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Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; VALLET (André), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 30 - COMMISSION DES FINANCES


Table des matières






N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 30

INTÉRIEUR ET DÉCENTRALISATION :

· SÉCURITÉ

Rapporteur spécial : M. André VALLET

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 (1998-1999).



Lois de finances.

CHAPITRE PREMIER :

ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Les crédits de la sécurité rassemblent quatre des cinq agrégats qui composent le budget du ministère de l'intérieur :

- l'agrégat 01 " administration générale " ;

- l'agrégat 02 " administration territoriale " ;

- l'agrégat 03 " sécurité et défense civiles " ;

- l'agrégat 04 " police nationale ".

Ces crédits s'établissent à 53,2 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1999, en progression de 2 % par rapport à 1998.

Ce taux n'est pas significatif. En effet, le montant des crédits de 1998 comportait une enveloppe de 1,3 milliard de francs consacrée aux dépenses électorales. En 1999, celles-ci ne s'élèveront qu'à 574 millions de francs.

Hors dépenses électorales, les crédits de la sécurité progresseront de 3 % en 1999. En outre, la loi de finances rectificative pour 1998 contiendra l'ouverture de 400 millions de francs supplémentaires. Ces crédits, qui serviront à financer des dépenses dans le cadre de l'exercice 1999, auraient eu leur place dans le projet de loi de finances initiale.

Mais leur inclusion n'aurait sans doute pas facilité l'effort d'affichage du gouvernement dans le sens de la maîtrise de la dépense publique.

Les crédits de la sécurité - présentation par titres

I. LE MANQUE DE VISIBILITÉ DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES

A. LE DÉCALAGE ENTRE LE "BLEU" ET LE "PROGRAMME D'EMPLOI DES CRÉDITS" DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

L'examen des crédits du ministère de l'intérieur dans le cadre du projet de loi de finances se heurte à un problème de fiabilité des montants inscrits dans le " bleu " budgétaire.

Les " bleus " sont des documents d'autorisation de dépenses établis par le ministère de l'économie et des finances. Ils retracent, chapitre par chapitre, le montant des crédits sur lesquels le Parlement est appelé à se prononcer.

Au sein des chapitres figure une répartition par article. Celle-ci est indicative. Dans le cas du budget de la sécurité, cette précision est fondamentale car, s'agissant de certains des chapitres les plus cruciaux, la répartition opérée par les services du ministère de l'économie et des finances, et figurant dans le "bleu", est arbitraire et ne correspond pas forcément aux intentions du ministère de l'intérieur.

Le document de référence est le programme d'emploi des crédits (PEC) du ministère de l'intérieur, établi en début d'exercice. Si ce programme respecte les enveloppes des chapitres votés par le Parlement, il prend également en compte, d'une part, les reports de crédits et de charges qui ne sont pas définitivement arrêtés lors de l'élaboration de la loi de finances et, d'autre part, les mouvements externes tels que les fonds de concours et les ventes de domaines.

Ce décalage est politiquement regrettable, même s'il est techniquement explicable, car il conduit le Parlement à se prononcer sur des enveloppes dont il ne connaît pas exactement le contenu. De plus, le caractère erroné de certaines des données contenu dans le " bleu " peut conduire à des erreurs d'interprétation de l'action du ministère de l'intérieur. Trois exemples sont particulièrement démonstratifs :

Les investissements immobiliers du ministère de l'intérieur : les crédits d'équipement immobiliers sont, pour les quatre agrégats, rassemblés dans le chapitre 57-40 " Equipement immobilier du ministère de l'intérieur ". Au sein de ce chapitre, l'examen des dotations par article permet théoriquement de retrouver comment s'opère la répartition des crédits entre les agrégats.

En réalité, non seulement les montants figurant dans le fascicule budgétaire ne correspondent pas à la répartition qui sera opérée par le ministère de l'intérieur en cours d'exercice, mais les tendances qu'ils indiquent ne sont pas plus fiables. Ainsi, alors que le " bleu " laisse entendre que les crédits immobiliers de la sécurité civile seront divisés par deux en 1999, les informations recueillies par votre rapporteur assurent le contraire.

La politique informatique du ministère : comme le chapitre consacré à l'équipement immobilier, le chapitre 34-82 "  Dépenses d'informatique et de télématique " est transversal et regroupe les crédits des quatre agrégats. Mais, en matière d'informatique, la véritable répartition résulte des travaux du comité d'orientation pour l'informatique et les transmissions. En outre, les dépenses de maintenance du parc sont transférées vers les chapitres des moyens de fonctionnement de chacun des agrégats.

Là encore, le Parlement se prononce sur une enveloppe globale, sans savoir quel sera le montant disponible pour chacun des agrégats, ce qui complique l'examen des crédits agrégat par agrégat et la récapitulation des crédits disponibles pour chacun d'entre aux.

Les moyens de fonctionnement globalisés : pour chacun des agrégats, le ministère de l'intérieur a choisi de globaliser les crédits de fonctionnement au sein d'un même chapitre afin de conférer de la souplesse à la gestion de ces crédits.

Par conséquent, le Parlement ne peut pas savoir, par exemple, comment le ministère de l'intérieur répartit les crédits du chapitre 34-41 entre les différents services de police.

La représentation nationale est donc contrainte d'arbitrer entre la nécessaire sincérité des documents budgétaires et l'incontestable rationalisation de la gestion de ses crédits mise en place parle ministère de l'intérieur. Le Parlement ne dispose ainsi des données définitives qu'en exécution et non en prévision.

L'ordonnance organique de 1959 prévoit que le Parlement adopte le budget par titre et, au sein de chaque titre, par ministère. La pratique, guidée par un soucis de lisibilité, conduit à l'examen des crédits par ministère puis, au sein des crédits de chaque ministère, par titre. Aujourd'hui, même l'examen par ministère atteint ses limites en raison de l'autonomie de gestion croissante qui leur est accordée. Cette évolution est à verser au dossier de la réforme de l'ordonnance de 1959.

B. LA NON EXHAUSTIVITÉ DE LA LOI DE FINANCES POUR 1999

Pour la deuxième année consécutive, les crédits de la sécurité pour l'année à venir se répartissent entre la loi de finances initiale et la loi de finances rectificative de l'année précédente.

Cette évolution permet d'utiliser de manière constructive le surplus de recettes pour l'Etat constaté en fin d'année.

Elle constitue cependant une entorse à la règle de l'annualité budgétaire, et fausse les taux de progression des crédits affichés par le gouvernement : l'augmentation des dépenses publiques sera, en 1999, supérieure à ce qu'a annoncé le gouvernement en présentant la loi de finances.

II. LE BUDGET DE LA SÉCURITÉ POUR 1999 : LES PRIORITÉS DANS LE BON ORDRE ?

A. UN ORDRE DE PRIORITÉS IMPLICITE

L'ordre de priorités, implicite, qui régit l'élaboration du budget de la sécurité, est le suivant : les mesures en faveur du personnel d'abord, les dépenses d'investissement ensuite. Par conséquent, les moyens de fonctionnement jouent le rôle de variable d'ajustement.

En période de rareté des ressources budgétaires, ces arbitrages se ressentent vivement. En 1998, les moyens de fonctionnement (hors élection) ont connu une légère baisse. Ils seront stabilisés en 1999, et s'établiront à 7,3 milliards de francs.

En 1998, les dépenses de personnel ont augmenté de 674 millions de francs et les dépenses d'investissement ont baissé de 251 millions de francs. La baisse des dépenses d'investissement avait été jugée acceptable en raison de l'existence de crédits reportés. Toutefois, mon prédécesseur Guy Cabanel considérait que " la démarche qui consiste à ajuster les crédits au plus prêt des besoins s'impose compte tenu des contraintes budgétaires du ministère de l'intérieur. Cependant, elle comporte le risque de provoquer des tendances lourdes difficiles à renverser lorsque l'enveloppe des reports sera épuisée (...). A l'avenir, il faudra veiller au maintien du niveau des investissements du ministère de l'intérieur ".

Le projet de loi de finances pour 1999 redresse la tendance en matière d'investissement. Les crédits d'équipement progresseront en effet de 20 %.

