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Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; LISE (Claude), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 26 - COMMISSION DES FINANCES


Table des matières






N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 26

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

IV
. - MER :

· MARINE MARCHANDE

Rapporteur spécial : M. Claude LISE

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 (1998-1999).



Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

· 1ère observation : un nouveau régime de soutien à la flotte de commerce française

La flotte de commerce française s'établit à 210 navires au 1er janvier 1998, en stabilité en nombre par rapport à 1997, mais avec une capacité d'emport supérieure de 3,6% (soit 6,5 millions de tonnes de port en lourd, TPL). La progression de capacité s'explique par une transformation de la structure de la flotte avec un accroissement de la flotte pétrolière. Cependant, au 1er juillet 1998, il semble que le nombre de navires ait de nouveau diminué, aussi bien en nombre qu'en tonnage (206 navires pour 6,4 millions de TPL).

Par ailleurs, ce n'est que courant 1998 et 1999 que la majorité des navires agréés dans le cadre du dispositif fiscal des quirats devrait entrer en flotte. Sur 28 projets agréés au 31 décembre 1997, correspondant à 62 navires, dont 53 navires neufs, seuls 16 navires concerneront la flotte de transport. Il faut toutefois noter que l'ensemble des acquisitions de navires neufs et d'occasion représente 11% de l'effectif de la flotte au 1er janvier 1998.

Dans ce contexte, le maintien d'un régime de soutien important à la flotte de commerce est indispensable et a d'ailleurs été réaffirmé lors du comité interministériel de la mer du 1er avril dernier. Ce comité a pris des décisions qui entraînent une modification substantielle du régime de soutien à la flotte de commerce.

Jusqu'à présent, le plan Marine Marchande 1990-1994 a été reconduit de 1995 à 1997 inclus. Il comprenait trois volets essentiels:

l'aide à l'investissement : en 1996, il a été consacré 79,9 millions de francs représentant des aides pour 12 navires, dont 3 unités neuves et 9 d'occasion. En 1997, 80,1 millions de francs ont été consacrés à 4 navires ;

- l'aide à la consolidation et à la modernisation (ACOMO) : 90,7 millions de francs y ont été consacrés en 1997 après 107 millions de francs en 1996.

- le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle.

Cependant, dans le domaine des aides à l'investissement, la Commission Européenne a apporté des modifications à des "orientations communautaires en matière d'aides d'Etat au transport maritime" (JOCE 5 juillet 1997), demandant que soit abandonnée la notion de subvention d'investissement assise sur la valeur du navire.

Le soutien à la flotte de commerce prendra dorénavant exclusivement la forme de diminution ou d'annulation de charges fiscales et sociales applicables aux marins des compagnies maritimes.

Le projet de budget pour 1999 intègre donc un dispositif de remboursement par l'Etat des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées par les entreprises qui emploient des personnels navigant sur des navires de commerce battant pavillon français, aux organismes chargés du recouvrement de ces cotisations.

Sont éligibles au remboursement les entreprises directement confrontées à la concurrence internationale. Après la suppression du monopole national dans le secteur du cabotage, des armements nouveaux deviendront donc éligibles à cette aide, notamment la Société nationale maritime Corse-Méditerranée (SNCM).

Le remboursement pourra aller jusqu'à la totalité des charges patronales, sous condition d'engagements pris à l'échelle du secteur et entreprise par entreprise. A l'échelle du secteur, l'effort des entreprises devra porter sur un plan de formation professionnelle continue ainsi que sur la formation professionnelle initiale (embarquement des marins et officiers). Les engagements concernant la formation devront être traduits entreprise par entreprise.

Ce lien est très intéressant, notamment si l'on tient compte des exigences de la qualification professionnelle maritime. Toutefois serait-il bienvenu d'avoir des explications complémentaires sur les critères exacts sur lesquels s'appuieront les décisions d'octroi des compensations de charges sociales.

Dans le projet de budget pour 1999, 81 millions de francs sont prévus pour ce nouveau dispositif. Or, l'aide à la consolidation et à la modernisation et l'aide à l'investissement représentaient 173 millions de francs l'an dernier1(*).

Cependant, il est annoncé que des crédits supplémentaires figureront dans le projet de loi de finances rectificative pour 1998, ces crédits étant reportés en 1999. Si cette annonce permet de rassurer quant au maintien des dotations, elle est toutefois surprenante du strict point de vue de la sincérité budgétaire.

Les dispositions européennes permettent par ailleurs à l'Etat de reconduire le dispositif de remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle et le financement des cessations anticipées d'activité au profit des marins du commerce. Chaque année, le collectif budgétaire propose l'inscription sur le chapitre 45-35 d'une dotation légèrement supérieure à 100 millions de francs, correspondant au remboursement par l'Etat de la part maritime de la taxe professionnelle.

Il faut ensuite relever que les dotations budgétaires précédemment mentionnées ont été complétées en 1997 et 1998 par le régime fiscal en faveur de l'acquisition de parts de copropriété de navires de commerce. Dans ce cadre, 61 navires (10 en 1996 et 51 en 1997) ont été acquis, pour un montant d'investissement de 8,1 milliards de francs, correspondant à un coût fiscal de 734,4 millions de francs en 1996 et 1,469 milliard de francs en 1997.

Cependant, la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a permis la création d'un nouveau dispositif fiscal en faveur de l'investissement maritime. Ces nouvelles dispositions remplacent le dispositif quirataire instauré par la loi du 5 juillet 1996.

· 2ème observation : l'urgence de réformer l'enseignement maritime

En avril dernier, le rapporteur du budget de la marine marchande, M. René Régnault, a mené une mission de contrôle sur les écoles d'enseignement maritime.


En effet, les formations dans les écoles maritimes et aquacoles ainsi que dans les écoles nationales de la marine marchande sont en cours de rénovation, car l'année 1998 sera marquée par l'entrée en vigueur des textes réglementaires transposant la convention internationale adoptée en 1995 sous l'égide de l'Organisation Maritime Internationale. Celle-ci impose un nouveau système de communication et de sécurité en mer.

D'un point de vue strictement budgétaire, s'il a estimé que les dépenses d'investissement pédagogique étaient satisfaisantes en raison notamment de l'effort des collectivités locales, l'entretien du patrimoine immobilier a été jugé insuffisant.

Il faut regretter que le projet de budget pour 1999 ne comprenne pas une augmentation très significative des moyens destinés à la rénovation du patrimoine de ces écoles. Toutefois, le produit d'une cession de 15 millions de francs devrait permettre à l'Etat d'affecter des crédits de même montant à la rénovation en l'an 2000, et notamment la mise aux normes, de l'école nationale de la marine marchande du Havre dont les locaux sont fortement dégradés. Cette rénovation est en effet indispensable et il importe qu'elle soit réalisée le plus tôt possible.

Par ailleurs, au sein des décisions du comité interministériel de la Mer du 1er avril dernier figure le lancement d'une mission conjointe interministérielle en vue d'une intégration de l'enseignement maritime et aquacole à l'enseignement public.

Le lancement de cette mission est bienvenu, mais il faut noter que la question du passage des personnels des écoles maritimes et aquacoles dans un statut public se pose depuis de nombreuses années, et doit être résolue rapidement.

En effet, le passage des écoles de formation maritime et aquacole sous statut d'établissements publics locaux d'enseignement en 1992 a laissé subsister le statut privé des personnels, salariés de l'Association pour la gérance des écoles de formation maritime et aquacole (AGEMA).

Le principe du passage sous statut public des personnels salariés par l'AGEMA a été retenu dès le comité interministériel de la mer du 4 juillet 1996, suite aux conclusions du rapport remis par M. Christian Serradji, directeur des gens de mer et de l'administration générale.

Ce rapport mettait en valeur la nécessité du passage sous statut public en stigmatisant les difficultés engendrées par le système actuel.

Un autre problème soulevé est la nécessité de préparer l'avenir en anticipant la compensation des nombreux départs à la retraite qui interviendront ces prochaines années, concernant 20 % des effectifs de la pêche et du commerce d'ici à l'an 2000. A défaut, il serait nécessaire de recourir à des marins et des officiers formés à l'étranger, au risque de perdre un savoir-faire précieux. Les effectifs des écoles devraient augmenter : l'an dernier, un recrutement de professeurs était prévu, mais le projet de budget pour 1999 ne prévoit pas de nouvelles ouvertures de postes. Cependant il faut noter que, s'agissant des 7 postes qui ont été créés dans la loi de finances pour 1998, ils n'ont pu, jusqu'à présent, être tous pourvus, en raison du manque de candidats.

· 3ème observation : l'effort en faveur de la sécurité maritime se poursuit

Le domaine de la sécurité maritime a connu des évolutions majeures depuis quelques années.

