Projet de loi de finances pour 1999 : Ports maritimes

Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; MASSION (Marc), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 27 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 27

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

IV . - MER :

^• PORTS MARITIMES

Rapporteur spécial : M. Marc MASSION

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

AVANT PROPOS

La situation économique et financière des ports maritimes français s'est nettement redressée en 1997 et 1998.

L'ensemble du trafic portuaire français s'est élevé à 323,9 millions de tonnes en 1997, en progression de 8,6% par rapport à 1996.

Cependant, cette progression ne doit pas masquer la relative faiblesse des ports français par rapport à leurs voisins européens : en effet, malgré ces bons résultats, les ports français ne gagnent pas de parts de marché en Europe et la part de commerce extérieur transportée par la voie maritime en France a décliné depuis 5 ans.

Il est donc plus que jamais urgent de mettre en oeuvre une véritable politique portuaire.

Cette politique portuaire passe d'abord par une revalorisation des moyens accordés aux ports maritimes, car ces moyens stagnent depuis de trop nombreuses années, notamment en matière d'équipement.

Mais les moyens budgétaires ne font pas seuls une politique portuaire.

Les ports maritimes français constituent un atout majeur pour l'aménagement du territoire et le développement économique de la France.

Leur développement génère de nombreuses activités industrielles et commerciales, qui contribuent à l'équilibre de nombreuses régions dotées d'une façade maritime et au développement de l'ensemble du territoire national.

La politique nationale d'aménagement du territoire sera donc primordiale pour aider au désenclavement des ports français. Votre rapporteur estime indispensable que les futurs schémas de service de transport, prévus dans le cadre du projet de loi d'aménagement durable du territoire, présenté en conseil des ministres le 29 juillet dernier, prennent en compte les ports dans une approche intégrée avec les autres modes de transport. Les nouveaux schémas devront être élaborés en parfaite coordination avec les contrats de plan Etat-région qui doivent être conclus en 1999.

Ensuite, cette politique devra s'inscrire dans le contexte européen : l'Union européenne a en effet développé sa réflexion sur l'avenir de la politique portuaire. La commission européenne a publié un livre vert le 10 décembre 1997 qui met en valeur la nécessité de développer les schémas transeuropéens de transport.

Comme votre rapporteur l'a souligné à de nombreuses reprises, la création de corridors de fret ferroviaires ne pourra qu'être favorable aux ports français, qui souffrent énormément du coût d'acheminement terrestre des marchandises. Mais ceci est vrai à la condition que la France s'associe pleinement au tracé de ces corridors, dont la vocation est de promouvoir la création d'un axe ouest-est aujourd'hui quasi inexistant.

Au delà de cette question, les réflexions menées par l'Union européenne conduisent à s'interroger sur le mode de financement des investissements portuaires. Il est donc impératif que la France prenne part au travail européen afin de promouvoir sa conception du service public portuaire.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

• 1ère observation : une amélioration de la conjoncture et un net redressement de la situation financière des ports maritimes

En 1997, le commerce international a accéléré sa progression , la fraction transportée par voie maritime augmentant de 4,4%, pour dépasser pour la première fois les 5 milliards de tonnes. La progression a été particulièrement marquée pour la demande énergétique.

Dans ce contexte, le trafic des ports de commerce français a atteint 323,9 millions de tonnes de marchandises, en progression de 8,6 % par rapport à 1996 . Le trafic des ports autonomes (245 millions de tonnes) progresse de 5%, celui des ports d'intérêt national (74,4 millions de tonnes) augmente de 22,6% ^{1( * )} . La progression des ports maritimes français s'inscrit dans une progression globale du trafic maritime, si bien que la part de marché des ports français dans le trafic portuaire européen a baissé de 1% en tonnage et progressé seulement de 1% en valeur en 1997.

Le résultat des six premiers mois de 1998 montre encore que le trafic progresse de 2,5% sous l'effet conjugué d'une baisse des sorties (-1%) et d'une hausse des entrées (+4%). Cependant, cette progression peut être fragile.

L'impact de la crise asiatique sur l'activité des ports français est encore difficile à évaluer , même s'il semble que, pour l'instant, elle engendre des mouvements en sens contraire qui se compensent en partie. Pour les deux ports français essentiellement concernés, Le Havre et Marseille, les résultats du premier semestre 1998 montrent que la dévaluation des monnaies asiatiques a dopé les exportations de ces pays vers l'Europe (+23,2% pour l'Asie du Sud-Est), alors que les exportations européennes chutent (-12,1%). A terme, un infléchissement de la croissance mondiale, et surtout européenne, pourrait avoir des répercussions importantes sur l'activité.

La principale novation des années 1997 et 1998 est la nette amélioration de la situation financière des ports français .

La marge brute d'autofinancement a progressé de 17,3% dans les ports autonomes, et de 7,3% dans les ports d'intérêt national. Globalement, l'endettement diminue sensiblement en raison de l'amélioration du contexte économique, mais surtout des efforts d'une politique volontariste de désendettement (notamment à Dunkerque, Le Havre et Rouen).

L'enveloppe annuelle de recours à l'emprunt pour la couverture des dépenses d'infrastructure et de superstructures, fixée par le Comité des investissements à caractère économique et social (CIES) a ainsi diminué pour atteindre 87 millions de francs en 1997 puis 85 millions de francs en 1998, alors qu'elle s'élevait encore à 212 millions de francs en 1996.

• 2ème observation : un budget de continuité

Dans un contexte économique relativement favorable mais fragile, le budget des ports maritimes ne fait pas partie des budgets désignés comme "prioritaires" par le gouvernement.

En matière de dépenses de fonctionnement , l'an passé, les dépenses d'entretien pour les ports d'intérêt national avaient progressé de 14% : en 1999, elles sont seulement consolidées.

Pour les ports autonomes , la dotation est stable depuis deux ans, ce qui traduit une diminution en termes réels. Une revalorisation serait donc indispensable pour simplement maintenir la dotation en termes réels. La France consacre 400 millions de francs à l'entretien de 5 ports maritimes, alors qu'à titre de comparaison, la Belgique consacre 600 millions de francs pour 3 ports maritimes (dont Anvers pour 260 millions de francs).

En matière d'investissement , l'augmentation des autorisations de programme en 1998 pour les investissements exécutés par l'Etat (22 millions de francs) laissait espérer la préparation d'un nouveau programme d'investissement. La loi de finances pour 1999 en tire d'ailleurs les conséquences, puisque les crédits de paiement pour les investissements réalisés par l'Etat progressent de 10 millions de francs.

Cependant cet accroissement des dotations, pour réel qu'il soit, apparaît comme trop timide pour qu'une rénovation du patrimoine des ports autonomes et des ports d'intérêt national puisse être entreprise, notamment parce que les crédits d'engagement stagnent.

Depuis 1995, les crédits d'équipement des ports maritimes ont connu une diminution constante, renforcée par de régulières mesures d'annulation . Les moyens d'engagement pour les investissements des ports maritimes sont passés de 257 millions de francs en 1992 à 161 millions de francs en 1997, "point bas " du budget des ports.

Le lancement de programmes d'investissement sur plusieurs années doit s'accompagner d'une revalorisation des moyens d'engagement.

En réalité, la revalorisation risquera d'être brutale avec le lancement du projet "port 2000" au Havre ^{2( * )} , qui est prévu pour la fin de l'année 1999. Il s'agit d'un projet ambitieux, mais indispensable, tant au plan national que régional, qui va nécessiter un important engagement financier de l'Etat.

Votre rapporteur se réjouit toutefois d'une plus grande "sincérité" dans la présentation des crédits dévolus aux ports maritimes

Les annulations ont été moins importantes en 1998 que les années précédentes , tant pour les crédits de fonctionnement que d'investissement.

En 1998, seulement 0,5% des crédits attribués à l'entretien des ports maritimes ont été annulés, contre 3,6% en 1996. En investissement, seulement 0,8% des crédits de paiement et 2,2% des autorisations de programme ont été annulés (respectivement 4,6 % et 9,7% en 1997).

• 3ème observation : les mesures décidées en comité interministériel de la mer doivent encore être mises en oeuvre

Un comité interministériel de la mer s'est tenu le 1er avril 1998 : il a annoncé des mesures visant principalement, en matière portuaire, à une simplification des réglementations et à un abaissement des coûts de gestion des ports.

De nombreuses mesures ont été annoncées : ne seront abordées ici que celles ayant un impact financier.

En premier lieu, les procédures d'adhésion des ports autonomes à des groupements ou associations, comportant une participation financière, qui sont soumises à autorisation ministérielle, seront simplifiées .

On constate en effet que les ports prennent peu de participations (hormis la participation au GIE dragages-ports et la SOFREMER) et que celles-ci sont limitées en termes financiers : en 1998, deux projets seulement ont été soumis à autorisation interministérielle.

Des mesures de simplification devront donc être mises en oeuvre , notamment, en dessous d'un certain seuil de participation, la déconcentration de la procédure d'autorisation, l'introduction d'un régime d'autorisation tacite, et la possibilité pour les ports de détenir des filiales, prendre et céder des participations.