Néanmoins, ce taux de 20 % correspond à une augmentation de 199 millions de francs, à mettre en regard des 1.597 millions de francs supplémentaires qui seront consacrés aux dépenses de personnel, soit une progression de 3,8 % contre, il faut le rappeler, un taux de 1,6 % en 1998.

En somme, le ministère de l'intérieur voit ses priorités dictées par l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998. En effet, l'augmentation des dépenses de personnel représentera 89,5 % des 1.785 millions de francs supplémentaires (hors élections) dont bénéficiera le ministère de l'intérieur en 1999 par rapport à 1998.

Augmentation en volume des crédits du ministère de l'intérieur en 1999

(en millions de francs)


Total général

+ 1.059

Total hors dépenses électorales, dont :

- Personnel

- Fonctionnement

- Interventions

- Investissement

+ 1.785

+ 1.597

- 9

- 2

+199

La captation de l'augmentation des crédits consacrés à la sécurité par les dépenses de personnel est regrettable car la France ne souffre pas d'un déficit d'effectifs. Avec 369 policiers ou gendarmes pour 100.000 habitants, elle se situe dans la moyenne des pays européens. A titre de comparaison, la Grande-Bretagne compte 245 policiers pour 100.000 habitants et l'Italie 349. En revanche, les conditions dans lesquelles les forces de l'ordre exercent leur métier sont loin d'être optimales.

B. UN BUDGET DE FONCTIONNEMENT

Le graphique ci-dessous rappelle que les crédits de la sécurité sont principalement des dépenses de personnel :

Les dépenses de personnel, soit les rémunérations, les indemnités, les charges sociales et les pensions de retraites, représentent 83,1 % des crédits de la sécurité (hors dépenses d'élection), soit 43,7 milliards de francs, dont 13,4 milliards pour les seules charges de pensions.

Les crédits de fonctionnement
se répartissent entre les chapitres de fonctionnement de chacun des agrégats. Il existe un chapitre transversal, le chapitre 34-82 des dépenses d'informatique et de télématique, dont la dotation en 1999 de 692 millions de francs, en baisse de 3,3 %. La répartition interne des crédits de ce chapitre figurant dans le "bleu" n'est vraisemblablement pas celle que retiendra le ministère.

Les crédits du chapitre 34-82 tendent progressivement à être réservés au financement des grands programmes informatiques du ministère, tels que le fichier des empreintes digitales ou le système informatique Schengen (SIS). S'agissant de ce dernier programme, le ministère de l'intérieur s'inquiète de l'explosion des contributions demandées aux Etats-membres, en l'absence de tout contrôle sur l'utilisation des crédits. Selon le bleu, 40 millions de francs seront consacrés à ce programme en 1999, en progression de 68 %.

C. LA REPRISE DE L'INVESTISSEMENT

Les dépenses d'investissement progressent d'environ 20 %. Cette embellie fait suite à un exercice 1998 marqué par l'existence de crédits reportés disponibles et par un " creux " dans le programme d'investissement de la sécurité civile (la fin du programme Canadair auquel n'a pas succédé immédiatement le programme de renouvellement de la flotte d'hélicoptères).

En 1999, l'augmentation des dépenses d'équipement se répartit essentiellement de la manière suivante :

une augmentation de 13% des crédits d'équipement immobilier (chapitre 57-40), avec une hausse en volume de 71 millions de francs pour atteindre 619 millions de francs1(*).

Le chapitre 57-40 sera renforcé de 100 millions de francs supplémentaires en loi de finances rectificative pour 1998.

la progression de 18,5% des dépenses d'équipement matériel (chapitre 57-50), soit 320 millions de francs, essentiellement au bénéfice de la flotte aérienne de la sécurité civile. Ces crédits bénéficieront également d'une dotation de 70 millions de francs dans la loi de finances rectificative pour 1998.

En revanche, l'équipement de la police nationale devrait connaître un coup d'arrêt en 1999 ;

les dépenses d'équipement informatique (chapitre 57-60) progressent de 34,7 % et s'établissent à 403 millions de francs. Cette hausse provient du renforcement de l'effort en faveur du dispositif de transmissions numériques ACROPOL. Ce chapitre sera également abondé dans la loi de finances rectificative pour 1998, à hauteur de 90 millions de francs.

CHAPITRE II :

L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE

Cet agrégat regroupe :

- les moyens de fonctionnement des services de l'administration centrale et des services centraux délocalisés (hors police et sécurité civile) ;

- les crédits de fonctionnement consacrés à l'action sociale et à la formation (hors police), aux cultes, aux contentieux, aux élections et à la recherche.

Les crédits de l'administration centrale s'établissent à 16,5 milliards de francs, en baisse de 1,8% par rapport à 1998. Cette baisse doit toutefois être relativisée. En effet, l'agrégat "Administration générale" comprend une enveloppe de crédits à l'évolution prévisible mais dont le montant est sujet à d'amples fluctuations : les dépenses relatives à l'organisation des différents scrutins.

Hors dépenses électorales, les crédits de l'administration générale augmentent de 2,7% dans le projet de loi de finances pour 1999.

L'augmentation du volume des crédits s'applique de manière différenciée aux différents postes de dépenses : la réduction des crédits consacrés à l'investissement et au fonctionnement contraste avec l'évolution positive des dépenses de personnel.

Les crédits de l'administration générale dans le PLF pour 1999

I. LE POIDS DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Les crédits des titres III et IV constituent 99,7% des crédits de l'administration générale.

Même en enlevant les charges de charge de pensions, qui représentent 81% des crédits de l'administration générale, la part des dépenses ordinaires reste très élevée, s'établissant à 98,3%. Pour le ministère de l'intérieur, tous agrégats confondus, la part des dépenses ordinaires est de 86,4%.

A. LES DÉPENSES INCOMPRESSIBLES

L'évolution des crédits de l'administration générale est tributaire de deux enveloppes aux caractéristiques opposées :

1. Les charges de pensions

Les charges de pensions, qui correspondent à la part patronale des retraites de l'ensemble des agents du ministère, représentent les quatre cinquièmes des crédits de l'administration générale. Elles confèrent une grande inertie à l'évolution de la masse des crédits de l'administration générale.

En 1999, les charges de pensions, qui figurent aux chapitres 32-92 "Participation du ministère aux charges du fonds spécial des ouvriers de l'Etat" et 32-97 "Participation aux charges de pensions", progresseront de 3,5%. Ce taux élevé résulte du fait que l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998 s'applique également aux pensions.

Ces crédits ne font que transiter par le ministère de l'intérieur. Ils sont transférés en cours de gestion au budget des charges communes.

2. Les dépenses électorales

Par définition, le montant des crédits du chapitre 37-61 "Dépenses relatives aux élections" est volatile. En 1999, il s'établira à 574 millions de francs, contre 1.300 millions de francs l'année dernière.

Ces crédits serviront principalement, pour 529,7 millions de francs, à financer l'élection des députés français au Parlement européens.

Les fluctuations des dépenses électorales sont telles que les taux d'évolutions des crédits du ministère de l'intérieur doivent toujours être calculés "hors dépenses électorales" pour être significatifs.

B. LES TENDANCES POUR 1999

1. Dépenses de personnel : un effort pour les régimes indemnitaires

La politique du ministère de l'intérieur de repyramidage des effectifs s'applique non seulement à la police nationale, mais également aux personnels affectés à la centrale. Il s'agit, selon le ministère, de participer à l' "approfondissement de la réforme de l'Etat" par la "requalification des emplois", en les adaptant aux besoins.

En 1999, ce processus se traduira par le repyramidage d'emplois d'attachés principaux et de secrétaires et adjoints administratifs. Soixante-treize emplois, dont 40 desservant les cultes d'Alsace-Moselle et 33 agents administratifs, sont supprimés. En contrepartie, sept emplois d'ingénieurs informaticiens et un emploi de chef de service seront créés. Au total, les effectifs s'établiront à 6.421 emplois.

Dans l'ensemble, et compte tenu des effets de l'accord salarial du 10 février 1998, les rémunérations progresseront de 3,5%.