Suite à l'accident de l'Estonia en 1994, une révision très importante des règles de sécurité a été établie en 1995 par l'Organisation Maritime Internationale (OMI) en particulier pour les navires transbordeurs.

Toutes les mesures nouvelles, qui touchent au domaine de la stabilité, de la protection de l'incendie, du sauvetage et des radiocommunications, sont applicables aux navires construits à partir du 1er juillet 1997. Certaines de ces règles sont applicables rétroactivement aux navires transbordeurs selon un calendrier s'achevant en 2005.

De plus, le Code international de la gestion de sécurité entre en vigueur à compter de 1998. Cette année voit ainsi l'équipement de l'ensemble des moyens nautiques des affaires maritimes en matériels de radiocommunication conformes au Système Mondial de Détresse et de Sauvetage en mer (SMDSM) dont la date d'entrée en vigueur est fixée au 1er février 1999.

Depuis juillet 1992, dans le cadre de l'accord européen du Memorandum de Paris, des contrôle opérationnels sont effectués afin de vérifier la capacité réelle des équipages à conduire le navire et à réaliser des opérations commerciales en toute sécurité pour la vie humaine et l'environnement.

En regard de normes de sécurité de plus en plus exigeantes, le contrôle des navires est assuré par les inspecteurs et contrôleurs des 15 centres de sécurité des navires (CSN) avec le concours des unités des Affaires Maritimes.

Dans le cadre du Memorandum de Paris, 27 postes supplémentaires d'inspecteurs des CSN étaient prévus : le budget pour 1998 a permis la création de 5 postes d'inspecteurs et 7 postes de contrôleurs. Le budget pour 1999 accroît ces efforts, puisque 15 nouveaux postes d'inspecteurs sont créés et 11 postes de contrôleurs.

Concernant les unités littorales des affaires maritimes (ULAM) mises en place en 1993 et qui apportent leur concours au contrôle des navires et de la navigation, deux politiques sont menées : la généralisation de leur implantation sur le littoral et la modernisation de leurs moyens d'intervention en mer et à terre.

Le dispositif des ULAM rassemble dans une structure départementale unifiée des moyens et personnels spécialisés qui étaient auparavant répartis entre les vedettes côtières, les quartiers et les stations des affaires maritimes.

Les ULAM remplissent des missions administratives d'accueil et d'information du public, effectuent des visites de sécurité de navires et des missions de surveillance et de police. Actuellement, 14 départements en sont équipés, ce qui représente une couverture de la moitié du littoral national.

La généralisation du dispositif à l'ensemble du littoral d'ici 2001 est programmée. Elle concernera la façade Manche-Mer du Nord, l'Aquitaine, la Haute Corse, le Var et l'Outre-mer (la Martinique sera dotée d'une ULAM pour décembre 1998 et la Guadeloupe verra son installation en 1999).

Enfin, en matière de sécurité, le projet de budget pour 1999 prévoit une revalorisation substantielle des moyens de fonctionnement des centres régionaux opérationnels de sauvetage et de sécurité (CROSS).


Il existe 5 CROSS métropolitains et deux centres en cours d'armement aux Antilles et à la Réunion. Suite à la modernisation prévue dans le cadre de l'organisation maritime internationale, qui impose un programme de modernisation des équipements de communication, sont programmées pour 1999 et les années à venir la réalisation complète des infrastructures de communication des CROSS et l'installation du dispositif de surveillance des navires de pêche par système satellites.

Par ailleurs, les personnels des CROSS sont à statut militaire, mis pour emploi hors budget défense et pris en charge par le budget de la mer. Une forte proportion de ces effectifs est constituée par des appelés du contingent.

La réforme du service national et la suppression des appelés d'ici 2001 impliquent le remplacement de ces personnels par des agents sous statut professionnel à partir de transformation des emplois budgétaires. Un plan prévisionnel de remplacement a été établi.

Le nombre de postes à transformer est de 78. Le plan prévoit en outre la création nette de 26 postes supplémentaires.

Le projet de budget pour 1999 s'inscrit entièrement dans ce plan de professionnalisation avec la transformation de 24 emplois.

Votre rapporteur ne peut que se réjouir de l'effort budgétaire réalisé en direction de la sécurité maritime, les dotations pour 1999 confirmant celles de 1998.

Il tient à souligner combien la sécurité est un enjeu essentiel pour le monde maritime, non seulement au regard des nouvelles exigences internationales, mais malheureusement également au regard des évolutions du nombre d'accidents en mer.


Le bilan général des opérations de sauvetage en mer montre que ces sauvetages ont concerné au total 43.649 personnes et 15.563 navires, aux trois-quarts des navires de plaisance.

On constate une légère augmentation du nombre d'opérations mais surtout un accroissement du nombre de personnes décédées ou disparues.

259 personnes sont décédées ou disparues en 1997, contre 221 en 1996 et 183 en 1994, soit une augmentation de 41% sur trois ans. Dans le même temps, le nombre de personnes assistées par la société nationale de sauvetage en mer, qui complète l'action des CROSS en matière de sauvetage, a décru, passant de 10.120 personnes en 1994 à 7.498 personnes en 1997, soit 511 personnes sauvées d'un danger certain contre 833 en 1994. Il est donc véritablement impératif de maintenir les moyens, tant en personnel qu'en fonctionnement, des CROSS.

· 4ème observation : l'avenir de la CGM est suspendu à la résolution de multiples contentieux

La cession de l'entreprise publique CGM au secteur privé (CMA) est intervenue le 19 novembre 1996.


Au terme de la première phase de l'appel d'offres, close le 8 août 1996, neufs candidats avaient déposé une lettre d'intention en vue de la reprise globale de la CGM.

A la suite d'une phase d'examen approfondi, 4 candidats ont remis au Ministre de l'économie et des finances une offre définitive de reprise. Après audition des candidats acquéreurs, des dirigeants de la CGM, et des représentants du Ministre de l'économie et des finances, la Commission de privatisation a rendu un avis favorable au projet d'arrêté du Ministre de l'Economie et des Finances prévoyant la cession au groupement formé autour de la Compagnie Maritime d'Affrètement (SNC Louis Dreyfus Armateurs, MM. Saadé, Tristan Vieljeux et Farid Salem) pour un prix total, et symbolique, de 20 millions de francs.

En application de ce texte, la Compagnie générale maritime et financière (CGMF) qui détenait pour le compte de l'Etat 100 % des actions de la CGM, les a cédées aux prix et conditions convenus le 19 novembre 1996, assurant ainsi la privatisation de l'entreprise.

Tout d'abord, il faut rappeler que l'ensemble des crédits publics qui ont été versés à la CGM depuis 1992 s'élève à 3,323 milliards de francs : 2,05 milliards de francs de dotations en capital sur le budget de l'Etat au cours des années précédant la privatisation, 1,125 milliard de francs de recapitalisation en fin d'année 1996 avant la privatisation et 148 millions de francs pour le transfert du contrat de crédit-bail afférent à l'immeuble du siège social de la CGM.

L'importance de ces crédits publics nécessite que soit regardé avec attention le bilan de la privatisation de la CGM.

Or, ce bilan est difficile à établir.

Tout d'abord, la procédure de fusion de la compagnie générale maritime et de la compagnie maritime d'armement soulève de multiples controverses juridiques entre les actionnaires. Cette procédure a en effet été précédée d'une modification des prises de participations des différents actionnaires dans le groupe CMA-CGM. Sept procédures judiciaires sont en cours.

Le tribunal de commerce de Nanterre, statuant en référé, vient donc d'ordonner, le 4 novembre dernier, la suspension de cette fusion, alors que le rapprochement devait être entériné par les deux groupes le 20 novembre. Cette décision n'engage toutefois pas le fond de l'affaire.

De surcroît, une information judiciaire visant M.Jacques Saadé, président du groupe CMA-CGM, a été ouverte le 9 octobre 1998.

Il est, en tout état de cause, très difficile pour votre rapporteur de se prononcer sur le bilan de la privatisation de la CGM alors que son avenir est suspendu à un certain nombre de décisions judiciaires.

Cependant, il apparaît clairement que le résultat de la privatisation de la CGM n'est pas satisfaisant.

L'Etat a engagé plusieurs milliards de francs dans l'opération de privatisation, dont 1,1 milliard de francs pour une recapitalisation, mais la situation du nouveau groupe CMA-CGM n'a cessé de se dégrader après la privatisation.

Cette situation s'explique moins par le bilan de la CGM, qui est, comme prévu, redevenu positif (elle enregistrait un déficit de 183 millions de francs en 1996 mais elle est, depuis, revenue à un excédent), que par la situation financière de la CMA, choisie comme repreneur de la CGM et qui s'est trouvée à son tour en difficulté : son déficit a ainsi atteint 120 millions de francs en 1997, pour un chiffre d'affaires de 3,9 milliards de francs.