D'autres mesures de déconcentration et de simplification devraient également être prises, particulièrement en matière de comptes financiers, avec la mise en place d'un régime d'autorisation tacite pour l'approbation des états prévisionnels des dépenses et des recettes des ports.

Votre rapporteur estime que toutes ces mesures sont bienvenues, car elles permettront plus de souplesse dans la gestion des ports, à condition que les règles de prudence et de contrôle soient respectées . Ainsi, la possibilité de détenir des participations ne sera mise en oeuvre qu'à la condition que l'obligation de complémentarité de l'objet social soit remplie.

En second lieu, des mesures seront prises afin de réduire le coût du passage portuaire , élément essentiel de la compétitivité des ports.

Deux circulaires ont été diffusées en octobre 1997 et avril 1998 relative à la compétitivité des professions portuaires, demandant des cadres pluriannuels négociés entre clients et prestataires.

Votre rapporteur se félicite de ces dispositions : il rappelle que lors d'une précédente communication, il s'était élevé contre la solution radicale de l'abandon du monopole des professions réglementées en prônant une amélioration de la productivité des services portuaires, obtenue de manière pragmatique, notamment par une révision des modes de fixation des tarifs dans le sens de la transparence.

En troisième lieu, un nouvel avantage fiscal est annoncé, mais dont l'entrée en vigueur n'est pas encore décidée.

Le Gouvernement a annoncé qu'il permettrait aux collectivités locales d'exonérer de la taxe professionnelle les grues et portiques, ainsi que les équipements spécifiques des entreprises de manutention portuaire. Cette mesure n'a toutefois pas été présentée dans le projet de loi de finances.

• 4ème observation : la politique menée par l'union européenne aura des effets décisifs sur l'avenir de la filière portuaire française

Le livre vert de l'Union européenne est une vision intéressante mais qui présente quelques risques pour l'avenir des financements publics nationaux

La commission européenne a publié le 10 décembre dernier un "livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes".

Ce document, très attendu, bien que n'ayant pas de caractère normatif, définit les axes de réflexion de la commission en matière de politique portuaire et devrait servir de base à de futures actions, et notamment des directives.

La commission européenne déclare assigner deux objectifs à la définition d'une politique portuaire européenne : intégrer les ports dans des réseaux transeuropéens et assurer le respect d'une concurrence libre et loyale dans l'Union européenne.

Le 8 avril dernier, votre rapporteur a présenté une communication, adoptée en commission, qui approuvait d'une manière générale les objectifs définis par le livre vert, tout en faisant quelques observations de "réserve" qu'il rappelle ici :

- la commission propose de "recenser les ports susceptibles d'améliorer l'intégration du maillon portuaire dans la chaîne multimodale" : il parait difficile d'accepter un classement des ports suivant des critères figés car il pourrait privilégier les grands ports du nord de l'Europe en proposant une intégration selon le seul axe nord-sud ^{3( * )} .

Il est en effet rappelé que l'inscription des ports dans les schémas transeuropéens de transports est un préalable au soutien financier de l'Union européenne , dans la mesure où les orientations fixées dans ces schémas doivent servir de base à d'éventuelles décisions prises dans le cadre des fonds structurels. Il convient d'autant plus d'être vigilant sur les critères retenus pour cette inscription, afin que certains grands ports ne soient pas favorisés.

- l'introduction d'une concurrence transparente entre les ports ne peut qu'être approuvée, mais sous certaines conditions.

Votre rapporteur estime légitime d'introduire dans la comptabilité des ports une distinction entre les missions d'intérêt général et les fonctions commerciales.

Cependant, la commission européenne propose également un recensement des financements publics, qui permettra d'établir certaines comparaisons. L'aide publique au financement des infrastructures ne devra pas être contrainte par un cadre trop strict, chaque Etat devant garder la possibilité d'apprécier le montant de son aide. Ainsi, le recensement des financements publics dans les ports maritimes ne devra pas entraver des projets de développement que les ports mettent actuellement en place, tel le projet port 2000 au Havre.

Suivant le principe de subsidiarité, il ne semble pas que la commission européenne soit en effet la mieux à même de définir un cadre rigide pour les redevances et investissements portuaires des différents Etats-membres.

En revanche, dès lors que des mécanismes de séparation comptable existeront, il lui sera possible de contrôler toute aide publique à une entreprise portuaire, s'assimilant à une aide d'Etat.

L'harmonisation européenne s'accélère

En dehors des strictes dotations budgétaires, l'Etat a un rôle essentiel à jouer pour faciliter les procédures de passage dans les ports maritimes français.

Un certain nombre d'actions ont été menées, qui seront poursuivies : ainsi le plan "Douanes-ports" est largement mis en oeuvre (80% des soixante mesures ont été engagées). Cependant, le comité interministériel de la mer a décidé de le poursuivre, concernant les liaisons télématiques, le conseil aux entreprises ou encore les taxes parafiscales. Par ailleurs, des mesures ont été prises en termes de communication : une plaquette d'information dénommée "choisissez les ports français" a été largement diffusée auprès des opérateurs économiques.

L'an dernier, votre rapporteur estimait qu'à l'instar des avancées réalisées en matière de simplification et d'harmonisation douanière, une réforme des contrôles vétérinaires et phytosanitaires était indispensable, dans le respect des exigences de contrôle sanitaire.

Un certain nombre d'éléments nouveaux sont apparus, initiant une harmonisation communautaire.

La directive 97/78 modifiant la directive 90/675 devrait s'appliquer à compter du 1er juillet 1999 : elle prévoit une réelle harmonisation des règles de contrôle vétérinaire. Par ailleurs, la directive 98/22 du 15 avril 1998 a fixé les conditions minimales pour la réalisation de contrôles phytosanitaires dans la communauté (harmonisation des mesures d'équipements et d'infrastructure des postes de contrôle, niveau de compétence des agents).

En conclusion, votre rapporteur tient à souligner que la volonté d'engager les ports français dans le système européen de réseaux de transport doit se traduire par des actions concrètes, notamment au plan national.

Lors du dernier comité interministériel de la mer, le gouvernement s'est engagé à prendre des mesures pour accroître la compétitivité de la filière portuaire et la qualité des services, mais aussi pour améliorer la desserte terrestre des ports maritimes.

Votre rapporteur estime donc indispensable que les futurs schémas de service de transport , prévus dans le cadre du projet de loi d'aménagement durable du territoire , présenté en conseil des ministres le 29 juillet dernier, prennent en compte les ports dans une approche intégrée avec les autres modes de transport.

Le projet de loi semble aller dans ce sens, puisqu'il substitue aux cinq schémas sectoriels de transport de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, deux schémas multimodaux de services collectifs de transport concernant l'un les personnes, l'autre les marchandises. Encore faudra-t-il préciser expressément la fonction centrale des ports dans ce schéma multimodal et traduire cette situation dans les schémas de transport européens.

CHAPITRE PREMIER :

LE BUDGET DES PORTS MARITIMES ET SON CONTEXTE ECONOMIQUE

I. UNE AMÉLIORATION TOUTE RELATIVE DE LA SITUATION DES PORTS FRANÇAIS

A. LE REDRESSEMENT DES PORTS FRANÇAIS NE CONDUIT PAS AU GAIN DE PARTS DE MARCHÉ

1. Le redressement du trafic des ports français en 1997

a) Une progression du trafic des ports maritimes

En 1997, le commerce international a accéléré sa progression , la fraction transportée par voie maritime augmentant de 4,4%, pour dépasser pour la première fois les 5 milliards de tonnes. La progression a été particulièrement marquée pour la demande énergétique.

Dans ce contexte, le trafic des ports de commerce français a atteint 323,9 millions de tonnes de marchandises, en progression de 8,6 % par rapport à 1996 .

Bilan d'activité des ports français en 1997 ( en millions de tonnes)

	Entrées		Sorties		Total
Ports métropolitains, dont :	228,9	(+6,0 %)	94,9	(+15,2 %)	323,9	(+8,6 %)
Ports autonomes	185,4	(+4,3 %)	59,6	(+7,5 %)	245,0	(+5,0 %)
Ports d'intérêt national	40,2	(+15,4 %)	34,2	(+32,3 %)	74,4	(+22,6 %)
Ports décentralisés	3,3	(+1,1%)	1,2	(+7,2 %)	4,5	(+2,7%)
Ports d'outre-mer	7,3	(+0,1 %)	1,9	(+2,5 %)	9,25	(+0,5 %)

Le trafic des ports autonomes (245 millions de tonnes) progresse de 5%, celui des ports d'intérêt national (74,4 millions de tonnes) augmente de 22,6% ^{4( * )} .

Le résultat des six premiers mois de 1998 montre encore que le trafic progresse de 2,5% sous l'effet conjugué d'une baisse des sorties (-1%) et d'une hausse des entrées (+4%). Cependant, cette progression peut être fragile.