L'effort en faveur du régime indemnitaire est encore plus conséquent. Les crédits du chapitre 31-02 "Indemnités et allocations diverses" progresseront en effet de 7%.
Une enveloppe de 5,3 millions de francs , dont 2,1 millions de francs pour l'administration centrale et 3,2 pour les personnels des transmissions, est prévue afin d'entamer un rattrapage par rapport aux régimes existant dans les autres ministères.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, une étude, menée entre 1995 et 1997 par la direction générale de l'administration, a révélé que les primes versées aux fonctionnaires de l'administration centrale du Ministère de l'intérieur étaient inférieures en moyenne de 20% pour les hauts fonctionnaires et de 14% pour les autres personnels, à celles des agents des autres ministères. Par ailleurs, les sommes consacrées par le ministère de l'intérieur aux primes de ses agents augmentent moins vite que celles des autres ministères.

Etat comparatif des primes servies en 1997


Grades

Services Premier Ministre


Agriculture


Finances


Intérieur

Sous-directeur

 

160.000

 

153.900

Administrateur civil hors-classe

117.160

129.000

154.00

111.700

Administrateur civil 1ère classe

111.100

114.700

132.000

100.800

Administrateur civil 2ème classe

92.920

98.800

115.700

95.000

Chef de service administratif de préfecture

 
 
 
 

Directeur de préfecture

 
 
 
 

Attaché principal 1ère classe d'adm. centrale

74.740

70.200

110.000

59.200

Attaché principal 2ème casse d'adm. centrale

67.670

60.700

98.800

58.600

Attaché principal de préfecture

 
 
 
 

Attaché de préfecture à partir du 9ème échelon

 
 
 
 

Attaché de préfecture jusqu'au 8ème échelon inclus

 
 
 
 

Attaché d'administration centrale

48.480

54.200

89.600

46.200

Secrétaire administratif de cl. except.

37.610

43.450

68.000

33.500

Secrétaire administratif de cl. supérieure

34.350

39.120

60.000

30.300

Secrétaire administratif de cl. normale Adm. centrale

29.108

34.525

40.000

28.050

Secrétaire administratif de préfecture à partir du 6ème échelon

 
 
 
 

Secrétaire administratif de préfecture jusqu'au 7ème éch. inclus

 
 
 
 

Adjoint principal de 1ère classe

31.010

34.100

40.000

24.700

Adjoint principal de 2ème classe

26.870

28.050

37.000

22.800

Adjoint administratif

22.548

27.000

31.000

19.600

Agent administratif de 1ère classe

22.078

27.000

30.000

19.300

Agent administratif de 2ème classe

21.944

27.000

28.000

18.600

Agent des services techniques de 1ère cl.

19.080

27.000

30.000

19.300

Agent des services techniques de 2ème cl.

14.723

27.000

28.000

18.600

Chef de garage

28.725

 

37.000

 

Conducteur automobile hors catégorie

25.738

 

32.000

19.600

Conducteur automobile de 1ère classe

25.156

 

29.000

19.300

Conducteur automobile de 2ème classe

22.077

 

27.000

18.609

Maître ouvrier principal

25.607

29.050

35.000

23.750

Maître ouvrier

 
 
 
 

Ouvrier professionnel principal

 
 
 
 

Ouvrier professionnel 1ère catégorie

 
 
 
 

Ouvrier professionnel

20.794

27.000

30.000

19.450

Chef d'études

52.636

 
 
 

Chargé d'études de 1ère classe

28.459

 
 
 

Chargé d'études de 2ème classe

29.546

 
 
 

Documentaliste de 1ère classe

27.379

 
 
 

Documentaliste de 2ème classe

23.917

 
 
 

Aide de documentation cl. exceptionnelle

26.134

 
 
 

Aide de documentation cl. supérieure

25.588

 
 
 

Aide de documentation

24.938

 
 
 

Source : ministère de l'intérieur

2. Dépenses de fonctionnement : une baisse pas seulement comptable

Les dépenses de fonctionnement de l'administration centrale sont globalisées au sein du chapitre 34-01 "Administration centrale et services communs. Moyens de fonctionnement". Selon le ministère de l'intérieur, "la globalisation des crédits de fonctionnement a pour objectif de permettre à chaque chef de service de disposer d'un droit de tirage financier unique sur lequel il peut faire engager les dépenses de son choix, déterminées en fonction des besoins propres de son service pour l'année en cours".

Il a été indiqué à votre rapporteur que les dotations allouées à chaque service en début de gestion faisaient l'objet d'un examen à mi-année et, en tant que de besoin et dans la limite des crédits ouverts, d'une réévaluation ou d'une diminution.

La ventilation des crédits du chapitre s'opère dans le cadre du programme d'emploi des crédits déterminé par le ministère de l'intérieur en début d'exercice. Il résulte du tableau ci-dessous que la plupart des montants des dotations des différents chapitres sont reconduit d'année en année, sans véritablement avoir de rapport avec l'évolution des priorités du ministère telles qu'elles ressortent du programme d'emploi des crédits.

Comparaisons des crédits du chapitre 34-01 dans les lois de finances et le programme d'emploi des crédits

L'opacité a priori des évolutions interne de ce chapitre n'empêche pas de constater que, dans le projet de loi de finances pour 1999, les crédits du chapitre 34-01 s'établissent à 268 millions de francs, en baisse de 84,8 millions de francs, soit 24%.

Cette baisse s'explique par un double mouvement :

- la non reconduction du remboursement de la dette à l'égard de France Télécom, dont le montant s'établissait l'année dernière à 90 millions de francs ;

- l'incorporation dans le chapitre 34-01 des crédits de l'ancien chapitre 34-98 "Etudes générales" pour 6 millions de francs.

A structure constante, la baisse des moyens de fonctionnement est donc de 90,8 millions de francs, soit 25,7 millions de francs.

La non reconduction du remboursement de la dette à l'égard de France Télécom ne signifie pas que l'Etat n'honore pas ses engagement. En effet, les crédits correspondant figureront dans la loi de finances rectificative pour 1998. Elle pose cependant un problème de sincérité des documents budgétaires.

La sincérité des montants inscrits dans le fascicule budgétaire est également contestable s'agissant des crédits du chapitre 37-91 "Frais de contentieux". Ceux-ci progressent de 10,8% dans le "bleu" pour 1999, s'établissant à 500 millions de francs.

Toutefois, cette dotation est notoirement insuffisante. Les paiements au titre des frais de contentieux se sont élevés à 639,7 millions de francs en 1995, 568 millions de francs en 1996 et 506,4 millions de francs en 1997.

La loi de finances pour 1998 avait prévu 451 millions de francs pour ce chapitre, tandis que, quelques semaines plus tard, le programme d'emplois des crédits estimait les besoins à 765 millions de francs, en croissance du fait des indemnisations des victimes, morales et physiques, des barrages routiers.

3. Le remboursement de la dette du ministère de l'intérieur

Depuis le changement de majorité intervenu en 1993, le ministère de l'intérieur a entamé une politique d'apuration de son stock de dette. Les créances s'élevaient alors, notamment, à 250 millions de francs s'agissant de la dette immobilière, 1 milliard de franc de dette à France Télécom et 170 millions de francs à l'égard de l'imprimerie nationale.

Aujourd'hui, la dette provenant des loyers impayés a été soldée, ainsi que les créances à l'égard de la RATP et Aéroport de Paris.

Trois postes d'endettement restent importants :

a) La dette à l'égard de France Télécom

Le ministère de l'intérieur a cesser de payer ses factures de téléphone en 1982. La dette était déjà de 250 millions de francs en 1986. Entre 1998 et 1993, elle est passée à 1 milliard de francs.

En 1995, une convention cadre a été signée par le ministère et l'opérateur. Ce texte garantit le règlement des créances téléphoniques par l'ensemble des services qui bénéficient de la procédure de globalisation des crédits. Il comporte des mécanismes de sanctions très pénalisants, puisque France Télécom est habilitée à couper les lignes pour lesquelles les communications seraient impayées. Ces mesures, combinées avec une politique de limitation des équipements et des consommations, ont permis de stabiliser le stock.

Parallèlement, une négociation entre l'Etat et l'opérateur a conduit à renégocier le montant de la dette, à hauteur de 785,4 millions de francs, soit la dette postérieure au changement de statut de l'entreprise.

Depuis, deux tranches de remboursement ont été versées : 130 millions de francs dans la loi de finances rectificative pour 1997 et 90 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1998.

b) La dette à l'égard de l'imprimerie nationale

Depuis 1993, le niveau de cette dette a été réduit de 109 à 70 millions de francs. Ce montant correspond à des commandes d'imprimés fiduciaires passées, d'une part, par les préfectures avant la déconcentration et la globalisation de leurs crédits de fonctionnement en 1992 pour 66,8 millions de francs et, d'autre part, par la préfecture de police pour un montant de 3,76 millions de francs.