Il apparaît, selon les prévisions actuelles, que pour l'exercice 1998, la CMA dégagera toutefois un résultat positif de 100 millions de francs environ.

D'après le ministère de l'Equipement, des transports et du logement, le groupe CMA-CGM commence donc à sortir d'une situation difficile et se place aujourd'hui au 13ème rang mondial pour le transport de ligne régulière de conteneurs et au 1er rang français avant le groupe Delmas-Bolloré.

Votre rapporteur regrette toutefois que le groupe ait mis deux ans à se redresser et estime que, compte tenu des procédures en cours, son avenir reste fragile.

I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS

A. LES GRANDES MASSES DU BUDGET DE LA MARINE MARCHANDE POUR 1999

Le budget de la marine marchande correspond au fascicule IV. - Mer du budget de l'Equipement, des Transports et du Logement, abstraction faite des crédits consacrés aux ports maritimes.

Ainsi définis, ces crédits s'élèvent à 5,675 milliards de francs pour 1999, en légère augmentation (1%) par rapport au budget voté de 1998.

.
en millions de francs

La légère augmentation du budget de la marine marchande recouvre une évolution contrastée : les dépenses ordinaires progressent de 4,1% alors que les dépenses en capital régressent de 61,3%. Cette situation s'explique essentiellement par des modifications substantielles du dispositif de soutien à la flotte de commerce.

B. LES PRINCIPAUX AGRÉGATS DU BUDGET DE LA MARINE MARCHANDE POUR 1999

1. Agrégat 01. Administration générale

Les crédits affectés à l'administration générale représentent 8,8 % du budget de la Marine marchande, en hausse de 6,3 % par rapport à 1998.

Cette hausse intervient après une progression de 11% en 1998, progression qui était toutefois due au transfert de 90 emplois de l'Etablissement national des invalides de la marine.

 La progression de l'agrégat (30 millions de francs) résulte de :

mesures d'ajustement des crédits de rémunération et de transformations d'emplois pour 17,7 millions de francs ;

mesures d'extension en année pleine pour 5,2 millions de francs ;

- transferts pour 7,7 millions de francs (en provenance du budget "services communs"),

- révision des services votés pour 5,25 millions de francs,

moyens nouveaux pour 10 millions de francs.

Ces moyens nouveaux se décomposent comme suit :

la création de 35 emplois en faveur de la sécurité maritime et des unités littorales des affaires maritimes pour 6,25 millions de francs.

Seront créés 15 emplois d'inspecteurs des affaire maritimes au titre de la sécurité des navires et 11 emplois de contrôleurs des affaires maritimes.

Cette création est compensée par la suppression de 35 autres emplois, dont 19 agents administratifs des services déconcentrés et 5 inspecteurs des affaires maritimes.

L'ensemble des emplois budgétaires affectés au secteur "mer" passe ainsi de 2.426 emplois à 2.421 emplois. Le solde de 5 emplois supprimés est supporté par l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM).

- l'augmentation des moyens de fonctionnement des services pour 3 millions de francs, consistant principalement à l'abondement des crédits des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS).

- le développement de projets nouveaux en matière d'informatique et de télématique pour 1 million de francs.

La révision des services votés porte exclusivement sur les réductions d'emplois et non sur les dépenses de fonctionnement comme l'an dernier.

2. Agrégat 02. Gens de mer

Les crédits consacrés aux gens de mer représentent 2,5 % du budget de la Marine marchande, en augmentation de 5,3 % par rapport au budget voté de 1998. Ils atteignent 141,7 millions de francs en crédits de paiement et 8 millions de francs en autorisations de programme.

a) Formation professionnelle maritime

Dans le domaine de la formation professionnelle maritime, les dotations ou subventions de fonctionnement progressent de 7 millions de francs à 8,7 millions de francs pour les écoles nationales de la marine marchande et les écoles maritimes et aquacoles, et restent stables à 4,3 millions de francs pour l'enseignement privé agréé. Les bourses augmentent sensiblement, de 4,2 à 5,3 millions de francs. Les crédits consacrés à la promotion sociale et à la formation continue diminuent pour s'établir à 13,1 millions de francs.

Les crédits consacrés à l'apprentissage, via l'AGEMA, continuent de progresser pour atteindre 79 millions de francs soit une hausse de 2,9% après 3,3 % pour 1998 et 5,7 % en 1997.

Les dépenses d'équipement (chapitre 56-37) progressent en autorisations de programme pour s'établir à 8 millions de francs, et en crédits de paiement pour atteindre 6,6 millions de francs.

b) Action sociale

Les dépenses d'allocations compensatrices (chapitre 46-37), qui assurent un revenu de remplacement aux marins âgés de plus de 50 ans licenciés pour raison économique, s'établissent à 24 millions de francs pour 1999.

Comme l'an passé, un report fin 1998 devrait permettre à l'Etat de faire face à ses obligations s'agissant de dépenses obligatoires résultant d'une convention passée avec l'UNEDIC

Rappelons qu'en 1996, 130 millions de francs de reports de crédits étaient venus compléter une dotation de 72 millions de francs en loi de finances initiale pour le chapitre 46-37. En 1997, 152 millions de report de crédits ont complété la dotation de 45 millions de francs, et en 1998, 40 millions de francs.

L'ouverture traditionnelle en loi de finances rectificative de fin d'année des crédits de l'article 40 du chapitre 46-37 relatif à la contribution de l'Etat aux plans sociaux en faveur des dockers explique la hauteur de ces reports.

3. Agrégat 03. Etablissement national des Invalides de la Marine

D'un montant de 4,694 milliards de francs pour 1999, la subvention d'équilibre de l'Etat à l'ENIM (chapitre 47-37) représente à elle seule 82,7 % du budget de la Marine marchande. Elle progresse de 95 millions de francs, après avoir été stable en 1998.

4. Agrégat 04. Signalisation et surveillance maritimes

Les crédits consacrés à la signalisation et la surveillance maritimes atteignent 120,7 millions de francs et représentent 2 % du budget de la Marine marchande, en progression de 3,9 % par rapport au budget voté de 1998.

Les moyens de fonctionnement des services déconcentrés (chapitre 34-98) progressent de manière significative, en raison de la revalorisation des dotations aux centres régionaux opérationnels de sauvetage et de sécurité.

5. Agrégat 05. Protection et aménagement du littoral

Les crédits consacrés à la protection et à l'aménagement du littoral représentent seulement 0,3 % du budget de la Marine marchande.

Les moyens affectés à la lutte contre la pollution accidentelle du littoral et de la mer progressent de 1,2 million de francs en 1999 pour atteindre 1,8 million de francs, alors que les dotations d'investissement sont stables. Le total des dotations en dépenses ordinaires (chapitre 35-33) et en autorisations de programme (chapitre 55-30) est donc en progression de 9,2% par rapport à 1998. Il s'agit de lancer une action pluriannuelle de remise à niveau des stocks, d'amélioration des techniques et de développement de leur caractère opérationnel.

Les dotations consacrées à l'aménagement et à la mise en valeur du littoral progressent pour atteindre 3,7 millions de francs.

6. Agrégat 06. Flotte de commerce

Les crédits consacrés à la flotte de commerce représentent 3,5 % du budget de la Marine marchande contre 6% l'an dernier. Pour 1999, ils diminuent de 29,3 % en crédits de paiement, pour s'établir à 200 millions de francs, alors que les autorisations de programme deviennent nulles. Cette évolution résulte d'une modification importante du régime d'aide à la marine marchande qui sera analysée plus bas.

La contribution de l'Etat aux charges sociales de la Compagnie générale maritime (chapitre 45-35) progresse pour 1999 de 9 millions de francs et s'établit à 119 millions de francs. Cette subvention budgétaire, qui demeure en dépit de la privatisation de la CGM, est destinée à financer le surcoût du régime de retraite propre à la Compagnie par rapport au régime général.

II. L'IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ DE SOUTENIR LA FLOTTE DE COMMERCE FRANÇAISE

A. LE DÉCLIN DE LA FLOTTE DE COMMERCE NE S'ENRAYE PAS

1. La chute du nombre de navires

La flotte de commerce française s'établit à 210 navires au 1er janvier 1998, en stabilité en nombre par rapport à 1997, mais avec une capacité d'emport supérieure de 3,6% (soit 6,5 millions de tonnes de port en lourd, TPL). La progression de capacité s'explique par une transformation de la structure de la flotte avec un accroissement de la flotte pétrolière. Cependant, au 1er juillet 1998, il semble que le nombre de navires ait de nouveau diminué, aussi bien en nombre qu'en tonnage (206 navires pour 6,4 millions de TPL).

