cette formule n'étant pas faite pour cela. Cette dernière observation a conduit à suggérer que les dépenses de même nature que celles envisagées ici qui, dans le schéma du gouvernement , resteraient assumées par le BAAC, soient transférées au budget général ou à un compte spécial.

Au total, au terme d'une telle opération, le montant des dépenses qui devraient faire l'objet du tel rattachement s'élèverait en 1999 à 1.215 millions de francs, soit :

- 322 millions de francs au titre des dépenses de sûreté assumées par le BAAC ;

- 811 millions de francs de dépenses de SSIS et de sûreté assumées par les aéroports mais financées par l'impôt, dont 484 millions de francs de dépenses de sûreté, 311 millions de francs de dépenses de SSIS ;

- 32 millions de francs au titre des dépenses d'intérêt général dans les aéroports des territoires d'outre-mer et de Bâle-Mulhouse ;

- 50 millions de francs au titre des dépenses directes de SSIS assumées par le BAAC.

Entre un rattachement au budget général et un rattachement à un compte d'affectation spéciale(CAS), la seconde option serait a priori la meilleure puisqu'elle permettrait d'isoler les moyens consacrés aux missions d'intérêt général dans les aéroports. L'on pourrait alors "loger" ces dépenses dans un FIATA consacré aux financements des aéroports.

Mais il faut considérer une difficulté pratique de l'opération :

Le transfert de ces dépenses à un CAS poserait un problème particulier du fait de la règle posée à l'article 25 de l'ordonnance organique qui veut que les versements du budget général à un CAS n'excèdent pas 20 % des dépenses envisagées. Or, la partie des dépenses de sûreté correspondant aux sujétions normales qui incombent à l'Etat du fait de ses responsabilités propres doit être financée par l'impôt général.

Du fait de la contrainte passée par l'ordonnance organique, le versement de l'Etat au CAS ne pourrait excéder 20 % des dépenses mises à la charge de ce CAS, soit 243 millions de francs.

Il resterait à financer 972 millions de francs en 1999 à travers un autre outil.

La question, et on aborde alors le problème du dosage du financement par l'impôt général et par l'impôt spécifique -voir infra- qui se pose est de savoir si un versement de 243 millions de francs en provenance du budget général suffirait à satisfaire l'exigence de voir celui-ci financer les missions normales de sûreté publique exercées dans le secteur du transport aérien.

Il faut, pour y répondre, indiquer qu'une telle somme correspondrait à un peu moins de 30 % des charges de sûreté publique dans les aéroports qui seraient réalisées en 1999 par les gestionnaires d'aéroports ou par le BAAC.

Il est difficile de faire le départ entre les sujétions dont le financement doit rester à la charge de l'Etat du fait de l'exercice normal de ses responsabilités et celles qui, du fait des exigences particulières du transport aérien, pourraient être financées par les entreprises de transport aérien. Mais cette difficulté doit être résolue sur la base de propositions de gouvernement.

B. LES OBJECTIONS DE FOND

Le Sénat a surtout considéré deux objections de fond.


Il a rappelé son attachement au principe d'un financement par l'impôt général des sujétions normales supportées par l'Etat du fait de ses missions essentielles.

Il s'est aussi inquiété des conséquences du dispositif sur l'aménagement du territoire.

1. Il faut financer les sujétions normales auxquelles la mission, régalienne par excellence, de préservation de la sûreté publique expose l'Etat

La taxe d'aéroport suscite à l'évidence des problèmes juridiques qui ne sont d'ailleurs que le reflet des questions politiques qu'elle pose.

Le dispositif de la taxe en fait l'exact équivalent d'une redevance, même si en tant que taxe le prélèvement nouvellement institué obéira à un régime juridique différent de celui des redevances : elle devra ainsi en particulier faire l'objet d'un vote par le Parlement.

Mais, sur le fond, la taxe d'aéroport, imposition spécifique assise sur le passager aérien et prélevée sur les compagnies pour financer des missions d'intérêt général ne différerait pas des redevances. Formellement, la ressemblance avec les redevances serait assurée par un calcul du tarif de la taxe épousant au plus près possible les coûts aéroport par aéroport et, surtout, par une absence totale d'affectation budgétaire de son produit et donc d'imputation budgétaire des charges qu'il serait censé couvrir.

Avec la question du choix de la nature de l'imposition appelée à financer les coûts des missions d'intérêt général en cause, on aborde une difficulté de principe.

Votre commission des finances s'est systématiquement opposée en la matière à des solutions où une redevance mise à la charge d'une catégorie spéciale d'usagers ou une taxe spécifique viendrait financer l'exercice normal de missions d'intérêt général.

Le dispositif proposé par le gouvernement n'est donc pas satisfaisant puisque les principes républicains d'ailleurs enracinés dans l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen veulent que les dépenses de sûreté soient financées à partir d'une contribution commune, générale.

Le choix d'une taxation spécifique ne saurait être sans distinction justifié par la spécificité des missions à financer : lesdites missions relèvent de l'intérêt général. Mais, sur ce point, une nuance peut probablement être faite entre les missions de sécurité qui sont destinées essentiellement à préserver l'intégrité physique des personnes embarquées et les missions de sûreté qui sont destinées à cela mais aussi à contribuer à la défense de la Nation contre des actes de malveillance susceptibles de l'atteindre.

On ne peut non plus se contenter de se référer aux spécificités du transport aérien. Cette justification à laquelle renvoient les propos du ministre devant l'Assemblée nationale s'inspire, semble-t-il, de deux considérations : le fait qu'une proportion réduite de la population se transporte par la voie des airs ; le fait qu'à l'étranger la taxation spécifique est de pratique répandue et qu'elle soit consacrée par l'OACI.