Une convention d'apurement de la dette, prenant effet au 1er janvier 1998, a été conclue en 1997. Cette convention prévoit ainsi l'étalement du règlement total de la dette sur sept ans. Un premier versement de 10 millions de francs a été effectué à la fin de la gestion 1997 grâce à des économies réalisées en interne.

c) Le carburant des aéronefs de la sécurité civile

Un protocole a été élaboré entre la direction de la sécurité civile et le service des essences des armées pour parvenir à un apurement, échelonné, de cette dette. Au cours de l'année 1997, celle-ci a été réduite de 10 millions de francs.

Le stock de dette du ministère de l'intérieur

(en millions de francs)


 

1/01/97

1/01/98

30/06/98

Carburants

Imprimerie

Téléphone

21,9

72,3

1064

11,77

63,8

655,4

11,77

62,3

565,4

Total

1159,8

730,97

639,47

4. Le soutien médical et psychologique aux policiers

L'année 1998 a été marquée par un élan nouveau donné à la politique d'action sociale du ministère de l'intérieur, avec notamment 25 millions de francs de mesures nouvelles consacrés à la politique médicale du ministère et 10 millions de francs pour la distribution de repas chauds dans les commissariats. Par ailleurs, le recrutement de 10 psychologues était décidé.

Ces recrutements ont bien eu lieu, le dernier intervenant le 1er novembre 1998.

Pour 1999, les crédits du chapitre 33-92 "Prestations et versements facultatifs" augmentent de 7,5%, s'établissant à 212 millions de francs. L'article 20 "Politiques médicales" bénéficie d'une mesure nouvelle de 10 millions de francs, et l'article 90 "Fonctionnement et aménagement d'établissements sociaux" d'une mesure nouvelle de 5 millions de francs.

II. LES POLITIQUES TRANSVERSALES

Les crédits d'investissement de l'administration représentent 0,3% des crédits de l'agrégat. Toutefois, c'est au niveau central que sont données les impulsions en matière d'investissements concernant l'ensemble des agrégats. Par ailleurs, les crédits d'investissements, notamment en matière d'investissements immobiliers, informatiques et de recherche, sont souvent indissociables des dépenses ordinaires correspondantes.

A. LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE ET TECHNIQUE

1. Le ministère de l'intérieur et le budget civil de recherche et développement

Les crédits du chapitre 57-09 "Recherche scientifique et technique" sont marginaux au sein du budget du ministère de l'intérieur : 4,5 millions de francs dans la loi de finances pour 1999. Ils progressent cependant de 80% par rapport à 1998.

Cette augmentation témoigne, d'une part, de l'intérêt accru du ministère pour la recherche et, d'autre part, d'un ajustement des crédits figurant dans le bleu à la réalité des besoins et à la réalité de la dépense.

En effet, en 1998, la dotation budgétaire s'établissait à 2,5 millions de francs en crédits de paiement, sans ouverture d'autorisations de programme. Quelques mois plus tard, le programme d'emploi des crédits du ministère prévoyait d'accorder à l'activité de recherche 10,98 millions de francs en autorisations de programme et 6,22 millions de francs en crédits de paiement.

Les crédits de recherche du chapitre 57-09 ne sont pas gérés par le ministère de l'intérieur, mais par le ministère de la recherche. Ils constituent une partie du budget civil de recherche et de développement (BCRD), dont le montant total s'établit à 53,9 milliards de francs dans le projet de loi de finance pour 1999.


Le ministère de l'intérieur et le budget civil
de recherche et de développement

L'état récapitulatif de la recherche et du développement technologique annexé au projet de loi de finances pour 1999, le "jaune" budgétaire", consacre le paragraphe suivant aux crédits du BCRD accordés au ministère de l'intérieur :

"Les crédits accordés au ministère de l'intérieur au titre du BCRD sont essentiellement utilisés pour des travaux sous contrats réalisés par des laboratoires publics ou privés.

Les thèmes de recherche qui seront poursuivis ou relancés en 1999 par le Centre d'études et de prospectives, nouvellement créé, portent sur les domaines suivants :

 La police nationale

Les projets portent sur l'amélioration des techniques mises à disposition des enquêteurs et des matériels pour assurer une meilleure sécurité des fonctionnaires sur le terrain (détecteur de caches enterrées, réseau de transmission de données larges bandes, outils logiciel de scellement) ;

 L'institut des hautes études de sécurité intérieure

Le programme de recherche s'articule autour de trois grands axes de réflexion !

- le fonctionnement des institutions et des acteurs chargés de la sécurité ;

- les risques et les insécurités qui menacent notre société ;

- les dispositifs des politiques publiques locales de sécurité.

Ces programmes sont menés en étroite collaboration avec les instituts de sécurité français et étranger ;

 La sécurité civile

Les projets portent sur :

- la réglementation de sécurité incendie au niveau européen ;

- la mise au point d'équipements d'alerte aux populations et à l'amélioration des secours apportés ;

- la gestion des plans de secours ;

 les libertés publiques et les affaires juridiques

Les thèmes de recherche concernent des sujets qui font partie des priorités gouvernementales (circulation transfrontière, police des étrangers) et des recherches sur le droit et les pratiques administratives comparés, notamment en droit communautaire."

Par ailleurs, le ministère de l'intérieur subventionne l'institut des hautes études de sécurité intérieure sur les crédits du chapitre 37-50 "Instituts d'études. Dépenses diverses", à hauteur de 10,3 millions de francs (en baisse de 5,5%. Le loyer de l'Institut s'élève à 3,5 millions de francs par an. L'Institut bénéficie en partie des crédits du chapitre 57-09.

L'année 1998 a été marquée par la création de deux nouvelles structures, le centre d'études et de prévision et la délégation aux affaires internationales.

2. Le centre d'études et de prévision

Les textes, décret et arrêté, qui officialiseront la création du centre d'études et de prévision (CEP) sont encore en cours d'élaboration. Toutefois, au cours de l'année 1998, le conseil d'orientation du centre, composé de personnalités du monde intellectuel et de la recherche, a été réuni trois fois par le ministre.

Le CEP est composé d'une équipe réduite rattachée directement au ministre. Sa mission est de "favoriser une meilleure articulation des fonctions très diverses du ministère et d'éclairer le ministre sur les évolutions susceptibles d'affecter le champ de compétences de son département ainsi que l'environnement dans lequel elles s'exercent."

Quatre chargés de mission travaillent actuellement pour le centre et deux recrutements sont en cours. Un budget de 500.000 francs a été accordé en 1998.

Les premiers travaux du CEP ont été consacrés à la réforme de l'Etat et à l'organisation et l'administration des territoires urbains. Outre ses propres notes, le CEP a commandé des premières études pour un coût de 80.000 francs, pris en charge par les crédits de l'ancien chapitre 34-98 "Etudes générales", aujourd'hui fondu dans le chapitre 34-01 des moyens de fonctionnement de l'administration générale.

3. La délégation aux affaires internationales

La lettre de mission du délégué aux affaires internationales, datée du 12 décembre 1997, définit les missions de la délégation (DAI) :

- la définition et la proposition des grandes orientations stratégiques de l'action internationale du ministère ;

- la coordination de cette action, notamment pour la préparation des négociations.

Depuis janvier 1998, la DAI a contribué à la définition des orientations s'agissant de l'élargissement de l'Union européenne aux pays de l'est européen ou du mode de fonctionnement des accords de Schengen.

Les autres thèmes que la DAI traitera dans les prochains mois comprennent notamment l'implantation du ministère à l'étranger, la politique de coopération, le traitement international des questions de drogue ou encore les relations avec les pays méditerranéens.

Pour mener à bien son activité, la DAI dispose du réseau des attachés de police dans les ambassades. A Paris, elle est composée d'un délégué, de quatre chargés de mission et de deux agents administratifs.

Les crédits affectés à son fonctionnement se sont établis en 1998 à 484.099 francs.

B. LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

Les investissements immobiliers sont particulièrement privilégiés par le ministère de l'intérieur, qui estime qu' "une large aisance en crédits de paiement a caractérisé la période 1995-98."