Quoiqu'il en soit, depuis 1970, la flotte de commerce française n'a cessé de chuter en unités.

Source : Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques

Ce n'est que courant 1998 et 1999 que la majorité des navires agréés dans le cadre du dispositif fiscal des quirats devrait entrer en flotte. Sur 28 projets agréés au 31 décembre 1997, correspondant à 62 navires, dont 53 navires neufs, seuls 16 navires concerneront la flotte de transport. Il faut toutefois noter que l'ensemble des acquisitions de navires neufs et d'occasion représente 11% de l'effectif de la flotte au 1er janvier 1998.

Bilan du dispositif des quirats

· Au 31 août 1997, 25 navires (10 en 1996 et 15 en 1997) ont fait l'objet d'un agrément dont 16 navires neufs et 9 navires d'occasion.

· Au 31 décembre 1997, 62 navires ont fait l'objet d'un agrément dont 53 navires neufs et 9 navires d'occasion.

- 53 navires neufs
: 16 pour le secteur des transports (4 navires à passagers, 12 navires de charge, porte-conteneurs et vracquiers), le reste (37 navires) concernaient des navires de travaux et de services qui n'entrent pas dans la composition de la flotte de commerce.

- 9 navires d'occasion : 7 pour les navires de charge (4 navires polyvalents et 3 pétroliers), le reste (2 navires) concernant les navires de travaux et de service.

L'ensemble des nouveaux navires de transport (16+7) soit 23 navires, représente 11% de la flotte de commerce (210 navires au 1er janvier 1998).

Cette évolution signifie :

- que la très grande majorité des agréments délivrés l'a été au second semestre 1997, pour des dossiers en attente (37 navires).

- que les nouveaux dossiers agréés au second semestre 1997 sont tous des dossiers concernant des navires neufs. Ainsi le bilan qui était tiré au 31 août 1997 (2/3 de navires neufs, 1/3 de navires d'occasion) est très différent du bilan définitif (85 % de navires neufs, 15% de navires d'occasion).

- que le bilan des quirats montre que seulement 23 navires sur 62 agréés concerneront la flotte de commerce (le reste étant des navires de travaux ou de service).


Par ailleurs, outre sa diminution inquiétante, la flotte de commerce française est vulnérable car très hétérogène en structure.

Les principales composantes de la flotte française sont les suivantes :

- les fractions de la flotte les plus nombreuses concernent les petits cargos et les pétroliers caboteurs. Cependant, ces navires, qui effectuent des transports maritimes sur courte distance sont les plus vulnérables à la concurrence qui est ouverte depuis le 1er janvier 1997.

- la flotte à passagers est composée d'une petite quarantaine d'unités. Elle sera directement concernée par l'ouverture définitive à la concurrence du cabotage intracommunautaire au 1er juillet 1999.

- la flotte de commerce française comprend 18 grands pétroliers. Ce nombre respecte le critère de 5,5% entre la capacité de transport maritime (en tonnes de ports en lourd) et les quantités en tonnes de pétrole brut traitées par les raffineries.


FLOTTE DE COMMERCE FRANÇAISE

Nombre de navires et tonnes de port en lourd (tPL) au 1er janvier 1997

 

Pavillon français

tous registres (y compris TAAF)

 

nombre

tPL

Navires à passagers et transbordeurs

Pétroliers au long cours

Caboteurs pétroliers

Chimiquiers

Navires citernes à vin et à huile

Transporteurs de gaz

Porte-Conteneurs (PC, PC rouliers)

Rouliers

Vraquiers secs

Polythermes

Cargos

Caboteurs < 500 jb

Autres cargos

TOTAL

38

18

30

4

3

7

25

11

9

3

11

6

45

210

102 298

3 734 981

445 434

22 471

15 802

180 577

759 088

24 397

938 736

13 487

49 839

2 625

45 020

6 275 970

Source : Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques

B. UN NOUVEAU RÉGIME DE SOUTIEN A LA FLOTTE DE COMMERCE EST INDISPENSABLE

Dans ce contexte, le maintien d'un régime de soutien important à la flotte de commerce est indispensable et a d'ailleurs été réaffirmé lors du comité interministériel de la mer du 1er avril dernier. Ce comité a pris des décisions qui entraînent une modification substantielle du régime de soutien à la flotte de commerce.

1. Le dispositif d'aides publiques à la marine marchande jusqu'en 1998

Jusqu'à présent, le plan Marine Marchande 1990-1994 a été reconduit de 1995 à 1997 inclus. Il comprenait trois volets essentiels:

l'aide à l'investissement : en 1996, il a été consacré 79,9 millions de francs représentant des aides pour 12 navires, dont 3 unités neuves et 9 d'occasion. En 1997, 80,1 millions de francs ont été consacrés à 4 navires ;

- l'aide à la consolidation et à la modernisation (ACOMO) : 90,7 millions de francs y ont été consacrés en 1997 après 107 millions de francs en 1996.

- le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle.

Bilan des dotations à la flotte de commerce 1995-1997 (en francs)


 

1995

1996

1997

Aide à l'investissement

49 000 000

79 900 000

80 100 000

ACOMO

102 300 000

107 475 000

90 700 000

Remboursement taxe professionnelle

73 500 000

108 200 000

90 700 000

Allégement ENIM

137 300 000

135 600 000

134 800 000

Total

362 100 000

431 175 000

385 515 000

Il faut remarquer que les aides publiques à la flotte de commerce ont très fortement varié depuis 1990 : la forte diminution de l'aide à l'investissement a été compensée par l'accroissement des dotations au titre de l'aide à la consolidation et à la modernisation et du remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle.



Pour 1999, la rupture sera cependant radicale puisque l'aide à la consolidation et à la modernisation et l'aide à l'investissement devront être abandonnées.

2. Le nouveau régime devra compenser la suppression de l'ancien

Dans le domaine des aides à l'investissement, la Commission Européenne a apporté des modifications à des "orientations communautaires en matière d'aides d'Etat au transport maritime" (JOCE 5 juillet 1997), demandant que soit abandonnée la notion de subvention d'investissement assise sur la valeur du navire.

Le soutien à la flotte de commerce prendra dorénavant exclusivement la forme de diminution ou d'annulation de charges fiscales et sociales applicables aux marins des compagnies maritimes.

Le projet de budget pour 1999 intègre donc un dispositif de remboursement par l'Etat des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées par les entreprises qui emploient des personnels navigant sur des navires de commerce battant pavillon français, aux organismes chargés du recouvrement de ces cotisations.

Sont éligibles au remboursement les entreprises directement confrontées à la concurrence internationale. Après la suppression du monopole national dans le secteur du cabotage, des armements nouveaux deviendront donc éligibles à cette aide, notamment la Société nationale maritime Corse-Méditerranée (SNCM).

Le remboursement pourra aller jusqu'à la totalité des charges patronales, sous condition d'engagements pris à l'échelle du secteur et entreprise par entreprise. A l'échelle du secteur, l'effort des entreprises devra porter sur un plan de formation professionnelle continue ainsi que sur la formation professionnelle initiale (embarquement des marins et officiers). Les engagements concernant la formation devront être traduits entreprise par entreprise.

Ce lien est très intéressant, notamment si l'on tient compte des exigences de la qualification professionnelle maritime. Toutefois serait-il bienvenu d'avoir des explications complémentaires sur les critères exacts sur lesquels s'appuieront les décisions d'octroi des compensations de charges sociales.

Dans le projet de budget pour 1999, 81 millions de francs sont prévus pour ce nouveau dispositif. Or, l'aide à la consolidation et à la modernisation et l'aide à l'investissement représentaient 173 millions de francs l'an dernier2(*). Cependant, il est annoncé que des crédits supplémentaires figureront dans le projet de loi de finances rectificative pour 1998, ces crédits étant reportés en 1999. Si cette annonce permet de rassurer quant au maintien des dotations, elle est toutefois surprenante du strict point de vue de la sincérité budgétaire.

Les dispositions européennes permettent par ailleurs à l'Etat de reconduire le dispositif de remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle et le financement des cessations anticipées d'activité au profit des marins du commerce. Chaque année, le collectif budgétaire propose l'inscription sur le chapitre 45-35 d'une dotation légèrement supérieure à 100 millions de francs, correspondant au remboursement par l'Etat de la part maritime de la taxe professionnelle.

Il faut ensuite relever que les dotations budgétaires précédemment mentionnées ont été complétées en 1997 et 1998 par le régime fiscal en faveur de l'acquisition de parts de copropriété de navires de commerce. Dans ce cadre, 61 navires (10 en 1996 et 51 en 1997) ont été acquis, pour un montant d'investissement de 8,1 milliards de francs, correspondant à un coût fiscal de 734,4 millions de francs en 1996 et 1,5 milliard de francs en 1997.