On sait ce qu'il faut penser du second de ces arguments du fait du décalage entre la logique des "règles" de l'OACI et la philosophie de notre droit public. On peut ajouter que la France a jusqu'à un récent passé offert l'exemple d'une implication normale des pouvoirs publics à travers en particulier l'intervention de la DICCILEC.

Quant au premier argument, on voit bien que sa généralisation pourrait déboucher sur une révolution fiscale susceptible d'anéantir l'idée même de contribution commune. Appliqué à l'ensemble des dépenses publiques, il pourrait déboucher sur un financement par voie de contributions spécifiques imposées aux seuls bénéficiaires des biens produits à l'aide de la dépense publique.

Ainsi, seuls les habitants des quartiers en difficulté seraient appelés à financer les mesures destinées à régler les problèmes qu'ils doivent affronter, seuls les clients de la SNCF devraient financer les forces de police mobilisées par le souci d'assurer la tranquillité du transport ferroviaire, etc. Une telle argumentation suppose des ajustements tels qu'elle ne peut sans débat sur ses conséquences et prolongements être produite à l'appui de la solution proposée par le gouvernement.

Néanmoins, là aussi, une nuance pourrait être introduite entre l'exercice normal des missions de sûreté et ce qui, dans l'exercice de ces missions, correspond à des exigences particulières liées au transport aérien, en particulier à l'impératif de célérité des contrôles nécessaires à la fluidité du trafic.

Ajoutons que le recours à une taxation spécifique pose des problèmes au regard du principe d'égalité.
Ainsi les choix du gouvernement en matière d'assiette des taxes d'aéroport et de l'aviation civile introduisent une rupture d'égalité devant les charges publiques puisqu'elles conduisent à exonérer entièrement les entreprises de fret.

2. Il faut envisager les problèmes posés par le dispositif au regard de la préservation des intérêts de l'aménagement du territoire

Les problèmes posés à notre réseau aéroportuaire du fait des exigences de sécurité et de sûreté constituent un sujet de très grande importance sur lequel l'information des acteurs est lacunaire. Il faudrait que le gouvernement présente une étude approfondie sur la question plus générale des conditions de l'équilibre financier de notre réseau d'aéroports.

Ce réseau est, en effet, confronté à des exigences croissantes.

Le tableau ci-après rend compte, par aéroport, des coûts annuels des missions de sûreté et des "services chargés de la sécurité incendie sauvetage" (SSIS).

Coût par aéroport des missions de sûreté et
de sécurité incendie et sauvetage.



Aéroport


Trafic départ 1999

Coût annuel sûreté -estimation 1999 en MF

Coût annuel ssis - estimation 1999 en MF

Coût annuel de missions en F/passager

ADP

Nice

Marseille

Lyon

Toulouse

Bordeaux

Strasbourg

Pointe à Pitre

Fort de France

Nantes

Montpellier

Saint-Denis

Ajaccio

Lille

Bastia

Toulon

Brest

Clermont

Biarritz

Pau

Tarbes

Perpignan

Cayenne

Rennes

Grenoble

Nîmes

Metz

Figari

Calvi

Lorient

Beauvais

Saint Barth.

Quimper

Avignon

Limoges

Le Havre

Saint-Etienne

Rodez

Chambéry

Béziers

Lannion

Annecy

Caen

Poitiers

La Rochelle

Rouen

Périgueux

Cherbourg

Brive

Dinard

Agen

Marie-Galante

Deauville

Dijon

Castres

Bergerac

Reims

Saint Brieuc

Angoulême

Aurillac

Carcassonne

Tours

Epinal

Ouessan

Ile d'Yeu

Cannes

Le Mans

Roanne

Le Puy

Dôle

Lyon Bron

Nevers

La Mole

Le Touquet

Nancy

Saint Nazaire

Auxerre

Valence

Châteauroux

Montluçon

Niort

Colmar

Cognac

Laval

Troyes

Valenciennes

Gap

Calais

Morlais

Orléans

32.012.468

3.911.002

2.903.448

2.618.965

2.348.160

1.381.893

1.111.042

1.003.159

926.665

768.321

749.579

742.603

443.952

437.586

399.697

341.335

325.709

317.189

315.755

312.517

280.259

228.431

215.901

158.873

144.416

140.813

132.402

116.953

109.203

104.905

110.960

103.881

84.163

66.427

63.765

58.817

54.672

42.871

41.268

40.196

38.221

35.149

31.214

27.357

19.848

19.153

19.069

23.053

18.036

17.347

13.008

12.161

11.793

11.367

10.087

9.190

8.322

8.118

8.077

7.282

6.372

6.283

6.092

5.293

5.266

4.943

4.540

4.512

4.066

3.838

3.727

3.299

2.989

2.927

2.672

2.137

1.389

1.350

2.450

1.151

1.053

1.031

949

726

726

698

613

598

529

519

410.36

19.79

17.58

26.34

19.97

15.59

18.94

7.56

2.50

11.07

11.32

2.59

1.87

3.35

2.06

1.59

1.87

3.46

2.16

4.96

5.03

1.20

7.59

1.19

1.13

1.19

1.20

0.93

0.93

1.02

1.79

0.73

1.79

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.62

0.00

0.62

0.62

0.62

0.00

0.62

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0.00

0.62

0.62

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0.00

0.00

0.62

0.62

0.00

0.62

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0.00

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0.62

0.62

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0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