En effet, le tableau ci-dessous montre que, malgré une baisse de 22% de la dotation en loi de finances pour 1998 par rapport à 1997, les crédits disponibles en 1998 ont été supérieurs à ceux de 1997 en raison du montant important de crédits reportés.

Les crédits d'équipement immobilier du ministère de l'intérieur (CP)

(en millions de francs)

 

LFI

Dotation

Consom.

Reports

1997

705,8

1005,7

584,4

421,3

1998

548,2

1100,1

1055,1*

45*

1999

619

-

-

-

*Prévisions

Cette abondance a permis de réaliser les études relative à la réalisation de nombreux besoins, dont la réalisation simultanée entraînerait un besoin en crédits de paiement de l'ordre de 1,5 milliards de francs.

En 1999, compte tenu de la consommation des reports en 1998, la dotation en loi de finances progresse à nouveau, de 13%.

Votre rapporteur salue la politique du ministère de l'intérieur qui consiste à ne pas hésiter à réduire les dotations là ou c'est possible, afin de dégager des marges de manoeuvre ailleurs.

1. Les crédits prévus pour 1999

Les crédits d'équipement immobiliers du ministère de l'intérieur figurent au chapitre 57-40 "Equipement immobilier du ministère de l'intérieur". Trois article de ce chapitre concernent l'administration générale :

- l'article 20 "Administration centrale : sites centraux et délocalisés" : il est doté de 14 millions de francs en crédits de paiement, en hausse de 44%, et de 22 millions de francs en autorisations de programme, en hausse de 10% ;

- l'article 70 "Cultes d'Alsace et de Lorraine" : ses crédits sont stables en crédits de paiement, à hauteur de 1 million de francs.

- l'article 81 "Investissements immobiliers sociaux" : ils diminuent de 37,5%, à 5 millions de francs en crédits de paiement, et augmentent de 33% en autorisations de programme.

Le ministère de l'intérieur considère que "l'administration centrale disposera en 1999 d'un parc immobilier répondant à l'essentiel de ses besoins".

De manière générale, l'importance des crédits reportés sur l'ensemble du chapitre 57-40, qui avait permis de justifier en 1998 une baisse en volume des crédits consacrés à l'équipement immobilier, n'est pas satisfaisante mais pas anormale, compte tenu du caractère compliqué de certains dossiers immobiliers.

2. La politique de maîtrise des dépenses immobilières par renégociation des loyers et réexamen des implantations existantes

Le ministère de l'intérieur est engagé dans une démarche de limitation de ses dépenses immobilières, qui sont gérées par la centrale s'agissant des investissements et qui sont déconcentrées s'agissant des loyers.

Depuis 1993, le transfert de services installés dans des locaux loués vers, soit des locaux inoccupés appartenant au ministère, soit des locaux achetés, est encouragé. Par ailleurs, il est procédé à une renégociation systématique des loyers.

La politique de renégociation des loyers et réexamen systématique des implantations existantes

Le ministère de l'intérieur a adressé à votre rapporteur la note suivante, présentant les modalités de la mise en oeuvre de cette politique :

" Depuis 1994, le ministère de l'intérieur a procédé à plusieurs renégociations de baux qui se sont traduites par des baisses sensibles de loyers. Cela a été le cas pour les deux immeubles principaux où sont implantés les services de l'administration centrale:

- celui de la rue Nélaton, qui a été renégocié à l'occasion de son renouvellement le 1er juin 1994, d'où une économie de 2,2 millions de francs sensible dès la première année et l'engagement du propriétaire de réaliser d'importants travaux de rénovation (58 millions de francs) ;

- celui de Nanterre, renégocié à compter du 1er janvier 1995, d'où une économie de plus de 5 millions de francs consentie par le propriétaire en contrepartie de l'engagement du ministère de l'intérieur de rester dans les lieux jusqu'au 14 février 1999, échéance du bail.

Ensuite, il faut signaler que la situation de l'immeuble Chaptal a été définitivement régularisée pour la période comprise entre le 1er janvier 1989, échéance du dernier bail, et le 14 septembre 1994, date de sa reprise en gestion par l'INESC Par la fixation d'une indemnité globale de 5.428.300 francs très inférieure aux estimations initiales (proches de 12 millions de francs).

Enfin, il faut signaler l'échec de la renégociation du bail de l'immeuble "sur rue" du 26 rue Cambacérès, venu à échéance le 14 octobre 1995. Les termes de la négociation discutés directement par la DPAFI avec le propriétaire aboutissaient à un loyer de 8,6 millions de francs en régime de droit au bail, ce qui représentait une réduction de plus de 2 millions de francs par rapport au loyer proposé par ce denier : 10,150 millions de francs en régime TVA. Or, ces termes ont été rejetés par le service des domaines qui a fixé la valeur locative de l'immeuble sur rue à 7 millions de francs en régime de droit au bail. Une procédure judiciaire s'en est suivie qui a conclu au versement d'une indemnité d'occupation fixée sur la base de la valeur des domaines, charges locatives en sus.

Cette situation a perduré jusqu'au 30 avril 1998, date initialement fixée pour la libération de l'immeuble par les services du ministère de l'intérieur et qui correspondait à l'échéance du bail de l'immeuble "sur cour" sous-loué à la Sofrémi. Pour la période comprise entre le 1er mai 1998 et le 31 décembre 1998, une nouvelle négociation a permis l'élaboration d'un protocole prévoyant le versement d'une indemnité globale de 10 millions de francs, TVA et charges locatives en sus, couvrant à la fois le loyer et les travaux de remise en état de la totalité de l'immeuble consécutifs au départ des services du ministère de l'intérieur. Ce protocole est en cours de signature.

Le deuxième axe de la politique de limitation des dépenses de loyers s'est concrétisé, à travers l'analyse systématique des implantations existantes, par l'utilisation stricte des surfaces disponibles dans le patrimoine existant.

Cette orientation s'est notamment traduite par l'abandon à la mi-avril 1995 de la location de l'immeuble du 211 rue de l'Université, occupé jusqu'alors par le fichier national des permis de conduire transféré à cette date dans l'immeuble de Lognes, propriété du ministère de l'intérieur. Cet abandon a permis de réaliser une économie de loyer de plus de 1,3 million de francs par an.

Les difficultés liées à l'échec de la renégociation du bail de l'immeuble du 26 rue Cambacérès ont conduit à rechercher une solution de relogement des services implantés sur ce site. Dès 1997, le bureau des affaires immobilières de l'administration centrale de la DPAFI a entamé des négociations avec un groupe d'assurances pour l'acquisition d'un immeuble de bureaux situé dans le 8ème arrondissement, correspondant aux besoins de surfaces générés par l'abandon du site du 26 rue Cambacérès. Il s'agit d'un immeuble de plus de 6.500 m² permettant le relogement, outre du 26 rue Cambacérès, de celui du 8 rue Cambacérès, autre immeuble en location. L'économie de loyers attendue de cette opération est évaluée à plus de 10 millions de francs, qui sera effective dès 1999. En effet, le déménagement complet des services sera achevé le 31 décembre 1998.

Pour les services territoriaux, les locations payées sur les budgets globalisés sont marginales. En police nationale, 36 % des immeubles occupés par les services font l'objet d'une location à titre onéreux, mais ils ne représentent que 15,5 % de la surface occupée. Périodiquement, des instructions sont données aux préfets pour qu'ils négocient, avec le soutien du service des domaines, la baisse des baux arrivant à échéance."

C. LA POLITIQUE INFORMATIQUE DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

1. La cadre général de la politique informatique

La politique du ministère de l'intérieur en matière d'informatique est définie par un comité d'orientation pour l'informatique et les transmissions, qui réunit l'ensemble des directions pour étudier la mise en oeuvre des crédits et définir les orientations générales.

La politique ainsi définie s'applique, selon le ministère, "transversalement, à l'ensemble de ses services et activités, indépendamment du découpage fonctionnel, auquel renvoie le concept budgétaire d' "agrégats""

Les principes qui guident l'action du ministère ont été rassemblés dans le schéma directeur pour la période 1994-98 autour de quatre axes stratégiques: appuyer la politique de déconcentration, ouvrir certains grands fichiers à des partenaires extérieurs, favoriser les échanges de données et rechercher les gains de productivité.