Récapitulatif de la dépense publique accordée à la marine marchande pour 1997 (en MF)



Aide à l'investissement

200 à répartir

ACOMO

 

Taxe professionnelle (chiffre 1996)

108

Exonération des charges patronales ENIM (différence entre le taux plein et le taux réduit chiffres de 1996)

137

Subvention pour équilibre de l'Etat au régime de l'ENIM (estimation de la part du déficit provenant des marins inscrits au commerce à partir du budget primitif de 1997)

1520

Subvention au titre de la continuité territoriale

650

Quirat (estimation du 05/07/96 au 01/07/97)

1540

Total

4155

Cependant, la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a permis la création d'un nouveau dispositif fiscal en faveur de l'investissement maritime. Ces nouvelles dispositions remplacent le dispositif quirataire instauré par la loi du 5 juillet 1996.

Le dispositif des quirats et les GIE fiscaux : une comparaison

· Le dispositif dit des "quirats" autorisait les personnes physiques à déduire de leur revenu imposable les sommes investies dans la flotte de commerce française, dans la limite annuelle d'un plafond de 500.000 francs pour une personne seule et 1 million de francs pour un couple marié.

Les personnes physiques pouvaient procéder à de telles opérations directement ou par l'intermédiaire d'une société de personnes ou d'un fonds de placement quirataire.

Les sociétés étaient autorisées à déduire de leur bénéfice imposable l'intégralité des sommes investies.

En 1998, le rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques a estimé que la loi quirataire conduisait à diminuer le coût d'achat d'un navire sur 5 ans de près de 25 % pour l'armateur.

La loi de finances pour 1998 a supprimé ce dispositif.

· Le gouvernement a proposé un nouveau dispositif fiscal en faveur de la marine marchande, qui a été adopté par le Parlement dans le cadre de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, et qui est légèrement moins incitatif (à peu près les deux tiers de l'avantage précédent).

Ce dispositif prévoit un régime privilégié de financement par crédit-bail ouvert, sur agrément, aux projets présentant un intérêt économique et social, notamment en matière d'emploi.

Il consiste en une majoration du coefficient d'amortissement pour les biens d'une durée de vie supérieure à 8 ans et en une exonération des plus-values lorsque la cession du bien est effectuée au profit de l'utilisateur.

Ce régime ne s'applique donc pas uniquement aux navires, mais il a en réalité été conçu principalement pour eux.

3. Il est nécessaire de prendre en compte les importants soutiens publics dont disposent les flottes de commerce des autres pays

Tous les pays ayant une ambition maritime disposent de nombreux dispositifs publics en faveur de leur flotte de commerce.



Source : office parlementaire d'évaluation des politiques publiques

La France doit renoncer à l'aide à l'investissement qu'elle était la seule à pratiquer. De plus, elle a arrêté régime fiscal des quirats. En revanche, en raison du nouveau système des GIE fiscaux, les armateurs peuvent bénéficier d'exonération de plus-values comme dans l'immense majorité des pays européens.


 

Etats-Unis

Japon

Corée du Sud

Aide à l'exploitation

oui

 
 

Aide à l'investissement

oui

 
 

Défiscalisation des salaires

 
 

oui

Amortissement spécifique

 

oui

oui

Exonération de plus-values de cession

 

oui

 

Bonification d'intérêt

 
 

oui

Subvention à la démolition

oui

oui

 

(source : OCDE)

C. LA POLITIQUE MENÉE PAR L'UNION EUROPÉENNE POURRAIT AVOIR DE SÉRIEUSES RÉPERCUSSIONS SUR CERTAINS SEGMENTS D'ACTIVITÉ

1. La politique menée par l'Union européenne vise à la libéralisation des échanges maritimes sans imposer de vision stratégique

Le traité de Rome a conféré au transport maritime un caractère spécifique en le soumettant à l'article 84.2 qui dispose "le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, pourra décider dans quelle mesure et par quelle procédure, des dispositions appropriées pourront être prises pour la navigation maritime et aérienne".

· La première étape de la politique maritime communautaire a été axées sur la libéralisation avec l'adoption de quatre règlements le 22 décembre 1986. L'ouverture, étalée jusqu'au 1er janvier 1993 de l'ensemble des trafics à l'exception des cabotages nationaux a été acquise au bénéficie des navires non communautaires. Le règlement 3577/92 a programmé le démantèlement des protections nationales existantes entre le 1er janvier 1993 et le 1er janvier 1999 avec des mentions spéciales pour le trafic des produits pétroliers (1er janvier 1997) et les dessertes régulières des îles (1er janvier 1999).

· La commission européenne a délivré une communication le 29 avril 1998 relative à une politique communautaire concernant l'équipage des navires assurant des services réguliers de transport de passager de transport par transbordeur. La Commission européenne relève que l'emploi de marins communautaires est en baisse constante depuis 1985 (en 10 ans, le nombre de ressortissants communautaires employés à bord de navires battant pavillon d'un État membre est passé de 206.000 à 129.000, soit -37%).

La Commission européenne fait donc part, dans sa communication, de deux propositions de directives, dont l'objectif est de faire en sorte que les conditions de concurrence soient loyales et que tous les prestataires de services réguliers de transport de passagers par transbordeur entre les États membres soient sur un pied d'égalité de concurrence.

· La commission européenne a également souhaité que des mesures positives soient prises pour les flottes communautaires.

L'instauration d'une véritable politique commune des transports maritimes, en application de l'article 84-2 du traité, nécessite en effet l'application de mesures positives.

En août 1989, la Commission a proposé quatre chantiers : la création d'un registre européen dit EUROS, le renforcement du contrôle des normes sociales et de la sécurité à bord des navires faisant escale dans les ports de la Communauté, la définition du concept "d'armateur communautaire" et l'ouverture des cabotages nationaux aux navires battant pavillon de l'un des Etats membres.

Cependant, seules les mesures liées à la sécurité maritime ont été adoptées.

· Le rapport que la Commission a publié en avril 1996 intitulé "Vers une nouvelle stratégie maritime" révèle de nouvelles préoccupations intéressantes. Il s'agit de la sécurité, mais également du soutien à la formation et de l'attention portée à la situation des navires à passagers opérant entre les ports.

Il faut toutefois convenir que l'harmonisation européenne en matière de politique maritime est loin d'être effective, en dehors des avancées réalisées en matière de sécurité des navires. En revanche, deux événements majeurs interviendront en 1999 avec, incontestablement, des effets sur la marine marchande française et plus particulièrement sur la flotte des navires à passagers.

2. L'incidence de la suppression des ventes hors taxe pourrait être très néfaste au navires à passagers

Au 1er janvier 1999 sera achevée la libéralisation du cabotage en Europe. Celle-ci pourra avoir des répercussions sur certaines lignes jusqu'à présent protégées, notamment les liaisons de la Société nationale Corse-Méditerranée.

De surcroît, la suppression des ventes hors taxe pour les liaisons intra-communautaires entre en vigueur à partir du 1er juillet 1999.

L'autorisation de vendre des produits hors taxe sur les relations intra-communautaires résulte d'un régime de dérogation à la réglementation régissant la mise en place du marché unique au 1er janvier 1993. Le Conseil et la Commission européenne ont décidé de prolonger cette dérogation jusqu'au 30 juin 1999 sur la base de possibilités d'exonération de TVA et de droits d'accises.

Le Conseil des ministres Européens des transports de mars 1998 a demandé au Conseil des ministres de l'Economie et des Finances de réaliser une étude de l'impact au niveau européen des conséquences économiques et sociales de la suppression des ventes hors taxes. Le Conseil "Ecofin" a rejeté cette demande lors de sa session du 19 mai 1998.

La suppression du régime de vente hors taxes a été motivée par la nécessité de mettre en oeuvre le marché unique. Or, l'harmonisation fiscale concernant les taux de TVA n'est pas achevée en 1998, si bien que les critères qui serviront à fixer le régime fiscal à bord des navires ne sont pas connus.

Les conséquences économiques de la suppression du régime hors taxes seraient très importantes, notamment pour les opérateurs maritimes présents sur le marché transmanche. Le montant des ventes hors taxe représente de 25% à 35% de leur chiffre d'affaires. Un certain nombre de liaison pourraient être, de ce fait, menacées : les liaisons partant de Boulogne, Calais, Dunkerque, Dieppe, Le Havre et Roscoff.

Selon les évaluations du ministère de l'Equipement, la suppression des ventes hors taxe pourraient induire la perte de 20.000 emplois directs en Europe et au maximum 3.000 emplois en France (soit plus de la moitié des emplois de la filière passagers).