160.17

11.74

17.27

17.19

7.32

15.25

6.59

4.73

12.63

7.83

7.73

12.36

10.60

3.71

6.07

7.25

2.75

4.82

4.34

6.26

4.81

3.74

11.22

2.28

4.90

6.35

3.00

4.67

0.00

1.63

0.99

1.59

1.62

1.56

1.32

0.77

2.04

1.95

2.02

0.98

1.14

1.59

1.63

1.66

0.73

0.48

0.62

1.63

0.55

0.98

0.60

0.98

0.98

0.37

0.35

0.45

0.03

0.33

0.36

0.98

1.96

0.98

0.53

0.98

0.33

0.93

0.33

0.33

0.33

0.56

0.98

0.03

0.93

0.33

0.43

0.93

0.07

0.33

0.26

0.35

0.04

0.35

0.33

0.33

0.25

0.07

0.33

0.26

0.33

0.31

17.82

8.06

12.00

16.62

11.62

22.32

22.98

12.26

16.32

24.61

25.41

20.13

28.08

16.13

20.35

25.90

14.18

26.09

20.58

35.89

35.12

21.62

87.12

21.84

41.80

53.58

31.75

47.89

8.54

25.28

25.08

22.39

40.62

32.82

30.36

23.64

48.57

60.00

63.94

39.80

45.95

62.68

72.01

83.41

67.90

25.19

64.91

97.47

64.52

56.32

93.70

80.32

82.85

32.40

96.24

116.25

3.61

40.16

44.50

218.96

404.40

155.45

188.12

184.52

61.87

187.77

71.76

209.07

232.05

146.98

262.18

8.01

310.42

111.19

162.08

434.28

47.55

241.20

106.43

306.66

40.84

340.04

343.11

448.87

345.44

103.87

531.24

435.97

616.15

603.66

On observe que les coûts de ces missions sont variables selon les plates-formes considérées -dans nombre d'aéroports, le coût des missions de sûreté est nul, ces missions continuant, en tout cas on l'espère, à être assumées par les pouvoirs publics-. Elles ont en outre tendance à croître avec la taille de l'aéroport. Mais le coût annuel des missions rapporté au nombre des passagers a, lui, tendance à croître quand ce dernier diminue. Cette donnée est totalement indépendante, remarquons-le, du mode de financement choisi. Elle est appelée à s'intensifier avec l'augmentation prévisible des dépenses de sûreté. Il faut certes relativiser cette perspective. Les problèmes posées par la sûreté dans un petit aéroport ne sont pas les mêmes que ceux qui sont posés dans un grand aéroport et ils peuvent recevoir des solutions moins coûteuses. Mais, la remarque est dans l'ensemble pertinente qui vise à faire observer que les coûts de la sûreté augmenteront plus que le nombre des passagers dans la plupart des aéroports. Comme ces coûts rapportés à chaque passager sont d'autant plus élevés que la plate-forme est moins fréquentée, l'avenir se traduira par une distorsion de plus en plus grande entre les coûts des missions de sûreté et de sécurité par passager dans les aéroports, en fonction de leur fréquentation.

La dispersion des coûts par passager est d'ores et déjà considérable, allant de plus de 600 francs à 8 francs.

Ainsi, tout système de financement construit sur l'idée d'appliquer au passager un tarif représentatif des coûts réels qu'il génère a nécessairement pour effet d'épouser la dispersion de ce coût et la perspective d'un élargissement de cette dispersion est inévitable. Elle doit être clairement mise en évidence. Elle contribuera à accroître les charges de financement de certains aéroports à fréquentation réduite dans des conditions telles qu'une imputation des coûts aux passagers embarquant dans ces aéroports exposeraient ceux-ci à devoir supporter une " facture " parfois très lourde. C'est ce qu'indique déjà assez la dernière colonne du tableau ci-dessus.

Le tarif de la taxe d'aéroport tel qu'il est proposé par le gouvernement est loin d'être calqué sur les coûts réels. Il ne dépasserait pas 99 francs alors que le coût des missions que la taxe est appelée à financer peut dépasser 600 francs par passager. Le tarif de la taxe suppose donc une certaine péréquation, réalisée en l'espèce à travers les interventions du FIATA (v. ci-dessus).

Cependant le tarif est modulé en fonction de la fréquentation des aéroports si bien qu'un passager ne paierait pas la même somme quel que soit son point d'embarquement. Concrètement, un passager embarquant à Nice acquitterait une taxe de 8,5 francs alors qu'un passager embarquant à Cherbourg paierait 99 francs.

Que penser d'une telle situation ? L'on peut d'abord observer qu'en première analyse elle ne se traduirait, dans l'immédiat, par aucun changement notable si la taxe d'aéroport devait simplement prendre le relais du financement par redevances aéroportuaires jusqu'à présent en oeuvre. On peut même considérer que le nouveau dispositif serait plus favorable que l'ancien pour les " petits aéroports " puisque ceux-ci bénéficieraient désormais d'une intervention du FIATA.

L'on doit également souligner que l'échelonnement d'un tarif fiscal en fonction des coûts réels est conforme aux enseignements de la théorie économique et, en particulier, au souci de réunir les conditions d'une bonne allocation des ressources.

Enfin, rien ne permet d'affirmer que le tarif proposé serait de nature à provoquer des détournements de trafic aux dépens des aéroports où la taxe serait élevée. Si l'on fait l'hypothèse que la taxe prendrait le relais des redevances, une telle éventualité paraît même exclue. Il en irait autrement si la taxe se substituait également à des subventions ou si le tarif de la taxe devait, dans un souci de péréquation, s'éloigner, pour certains aéroports, du tarif actuel des redevances.