La préparation du nouveau schéma directeur informatique est en cours. Dix groupes de travail ont été constitués, dans les domaines suivants :

Développement de projets, suivi et évaluation de leur mise en oeuvre ; administration et sécurité des réseaux et systèmes ; évolution des systèmes informatiques des préfectures ; planification des investissements (coordination et hiérarchisation des priorités) ; réseau général de transports et télécommunications ; amélioration des relations administration usagers ; nouvelles technologies de l'information ; sensibilisation et formation des utilisateurs ; convergence et intégration des différents systèmes d'information.

2. La répartition des crédits entre fonctionnement et investissement

Les crédits informatiques du ministère se répartissent entre le chapitre 34-82 "Dépenses d'informatique et de télématique" et le chapitre 57-60 "Informatique, télématique et transmissions. Dépenses d'équipement". La répartition de ces crédits entre les différents agrégats est effectuée dans le cadre du programme d'emploi des crédits établi en début d'exercice. Les données figurant dans le "bleu" doivent donc être manipulées avec précaution.

Les crédits inscrits au chapitre 34-82 permettent le financement des dépenses relatives au développement et à la maintenance des applications nationales, à l'équipement matériel des services et à l'acquisition et au fonctionnement des infrastructures collectives informatiques, telles que le réseau général de transport ou les centres informatiques. Ils diminuent de 3,3% dans le projet de loi de finances pour 1999, s'établissant à 692 millions de francs.

Les opérations figurant au chapitre 57-60 concernent essentiellement les transmissions radio de la police nationale, et spécialement le programme ACROPOL. Ils progressent de 34% dans le projet de loi de finances pour 1999 et s'établissent à 403 millions de francs.

Si les grands programmes sont suivis de manière centralisée, les dépenses de maintenance et de renouvellement de faible coût sont prises en charge, depuis deux ans, par les différents services.

3. Les priorités pour l'administration centrale en 1999

Le programme d'emploi des crédits devrait se traduire par un doublement des crédits d'équipement informatique, pour un montant supérieur à 25 millions de francs en crédits de paiement.

Ces crédits permettront notamment l'interconnexion des différents services et la mise en place progressive de réseaux locaux comme le réseau général de transports ou la messagerie locale Galaxie. Ces outils facilitent la circulation et le partage de l'information entre les différents services.

CHAPITRE III :

L'ADMINISTRATION TERRITORIALE

L'agrégat "Administration territoriale" regroupe l'ensemble des moyens de fonctionnement et d'investissement consacrés aux préfectures, sous préfectures, secrétariats généraux pour l'action régionale (SGAR), états-majors de zone de sécurité civile (EMZ) et secrétariats généraux de zone de défense (SGZD).

Les crédits de l'administration territoriale progressent de 2,6% dans le projet de loi de finances pour 1999. Ils s'établissent à 6,3 milliards de francs.

Les trois principaux postes de dépenses connaissent des évolutions contrastées. D'une part, les rémunérations progressent tandis que le fonctionnement diminue. D'autre part, la spectaculaire progression des dépenses d'investissement, en hausse de 40%, est sans effet sur le taux de progression des crédits de l'agrégat, les dépenses en capital ne représentent que 2,5 % du total des crédits.

Les crédits de l'administration territoriale dans le PLF 1999

(en millions de francs)


 

LFI 1998 (DO+CP)

PLF 1999 (DO+CP)

Evolution en %

Personnels

4.134,68

4.273,00

3,35 %

effectifs budgétaires

28.015

27.767

- 0,89 %

Fonctionnement

1.912,74

1.888,92

-1,25 %

fonctionnement des préfectures

1.674,10

1.672,00

- 0,13 %

informatique

238,64

215,48

- 9,70 %

Equipement

115

162

40,87 %

immobilier

115,00

162

40,87

transmissions

0

0

-

Total

6.331

6.323,92

- 0,11 %

I. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

A. L'EVOLUTION DES CRÉDITS

Les crédits de rémunérations principales, figurant au chapitre 31-11, augmentent de 2,6% et s'établissent à 3,52 milliards de francs. Les indemnités du chapitre 31-12 progressent de 2,17%, à 522 millions de francs.

Ces augmentations résultent de quatre facteurs :

- l'application de l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998, qui entraîne une charge supplémentaire de 110,22 millions de francs ;

- l'application de la loi du 11 octobre 1985, en vertu de laquelle l'Etat prend en charge les dépenses de personnel des agents des départements et régions mis à sa disposition, pour 5,3 millions de francs supplémentaires ;

- les réductions et transformations d'emploi, qui engendrent une économie de 13,32 millions de francs ;

- la revalorisation des crédits indemnitaires, à hauteur de 1,24 million de francs supplémentaire.

B. LA POURSUITE DE LA REFORME DES RÉGIMES INDEMNITAIRES

Une réforme du régime indemnitaire des agents de la filière administrative du cadre national des préfectures a été lancée le 1er janvier 1997. Elle constituait un premier pas vers l'harmonisation des régimes indemnitaires des agents travaillant sous l'autorité des préfets.

Une seconde étape commence à présent, avec la réforme du régime indemnitaire des agents des services techniques du matériel. En effet, aujourd'hui, leurs primes proviennent d'un prélèvement opéré sur les crédits d'heures supplémentaires des agents de la filière administrative.

Parallèlement, le régime indemnitaire des préfets eux-mêmes évoluera à partir du 1er janvier 1999. Cette réforme recherche deux objectifs. En premier lieu, il s'agit de mettre fin à une anomalie relevée dès 1992 par la Cour des comptes, qui constatait que le préfets se situaient au sommet de la hiérarchie administrative déconcentrée alors que leurs rémunérations et leur régime indemnitaire les situaient au bas de l'échelle des rémunérations. Selon les informations transmises à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur, cet écart n'a fait que s'accentuer depuis.

Le régime indemnitaire mensuel du corps préfectoral :

- 2.000 F pour un sous-préfet de deuxième classe ;

- 2.700 F pour un sous-préfet en fin de carrière ;

- 3.000 F pour un préfet de département ;

- 3.750 F pour un préfet de région.

Les avantages que les membres du corps préfectoral retirent des moyens mis à leur disposition pour la représentation de l'Etat qu'ils utilisent à titre personnel (logements et voitures de fonction, personnel ancillaire) sont fiscalisés à hauteur de 17.000francs pour un directeur de cabinet et 55.000 francs pour un préfet de région.

Aujourd'hui, il apparaît qu'un sous-préfet en début de carrière est moins bien rémunéré qu'un directeur de préfecture. En milieu de carrière, la rémunération de ce sous-préfet est équivalente à celle d'un commissaire de police débutant.

Ces constations ont abouti à la volonté de créer un régime indemnitaire à la mesure des missions du corps préfectoral, véritable "colonne vertébrale de la République". Ce régime sera modulé en fonction de l'importance du poste détenu et assorti d'une revalorisation indiciaire. Cette réforme sera financé par un prélèvement sur les crédits du chapitre 37-10 des moyens de fonctionnement des préfectures.

L'individualisation des crédits indemnitaires des préfets aura pour conséquence de mettre fin au flou potentiel sur l'utilisation des crédits de représentation mis à la dispositions des préfets. Une circulaire relative à l'utilisation de ces crédits est actuellement en cours d'élaboration.

C. L'EVOLUTION DES EFFECTIFS

Les effectifs budgétaires du cadre national de l'administration des préfectures s'établissent à 27.179 dans le projet de loi de finances pour 1999. Les effectifs du corps préfectoral sont de 588, dont 129 préfets et 459 sous-préfets.

S'agissant du cadre national des préfectures, la priorité reste à la requalification des emplois. Ainsi, 49 emplois d'agents de 2ème classe seront transformés en 5 emplois de directeurs et 44 emplois d'attachés de 2ème classe. En outre, 200 emplois gelés seront supprimés et, en contrepartie, 200 dégels ont été obtenus, contribuant ainsi à la résorption de l'emploi précaire et au recrutement de contractuels d'assistance technique.

S'agissant du corps préfectoral, il existe un décalage persistant entre les effectifs reéls et les effectifs budgétaires, qui sont inférieurs. Ceci s'explique par l'existance de 19 préfets et de 22 sous-préfets hors cadre.