Le rapport du député André Capet remis le 23 juillet dernier au Premier ministre suggère un "lissage" fiscal dans le temps : la TVA s'appliquerait intégralement aux produits vendus hors taxes au sein de l'Union européenne dès le 1er juillet 1999, mais les droits d'accises frappant les alcools et les tabacs ne seraient appliqués que progressivement, sur six ans, afin de permettre aux compagnies de s'adapter.

Ces propositions semblent toutefois peu susceptibles de recueillir l'accord de la commission européenne, qui propose le recours aux fonds structurels.

Votre rapporteur estime impératif, qu'en l'absence de report de la date de suppression du commerce hors-taxe, une solution rapide soit trouvée pour compenser le très important manque à gagner dont souffriront certaines compagnies maritimes.

III. L'URGENCE DE REFORMER L'ENSEIGNEMENT MARITIME

A. LA NÉCESSITÉ D'ACCROÎTRE LES MOYENS D'ÉQUIPEMENT DES ÉCOLES MARITIMES

En avril dernier, le rapporteur du budget de la marine marchande, M. René Régnault, a mené une mission de contrôle sur les écoles d'enseignement maritime.

En effet, les formations dans les écoles maritimes et aquacoles ainsi que dans les écoles nationales de la marine marchande sont en cours de rénovation, car l'année 1998 est marquée par l'entrée en vigueur des textes réglementaires transposant la convention internationale adoptée en 1995 sous l'égide de l'Organisation Maritime Internationale. Celle-ci impose un nouveau système de communication et de sécurité en mer.

1. Les moyens de la formation maritime

Les dotations à la formation maritime couvrent :

- les crédits de rémunération des personnels enseignants et du personnel de structure des écoles maritimes et aquacoles et des enseignants vacataires dans les écoles de la marine marchande ;

- les dépenses de fonctionnement et d'équipement pédagogiques ou de travaux d'entretien dont la charge revient à l'Etat selon les lois de répartition des compétences ;

- les subventions de soutien aux établissements privés agréés d'enseignement maritime et aux organismes de promotion sociale ;

- les dépenses de rémunération des stagiaires de la formation continue professionnelle maritime et le coût de l'attribution des bourses.

Si l'on exclut les dépenses effectuées en application de la convention entre l'Etat et l'UNEDIC relative aux personnels navigants de la marine marchande (20 millions de francs) et les subventions aux organisations syndicales représentatives des personnels navigants, au total, l'ensemble des crédits de paiement consacrés à la formation maritime pouvait être évalué à 113,5 millions de francs en 1998, dont 6,1 millions de francs au titre de l'équipement des établissements scolaires maritimes.

Mais cette somme ne représente pas tout l'effort de l'Etat. Ainsi, elle ne comprend pas les rémunérations des personnels enseignants des écoles nationales de la marine marchande, ni leur personnel technique et administratif. Ainsi, 254 emplois sont pourvus au titre des "gens de mer".

Les crédits relatifs à la rémunération, aux vacations et aux charges sociales de ces personnels sont retracés à l'article 80 des chapitres 31-90, 33-90, et 33-91. Les rémunérations des personnels s'élevaient à 41,8 millions de francs en 1998 et la part de l'Etat pour les cotisations sociales à 2,5 millions de francs.

L'effort global de l'Etat en faveur de la formation maritime est donc supérieur à 150 millions de francs par an.

2. Des moyens de fonctionnement complétés par un fort autofinancement

La participation de l'Etat aux dépenses de fonctionnement des écoles de la marine marchande n'a été que de 5,6 millions de francs en 1996 et 1997 après régulation, si bien qu'elle n'a couvert que le tiers du budget des écoles.

En moyenne, les écoles autofinancent donc leur fonctionnement à hauteur de 69%, grâce à la collecte de la taxe d'apprentissage et des actions de formation continue.

A titre d'exemple, à Saint-Malo, les ressources propres (restauration, hébergement, stages de formation) ont été constamment supérieures à la subvention de fonctionnement depuis 1993.

Cependant, les ressources liées à la taxe d'apprentissage diminuent tant en raison de la morosité du secteur économique que du recours croissant à la formation continue en "interne". A Saint-Malo les recettes liées à la taxe d'apprentissage ont ainsi diminué de 28% en 5 ans. Les ressources propres des écoles progressent donc en raison de l'effort porté sur la formation continue.

La formation continue représente 20 à 30% des ressources des écoles de la marine marchande.

Les écoles ont développé la formation continue au point que le nombre de stagiaires accueillis est souvent aussi important que le nombre d'élèves scolarisés dans les écoles. Au total, le nombre de stagiaires en formation continue dans les écoles de la marine marchande est équivalent à celui des élèves en formation initiale : 2.120 stagiaires ont été accueillis dans les écoles en 1996-1997, alors que 2.279 élèves y étaient scolarisés.

3. Il est nécessaire de mettre l'accent sur les dépenses d'investissement

M. René Régnault a estimé que les dépenses d'investissement pédagogique dans les écoles maritimes étaient satisfaisantes, en raison notamment de l'effort des collectivités locales, mais que l'entretien du patrimoine immobilier était largement insuffisant.

Il faut regretter que le projet de budget pour 1999 ne comprenne pas une augmentation très significative des moyens destinés à la rénovation du patrimoine de ces écoles. Toutefois, le produit d'une cession de 15 millions de francs devrait permettre à l'Etat d'affecter des crédits de même montant à la rénovation en l'an 2000, et notamment la mise aux normes, de l'école nationale de la marine marchande du Havre dont les locaux sont fortement dégradés. Cette rénovation est en effet indispensable et il importe qu'elle soit réalisée le plus tôt possible.

B. PARVENIR ENFIN A L'INTÉGRATION DE L'ENSEIGNEMENT MARITIME DANS L'ENSEIGNEMENT PUBLIC

Au sein des décisions du comité interministériel de la Mer du 1er avril dernier figure le lancement d'une mission conjointe interministérielle en vue d'une intégration de l'enseignement maritime et aquacole à l'enseignement public.

Le lancement de cette mission est bienvenu, mais il faut noter que la question du passage des personnels des écoles maritimes et aquacoles dans un statut public se pose depuis de nombreuses années, et doit être résolue rapidement.

En effet, le passage des écoles de formation maritime et aquacole sous statut d'établissements publics locaux d'enseignement en 1992 a laissé subsister le statut privé des personnels, salariés de l'Association pour la gérance des écoles de formation maritime et aquacole (AGEMA).

Le principe du passage sous statut public des personnels salariés par l'AGEMA a été retenu dès le comité interministériel de la mer du 4 juillet 1996, suite aux conclusions du rapport remis par M. Christian Serradji, directeur des gens de mer et de l'administration générale.

Ce rapport mettait en valeur la nécessité du passage sous statut public en stigmatisant les difficultés engendrées par le système actuel.

Les principales remarques du rapport relatif au statut public du personnel de l'AGEMA de M. Serradji 3(*)

Le système de gestion par le biais de l'AGEMA est :

· coûteux : les frais de gestion de l'AGEMA s'ajoutent à des salaires alignés sur le point AFPA et donc supérieurs à ceux de la fonction publique pour des fonctions et des niveaux de recrutement comparables. Compte tenu des charges sociales, le coût d'un enseignant d'EMA est supérieur de 59% au coût d'un enseignant en école nationale de la marine marchande. Le personnel du siège de l'AGEMA a un salaire supérieur de 40% aux enseignants.

· artificiel : l'AGEMA n'a plus la gestion des écoles mais seulement du personnel.

C. ANTICIPER LES BESOINS EN PERSONNEL QUALIFIÉ

La France doit ainsi pouvoir relever le défi de la formation pour les officiers de marine.

En 1990, une enquête menée par l'International shipping federation a permis de faire le point sur le marché international du travail maritime. L'offre de travail représente 1.250.000 personnes dont 400.000 officiers et 840.000 matelots, une partie substantielle provenant des pays en voie de développement. Pour faire fonctionner la flotte mondiale, 450.000 officiers et 600.000 matelots étaient nécessaires, ce qui traduisait déjà un certain déficit en personnel qualifié.

Par ailleurs, la croissance de la flotte mondiale devrait être de 33% en dix ans, soit un accroissement de la demande d'environ 90.000 officiers (20% de l'offre) et 50.000 matelots. Compte tenu des départs naturels (autour de 10% par an), l'écart entre l'offre et la demande devrait être théoriquement de 400.000 officiers et 350.000 marins en l'an 2000. Pour combler cet écart, 35.000 à 40.000 officiers devraient être recrutés chaque année, soit le triple du nombre d'officiers sortant actuellement des écoles de formation.

Actuellement, l'explosion du transport maritime au niveau mondial va même au delà des prévisions de croissance de la flotte de commerce (+5%/an).