Cependant, à supposer cette équivalence vérifiée pour l'heure, la perspective, mise en évidence plus haut, d'une augmentation des dépenses de sûreté et de sécurité pourrait à l'avenir susciter une distorsion du tarif de la taxe plus importante qu'il n'est aujourd'hui proposé. On peut donc redouter que la logique du système ne revienne à alourdir très sensiblement dans un futur proche le tarif pour les " petits aéroports ". Cette évolution ne serait pas à proprement parler antiéconomique mais elle pourrait condamner certaines plates-formes. Il fallait le dire.

Une solution évoquée par le gouvernement consisterait à réduire le nombre des classes d'aéroports et à rétrécir le barème de la taxe d'aéroport.

Le schéma envisagé désormais par le gouvernement serait le suivant :



 

1

2

3

Trafic Minimum

10.000.001

4.000.001

1.001

Trafic Maximum

 

10.000.000

4.000.000

Tarif Minimum

16,00 F

8,00 F

17,00 F

Tarif Maximum

20,00 F

17,00 F

50,00 F

Le tarif s'échelonnerait de 8 à 50 francs contre une échelle de 8 à 99 francs dans le dispositif actuel.

Dans cette hypothèse, les besoins à couvrir par la péréquation s'élèveraient ; ils passeraient de 15 à 25 millions de francs pour 1999 et seraient donc en année pleine, sur la base d'estimations de coûts probablement optimistes, d'au moins 33 millions de francs.

Comparaison entre les deux schémas

(en millions de francs)

 

Disposition adoptée à l'Assemblée nationale

Disposition envisagée

Produit attendu de la taxe d'aéroport (sur 9 mois)

795

780

Besoins de péréquation

15,99

25,72

Classe 1

0,00

0,00

Classe 2

0,00

0,00

Classe 3

2,70

0,00

Classe 4

4,12

9,02

Classe 5

9,18

16,70

NB. : ce calcul ne prend pas en compte les aéroports de moins de 1.000 passagers, les TOM et Bâle-Mulhouse qui représentent un coût de 35 millions de francs.

La mesure envisagée par le gouvernement, si elle aurait pour effet de réduire le montant de la taxe exigée des compagnies aériennes dans les petits aéroports, accroîtrait leurs besoins financiers résiduels.

Il faudrait alors les couvrir soit en augmentant le tarif de la taxe de l'aviation civile, ce que le gouvernement ne propose pas et qui, de toutes façons, se traduirait par un accroissement de la fiscalité supportée par les compagnies aériennes, y compris dans les petits aéroports, soit trouver un financement alternatif.

Le refus par l'Etat d'assumer les charges financières des sujétions normales de sa mission de sûreté dans les aéroports laisse présager que les collectivités locales sur le territoire desquels sont situés les aéroports en déficit de financement seront appelées à financer ce déficit.

On ne peut donc sérieusement établir que le changement envisagé se traduirait par une plus grande préservation des intérêts de l'aménagement du territoire.

*

* *

Votre commission des finances a tracé la voie à suivre. Elle ne s'est pas contentée de rejeter le dispositif gouvernemental. Mais, elle n'a pas les pouvoirs nécessaires pour transcrire dans notre droit la solution durable et satisfaisante qu'elle a pourtant dessinée.

Seul dans notre système constitutionnel, le gouvernement le pourrait s'il en avait le désir.

C'est à cela que votre commission des finances invite le gouvernement et c'est pour cela qu'elle a déposé un amendement de suppression de l'article 85.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 29 octobre 1998, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de Mme Marie-Claude Beaudeau, vice-président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Yvon Collin, rapporteur spécial, à l'examen du projet de budget annexe de l'aviation civile pour 1999 et des crédits affectés au transport aérien et à la météorologie par le projet de loi de finances pour 1999.

Après l'exposé du rapporteur spécial, un large débat s'est ouvert.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné le caractère préoccupant de l'endettement du budget annexe de l'aviation civile et considéré que celui-ci offrait une étude de cas particulièrement illustratrice des difficultés posées par un endettement public excessif.

M. François Trucy s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles les personnels pouvaient connaître une progression si conséquente de leurs rémunérations ainsi que sur les missions précisément exercées par le service des bases aériennes. Il a souligné la charge représentée par la formation aéronautique.

Mme Maryse Bergé-Lavigne a souhaité préciser que l'absence d'avances remboursables consacrées au projet d'A3XX ne pouvait être reprochée au Gouvernement puisque la décision de lancement de ce projet n'avait pas encore été prise. Elle a ajouté que cette décision n'était d'ailleurs pas acquise, tant les divers problèmes posés par ce projet apparaissaient importants.

En réponse, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a expliqué que l'augmentation des rémunérations des personnels témoignait d'une position favorable de ces personnels dans le rapport de force social qui dicte les décisions du Gouvernement en matière de navigation aérienne. Il a rappelé que l'augmentation des rémunérations individuelles observée dans le passé avait permis un certain rattrapage à partir d'une situation de traitement plutôt modeste. Mais il a souligné qu'aujourd'hui un meilleur parallélisme entre la progression des rémunérations des personnels de la direction générale de l'aviation civile et celle des rémunérations de la fonction publique en général ou des personnels des entreprises de transport aérien devait être recherché. Ayant précisé les diverses missions du service des bases aériennes et insisté sur les difficultés de conduire une politique de formation optimale dans un secteur soumis à de profondes fluctuations d'activité, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a jugé que le lancement d'un programme tel que l'A3XX était une impérieuse nécessité. Il a alors ajouté que compte tenu de l'exigence d'égaler les gains de compétitivité tirés par Boeing de sa position de monopole sur les secteurs des gros porteurs, il lui semblait que les industriels européens étaient désormais acquis à l'A3XX. Il a précisé qu'il n'entrait pas dans ses intentions de critiquer le Gouvernement sur ses choix en matière d'avances remboursables mais que devait être rappelée l'exigence d'accompagner le futur gros porteur par un soutien public.