L'année 1998 avait été marquée par la suppression de 10 postes de sous-préfets, permettant ainsi de gager une partie des mesures catégorielles intervenues en 1998 au profit de la direction générale de l'administration. Aucune nouvelle suppression n'est envisagée en 1999 et, au vu des effectifs actuelles une telle mesure ne serait pas jugée "opportune" par le ministère de l'intérieur.

II. LA RECHERCHE D'UNE ADEQUATION ENTRE LES MOYENS ET LES MISSIONS DE PRÉFECTURES

Une mission confiée au préfet Frémont examine actuellement, pour chacune des préfectures, la qualité de l'adéquation entre les moyens et les missions.

Cette mission intervient dans un contexte de stabilisation, voire de tassement des moyens de fonctionnement, et d'enrichissement des missions des préfectures.

A. L'EVOLUTION DES MISSIONS DES PRÉFECTURES

Le ministre de l'intérieur a fixé trois missions prioritaires aux services des préfectures :

- la sécurité, sous tous ses aspects ;

- le contrôle de légalité ;

- le pilotage interministériel des politiques publiques.

A ces trois axes s'ajoutent une volonté d'améliorer l'accueil du public et la création de nouvelles missions, telles que la délivrance de la pastille verte ou la gestion de régularisation des étrangers.

Pour permettre aux agents d'exercer au mieux ces missions, il est prévu de développer des actions de formation et des outils méthodologiques. A cet effet, une étude a été confiée à un consultant pour faire des propositions d'ordre organisationnel pour ce qui concerne la délivrance des titres en préfecture, à partir de cinq sites pilotes. Les conclusions de cette étude ont été envoyées aux préfets et doivent donner lieu à une concertation locale, pour trouver des points d'amélioration du service aux usagers, adaptés au contexte local.

Par ailleurs, des outils informatiques sont en cours de réalisation pour aider au contrôle de légalité et pour mettre à disposition des documents de doctrine ou de jurisprudence actualisés, ainsi que des éléments de suivi de l'avancement des politiques publiques.

B. LA STAGNATION DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DES PRÉFECTURES

Les crédits du chapitre 37-10 "Administration préfectorale. Dépenses diverses" reculent légèrement, de 0,1%, dans le projet de loi de finances pour 1999. Il s'élèvent à 1,672 milliard de francs.

Le ministère de l'intérieur estime que "les crédits de fonctionnement des préfectures ont permis ont permis au cours des trois années 1996,1997 et 1998 de maintenir la capacité d'action des préfectures".

Néanmoins, la stagnation du montant des crédits entre 1998 et 1999 contraste avec l'évolution entre 1997 et 1998. En effet, si les crédits figurant dans le projet de loi de finances pour 1998 étaient inférieurs de 3,44% à ceux de la loi de finances de l'année précédente, le programme d'emploi des crédits pour 1998 du ministère note que les moyens de fonctionnement des préfectures étaient, en réalité, "en hausse de 2,15% par rapport aux moyens réellement disponibles compte tenu de la régulation budgétaire intervenue en gestion 1997". La gestion 1998 n'a pas été marquée par les mêmes mesures de régulation.

Les préfectures bénéficient depuis le 1er janvier 1986 d'une dotation globale entièrement déconcentrée. Par conséquent, aucune ventilation globale n'est effectuée par l'administration centrale en début d'année entre les différents postes de dépenses des préfectures.

Les bilans de gestion qui sont adressés au ministère à la fin de chaque exercice ont permis de faire apparaître des tendances communes aux années récentes. Ainsi, il est constaté une baisse des dépenses de fonctionnement courant et des dépenses d'entretien des véhicules. En revanche, les postes informatiques et l'entretien du parc immobilier sont privilégiés. Ces tendances se vérifieraient en 1998. Elles seraient complétées par l'émergence d'un effort en vue de l'adaptation des préfectures aux nouvelles technologies de communication.

Si les crédits de fonctionnement des préfectures sont globalisées, il existe cependant en leur sein un fonds de modernisation des préfectures, qui a été doté de 16,7 millions de francs en 1997 et de 15,3 millions de francs en 1998. Il a servi à financer des dépenses liées à l'augmentation des surfaces de certaines préfectures, la prise en compte de charges ponctuelles et un effort particulier en faveur du câblage informatique d'une vingtaine de préfectures.

Pour 1998, le programme d'emploi des crédits du ministère de l'intérieur assignait les objectifs suivants au fonds de modernisation des préfectures :

- faire face à d'éventuelles dépenses rendues nécessaires par des modifications de la législation ;

- aider les préfectures qui, de manière structurelle ou conjoncturelle, doivent supporter les charges résultant de restructurations immobilières ;

- soutenir des démarches innovantes, notamment dans la mise en place du projet d'infocentre NDL2(*).

III. LES INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS DES PRÉFECTURES ET SOUS PRÉFECTURES

A. LES PRIORITÉS

La politique immobilière de l'administration territoriale s'articule autour de trois axes, qui ont été rappelés dans une note à votre rapporteur , reproduite ci-après :

Les priorités de la politique immobilière de l'administration territoriale

les programmes régionaux d'équipement (PRE)

Les crédits affectés aux PRE sont des crédits dont la gestion est déconcentrée aux préfets de région qui les répartissent en commission administrative régionale entre les départements. Ils représentent 20 % de la dotation inscrite an loi de finances initiale (soit 50 millions de francs en 1998).

Ces crédits sont utilisés pour financer des opérations relatives à la maintenance lourde et à l'entretien du patrimoine, à la sécurité des personnes par la mise aux normes de sécurité incendie des bâtiments ainsi qu'à la protection des fonctionnaires, des locaux et des titres contre les risques d'agression.

Les actions de désimbrication

Avant l'entrée en vigueur des lois de décentralisation, la plupart des préfectures partageaient leurs bâtiments avec les conseils généraux. La désimbrication consiste à établir une séparation géographique et fonctionnelle entre les services de l'Etat et ceux des départements. Elle est engagée à la suite de décisions prises par les assemblées départementales ou par l'Etat. Elle constitue la concrétisation en termes immobiliers du processus de décentralisation.

En 1998, la politique de désimbrication s'est traduite comme suit :

- construction de nouveaux locaux : poursuite des opérations de Montaubain -mise en place de l'AP travaux-, et de Toulouse, lancement du projet de Besançon ;

- acquisition de locaux libérés par les conseils généraux et dont l'usage par des tiers ne pourrait être envisagé pour des raisons de sécurité : solde des opérations de Rouen et de Carcassonne ;

- restructurations lourdes : Lille (acquisition d'un ancien hôpital militaire, Avignon).

Les actions de modernisation immobilière

Trois axes sont définis dans ce domaine pour l'action administrative, qui ont donné lieu aux opérations suivantes :

- sécurité et accueil du public : Bourg-en-Bresse, Guéret, Bobigny, Rennes ;

- entretien et remise à niveau du patrimoine : Mont-de-Marsan, Strasbourg, Caen ;

- extensions et restructurations : Poitiers, Pithiviers, Mulhouse, Privas.

Au cours de l'année 1998, il a fallu également traiter des situations d'urgence : incendie du château des ducs de Savoie à Chambéry, désamiantage de locaux (Valence, Bobigny), risques d'effondrement d'éléments de bâtiments (Vervins, Dijon, Perpignan).

B. L'EVOLUTION DES CRÉDITS

Le patrimoine immobilier de l'administration territoriale représente environ 1,75 millions de mètres carrés, répartis sur 600 implantations. Les dépenses relatives à ce patrimoine, qui comprend des bâtiments parfois très anciens, relève à la fois des crédits de fonctionnement du chapitre 37-10 et des dépenses d'équipement du chapitre 57-40.

S'agissant des crédits de fonctionnement, l'analyse des bilans de gestion des préfectures a fait apparaître que 19% d'entre eux avaient été consacrés à l'entretien du patrimoine immobilier en 1996.

S'agissant des dépenses d'équipement, la dotation moyenne, entre 1995 et 1998, s'établit en loi de finances initiale à 201 millions de francs en autorisations de programme et à 199,65 millions de francs en crédits de paiement. Au vu de ces moyennes, les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999 apparaissent favorables en autorisations de programme (240 millions de francs) mais en retrait pour les crédits de paiement, dont le montant est limité à 162 millions de francs.