Les effectifs des écoles devraient donc augmenter : l'an dernier, un recrutement de professeurs était prévu, mais le projet de budget pour 1999 ne prévoit pas de nouvelles ouvertures de postes. Cependant il faut noter que, s'agissant des 7 postes qui ont été créés dans la loi de finances pour 1998, ils n'ont pu, jusqu'à présent, être tous pourvus, en raison du manque de candidats.

Effectifs des écoles nationales de la marine marchande (élèves officiers)


formations

 

ANNÉES SCOLAIRES

 
 
 

évolution

 

1993-94

1994-95

1995-96

1996-97

1997-98

97-98/96-97

officiers " commerce "

745

702

672

660

738

12%

officiers " pêche "

62

63

104

100

58

-42%

total officiers

807

765

776

760

796

5%

S'il faut constater un déclin du nombre d'officiers sur le long terme (le nombre d'officiers a été divisé par trois en 30 ans, témoignant d'un déclin inexorable de la marine marchande française), les perspectives d'une certaine augmentation de la flotte de commerce française à court terme, par les effets des dispositions fiscales relatives aux copropriétés de navires de commerce, et l'accroissement du fret maritime au niveau mondial laissent penser que des besoins en personnel, et particulièrement en personnel qualifié, se manifesteront prochainement.

Le déclin du nombre d'officiers de commerce français parallèlement au déclin de la flotte


 

Navires

Officiers

1960

766

9.930

1970

547

8.450

1980

412

7.530

1990

223

3.261

1997

210

3.100

IV. POURSUIVRE L'EFFORT EN FAVEUR DE LA SÉCURITÉ MARITIME

A. LA RÉGLEMENTATION EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ MARITIME S'EST CONSIDÉRABLEMENT RENFORCÉE

Le domaine de la sécurité maritime a connu des évolutions majeures depuis quelques années.

Suite à l'accident de l'Estonia en 1994, une révision très importante des règles de sécurité a été établie en 1995 par l'Organisation Maritime Internationale (OMI) en particulier pour les navires transbordeurs. Toutes les mesures nouvelles, qui touchent au domaine de la stabilité, de la protection de l'incendie, du sauvetage et des radiocommunications, sont applicables aux navires construits à partir du 1er juillet 1997. Certaines de ces règles sont applicables rétroactivement aux navires transbordeurs selon un calendrier s'achevant en 2005.

De plus, le Code international de la gestion de sécurité entre en vigueur à compter de 1998. Cette année voit ainsi l'équipement de l'ensemble des moyens nautiques des affaires maritimes en matériels de radiocommunication conformes au Système Mondial de Détresse et de Sauvetage en mer (SMDSM) dont la date d'entrée en vigueur est fixée au 1er février 1999.

Depuis juillet 1992, dans le cadre de l'accord européen du Memorandum de Paris, des contrôle opérationnels sont effectués afin de vérifier la capacité réelle des équipages à conduire le navire et à réaliser des opérations commerciales en toute sécurité pour la vie humaine et l'environnement.

En regard de normes de sécurité de plus en plus exigeantes, le contrôle des navires est assuré par les inspecteurs et contrôleurs des 15 centres de sécurité des navires (CSN) avec le concours des unités des Affaires Maritimes.

B. L'APPLICATION DE CETTE RÉGLEMENTATION NÉCESSITE DES MOYENS ACCRUS

Dans le cadre du Memorandum de Paris, 27 postes supplémentaires d'inspecteurs des CSN étaient prévus : le budget pour 1998 a permis la création de 5 postes d'inspecteurs et 7 postes de contrôleurs. Le budget pour 1999 accroît ces efforts, puisque 15 nouveaux postes d'inspecteurs sont créés et 11 postes de contrôleurs.

Concernant les unités littorales des affaires maritimes (ULAM) mises en place en 1993 et qui apportent leur concours au contrôle des navires et de la navigation, deux politiques sont menées : la généralisation de leur implantation sur le littoral et la modernisation de leurs moyens d'intervention en mer et à terre.

Le dispositif des ULAM rassemble dans une structure départementale unifiée des moyens et personnels spécialisés qui étaient auparavant répartis entre les vedettes côtières, les quartiers et les stations des affaires maritimes. Les ULAM remplissent des missions administratives d'accueil et d'information du public, effectuent des visites de sécurité de navires et des missions de surveillance et de police. Actuellement, 14 départements en sont équipés, ce qui représente une couverture de la moitié du littoral national.

La généralisation du dispositif à l'ensemble du littoral d'ici 2001 est programmée. Elle concernera la façade Manche-Mer du Nord, l'Aquitaine, la Haute Corse, le Var et l'Outre-mer (la Martinique sera dotée d'une ULAM pour décembre 1998 et la Guadeloupe verra son installation en 1999).

C. CONSOLIDER LES MOYENS DU SAUVETAGE EN MER

1. Remplacer les effectifs militaires des CROSS

En matière de sécurité, le projet de budget pour 1999 prévoit une revalorisation substantielle des moyens de fonctionnement des centres régionaux opérationnels de sauvetage et de sécurité (CROSS).

Il existe 5 CROSS métropolitains et deux centres en cours d'armement aux Antilles et à la Réunion. Suite à la modernisation prévue dans le cadre de l'organisation maritime internationale, qui impose un programme de modernisation des équipements de communication, sont programmées pour 1999 et les années à venir la réalisation complète des infrastructures de communication des CROSS et l'installation du dispositif de surveillance des navires de pêche par système satellites.

Par ailleurs, les personnels des CROSS sont à statut militaire, mis pour emploi hors budget défense et pris en charge par le budget de la mer. Une forte proportion de ces effectifs est constituée par des appelés du contingent.

La réforme du service national et la suppression des appelés d'ici 2001 impliquent le remplacement de ces personnels par des agents sous statut professionnel à partir de transformation des emplois budgétaires. Un plan prévisionnel de remplacement s'établit selon l'échéancier suivant.



 

1998

1999

2000

2001

Total 1998/2001

transformation

24

24

15

15

78

création

12

0

08

06

26

total

36

24

23

21

104

Le nombre de postes à transformer est de 78. Le plan prévoit en outre la création nette de 26 postes supplémentaires.

Le projet de budget pour 1999 s'inscrit entièrement dans ce plan de professionnalisation avec la transformation de 24 emplois.

Votre rapporteur ne peut que se réjouir de l'effort budgétaire réalisé en direction de la sécurité maritime, les dotations pour 1999 confirmant celles de 1998.

Il tient à souligner combien la sécurité est un enjeu essentiel pour le monde maritime, non seulement au regard des nouvelles exigences internationales, mais malheureusement également au regard des évolutions du nombre d'accidents en mer.

2. L'évolution du nombre des victimes en mer est inquiétante

Le bilan général des opérations de sauvetage en mer montre que ces sauvetages ont concerné, en 1997, au total 43.649 personnes et 15.563 navires, aux trois-quarts des navires de plaisance. On constate une légère augmentation du nombre d'opérations mais surtout un accroissement du nombre de personnes décédées ou disparues. 259 personnes sont décédées ou disparues en 1997, contre 221 en 1996 et 183 en 1994, soit une augmentation de 41% sur trois ans.

Dans le même temps, le nombre de personnes assistées par la société nationale de sauvetage en mer, qui complète l'action des CROSS en matière de sauvetage, a décru, passant de 10.120 personnes en 1994 à 7.498 personnes en 1997, soit 511 personnes sauvées d'un danger certain contre 833 en 1994.

Il est donc véritablement impératif de maintenir les moyens, tant en personnel qu'en fonctionnement, des CROSS.

V. LE RÉGIME SOCIAL DES MARINS RESTE DÉSÉQUILIBRÉ

A. UNE AUGMENTATION DE LA SUBVENTION DE L'ETAT SUR LONGUE PÉRIODE

L'évolution de la situation financière de l'ENIM sur longue période montre que diminution des cotisations a été compensée par un accroissement corrélatif des compensations et de la subvention de l'Etat.

La tendance à la diminution des cotisations s'est ralentie depuis 1995. En 1996, le produit des cotisations et contributions a augmenté de 2,95 %, avant de diminuer à nouveau en 1997 (-4,4%). Les estimations pour 1998 et 1999 traduisent dans un premier temps un relèvement, puis une chute sensible des cotisations en 1999 (-19,7%). Cette baisse sensible en 1999 correspond à deux opérations de transferts de la cotisation salariale maladie vers la CSG compensée par l'ACOSS (-1,3 point pour les actifs et - 1 point pour les pensionnés en 1997 ; -4,75 points pour les actifs et -2,8 points pour les pensionnés en 1998).