M. Maurice Blin a alors précisé que 80 % des bénéfices de Boeing étaient tirés de la production des Boeing 747 et que de ses contacts avec les dirigeants d'Airbus, il apparaissait que ceux-ci et les autres industriels européens avaient en effet la volonté de bâtir un appareil en mesure de concurrencer le 747.

M. Jacques Oudin a abondé dans le sens de l'ensemble de ces propos en observant que dans le contexte de duopole caractéristique de l'industrie aéronautique mondiale, il était hors de question que l'un des compétiteurs ne dispose pas de l'ensemble de la gamme de production. Il a souligné que ce qui était vrai des gros porteurs commerciaux l'était également dans le cas des gros avions de transport militaire, évoquant la situation de l'avion de transport futur (ATF).

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a alors rappelé que, dès son rapport sur les soutiens publics à l'industrie aéronautique civile adopté par la commission en 1996, il avait insisté, dans une ambiance un peu sceptique, sur la nécessité de produire un avion gros porteur qui occuperait dans les vingt ans à venir 25 % du marché.

La commission a alors décidé de reporter son vote sur les crédits des transports aériens et de la météorologie après l'audition du ministre de l'équipement, des transports et du logement et son vote sur le budget annexe de l'aviation civile après l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 1999.

Puis le rapporteur spécial a fait une communication sur le processus de structuration de l'industrie aéronautique civile en Europe.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, ayant rappelé que, le 9 décembre 1997, les gouvernements de la France, de l'Allemagne et du Royaume-Uni avaient lancé un processus destiné à déboucher sur l'intégration européenne du secteur aéronautique et demandé aux industriels d'étudier sur quelles bases une telle intégration pouvait être réalisée, a indiqué qu'il avait alors informé la commission de son intention de consacrer un rapport d'information à ce sujet. Il a déclaré que sa communication du jour portait sur la structuration de l'industrie aéronautique et non sur la restructuration qui en résulterait et que les conclusions, qu'il souhaitait présenter à la commission, visaient à permettre à notre pays de participer pleinement à la construction en cours d'une industrie européenne intégrée.

Il a ajouté que cette communication d'étape se justifiait par l'urgence et par le souci de préserver des intérêts nationaux majeurs. Il a précisé que notre pays risquait de faire les frais d'un rapprochement entre British Aerospace et DASA, sauf à prendre les décisions qui s'imposent. Il a alors précisé les risques d'une telle évolution en indiquant que l'ensemble qui résulterait d'une fusion entre British Aerospace et DASA détiendrait 57,7 % des droits dans Airbus, une part importante de l'activité de missilier, et occuperait l'essentiel du créneau des avions de combat européens avec l'Eurofighter ainsi qu'un contrôle très significatif du Grippen suédois. Il a ajouté qu'un tel groupe exercerait une attractivité très forte sur tous les industriels européens, y compris Dassault, et sur les concurrents de Boeing aux Etats-Unis.

Le rapporteur a alors expliqué qu'une fusion entre British Aerospace et DASA était plus qu'une éventualité du fait, d'une part, de la cohérence industrielle de ce rapprochement, et, d'autre part, d'une réelle capacité de ces entreprises à moduler leur actionnariat pour s'unir. En effet, a-t-il indiqué, l'une des difficultés majeures du processus devant conduire à la constitution d'une entreprise aéronautique unique en Europe regroupant les activités aéronautiques, civiles et militaires, le spatial et les missiles tactiques, provient de l'hétérogénéité de l'actionnariat des entreprises concernées avec :

- la coexistence d'entreprises privées, British Aerospace et DASA, et d'une entreprise publique Aérospatiale ;

- et la superposition de trois modèles d'actionnariat, celui, dispersé, de British Aerospace, celui de DASA, concentré mais privé puisque détenu par Daimler-Chrysler, et celui d'Aérospatiale, concentré mais public, car encore détenu à près de 99 % par l'Etat français.

Il a poursuivi son propos en indiquant que pour "se marier", ces trois entreprises devraient rapprocher leurs modèles d'actionnariat et que s'il était très improbable que British Aerospace abandonne le sien, il n'était pas improbable du tout que DASA apporte certains aménagements au sien, si ceux-ci devaient se révéler indispensables pour parvenir à une fusion avec British Aerospace.