L'impact de la crise asiatique sur l'activité des ports français est encore difficile à évaluer , même s'il semble que, pour l'instant, elle engendre des mouvements en sens contraire qui se compensent en partie. Pour les deux ports français essentiellement concernés, Le Havre et Marseille, les résultats du premier semestre 1998 montrent que la dévaluation des monnaies asiatiques a dopé les exportations de ces pays vers l'Europe (+23,2% pour l'Asie du Sud-Est), alors que les exportations européennes chutent (-12,1%). A terme, un infléchissement de la croissance mondiale, et surtout européenne, pourrait avoir des répercussions importantes sur l'activité.

L'amélioration du trafic des ports français s'explique essentiellement par la reprise des trafics pétroliers, l'augmentation des entrées de minerai et des sorties de céréales, qui sont de nature conjoncturelle .

b) Une relative stabilité en structure

Structure du trafic portuaire français

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
tonnage total	304,5	303	304	303,5	296,5	298	323,9
vracs liquides	52%	52%	52%	51%	50%	51%	50%
vracs solides	26%	27%	24%	23%	24%	23%	23%
marchandises diverses	22%	21%	24%	25%	25%	23%	27%
dont conteneurs	5%	4%	5%	5%	6%	6%	6%

(en millions de tonnes)

La répartition par catégorie de marchandises montre une relative stabilité en structure du trafic portuaire français avec toutefois une diminution tendancielle du trafic des vracs solides au profit des marchandises diverses , et notamment du trafic de conteneurs.

Le fait marquant de l'année 1997 est l'accroissement de la catégorie "marchandises diverses", qui paradoxalement ne résulte pas de la progression du trafic de conteneurs, mais des marchandises diverses non-conteneurisées réalisées par les ports d'intérêt national, en particulier sur le trafic transmanche ^{5( * )} . Par ailleurs, la stabilité en structure des vracs solides et des vracs liquides ne doit pas masquer une progression significative des trafics de produits pétroliers (+4,8%) et des exportations de céréales.

L'évolution de la structure du trafic des ports français montre que l'accroissement du trafic de conteneurs reste modeste puisque ce trafic ne représente que 6 % du trafic total en 1996.

En 1997, l'essentiel du trafic portuaire français est donc constitué des vracs liquides (50%), de marchandises diverses (27%) et de vracs solides.

La structure du trafic des principaux ports européens concurrents (Rotterdam, Anvers ...) montre une proportion de trafic conteneurs significativement plus importante .

Ports	Conteneurs	Trafic total	Part du trafic conteneurs dans le trafic total
Hambourg	31	71,1	43,6%
Brême	15,7	31,6	49,6 %
Rotterdam	52,7	290,6	18,1%
Anvers	29,5	106,5	27,7 %

(en millions de tonnes)

2. Un affaiblissement relatif

a) La poursuite de la diminution de la part de commerce extérieur transportée par voie maritime

Alors que votre rapporteur constatait encore l'an dernier une régression en termes réels du trafic total des ports français depuis 7 ans , il faut noter que le trafic de 1997 dépasse en tonnage global (323,9 millions de tonnes) celui de 1991 (304 millions de tonnes).

Toutefois cette progression résulte de l'augmentation générale du commerce extérieur et ne permet pas d'enrayer le déclin tendanciel de l'utilisation de la voie maritime pour l'acheminement du commerce extérieur, au profit du transport terrestre.

L'acheminement par voie maritime tend en effet à diminuer au profit de l'acheminement par voie terrestre, même si ces trois dernières années, une certaine stabilisation peut être constatée.

Alors qu'en 1991-1992, les deux modes de transports se répartissaient à part égale, en 1997 la voie maritime ne représente plus que 47 % du tonnage total.

Répartition de l'acheminement du commerce extérieur
entre la voie maritime et la voie terrestre

Commerce extérieur	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Exportations + importations	458 336	456 476	432 920	451 613	454 364	455 862	482 554
Par voie terrestre	50%	50%	49%	52%	53%	52%	53%
Par voie maritime	50%	50%	51%	48%	47%	48%	47%

(en milliers de tonnes)

b) Les ports français ne gagnent pas de parts de marché en Europe

La progression des ports maritimes français s'inscrit dans une progression globale du trafic maritime, si bien que la part de marché des ports français dans le trafic portuaire européen a baissé de 1% en tonnage et progressé seulement de 1% en valeur en 1997.

Ainsi, il apparaît que le redressement des ports français s'inscrit dans un contexte plus général, si bien qu'en termes relatifs, la situation des ports français ne s'est pas améliorée . En valeur absolue, le tonnage et la valeur des marchandises importées et exportées passant par un port étranger ont augmenté respectivement de 19% et 16% en 1997 par rapport à 1996, ces évolutions n'étant que de 5% et 13% pour les trafics passant par les ports français. La part des trafics transitant par un port étranger a également augmenté en valeur relative (12% en tonnage et 3% en valeur par rapport à 1996).

Le trafic de Rotterdam a progressé de 6,2% à 310 millions de tonnes, celui de Hambourg de 7,8% à 71,1 millions de tonnes et Brême de 7,7% à 34 millions de tonnes.

Progression des trafics des principaux ports européens en 1997

Unités : milliers de tonnes	Tonnage 1997	Part dans le trafic	Evolution 1997/1996
Ports français (Nord)	116.244	13,6%	+6,4%
Ports allemands	110.680	13,2%	+7,8%
Port Royaume-Uni et Irlande	72.520	8,6%	+6,9%
Ports du Benelux	533.929	63,5%	+6,2%
Ports scandinaves	7.599	1%	+1,0%
TOTAL Nord	840.972	-	+6,4%
Ports français (Atlantique)	34.481	26%	3,5%
Ports Espagne, Portugal	98.224	74%	-0,8%
TOTAL Atlantique	132.705	-	+0,3%
Ports français (Méditerranée)	94.265	31%	+3,9%
Ports espagnols (Méditerranée)	119.627	40%	+4,6%
Ports italiens	88.839	29%	+1,7%
TOTAL Méditerranée	302.732	-	+3,5%
TOTAL GENERAL	1.276.410	-	+5,1%

On remarque que la progression totale du trafic des ports français a été relativement satisfaisante en 1997, par rapport à la moyenne de progression des ports européens. Toutefois, la part des ports français dans le trafic européen reste faible : 13% pour le trafic en Manche-Mer du Nord, 26% pour le trafic Atlantique et 31% pour le trafic en Méditerranée. En Méditerranée, il faut noter la position particulière de Marseille, qui attire le tiers du trafic portuaire dans la zone.

B. LA SITUATION FINANCIERE DES PORTS S'ASSAINIT

1. Une amélioration de tous les indicateurs financiers

La principale novation des années 1997 et 1998 est la nette amélioration de la situation financière des ports français .

L'amélioration de la conjoncture a permis aux ports maritimes de se désendetter.

La marge brute d'autofinancement a progressé de 17,3% dans les ports autonomes, et de 7,3% dans les ports d'intérêt national. Globalement, l'endettement diminue sensiblement en raison de l'amélioration du contexte économique, mais surtout des efforts d'une politique volontariste de désendettement (notamment à Dunkerque, Le Havre et Rouen).

L'enveloppe annuelle de recours à l'emprunt pour la couverture des dépenses d'infrastructure et de superstructures, fixée par le Comité des investissements à caractère économique et social (CIES) a ainsi diminué pour atteindre 87 millions de francs en 1997 puis 85 millions de francs en 1998, alors qu'elle s'élevait encore à 212 millions de francs en 1996.

Autorisations d'emprunt accordées par le CIES

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Ports autonomes	275	290	230	255	208	140	60	60
Ports d'intérêt national	105	151	103	83	100	79	39	35
TOTAL	380	441	317	335	307	212	87	85

Du fait de l'amélioration de la situation financière des ports maritimes, on remarque une très forte remontée de l'autofinancement des projets d'investissements.

Ainsi, en 1997, les ports autonomes ont financé leurs investissements à hauteur de 37,8%, l'Etat concourant à hauteur de 17,3%, les collectivités locales et les tiers pour 40%, le recours à l'emprunt étant limité à 5%. En 1998, cette tendance s'accentuera avec un autofinancement à hauteur de 50%, une diminution de l'effort de l'Etat (15%) et des collectivités locales (30%), le recours à l'emprunt restant stable.

2. La situation des principaux ports français

Le chiffre d'affaires des ports autonomes métropolitains qui regroupe les prestations de services des ports (droits de ports, taxes d'outillage, recettes des domaines et concessions, autres prestations de services) s'est établi à 3.080 millions de francs en 1997, soit une progression de 1,5% par rapport à 1996. La progression du chiffre d'affaires permet la poursuite du désendettement des principaux ports autonomes.