Depuis 1994, les contribution inter-régimes ont progressé en raison de facteurs démographiques et de l'évolution des capacités contributives des régimes (masse salariale). En 1999, les compensations sont prévues en légère baisse.



 

1995

1996

1997

1998 (e)

1999 (e)

% en 1999

Ecart 1999/1998

Ressources

8773

8784

8825

9255

9261

 

-

Cotisations

1623,3

1694,9

1620,5

1654,3

1328,5

15%

-19,7%

Compensations

2597,6

2774,3

2817,2

2830,2

2747

31%

+0,4%

Subvention Etat

4464

4139

4222,7

4599,5

4694,6

53%

+2,06%

L'accroissement des sources extérieures de financement a permis d'accroître le volume des prestations servies malgré la diminution du nombre de cotisants.

B. LE BUDGET POUR 1999 NE DÉROGE PAS À LA RÈGLE

Pour 1999, l'évolution des cotisations des marins et les contributions des armateurs conduit à une diminution en volume de 14,5% par rapport au budget voté de 1998. Cette chute s'explique notamment par la suppression de 4,75 points de cotisations salariales maladie et de 2,8 points de cotisations sur les revenus de remplacement, compensée sur le produit de la CSG dont l'effet n'avait pas été pris en compte au budget initial 1998.

Le budget de l'Etablissement nationale des invalides de la marine


OBJET

Budget primitif 1998

Projet de budget 1999

Evolution

Contribution des armateurs

1.550.000.000

1.324.500.000

-14,5%

Cotisations des marins à la CGP

99.323.000

0

-100%

Cotisations sur revenus destinés à indemniser l'absence d'emploi

5.000.000

4.000.000

-20%

FSV-FSI

28.000.000

28.000.000

0

Subvention Etat

4.599.500.000

4.694.600.000

+2,06%

Contribution des compagnies d'assurance des véhicules à moteur

18.800.000

20.000.000

+6,4%

Compensation démographique et surcompensation

2.830.200.000

2.747.000.000

-2,9%

Compensation ACOSS

86.435.000

396.170.000

+358%

Remboursement du CNASEA

3.780.000

4.200.000

+11%

Produits exceptionnels

34.300.000

42.500.000

+23,9%

TOTAL

9.255.338.000

9.260.970.000

+0,06%

Pour 1999, le budget de l'ENIM atteindra 9,26 milliards de francs.

- les prévisions de dépenses de pensions s'établissent à 6,9 milliards de francs pour la caisse de retraite des marins et la Caisse Générale de Prévoyance, soit une hausse de 0,5 %.

- les prestations servies en matière d'assurance-maladie s'élèveraient à 2 milliards de francs, en baisse de 2,4 %, le nombre de personnes couvertes diminuant.

- les dépenses d'intervention sociale sont décuplées, puisqu'elles atteindront 519 millions de francs contre 50 millions de francs en 1998.

C. L'ABANDON DE LA RÉFORME DE L'ENIM

Dans le cadre de la réforme des services de la Mer, l'ENIM, qui était jusqu'à présent une direction d'administration centrale gérant un établissement public administratif, devait devenir un établissement public administratif de plein exercice, soumis à la tutelle de l'Etat. Les fonctions de gestion des prestations et de tutelle de l'établissement se trouveraient ainsi clairement distinguées.

Une nouvelle phase de concertation a été engagée sur ce projet afin de préciser le statut du futur établissement public.

Elle a, semble-t-il, été abandonnée.

Or, la situation actuelle des personnels de l'établissement demande à l'évidence d'être clarifiée : les 564 emplois de l'ENIM se répartissent en 323 emplois sur le budget général "mer", 174 emplois sur le chapitre 47-37 (subvention à l'ENIM) et 69 emplois sur le budget de l'ENIM.

EXAMEN EN COMMISSION

Sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Claude Lise, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'équipement, des transports et du logement, IV - Mer : Marine marchande.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a félicité M. Claude Lise pour sa présentation, et il a rappelé le travail important mené par M. René Régnault sur l'enseignement maritime, qui avait, dans son rapport, mis en valeur la nécessité de remplacer les départs à la retraite des officiers de la marine marchande, départs qui devraient s'accélérer dans les années à venir. Il a souscrit aux remarques du rapporteur spécial sur la difficulté de dresser un bilan de la privatisation de la CGM, en rappelant que les repreneurs potentiels étaient peu nombreux en 1996, et il a souligné que les procédures judiciaires actuelles n'engageaient pas l'Etat. Compte tenu de l'importance du sujet, il a toutefois estimé important que le rapporteur spécial suive avec attention cette question.

M. Jacques Oudin a ensuite fait quelques observations. Il a constaté que la flotte de commerce française continuait à décliner. Il a relevé le caractère "symbolique" des crédits destinés au littoral, alors qu'une politique efficace devrait être menée en ce domaine, notamment contre l'érosion marine.

Concernant la flotte de commerce, il a observé que l'investissement généré par le dispositif des quirats représentait huit milliards de francs, ce qui témoignait, a posteriori, de son succès. Il a ainsi jugé utile que le rapporteur fasse une comparaison entre cet ancien dispositif et les nouvelles mesures fiscales prises par le Gouvernement dans le cadre de la loi du 2 juillet 1998. Il a ensuite souhaité avoir des précisions sur les aides à la marine marchande en 1998, et il a souscrit à la remarque du rapporteur spécial concernant la nécessité d'une plus grande sincérité budgétaire. Enfin, il a indiqué qu'à titre exceptionnel, il n'adopterait pas les crédits de la marine marchande.

M. Alain Lambert, président, a ensuite demandé à M. Claude Lise s'il lui était possible de rappeler les critères du nouveau dispositif d'aide fiscale à la marine marchande et d'indiquer combien de navires battaient pavillon Kerguelen.

En réponse aux intervenants, M. Claude Lise a déclaré qu'il existait effectivement une baisse tendancielle de la flotte de commerce depuis plusieurs années. Il a jugé que la lutte contre la pollution devait être une priorité et que les crédits budgétaires qui y étaient consacrés devaient donc être revalorisés. A ce sujet, il a pris l'exemple d'un phénomène récent qui voit des poissons s'échouer sur les côtes atlantiques de la Martinique, sans que les services techniques en charge de la qualité des eaux soient en mesure, faute de moyens, de l'expliquer.

Concernant la loi du 5 juillet 1996 sur la souscription de parts de copropriété de navires de commerce, M. Claude Lise a relevé qu'elle avait eu un impact certain, tant en nombre de navires qu'en capacité de transport, même si une majorité de navires agréés sont des navires de service. Il s'est déclaré favorable à ce dispositif, comme à une forme de défiscalisation des investissements en outre-mer, avec toutes les nuances nécessaires. Il a fait observer que tous les pays possédant une flotte de commerce importante recouraient à des aides massives, notamment le Japon ou la Corée, mais également le Portugal, pour l'Union européenne. Il a indiqué qu'il convenait de faire des choix stratégiques : la critique selon laquelle le dispositif des quirats n'engendrait pas assez d'emplois n'est pas pertinente dans la mesure où il s'agit de renforcer la flotte de commerce elle-même.

Puis, il a indiqué que le dispositif mis en place par le Gouvernement dans la loi du 2 juillet 1998 prévoyait un régime privilégié de financement par crédit-bail ouvert, sur agrément, aux projets présentant un intérêt économique et social, notamment en matière d'emploi, ce qui concernait principalement les navires.

Enfin, il a déclaré qu'il existait 91 navires immatriculés sous le registre des terres australes et antarctiques françaises.

Puis, sur proposition de M. Philippe Marini, rapporteur général, la commission a adopté deux amendements réduisant l'augmentation des crédits des titres III et IV du budget de la mer, puis les crédits de la marine marchande ainsi modifiés.




1 Il faut toutefois noter que le chapitre 63-35 fait régulièrement l'objet d'importantes mesures de régulation : l'arrêté du 26 septembre 1996 a annulé 27 millions de francs en autorisations de programme et 11,8 millions de francs en crédits de paiement. L'arrêté du 9 juillet 1997 a annulé 49,5 millions en autorisations de programme (25 %) et 19,8 millions en crédits de paiement (10 %).

2 Il faut toutefois noter que le chapitre 63-35 fait régulièrement l'objet d'importantes mesures de régulation : l'arrêté du 26 septembre 1996 a annulé 27 millions de francs en autorisations de programme et 11,8 millions de francs en crédits de paiement. L'arrêté du 9 juillet 1997 a annulé 49,5 millions en autorisations de programme (25 %) et 19,8 millions en crédits de paiement (10 %).

3 Extrait du rapport de M. René Régnault, "l'Enseignement maritime : pour une formation à la hauteur de l'ambition maritime de la France". Rapport du Sénat 1997-1998






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