Il a alors observé que l'on avait pu, en revanche, longtemps s'interroger sur la capacité d'Aérospatiale à modifier son actionnariat, rappelant qu'alors même que l'idée d'une entreprise européenne avait été lancée par lui, notre Gouvernement n'avait pas annoncé d'intention particulière à ce sujet. Il a alors souligné que, depuis l'été, tout avait beaucoup évolué à la suite de la déclaration du Premier ministre du 27 mai : en échange des apports par Lagardère des activités de Matra Hautes Technologies, Lagardère SCA disposerait d'une quotité du capital d'Aérospatiale estimée entre 30 et 33 % ; quelque 20 % du capital d'Aérospatiale seraient cédés dans le public, si bien qu'au terme de ces deux opérations, l'Etat ne disposerait plus que d'environ 48 % du capital d'Aérospatiale et que du même coup, celle-ci se trouverait privatisée.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a alors jugé que le chemin parcouru était très important, mais qu'il convenait d'achever le travail. Il a toutefois indiqué que l'opération d'apport de Matra Hautes Technologies à Aérospatiale devait être suivie avec beaucoup d'attention et qu'en particulier, il fallait veiller à son équilibre financier et surveiller sa réalisation concrète. Il a insisté sur l'importance de configurer le capital d'Aérospatiale de sorte que cette entreprise puisse pleinement participer à la structuration en cours. Il a alors rappelé que malgré l'importance du retrait annoncé de l'Etat dans le capital de l'entreprise, au terme duquel celle-ci serait privatisée, le reliquat de la participation étatique (48 %) était jugé excessif par les autres industriels européens du secteur. Il a jugé qu'il fallait alors choisir entre deux objectifs contradictoires : celui de maintenir la place de l'Etat dans l'Aérospatiale à son niveau actuel et celui de fusionner avec les autres industriels. Préférant la deuxième branche de l'alternative, il a ajouté que le formatage capitalistique qu'elle impliquait pouvait prendre deux aspects : soit la mise sur le marché d'une proportion du capital de l'entreprise plus importante que les 20 % envisagés, soit un réaménagement des droits attachés aux actions détenues par l'Etat. Il a souligné que, quelle que soit la solution choisie, elle n'impliquait aucunement que l'Etat perde toute maîtrise sur l'avenir d'Aérospatiale et qu'à l'image de la situation existant au Royaume-Uni, il était souhaitable que les pouvoirs publics conservent les droits de contrôle attachés à une "action spéciale". Il a alors indiqué que, par cohérence avec ces observations sur la place de l'Etat dans le capital d'Aérospatiale, il faudrait veiller à ce qu'à l'occasion des accords de Matra Hautes Technologies, il soit bien entendu que ce nouvel actionnaire s'inscrive dans la logique de la fusion avec les autres industriels européens.

Il a alors formulé une autre condition indispensable, le rattachement complet des activités aéronautiques de Dassault Aviation à Aérospatiale. Il a justifié cette exigence par deux considérations majeures :

- le lien existant entre la valeur d'un groupe aéronautique et sa capacité à maîtriser la dualité des métiers d'avionneur commercial et militaire ;

- le caractère irréaliste d'une solution où notre industrie aéronautique militaire demeurerait isolée, la conduisant à rechercher des rapprochements avec des partenaires étrangers.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a alors présenté une synthèse de ses conclusions :

- poursuivre sur le chemin emprunté et finir de modeler le capital d'Aérospatiale pour que cette entreprise puisse fusionner ses activités dans la future grande entreprise européenne ;

- incorporer les activités de production d'avions de combat de Dassault Aviation dans Aérospatiale ;

- adresser un message clair, dans les plus brefs délais, à nos partenaires européens.

Il a souhaité conclure sa communication en soulignant que le processus en cours, s'il obéissait à une nécessité industrielle et économique, était essentiellement un processus politique. Il a rappelé que l'existence d'une industrie aéronautique compétitive était un élément de la puissance européenne. Il a alors souhaité que les gouvernements ayant mis en ordre de marche leurs entreprises rappellent solennellement aux industriels cette dimension du processus en cours. Il a insisté sur le fait que ceux-ci auraient besoin des gouvernements pour se développer et qu'il ne faudrait pas que, par inertie ou par des initiatives malheureuses, soit gâchée la chance d'un formidable succès européen.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné l'extrême importance de la communication du rapporteur spécial. Il a insisté sur la nécessité pour la commission de se saisir d'un sujet dont les enjeux économiques sont à l'évidence majeurs, et qui concerne également les intérêts patrimoniaux de l'Etat. Il a souligné que les conditions dans lesquelles le rapprochement de certaines activités du groupe Lagardère avec Aérospatiale avait été annoncé supposaient qu'on se montre très attentif à l'équilibre financier de cette opération. De la même manière, a-t-il ajouté, il faudra suivre de très près les travaux de la commission des participations et des transferts à l'occasion de la mise sur le marché d'une part du capital d'Aérospatiale. Il a suggéré que le rapporteur spécial exerce une particulière vigilance sur ces questions, estimant qu'elles étaient au coeur de la mission de contrôle conférée à la commission des finances. Il a enfin souhaité que des précisions puissent être apportées sur le sort des droits de vote double détenus par l'Etat du fait de sa participation au capital de Dassault Aviation.

En réponse, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a remercié le rapporteur général de son intervention, estimant qu'elle confortait la réflexion entreprise. Il a souscrit à l'objectif d'approfondir les divers éléments d'un dossier complexe sur lequel la commission des finances a pour vocation d'éclairer le Sénat, mais aussi peut-être le Gouvernement, en particulier sous l'angle de la défense des intérêts patrimoniaux de l'Etat.

Mme Maryse Bergé-Lavigne, ayant déclaré qu'elle n'avait pas, à ce stade, d'objection sur le fond de la communication du rapporteur spécial, a souligné la difficulté de se former une opinion tranchée sur le montage à venir. Ayant estimé que le jeu des différents acteurs de ce dossier ne devait pas conduire à l'affolement, elle a dit son accord sur le volet financier de la communication mais a souhaité que l'aspect industriel du dossier soit étudié avec beaucoup de vigilance. Elle s'est en particulier demandé si les savoir-faire technologiques d'Aérospatiale ne garantissaient pas cette entreprise contre des initiatives susceptibles de la marginaliser. Elle a enfin souligné qu'une alliance partielle de quelques industriels jouerait contre l'Europe.