La situation des ports autonomes métropolitains

Ports	Chiffre d'affaires (en millions de francs)	Progression	Situation économique	Situation financière
Dunkerque	441	+ 3%		Désendettement
Le Havre	850	+ 2%	La progression du trafic conteneurs (+17,8%) lui permet d'envisager de nouveaux investissements	Désendettement.
Rouen	327	+ 7%	Reprise des exportations de céréales qui toutefois ralentit en 1998.	Poursuite du désendettement
Nantes-Saint-Nazaire	360	- 2%	Baisse des tarifs appliqués aux trafics pétroliers.	Poursuite du désendettement
Bordeaux	182	+ 3,3%	-	Dégradation persistante de la situation financière malgré une recette exceptionnelle de 37 millions de francs
Marseille	919	stable	Baisse programmée des importations de pétrole brut	Redressement de la situation : la capacité d'autofinancement progresse de 10%.

Les ports d'intérêt national ont connu une augmentation plus significative de leur chiffre d'affaires (+9,9%) à 1.548 millions de francs, ainsi qu'une amélioration significative de leur marge brute d'autofinancement (+7,3%) et une décroissance de leur endettement (de 1,2 milliard de francs à 1 milliard de francs). Toutefois, ces résultats globaux cachent une grande diversité de situation. Les ports de Calais, Bayonne, La Rochelle, Nice et Bastia connaissent une situation favorable alors que les ports de Boulogne-sur-Mer, Dieppe et Caen connaissent d'importantes chutes de trafic.

II. PRÉSENTATION DES CRÉDITS DES PORTS MARITIMES

en millions de francs

Nature des crédits	budget voté 1998	PLF 1999	Différence 1998-1999	Evolution en %
Titre III Moyens des services	43	43	0	0
Titre IV Interventions publiques	394	394	0	0
Total des dépenses ordinaires	437	437	0	0
Titre V Investissements exécutés par l'Etat
AP	180,1	179,7	-0,4	-0,2
CP	153,7	163,5	9,8	6,4
Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'Etat
AP	4	4	0	0
CP	2	3	1	50
Total des dépenses en capital
AP	184,1	183,7	-0,4	-0,2
CP	155,7	166,5	10,8	6,9
TOTAL GENERAL (crédits de paiement + dépenses ordinaires)	592,7	603,5	10,8	1,8

Le budget des Ports maritimes correspond à l'essentiel de l'agrégat 05 " Ports maritimes et littoral " du fascicule IV - Mer du budget de l'Équipement, des Transports et du Logement.

Ainsi définis, les crédits inscrits au budget des Ports maritimes pour 1999 s'élèvent à 603,48 millions de francs, en hausse de 1,8 % par rapport au budget voté de 1998.

Cette hausse fait suite à l'augmentation de 1% enregistrée l'an dernier et à la diminution de 3,1% en 1997.

A. LES DÉPENSES ORDINAIRES

1. Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement (Titre III) du budget des Ports maritimes correspondent au chapitre 35-34 " Ports maritimes - Entretien et exploitation ", destiné aux ports non-autonomes directement gérés par l'Etat.

Avec une dotation de 43 millions de francs , les crédits destinés à l'entretien des chenaux d'accès, des avant-ports et des infrastructures de base des ports d'intérêt national sont égaux à ceux du budget voté de 1998, alors qu'ils avaient augmenté de 14,2% l'an dernier.

2. Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention (Titre IV) du budget des Ports maritimes correspondent au chapitre 44-34 " Ports autonomes maritimes - Participation aux dépenses ", destiné à l'entretien courant des six plus grands ports de Métropole.

Ce chapitre, qui représente à lui seul les deux tiers du budget des Ports maritimes, est reconduit en 1999 à son niveau des deux dernières années, soit 394 millions de francs.

Au total, les dépenses ordinaires du budget des Ports maritimes sont absolument stables. Elles s'élèvent à 437 millions de francs pour 1999, après une hausse de 1,3% en 1998.

B. LES DÉPENSES EN CAPITAL

Les dépenses en capital progressent en moyens de paiement (+6,9%) et sont stables en moyens d'engagement .

Les crédits d'investissements exécutés par l'Etat (Titre V) correspondent à trois des six articles du chapitre 53-30 " Ports maritimes et protection du littoral ".

La légère progression du budget des ports maritimes pour 1999 provient presque intégralement de l'accroissement de ces investissements pour 10 millions de francs.

Le détail de ces dépenses en capital est le suivant :

a) les investissements de capacité, les opérations de modernisation et les grosses réparations effectuées dans les ports maritimes de Métropole (article 30). Ces crédits s'élèvent à 146,7 millions de francs en autorisations de programme et 142,7 millions de francs en crédits de paiement , soit une diminution de 9,6% en autorisations de programme mais une progression de 2,6% en crédits de paiement.

Les opérations les plus importantes en matière d'investissement de capacité et de modernisation concerneront :

Dans les ports autonomes :

- Marseille : poursuite de la construction d'un pont mobile sur la passe de la Grande Bigue.

- Nantes/ Saint-Nazaire : aménagement du terminal marchandises diverses et conteneurs.

- Rouen : poursuite de l'approfondissement du chenal.

Dans les ports d'intérêt national :

- Boulogne : troisième tranche de restauration de la digue Carnot.

- Bayonne : modification de l'embouchure de l'Adour.

- Sète : aménagement du quai multivrac.

b) Les grosses réparations d'entretien et de restauration dans les ports maritimes Outre-Mer (article 70). Ces crédits s'élèvent à 30,5 millions de francs en autorisations de programme et 19,1 millions de francs en crédits de paiement , soit une progression de 79,4% en autorisations de programme (après 31% en 1998) et 47,6 % en crédits de paiement.

La moitié de la progression des investissements de l'Etat portera donc sur des investissements dans les ports d'outre-mer en 1999.

Ces dépenses portent exclusivement, comme en Métropole, sur des opérations d'infrastructures :

- Guadeloupe : aménagement de la gare maritime de Bergevin.

- Martinique : création d'un terminal à conteneurs à la Pointe des Grives.

Ce dernier projet est le plus ambitieux. Il s'agit de déplacer le site actuel d'accueil des conteneurs en centre ville de Fort de France, et de créer une nouvelle plate-forme de 16 hectares gagnés sur la mer dans le prolongement de la zone industrialo-portuaire, afin de répondre à l'augmentation du trafic et à une meilleure organisation logistique. Cette opération reçoit le soutien de la chambre de commerce et d'industrie et de fonds structurels européens (FEDER). Le financement global des infrastructures est évalué à 400 millions de francs avec 49,1 millions de francs de participation de l'Etat dont 38,9 millions de francs sur le budget "ports maritimes".

L'année 1998 a permis d'engager la première tranche fonctionnelle pour la création du terminal à conteneurs, pour un montant total de 376,7 millions de francs, dont 15 millions de francs de l'Etat.

c) Les études générales liées aux travaux d'aménagement, d'amélioration et de protection des ports maritimes (article 10). Ces crédits s'élèvent à 2,5 millions de francs en autorisations de programme et 1,7 million de francs en crédits de paiement , si bien qu'après la stabilité de 1998, les dotations sont multipliées par 3,6 en autorisations de programme et les crédits de paiements augmentent de 44%. Toutefois, cette augmentation ne se fait pas à périmètre constant, puisque les études porteront également sur la protection du littoral.

Les crédits correspondant à la participation de l'Etat au financement de certaines infrastructures des ports maritimes (chapitre 63-30, article 10) représentent 4 millions de francs en autorisations de programme et 3 millions de francs en crédits de paiement , soit une progression de 1 million de francs en crédits de paiement par rapport à 1998.

III. UN BUDGET DE CONTINUITÉ

A. UNE FAIBLE PROGRESSION DES DOTATIONS

Dans un contexte économique relativement favorable mais fragile, le budget des ports maritimes ne fait pas partie des budgets désignés comme "prioritaires" par le gouvernement.

En matière de dépenses de fonctionnement , l'an passé, les dépenses d'entretien pour les ports d'intérêt national avaient progressé de 14% : en 1999, elles sont seulement consolidées.

Pour les ports autonomes , la dotation est stable depuis deux ans, ce qui traduit une diminution en termes réels. Une revalorisation serait donc indispensable pour simplement maintenir la dotation en termes réels. La France consacre 400 millions de francs à l'entretien de 5 ports maritimes, alors qu'à titre de comparaison, la Belgique consacre 600 millions de francs pour 3 ports maritimes (dont Anvers pour 260 millions de francs).

En matière d'investissement , l'augmentation des autorisations de programme en 1998 pour les investissements exécutés par l'Etat (22 millions de francs) laissait espérer la préparation d'un nouveau programme d'investissement. La loi de finances pour 1999 en tire d'ailleurs les conséquences, puisque les crédits de paiement pour les investissements réalisés par l'Etat progressent de 10 millions de francs.

Cependant cet accroissement des dotations, pour réel qu'il soit, apparaît comme trop timide pour qu'une rénovation du patrimoine des ports autonomes et des ports d'intérêt national puisse être entreprise, notamment parce que les crédits d'engagement stagnent.

Depuis 1995, les crédits d'équipement des ports maritimes ont connu une diminution constante, renforcée par de régulières mesures d'annulation . Les moyens d'engagement pour les investissements des ports maritimes sont passés de 257 millions de francs en 1992 à 161 millions de francs en 1997, "point bas " du budget des ports.