En réponse, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a abondé dans le sens des observations faites sur l'importance du patrimoine technologique d'Aérospatiale. Il a toutefois souligné qu'au regard de la composante financière du processus en cours, notre entreprise ne réunissait pas encore les meilleures conditions d'un succès durable. Il a jugé que la perspective d'un rapprochement entre les autres industriels européens devait être considérée avec le plus grand sérieux. Il a ajouté que cette considération, en même temps que la nécessité politique de promouvoir la constitution d'une entreprise aéronautique européenne, supposait de la part du Gouvernement d'annoncer et de mettre en oeuvre les mesures nécessaires et simples pour, dans le respect des intérêts nationaux, participer activement au succès d'un projet réellement européen.

Mme Marie-Claude Beaudeau, vice-président, a souhaité que, dans l'avenir, le rapporteur spécial puisse poursuivre ses investigations afin de présenter tous les enjeux de la restructuration de l'industrie aéronautique en Europe, notamment au plan social.

En réponse, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a indiqué que telle était bien son intention et qu'il avait pris la précaution de préciser que son intervention du jour était centrée sur le processus de "structuration" plutôt que sur celui de "restructuration" qui, à l'évidence, en dépendait, mais devait faire l'objet de travaux complémentaires. Il a, à ce propos, rappelé que des enseignements très intéressants pourraient être tirés de l'expérience résultant de la fusion entre Boeing et Mc Donnell-Douglas.

La commission a alors donné acte de sa communication au rapporteur spécial.

Au cours d'une réunion ultérieure tenue le jeudi 19 novembre 1998, la commission a décidé d'adopter le budget annexe de l'aviation civile.

ANNEXE 1

LA SÉCURITÉ DU TRANSPORT AÉRIEN

Le niveau de sécurité des services de la circulation aérienne est traditionnellement évalué sur la base du nombre d' "Airprox" enregistré. Une procédure Airprox est déclenchée par un commandant de bord lorsque celui-ci estime que la sécurité de son aéronef a été ou aurait pu être compromise par un risque d'abordage entre aéronefs.

Cet indicateur doit être considéré avec prudence en raison du faible nombre d'Airprox enregistré, qui dépendent en outre de paramètres sociologiques difficiles à évaluer (tels que, notamment le climat général entre contrôleurs et pilotes, des consignes ponctuelles de compagnies ou de syndicats de pilotes concernant tel ou tel type d'incidents) qui peuvent entraîner un suivi plus ou moins rigoureux.

Enfin, il faudrait tenir compte de l'augmentation d'une année sur l'autre du nombre d'avions équipés de systèmes anti-collision (TCAS), systèmes qui permettent aux commandants de bord de connaître la position relative des autres avions, et leur permettent donc d'identifier plus facilement les situations d'Airprox, y compris celles qu'ils n'auraient pas détectés auparavant.

L'évolution des Airprox durant les 9 dernières années est la suivante :


Airprox

En route

Approche

Total civils

Civils/
militaires

Total

Par million de vol en route

1989

25

63

88

22

110

74

1990

17

49

66

25

91

58

1991

14

62

76

11

87

54

1992

14

44

58

17

75

44

1993

12

57

69

26

95

57

1994

14

52

66

22

88

50

1995

12

42

54

18

72

39

1996

21

64

85

18

103

53

1997

20

75

95

24

119

58

1998 (8 mois)


7


51


58


20


78


56

Si le nombre d'Airprox en 1997 et en début 1998 est légèrement plus élevé que celui des années précédentes, il est prématuré, selon l'administration, de conclure à une détérioration du niveau de sécurité .En effet, d'une part, rapporté au nombre de vols, cette tendance devient moins nette et, d'autre, part, l'ensemble des éléments cités en introduction peut expliquer cette tendance.

Par ailleurs, un autre indicateur considéré comme plus fiable s'améliore de façon sensible durant l'année 1997, pour se détériorer nettement durant les 7 premiers mois de l'année en cours : il s'agit des alertes "filet de sauvegarde".

Le filet de sauvegarde est une fonction du système "CAUTRA" d'assistance automatisée au contrôle pour la phase en route8(*) qui sert à attirer l'attention du contrôle sur d'éventuels risques de collision qu'il n'aurait pas détectés. Ces alertes sont enregistrées automatiquement puis toutes analysées. Elles constituent un échantillon statistique plus représentatif et plus systématique, dans lesquelles les incertitudes citées ci-dessus sont levées.

Le nombre d'alertes "filet de sauvegarde" conséquences d'espacements réellement insuffisants entre avions est donné dans le tableau suivant (événements par million de mouvements traités).



1989

22

1990

32

1991

42

1992

35

1993

30

1994

38

1995

37

1996

35

1997

28

1998 (7 mois)

34

En tout état de cause, l'ensemble des éléments dont disposent les services de la navigation aérienne ne permet pas de dégager une tendance significative de variation du niveau de sécurité dans un sens ou dans l'autre, sur l'ensemble de la période considérée.

La situation en Europe est encore plus délicate à appréhender car certains Etats ne communiquent pas les chiffres correspondants. Néanmoins, selon les sources de l'IATA (International Air Transport Association) représentant un grand nombre de compagnies aériennes, mais qui incluent uniquement les Airprox dans lesquels une compagnie membre est concernée, l'évolution des Airprox en Europe serait la suivante :



1989

238

1990

245

1991

200

1992

190

1993

196

1994

221

1995

235

1996

213

1997

Non encore disponibles

ANNEXE 2

LA PONCTUALITÉ DES TRANSPORTS AÉRIENS

Les indicateurs de retard toutes causes confondues prennent en compte plus de soixante-dix causes. Les principales causes sont liées à l'appareil (problème technique), au traitement des passagers (retards à l'enregistrement, problèmes de sûreté), à la météorologie, aux infrastructures au sol (problèmes aéroportuaires) et en l'air (contrôle aérien). Ces retards mesurent la différence entre l'heure de départ prévue (heure annoncée au passager sur son billet) et l'heure de départ réelle. C'est de ce constat factuel qu'on tire une moyenne.