Le lancement de programmes d'investissement sur plusieurs années doit s'accompagner d'une revalorisation des moyens d'engagement.

En réalité, la revalorisation risquera d'être brutale avec le lancement du projet "port 2000" au Havre ^{6( * )} , qui est prévu pour la fin de l'année 1999. Il s'agit d'un projet ambitieux, mais indispensable, tant au plan national que régional, qui va nécessiter un important engagement financier de l'Etat.

B. UNE RELATIVE AMÉLIORATION DE LA GESTION DU BUDGET EN EXÉCUTION

Votre rapporteur se réjouit toutefois d'une plus grande "sincérité" dans la présentation des crédits dévolus aux ports maritimes

Les annulations ont été moins importantes en 1998 que les années précédentes , tant pour les crédits de fonctionnement que d'investissement.

En 1998, seulement 0,5% des crédits attribués à l'entretien des ports maritimes ont été annulés, contre 3,6% en 1996. En investissement, seulement 0,8% des crédits de paiement et 2,2% des autorisations de programme ont été annulés (respectivement 4,6 % et 9,7% en 1997).

CHAPITRE II :

LA GESTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIERE DES PORTS MARITIMES

I. ASSOUPLIR LES CONDITIONS DE GESTION DES PORTS MARITIMES

A. LES MESURES DÉCIDÉES EN COMITÉ INTERMINISTÉRIEL

1. Une simplification des participations financières des ports

Un comité interministériel de la mer s'est tenu le 1er avril 1998 : il a annoncé des mesures visant principalement, en matière portuaire, à une simplification des réglementations et à un abaissement des coûts de gestion des ports.

De nombreuses mesures ont été annoncées : ne seront abordées ici que celles ayant un impact financier.

En premier lieu, les procédures d'adhésion des ports autonomes à des groupements ou associations, comportant une participation financière, qui sont soumises à autorisation ministérielle, seront simplifiées .

On constate en effet que les ports prennent peu de participations (hormis la participation au GIE dragages-ports et la SOFREMER) et que celles-ci sont limitées en termes financiers : en 1998, deux projets seulement ont été soumis à autorisation interministérielle.

Des mesures de simplification devront donc être mises en oeuvre , notamment, en dessous d'un certain seuil de participation, la déconcentration de la procédure d'autorisation, l'introduction d'un régime d'autorisation tacite, et la possibilité pour les ports de détenir des filiales, prendre et céder des participations.

D'autres mesures de déconcentration et de simplification devraient également être prises, particulièrement en matière de comptes financiers, avec la mise en place d'un régime d'autorisation tacite pour l'approbation des états prévisionnels des dépenses et des recettes des ports.

Votre rapporteur estime que toutes ces mesures sont bienvenues, car elles permettront plus de souplesse dans la gestion des ports, à condition que les règles de prudence et de contrôle soient respectées . Ainsi, la possibilité de détenir des participations ne sera mise en oeuvre qu'à la condition que l'obligation de complémentarité de l'objet social soit remplie.

2. Un allégement de la fiscalité

Un nouvel avantage fiscal est annoncé, mais dont l'entrée en vigueur n'est pas encore décidée.

Le Gouvernement a annoncé qu'il permettrait aux collectivités locales d'exonérer de la taxe professionnelle les grues et portiques, ainsi que les équipements spécifiques des entreprises de manutention portuaire. Cette mesure n'a toutefois pas été présentée dans le projet de loi de finances.

Dans ses réponses au questionnaire de votre rapporteur, le ministère de l'Equipement, des transports et du logement annonce " qu'une disposition législative a été préparée en vue du prochain projet de loi de finances rectificative ". Or, le projet de loi de finances rectificative pour 1998, déposé à l'Assemblée nationale, ne contient aucune disposition en ce sens. Sans porter un jugement prématuré sur cette mesure, car ses modalités pratiques ne sont pas encore connues, ni le régime de la compensation aux collectivités locales, votre rapporteur s'étonne de cette annonce qui ne trouve pas d'effet.

Le montant de taxe professionnelle, sur l'ensemble des bases "salaires" et "équipements" acquitté par les entreprises de manutention au profit des collectivités locales s'élève à 70 millions de francs. La mesure d'exonération se limitant aux seuls équipements des entreprises de manutention portuaire destinés au chargement et au déchargement des marchandises (excluant donc les équipements informatiques, mobiliers et immobiliers) aurait un coût de 30 millions de francs.

B. FACILITER LE PASSAGE PORTUAIRE

1. L'abaissement du coût de passage portuaire

Des mesures ont été prises afin de réduire le coût du passage portuaire , élément essentiel de la compétitivité des ports.

Deux circulaires ont été diffusées en octobre 1997 et avril 1998 relative à la compétitivité des professions portuaires, demandant des cadres pluriannuels négociés entre clients et prestataires.

Votre rapporteur se félicite de ces dispositions : il rappelle que lors d'une précédente communication, il s'était élevé contre la solution radicale de l'abandon du monopole des professions réglementées en prônant une amélioration de la productivité des services portuaires, obtenue de manière pragmatique, notamment par une révision des modes de fixation des tarifs dans le sens de la transparence.

2. Des formalités allégées

a) Le plan d'action "Douanes-ports"

Un certain nombre d'actions ont été menées, qui seront poursuivies : ainsi le plan "Douanes-ports" est largement mis en oeuvre (80% des soixante mesures ont été engagées). Cependant, le comité interministériel de la mer a décidé de le poursuivre, concernant les liaisons télématiques, le conseil aux entreprises ou encore les taxes parafiscales. Par ailleurs, des mesures ont été prises en termes de communication : une plaquette d'information dénommée "choisissez les ports français" a été largement diffusée auprès des opérateurs économiques.

Le plan d'actions "douanes-ports"

Le plan d'action douanes-ports comporte quatre axes prioritaires :

- premier axe : favoriser l'implantation dans les ports français des services logistiques, industriels et commerciaux.

Actions mises en oeuvre : extension de l'entrepôt franc, simplification du statut du représentant fiscal, création de nouvelles catégories d'entrepôts fiscaux en suspension de TVA.

- deuxième axe : simplifier, accélérer et faciliter les formalités administratives et les mouvements de marchandises dans les ports.

Actions mises en oeuvre : procédures de dédouanement simplifiées (une nouvelle procédure de déclaration simplifiée est entrée en vigueur en avril 1998), simplification des formalités de cautionnement.

- troisième axe : placer les enceintes portuaires françaises dans des conditions optimales de concurrence.

Actions mises en oeuvre : lancement du plan "Douane 2000" afin d'harmoniser les pratiques au niveau européen dans un programme de 5 ans, amélioration des délais de paiement des restitutions compensatrices agricoles, mise en place de zones "sous douanes".

- 4ème axe : mettre en oeuvre une politique d'information, de sensibilisation et de promotion du plan "Douanes-ports" au bénéfice des acteurs économiques en France et à l'étranger.

Actions mises en oeuvre : actions d'information personnalisées avec l'implantation dans toutes les directions régionales des douanes de "cellules-conseils aux entreprises", plaquette d'information intitulée "choisissez les ports français", signature de chartes de qualité dans huit ports français.

b) Les contrôles vétérinaires et phytosanitaires

L'an dernier, votre rapporteur estimait qu'à l'instar des avancées réalisées en matière de simplification et d'harmonisation douanière, une réforme des contrôles vétérinaires et phytosanitaires était indispensable, dans le respect des exigences de contrôle sanitaire.

Un certain nombre d'éléments nouveaux sont apparus, initiant une harmonisation communautaire.

La directive 97/78 modifiant la directive 90/675 devrait s'appliquer à compter du 1er juillet 1999 : elle prévoit une réelle harmonisation des règles de contrôle vétérinaire. Par ailleurs, la directive 98/22 du 15 avril 1998 a fixé les conditions minimales pour la réalisation de contrôles phytosanitaires dans la communauté (harmonisation des mesures d'équipements et d'infrastructure des postes de contrôle, niveau de compétence des agents).

Plan d'actions "agriculture-ports"

Le plan d'action comporte deux axes prioritaires :

1) L'harmonisation, au bon niveau de sécurité, des contrôles et pratiques dans les ports européens dans les domaines sanitaire, vétérinaire et phytosanitaire.

2) La réduction des délais de restitution des compensations monétaires, mise en oeuvre par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA).

II. AMÉLIORER LA GESTION COMPTABLE ET L'ÉVALUATION DES POLITIQUES D'INVESTISSEMENT

A. LE CONTRÔLE DES PORTS MARITIMES DONNE DES RÉSULTATS

1. Les observations de la Cour des comptes sur la gestion des ports maritimes

En tant qu'établissements publics de l'Etat, les ports autonomes sont régulièrement contrôlés par la Cour des comptes. Depuis 1995, ont été contrôlés les ports de Nantes Saint Nazaire, Rouen, Dunkerque, Pointe-à-Pitre, et Marseille pour leur gestion sur des exercices compris entre 1989 et 1995.

Au cours de ces contrôles, la Cour des comptes a relevé plusieurs éléments :

1) L'absence d'approbation, par les autorités de tutelle, des états prévisionnels de recettes et de dépenses et des comptes exécutés en application de l'instruction n° 9352 M 9-5 de la direction de la comptabilité publique.

2) Une insuffisance de la procédure comptable en vigueur , qui est celle applicable aux établissements publics à caractère industriel et commercial et qui ne tient pas compte des spécificités de l'activité portuaire. La Cour relève par ailleurs que le cumul des fonctions d'agent comptable et de directeur financier peut nuire à la complète indépendance du comptable public par rapport à l'ordonnateur.

3) L'insuffisante précision du code des ports maritimes pour les procédures des achats.

4) La nécessité de renforcer le rôle de l'Etat dans la coordination des investissements portuaires , afin d'éviter des surcapacités globales sur le territoire national (la Cour juge de nombreux projets portuaires trop ambitieux) et de procéder à une clarification des règles dans le financement des investissements portuaires . Par ailleurs, comme l'avait fait le Comité des investissements à caractère économique et social (CIES), la Cour critique l'insuffisance de maîtrise des prévisions budgétaires.

2. Des améliorations ont été apportées au cadre budgétaire et comptable régissant les ports maritimes

Des solutions ont été apportées aux observations soulevées par la Cour des comptes

Les autorités de tutelle ont ainsi procédé, par arrêté interministériel conjoint du ministre de l'Equipement, des transports et du logement et du secrétaire d'Etat au budget, le 28 octobre 1997, à l'approbation des comptes financiers des ports autonomes maritimes pour des exercices portant sur les années 1986 à 1995 pour sept ports autonomes. Cette procédure a été renouvelée en 1998 pour les comptes financiers du port de Rouen en 1995 et les exercices 1996 de l'ensemble des ports maritimes.

Cette approbation a été précédée d'un travail de vérification des comptes (contrôle de cohérence des soldes de fin et de début d'exercice, examen du bilan et du compte de résultat) avec le concours des services du contrôle d'Etat.

Il reste toutefois à améliorer l'approbation des états prévisionnels primitifs de recettes et de dépenses (EPRD) qui devraient intervenir au plus tard le 15 janvier de l'année.

Concernant l'amélioration du plan comptable applicable aux ports, un groupe de travail interministériel doit être mis en place pour aboutir à une instruction budgétaire et comptable courant 1999.

S'agissant du cumul des fonctions d'agent comptable et de directeur financier, cette question n'est pas propre aux ports maritimes, mais il semble qu'elle concerne de nombreux établissements publics à caractère industriel et commercial. Le sujet mérite donc une réflexion interministérielle.

Concernant les marchés publics, un projet de décret prévoit l'application de la réglementation des marchés publics à tout marché passé par un port autonome donnant lieu non seulement à une participation financière de l'Etat, mais aussi des collectivités locales ou des communautés européennes.

Enfin, un certain nombre de situations particulières ont dû être redressées : le port de Rouen a ainsi dû constituer des provisions pour dépréciation des stocks et appliquer un plan de redressement de sa situation financière. Le port de Dunkerque a dû régulariser certaines écritures comptables et développer des contrôles internes. La gestion du port de Guadeloupe a également été améliorée. ^{7( * )} .

B. LES PROGRAMMES D'INVESTISSEMENT DANS LES PORTS MARITIMES FONT L'OBJET D'UN CONTROLE ACCRU

1. Accroître les études préalables à la réalisation des investissements

Les remarques de la Cour des comptes sur les programmes d'investissement dans les ports maritimes portent davantage sur des questions d'opportunité que de régularité comptable et budgétaire.

Le ministère de l'Equipement, des transports et du logement partage l'avis de la Cour des comptes, à savoir que s'agissant des investissements, le contenu initial de certains contrats de plan "Etat-région" était surdimensionné, faute d'avoir été précédé d'études économiques suffisantes.

Un certain nombre de recentrages ont été effectués, concernant des projets à Rouen (approfondissement du chenal), à Nantes-Saint-Nazaire (extension du site de Donges-Est), et à Bordeaux. Désormais, tous les projets d'investissement "font l'objet d'études économiques approfondies".

Votre rapporteur reste toutefois perplexe quant à l'idée que les programmes d'investissement antérieurs n'auraient pas fait l'objet d'études économiques préalables.

Quoiqu'il en soit, le projet "port 2000" entre dans le champ des projets d'investissement faisant l'objet d'une étude technique et d'une concertation approfondies.

Ce projet devrait concentrer les crédits d'investissement en infrastructure des ports maritimes. Il apparaît, en effet, que le ministère de l'Equipement, des transports et du logement souhaite éviter de procéder à des équipements portuaires qui auraient pour effet d'accroître la concurrence entre les ports.

En revanche, il dit souhaiter placer l'effort financier sur l'entretien des infrastructures portuaires, en prenant notamment en compte les enjeux liés à la sécurité. Cet objectif ne peut qu'être approuvé, mais encore faut-il que les crédits soient régulièrement revalorisés, ce qui n'est actuellement pas le cas.

Le souhait du ministère de l'Equipement, des transports et du logement est que les investisseurs privés s'impliquent davantage dans le développement de certaines superstructures portuaires, pour lesquelles il serait dès lors intéressés à leur rentabilité . Cet objectif est effectivement raisonnable, mais il faudra pour cela faciliter ces investissements privés, notamment par l'amélioration du régime des concessions portuaires.

2. Un projet modèle : le projet "Port 2000" au Havre

a) L'enjeu du projet "Port 2000"

Le projet port 2000 vise à développer l'escale du Havre sur les lignes de porte-conteneurs de la nouvelle génération, afin de le positionner sur un axe stratégique important, l'axe "Est-Ouest".

Le trafic du port du Havre s'est renforcé ces dernières années : il est passé de 6,8 millions de tonnes en 1992 à 11 millions de tonnes en 1997 (+ 62% en cinq ans).

Si cette croissance se poursuit, le trafic du port du Havre devrait doubler son trafic entre 1996 et 2005, pour atteindre 2 millions d'EVP.

Actuellement, le port dispose d'installations et d'équipements dispersés avec 5 terminaux isolés de part et d'autre du chenal maritime et de l'écluse. Le fait de disposer de terminaux isolés et non de linéaires de quais rectiligne fait perdre près de 50% de trafic de conteneurs.

Le projet "Port 2000" a donc pour objet de regrouper les installations portuaires autour d'équipements de haute technologie et d'accompagner ce programme de modernisation des équipements par une amélioration de la desserte du port.

b) Une procédure de concertation

Une concertation a été lancée en novembre 1997. Une commission particulière du débat public, présidée par M. Jean-Luc Mathieu, conseiller-maître à la Cour des comptes, a pris en charge le dossier "Le Havre-Port 2000". D'autre part, deux procédures de concertation ont été engagées, l'une au niveau local et l'autre au niveau interministériel.

c) Les différentes options possibles

Plusieurs propositions ont été faites pour l'aménagement du port autonome du Havre.

Certaines visent à engager un aménagement purement intérieur au port du Havre. Cependant, ces solutions ont pour inconvénient de poser des difficultés en matière de sécurité de la navigation, et elles limiteraient les possibilités d'extension du port.

Le port autonome du Havre a présenté un schéma de développement. Il s'agit de la création à terme de douze postes à quai au sud du port et de deux postes à l'intérieur du port. Une première tranche de travaux consisterait en la création de trois postes à quai, la création d'une digue permettant de mettre en place une vasière artificielle et l'amélioration des accès terrestres, pour un coût global estimé à 2,3 milliards de francs.

d) Le calendrier des décisions

La décision ministérielle autorisant l'engagement des travaux devrait intervenir très prochainement . Elle aurait pour effet de solliciter le budget des ports maritimes pour un montant important (chapitre 53-30) et éventuellement le Réseau Ferré de France et le compte spécial du Trésor "Fonds d'investissements des transports terrestres et des voies navigables" pour les accès ferroviaires et fluviaux.

Le financement pourrait intervenir selon deux modalités différentes :

- un financement par l'Etat dans le cadre du contrat de plan Etat-région.

- un financement par l'Etat par le biais d'un accord spécifique entre l'Etat et les collectivités locales.

Les travaux devraient s'étendre entre 2000 et fin 2002.

CHAPITRE III :

LES DEFIS POSÉS PAR L'UNION EUROPÉENNE

I. LA POLITIQUE MENÉE PAR L'UNION EUROPÉENNE AURA DES EFFETS DÉCISIFS SUR L'AVENIR DE LA FILIÈRE PORTUAIRE FRANÇAISE

A. LA PUBLICATION DU LIVRE VERT SUR L'UNION EUROPÉENNE

La commission européenne a publié le 10 décembre dernier un "livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes".

Le livre vert comprend une série d'actions :

- action n° 1 : l'intégration des ports dans le réseau transeuropéen de transport.