La ponctualité s'est très nettement dégradée en 1997. Le retard moyen par vol réalisé a été, selon les mois, de 14 à 20 minutes.

Selon le mois, 25 à 40 % des vols ont été retardés de plus de 15 minutes et de 3 à 5 % des vols l'ont été de plus de 60 minutes.

Sur les premiers mois de l'année 1998, la ponctualité s'est pratiquement maintenue au même niveau et au second trimestre le retard moyen par vol a été de 18 minutes.

Cette situation a des origines multiples :

- difficultés rencontrées par les compagnies aériennes en raison d'une utilisation tendue des flottes et des équipages ou de mouvements sociaux ;

- sensibilité accrue au retard due à la création de plates-formes de correspondance ("hubs") qui, en concentrant les vols, multiplient l'effet de cascade d'un retard sur un vol;

- progression du trafic en 1998 qui, en nombre de mouvements, devrait être une des plus fortes enregistrée ces dix dernières années (+ 8,1 % sur les sept premiers mois de l'année).

Sur ce dernier point, des études ont montré qu'une augmentation de trafic de 1 % était de nature à générer 5 % de délai supplémentaire, ce qui démontre une certaine rigidité d'adaptation face au développement du transport aérien.

Le retard dû au contrôle aérien (ATC) est calculé à partir de la différence entre le créneau de départ attribué par le système de contrôle aérien et l'heure de départ demandée par la compagnie (ce calcul se fait sur 16 aéroports français). Il ne correspond pas à un constat factuel puisque le départ réel peut encore être retardé suite aux autres causes potentielles citées ci-dessus.

Les retards générés par l'ATC représentent de 20 à 25 % des retards "toutes causes". Ils ont, selon l'administration, trois causes essentielles :

- la forte croissance du trafic, la "pointe" du trafic 1997 (6.981 mouvements dans la journée) a été atteinte 20 fois pendant les premiers 9 mois de 1998 (avec une pointe à 7.599 mouvements en augmentation de 8,8 % sur la pointe 1997) ;

- un manque d'espace, particulièrement dans le quart Nord-Nord-Est de la France, entraînant une saturation à certaines époques ; cette partie de la France génère à elle seule 70 % des retards français ;

- les phénomènes de pointe de trafic renforcés par la création des hubs (Paris-Charles-de-Gaulle, Nice, Bâle-Mulhouse, Clermont-Ferrand).

C'est ainsi que les retards accusent une augmentation pendant la période d'été. La part de l'ATC dans le retard moyen par vol réalisé varie de 2 à 6 minutes mais, en juillet 98, 16 % des vols ont été retardés de plus de 15 minutes à cause du contrôle aérien.

Dans ce domaine, un début d'amélioration est cependant perceptible. Une comparaison entre les résultats enregistrés en septembre 1997 et en septembre 1998 met en évidence une diminution en pourcentage des retards imputables aux centres français de navigation aérienne.

L'amélioration est particulièrement sensible pour deux centres. Celui d'Aix-en-Provence voit son pourcentage européen de retards passer de 7,1 % à 2,3 % et celui d'Athis-Mons de 11,2 % à 7,3 %.

Le centre de Reims diminue légèrement ses retards -de 9,4 % à 8,5 %- malgré une hausse du trafic contrôlé (+ 7 % depuis le 1er janvier 1998).

Par ailleurs, on note une stabilisation du pourcentage des retards enregistrés à Brest et Bordeaux dont le nombre de vols a respectivement augmenté de 26,3 % et 9,2 % pendant la période du 1er janvier au 30 septembre 1998.

Cette tendance à l'amélioration devrait se confirmer à la suite de l'accord intervenu entre le ministre de la défense et le ministre de l'équipement, des transports et du logement sur une meilleure utilisation de l'espace aérien. La mise en oeuvre de cet accord prendra tout son effet en 1999, dégagera de l'espace au profit du trafic civil dans le quart Nord-Nord-Est et augmentera la capacité du contrôle aérien dans des zones à haute fréquentation.




1 Y compris les produits financiers.

2 En année pleine, les besoins s'élèveraient sur la base des dépenses pour 1999 à 1.408,8 millions de francs. En tenant compte du financement de la péréquation des lignes aériennes, il serait de 1.460 millions de francs.

3 Rapport général 86 M. Alain Lambert, annexe n° 20 Aviation civile - M. Yvon Collin du 21 novembre 1996

4 Et, dans le même temps, indiquer les recettes pouvant être affectées à chaque type de dépenses.

5 Budget annexe de la navigation aérienne.

6 Il faudrait, pour en rendre entièrement compte, prendre en considération la taxe perçue au profit du Fonds de péréquation du transport aérien.

7 Alors même que le Sénat a, à l'instigation de sa commission des affaires économiques, enrichi le texte de validation des redevances aéroportuaires en accord avec le gouvernement pour porter la date limite d'effet de cette validation au 1er juillet 1999.

8  Caractéristique qui, compte tenu du fait que l'essentiel des problèmes se rencontre en phase d'approche, limite la signification de la méthode.