- action n° 2 : la connexion du réseau transeuropéen avec les pays limitrophes, dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne.

- action n° 3 : le renforcement des ports comme points de transfert intermodal .

- action n° 4 : le développement du transport maritime à courte distance en Europe.

- action n° 5 : une meilleure prise en compte de la sécurité maritime et de l'environnement .

- action n° 6 : une amélioration de la recherche- développement .

- action n° 7 : la fixation d'un cadre pour les redevances portuaires qui sera inscrit dans une proposition de directive du Conseil.

- action n° 8 : un cadre pour la fixation des redevances portuaires, hors de la zone portuaire.

- action n° 9 : le soutien financier de l'Union Européenne pour le développement des infrastructures.

- action n° 10 : le respect des règles du traité CE pour les services portuaires .

- action n° 11 : un cadre réglementaire pour libéraliser les services portuaires .

Ce document, très attendu, bien que n'ayant pas de caractère normatif, définit les axes de réflexion de la commission en matière de politique portuaire et devrait servir de base à de futures actions, et notamment des directives.

La commission européenne déclare assigner deux objectifs à la définition d'une politique portuaire européenne : intégrer les ports dans des réseaux transeuropéens et assurer le respect d'une concurrence libre et loyale dans l'Union européenne.

B. UN ACCORD SUR LE FOND MAIS QUELQUES RÉSERVES

Le livre vert de l'Union européenne est une vision intéressante mais qui présente quelques risques pour l'avenir des financements publics nationaux

Le 8 avril dernier, votre rapporteur avait présenté une communication, adoptée en commission, qui approuvait d'une manière générale les objectifs définis par le livre vert, tout en faisant quelques observations de "réserve" qu'il rappelle ici :

- la commission propose de "recenser les ports susceptibles d'améliorer l'intégration du maillon portuaire dans la chaîne multimodale" : il parait difficile d'accepter un classement des ports suivant des critères figés car il pourrait privilégier les grands ports du nord de l'Europe en proposant une intégration selon le seul axe nord-sud ^{8( * )} .

Il est en effet rappelé que l'inscription des ports dans les schémas transeuropéens de transports est un préalable au soutien financier de l'Union européenne , dans la mesure où les orientations fixées dans ces schémas doivent servir de base à d'éventuelles décisions prises dans le cadre des fonds structurels. Il convient d'autant plus d'être vigilant sur les critères retenus pour cette inscription, afin que certains grands ports ne soient pas favorisés.

- l'introduction d'une concurrence transparente entre les ports ne peut qu'être approuvée, mais sous certaines conditions.

Votre rapporteur estime légitime d'introduire dans la comptabilité des ports une distinction entre les missions d'intérêt général et les fonctions commerciales.

Cependant, la commission européenne propose également un recensement des financements publics, qui permettra d'établir certaines comparaisons. L'aide publique au financement des infrastructures ne devra pas être contrainte par un cadre trop strict, chaque Etat devant garder la possibilité d'apprécier le montant de son aide. Ainsi, le recensement des financements publics dans les ports maritimes ne devra pas entraver des projets de développement que les ports mettent actuellement en place, tel le projet port 2000 au Havre.

Suivant le principe de subsidiarité, il ne semble pas que la commission européenne soit en effet la mieux à même de définir un cadre rigide pour les redevances et investissements portuaires des différents Etats-membres.

En revanche, dès lors que des mécanismes de séparation comptable existeront, il lui sera possible de contrôler toute aide publique à une entreprise portuaire, s'assimilant à une aide d'Etat.

Résumé des observations sur le livre vert

adoptées par la commission des finances du Sénat le 8 avril 1998

1 - une approbation sur les objectifs poursuivis, à savoir intégrer les ports dans des réseaux transeuropéens et assurer le respect d'une concurrence libre et loyale dans l'Union européenne, dans la mesure où un classement a priori des ports ne contredirait pas ces objectifs.

2 - un accord de principe sur les mesures en faveur de la sécurité et de l'environnement, sous réserve du respect du principe de subsidiarité.

3 - un soutien sans réserve en faveur de la transparence avec le souhait de mettre en oeuvre une séparation comptable entre les services commerciaux et la gestion des infrastructures dans les ports.

4 - des réserves à l'égard d'une application rigide du principe utilisateur-payeur qui ne tiendrait pas compte de la nécessité de financer des investissements sur le long terme, et pourrait bloquer ces projets d'investissement.

5 - le souci de ne pas adopter une approche rigide en matière de redevances portuaires : la politique en la matière ne devra pas être différente de celle existant pour les autres modes de transports, afin de ne pas créer un désavantage compétitif sur ce segment et les ports devraient conserver une liberté de tarification.

6 - un accord pour une libéralisation progressive des services portuaires mais sans remise en cause brutale de leur situation et en tenant compte de leurs obligations et de leurs situations différenciées.

II. INSÉRER LES PORTS DANS LES RÉSEAUX TRANSEUROPÉENS DE TRANSPORTS

A. L'INSERTION DES PORTS FRANÇAIS DANS LES RÉSEAUX DE TRANSPORTS DOIT ETRE ACCÉLÉRÉE

Votre rapporteur tient à souligner que la volonté d'engager les ports français dans le système européen de réseaux de transport doit se traduire par des actions concrètes, notamment au plan national.

Lors du dernier comité interministériel de la mer, le gouvernement s'est engagé à prendre des mesures pour accroître la compétitivité de la filière portuaire et la qualité des services, mais aussi pour améliorer la desserte terrestre des ports maritimes.

Rappelons que le rapport de M. Belmain , établi en septembre 1996 sur la base d'une analyse de l'évolution des trafics et de l'hinterland des ports français, a constaté que la coopération fluvio-maritime et ferro-maritime, était plus poussée dans les autres pays européens. Indiquant que "l'avenir de nos ports pour le trafic conteneurisé se jouera sur la capacité et la performance de liaisons ferroviaires", il préconise le développement d'un axe ouest-est et l'insertion des ports dans les réseaux transeuropéens de transport.

La part du transport terrestre dans l'acheminement d'un conteneur est très importante en coût. Les armements maritimes sont engagés dans une politique de massification des flux de marchandises avec pour objectif de réduire le coût par conteneur transporté grâce aux économies d'échelle.

Le montage de services de transport combiné à destination et en provenance des ports français connaît des difficultés. Les synergies entre les différents intervenants de la chaîne de transport sont difficiles à établir.

Il est donc impératif de mettre en oeuvre une politique volontariste visant à promouvoir l'intermodalité des transports.

B. ELLE DOIT S'ACCOMPAGNER D'UNE VÉRITABLE POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE EN FAVEUR DE LA FILIÈRE PORTUAIRE

Votre rapporteur estime indispensable que les futurs schémas de service de transport , prévus dans le cadre du projet de loi d'aménagement durable du territoire , présenté en conseil des ministres le 29 juillet dernier, prennent en compte les ports dans une approche intégrée avec les autres modes de transport.

Le projet de loi semble aller dans ce sens, puisqu'il substitue aux cinq schémas sectoriels de transport de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, deux schémas multimodaux de services collectifs de transport concernant l'un les personnes, l'autre les marchandises. Encore faudra-t-il préciser expressément la fonction centrale des ports dans ce schéma multimodal et traduire cette situation dans les schémas de transport européens.

Un avis du Conseil économique et social présenté par M. Jean-Claude Bury sur l'avant-projet de loi d'orientation pour l'aménagement durable du territoire en date du 13 juillet 1998 souligne l'importance de la notion d'intermodalité dans les transports par rapport à une approche sectorielle. Cependant, il regrette l'abandon des schémas directeurs nationaux (routier, voies navigables, ferroviaire, ports maritimes et infrastructures aéroportuaires).

Les schémas de services seront préparés au niveau interrégional. Cette élaboration devra être conduite en parallèle avec la préparation des prochains contrats de plan de manière à permettre une convergence entre l'exercice de planification et celui de la programmation.

ANNEXE
RÉPONSE AU QUESTIONNAIRE
CONCERNANT LA GESTION DU PORT AUTONOME DE GUADELOUPE

Préciser les mesures prises par le ministère suite au rapport particulier de la Cour des comptes sur la gestion du port autonome de la Guadeloupe (exercices 1990 à 1994).

S'agissant du port autonome de la Guadeloupe, la Cour des comptes, dans son rapport particulier sur les exercices 1990 et 1994, souligne l'impérieuse nécessité de redresser la gestion du port de plaisance, point sur lequel les autorités de tutelle ont aussi appelé l'attention des responsables portuaires dans le cadre de la procédure d'approbation des EPRD.

La Haute juridiction fait, en effet, observer les difficultés permanentes de recouvrement des créances, la fréquence du non-paiement des droits de port, la non-perception de recettes ou leur perception à un taux très faible.

Différents audits ont été menés par le port concernant la gestion du port de plaisance, mettant en évidence d'importants dysfonctionnements en matière d'organisation, de procédures et de relations avec les clients.

En considération des critiques formulées par la Cour des comptes, les autorités de tutelle ont demandé à l'établissement d'accélérer la mise en oeuvre des mesures de rétablissement du port de plaisance, qu'il avait engagées sur la base d'audits lancés à son initiative.

Ces mesures ont porté sur la réduction des effectifs en place au port de plaisance, sur le remplacement du chef d'exploitation, sur une déconcentration partielle des moyens comptables et une diminution des créances douteuses.

S'agissant de l'encaissement des recettes provenant des droits et taxes devant être acquittées par les usagers, il y a lieu de préciser qu'une surtaxe a été appliquée pour les bateaux habités. Fixée, dans le barème de 1998, à 10 %, cette taxe est effectivement acquittée. En outre, et à moyen terme, le projet de mise en place de bornes de distribution individuelles permettra de gérer plus efficacement la distribution et le coût des fluides.

Pour les bateaux de pêche, une solution visant à les déplacer sur un autre site est actuellement recherchée. Une mesure de cette nature semble, en effet, préférable à une taxation susceptible d'entraîner des réactions de la part des pêcheurs et donc des impayés.

Enfin, un contrôle des dépenses téléphoniques, en vue d'obtenir, en particulier, le remboursement des communications téléphoniques privées, se met actuellement en place. Il s'agit d'une part, de limiter au plan technique l'accès au réseau téléphonique, mais aussi de s'appuyer sur les fonctionnalités de l'autocommutateur pour mettre en oeuvre un processus de remboursement des communications personnelles, en diffusant, par service, les relevés détaillés des consommations.

Ces mesures ont permis une première étape dans le redressement des résultats d'exploitation.

Parallèlement, une procédure d'appel d'offre a été lancée en vue de l'affermage des installations du port de plaisance, cette procédure devant fournir l'opportunité de créer les bases d'un redressement durable de la gestion de ce port.

L'audition des candidats à la reprise de la gestion du port de plaisance et la réunion du jury pour proposer le choix du futur gestionnaire a eu lieu le 29 juillet 1998.

Le projet de contrat d'affermage a été présenté au conseil d'administration du port du 20 octobre 1998, après consultation des instances représentatives du personnel. Il est prévu de prendre effet au début de 1999, après avoir été soumis à l'examen et à l'accord des autorités de tutelle.

La Cour a, par ailleurs, également déploré les retards dans la mise en place d'une comptabilité de stocks et d'une comptabilité analytique.

La nomination d'un nouvel agent comptable qui a pris ses fonctions au port autonome de la Guadeloupe en février 1998, a permis d'engager avec le concours de consultants extérieurs les travaux nécessaires à la mise en place d'une comptabilité analytique.

Le cabinet de consultants "Ernst et Young" a été chargé en mai dernier d'établir un diagnostic ainsi qu'un plan d'actions visant à définir le produit le mieux adapté pour le port.

Au terme de cet audit, qui a notamment porté sur l'analyse de l'activité du port et de sa structure, ainsi que des outils de comptabilité existants, une deuxième phase d'étude est en cours pour préciser la répartition des charges par secteur d'activité et la conception des états de suivi et d'analyse.

Les premiers tests des outils ainsi définis se dérouleront au quatrième trimestre de l'année 1998, pour que la comptabilité analytique puisse être en place au tout début de l'année 1999 et s'appliquer ainsi à l'exercice 1999.

EXAMEN EN COMMISSION

Sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Marc Massion, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'équipement, des transports et du logement, IV - Mer : Ports maritimes.

En réponse à M. Philippe Marini , rapporteur général , M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué qu'effectivement, tous les acteurs économiques de la Basse-Seine ne considéraient pas la mise en service de la liaison Seine-Nord comme une priorité, mais que des études ayant déjà été engagées sur cette liaison, contrairement au projet Seine-Est, il fallait en tenir compte. Il a ajouté qu'il existait une crainte que la réalisation de ce projet n'accentue le trafic provenant des ports d'Europe du Nord, en doublant la liaison ferroviaire, même si en définitive, il pourrait y avoir un transfert entre le rail et la voie fluviale qui présente quelques avantages.

En réponse à Mme Anne Heinis , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques , M. Marc Massion a déclaré être totalement en accord sur la nécessité pour la France, à l'instar des pays du Benelux, d'être présente dans les discussions européennes. Mme Anne Heinis ayant cité le cas du port de Cherbourg, insuffisamment valorisé, malgré une position naturelle favorable, M. Marc Massion a regretté que les citoyens et les pouvoirs publics ne prennent pas suffisamment en compte l'enjeu économique que représentent leurs ports.

En réponse à M. François Trucy , le rapporteur spécial des crédits des ports maritimes a indiqué que la distinction entre les ports d'intérêt national et les ports autonomes s'expliquait par le fait que les premiers étaient directement gérés par l'Etat, contrairement aux seconds. S'agissant du classement des ports européens, M. Marc Massion a indiqué que les ports de Rotterdam et Anvers arrivaient en tête, le Havre et Marseille, principaux ports français, se situant loin derrière. Il a déclaré que l'ambition affichée de Rotterdam était d'ailleurs de devenir "le" port européen, pouvant traiter 10 millions de conteneurs, ce qui montrait tout l'enjeu d'une politique portuaire française.

En réponse aux questions de M. Alain Lambert , président , M. Marc Massion a indiqué que le projet "Port 2000" visait à atteindre une capacité de traitement de un million de conteneurs, ce qui constituait un enjeu majeur, compte tenu des difficultés rencontrées actuellement par les chantiers navals de la ville. Enfin, il a indiqué que l'harmonisation des pratiques douanières permettrait d'éviter que celles-ci ne soient utilisées comme des arguments de promotion.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits des ports maritimes jusqu'après l'audition du ministre de l'équipement, des transports et du logement.

Dans une séance tenue le mardi 10 novembre, sur proposition de M. Philippe Marini, rapporteur général , la commission a adopté deux amendements réduisant l'augmentation des crédits des titres III et IV du budget de la mer, puis les crédits des ports maritimes ainsi modifiés.

Réunie le mardi 10 novembre 1998, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de l'Equipement, des transports et du logement (IV. Mer : ports maritimes) pour 1999 sous réserve de deux amendements réduisant l'augmentation des crédits des titres III et IV du budget de la mer.

¹ Les données sur les ports d'intérêt national ne rendent pas entièrement compte de leurs différences de situation. Il faut noter en effet la part très importante de Calais dans les résultats puisque son chiffre d'affaires représente plus du tiers du chiffre d'affaires des ports d'intérêt national.

² Le projet "port 2000" au Havre a fait l'objet d'un débat public qui s'est clos en mars dernier. Sept propositions d'aménagement sont actuellement à l'étude. Le conseil d'administration du port a lui-même fait des propositions en juillet dernier pour mettre en oeuvre une première tranche de travaux, d'un coût global de 2,3 milliards de francs. La décision interministérielle d'engagement des travaux ne devrait intervenir qu'à la fin de l'année 1999.

Quelle que soit l'option choisie, le budget de l'Etat devrait être fortement sollicité pour le financement des infrastructures (chapitre 53-30) et plus modestement, le Réseau Ferré de France et le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables pour les accès ferroviaires et fluviaux.

³ A ce titre, il faut noter que le gouvernement rejoint les préoccupations exprimées à de nombreuses reprises par votre rapporteur en estimant "qu'il est important, en accompagnement du projet port 2000, de développer un corridor Ouest-Est reliant Le Havre à l'Allemagne et aux pays de l'Est".

⁴ Les données sur les ports d'intérêt national ne rendent pas entièrement compte de leurs différences de situation. Il faut noter en effet la part très importante de Calais dans les résultats puisque son chiffre d'affaires représente plus du tiers du chiffre d'affaires des ports d'intérêt national.

⁵ Il faut prendre en compte dans ce bon résultat l'incidence de l'indisponibilité des navettes eurotunnel de poids lourds entre novembre 1996 et mai 1997.

⁶ Le projet "port 2000" au Havre a fait l'objet d'un débat public qui s'est clos en mars dernier. Sept propositions d'aménagement sont actuellement à l'étude. Le conseil d'administration du port a lui-même fait des propositions en juillet dernier pour mettre en oeuvre une première tranche de travaux, d'un coût global de 2,3 milliards de francs. La décision interministérielle d'engagement des travaux ne devrait intervenir qu'à la fin de l'année 1999.

Quelle que soit l'option choisie, le budget de l'Etat devrait être fortement sollicité pour le financement des infrastructures (chapitre 53-30) et plus modestement, le Réseau Ferré de France et le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables pour les accès ferroviaires et fluviaux.

⁷ Voir en annexe du présent rapport la réponse du ministère de l'Equipement, des transports et du logement sur le questionnaire que lui avait adressé votre rapporteur spécial.

⁸ A ce titre, il faut noter que le gouvernement rejoint les préoccupations exprimées à de nombreuses reprises par votre rapporteur en estimant "qu'il est important, en accompagnement du projet port 2000, de développer un corridor Ouest-Est reliant Le Havre à l'Allemagne et aux pays de l'Est".