La répartition des crédits du chapitre 57-40 entre les différents agrégats ne sera pas forcément suivie par le programme d'emploi des crédits pour 1999. Toutefois, les informations recueillies par votre rapporteur auprès du ministère de l'intérieur laissent entendre que ces crédits ne sont pas à la hauteur des besoins, comme l'atteste cette formule, relative au montant important des autorisations de programme, employée dans un document du ministère : "cette enveloppe atteste des besoins nécessaires pour maintenir et rénover l'immobilier des préfectures et sous-préfectures".

En tout état de cause, les dotations pour 1999 ne serviront à financer que des opérations dont le lancement a déjà été décidé, et non des projets entièrement nouveaux.

C. LES RÉALISATIONS DES ANNÉES RECENTES ET A VENIR

Depuis quelques années, le ministère de l'intérieur a décidé un rééquilibrage de l'emploi des crédits d'équipement immobilier en faveur de la rénovation de l'existant, et notamment des sous-préfectures, trop longtemps délaissées et encore aujourd'hui dans un état peu conforme à la qualité requise pour des bâtiments ayant vocation à accueillir le public.

Depuis 1993, seuls trois projets de réalisation de préfectures nouvelles ont été envisagés. L'un a été réalisé, à Montauban. Un autre, à Angers, n'a pas été jugé prioritaire par le ministre et a été abandonné l'année dernière, en raison de l'ampleur de son coût au regard du faible montant des crédits de la loi de finances pour 1998, 115 millions de francs, la plus faible dotation depuis 1986. Le dernier projet, Bastia, est en cours de réexamen.

Les tableaux ci-dessous retracent les opérations livrées et engagées en 1997 et 1998, ainsi que les projets envisagés pour 1999 :

Liste des opérations de construction et de rénovation des préfectures et sous-préfectures Année 1997

Villes

Lieu

Opération

Montant (en MF)

Opérations livrées

Orléans

SGAR

Construction d'une annexe

16,65

Saint-Barthélémy

SP

Reconstruction suite à ouragan

2,26

Opérations engagées

Le Raincy

SP

Extension de la sous-préfecture

28,5

Nogent-sur-Marne

SP

Extension de la sous-préfecture

13,57

Mulhouse

SP

Extension de la sous-préfecture

13,7

Toulouse

PR

Extension de la préfecture

57,45

Année 1998



Villes

Lieu

Opération

Montant (en MF)

Opérations livrées

Morlaix

SP

Extension

3,5

Opérations engagées

Bourg-en-Bresse

PR

Rénovation des services de l'accueil et des cartes grises

1,31

Privas

PR

Désimbrication, restructuration et extension de la préfecture

11

Besançon

PR

Restauration des pièces de réception. Démolition et désamiantage. Acquisition terrain/résidence du secrétaire général

23

Angers

PR

Extension préfecture

12,4

Saumur

SP

Extension de la sous-préfecture

2,16

Lille

PR

Regroupement des services de la préfecture dans l'ancien hôpital Scrive

27

Chambéry

PR

Reconstruction des zones sinistrées après incendie

4,7

Corté

SP

Restructuration de la sous-préfecture

2,36

Sarcelles

SP

Construction d'une nouvelle sous-préfecture. Transfert de Montmorency

51,2

Avignon

PR

Transfert des services dans l'ancienne caserne Chabran

49

Année 1999


Villes

Lieu

Opération

Montant (en MF)

Opérations prévues

Rennes

PR

Restructuration hall d'accueil. Travaux

9,2

Le Havre

SP

Extension sous-préfecture

1,5

Brive

SP

Extension sous-préfecture

1

Dunkerque

SP

Extension. Travaux/études/désamiantage

15

Grenoble

PR

Hall d'accueil/complément d'études et travaux

5,43

Cambrai

SP

Restructuration/acquisition/travaux

7,7

Poitiers

PR

Extension/restructuration/travaux

 

Torcy

SP

Construction sous-préfecture. Etudes/concours

5,44

CHAPITRE IV :

LA POLICE NATIONALE

Les crédits de l'agrégat "Police nationale" regroupent les moyens de fonctionnement des directions, services et offices centraux de la police nationale, des directions départementales des services de police, de l'institut des hautes études de la sécurité intérieure et de l'école nationale supérieure de police, et des secrétariats généraux pour l'administration de la police.

Les crédits de la police nationale

(en millions de francs)

Les crédits de la police nationale augmenteront de 2,9 % en 1999 et s'établiront à 29,1 millions de francs. Si on doit se féliciter du fait que les crédits consacrés à l'investissement connaîtront une progression de 14,5 %, contre 2,5 % pour les dépenses ordinaires, deux remarques s'imposent néanmoins:

- l'augmentation de 828 millions de francs en volume des crédits de la police nationale se décompose en 706 millions supplémentaires consacrés aux dépenses ordinaires et 122 pour les dépenses en capital ;

- au sein des dépenses ordinaires, les dépenses de personnel progressent de 2,6 %, soit 618 millions de francs, et les dépenses de fonctionnement de 2,3 %, soit 88 millions de francs.

En conséquence, les dépenses de personnel, dont l'augmentation résulte de l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998, absorberont les trois quarts des crédits supplémentaires en 1999.

Le montant des crédits supplémentaires consacrés à l'amélioration du fonctionnement et de l'équipement des services de police sera limité à 210 millions de francs
dans le projet de loi de finances pour 1999. Toutefois, il convient de rappeler que le gouvernement a prévu une ouverture de crédits de 400 millions de francs dans la loi de finances rectificative pour 1998, dont 290 au bénéfice de la police nationale.

Les crédits et les orientations du Home Office, le ministère de l'intérieur britannique

Le Home Office rassemble dans un même ministère les crédits de la police, de l'administration pénitentiaire et de la lutte contre l'incendie. Pour l'année budgétaire 1998-99, ses crédits s'établissent à environ 69 milliards de francs3(*), dont 40 pour la police.

Le gouvernement britannique a assigné les objectifs suivants au Home Office :

- lutter contre la délinquance des mineurs et les comportements "anti-sociaux" ;

- transposer en droit interne la convention européenne des droits de l'Homme ;

- mettre en place des procédures plus strictes, rapides et justes en matière d'asile ;

- améliorer le fonctionnement des prisons de manière à réduire le taux de récidive ;

- élaborer des objectifs quantitatifs de manière à améliorer de 2% par an l'efficacité des dépenses et à s'assurer que les crédits sont principalement consacrés à la lutte contre la délinquance ;

- promouvoir l'égalité raciale.

Avant la fin de la législature, le ministère devra avoir réduit de moitié les délais entre l'arrestation et le jugement des jeunes délinquants, mis en oeuvre des politiques sociales susceptibles de réduire le taux de criminalité et amélioré le traitement des victimes et des témoins par l'administration de la justice.

Selon les documents budgétaires britanniques, "le gouvernement a confié une mission unique au Home Office : participer à la construction d'une société sûre, juste et tolérante, dans laquelle les droits et les devoirs des individus, des familles et des communautés sont équilibrés, et dans laquelle la protection et la sécurité publiques sont assurées. Les dépenses du Home Office s'inscriront dans le cadre plus large des objectifs du gouvernement en matière de protection sociale, de lutte contre l'exclusion, de lutte contre la drogue, de politique familiale, de promotion de l'égalité entre les races, de droits de la personne, de réforme électorale, d'éducation et de santé."

I. LES ORIENTATIONS DE LA LOI DE FINANCES POUR 1999

A. LE PERSONNEL

1. La poursuite du repyramidage des effectifs

La réforme des corps et des carrières engagée en 1996 avait pour objectif de rééquilibrer la structure des effectifs de la police nationale de manière à accroître la présence policière sur le terrain. Ainsi, la réorganisation des personnesl en trois corps devait se traduire par l'augmentation des effectifs du corps de maîtrise et d'application, au détriment des corps de commandement et d'encadrement et de conception et de direction.

L'évolution des effectifs budgétaires entre 1998 et 1999 est préoccupante, puisque ceux-ci sont en baisse. Cette diminution est compensée par le recrutement d'adjoints de sécurité, mais ces derniers ne doivent pas être considérés comme des policiers à part entière.

Les effectifs budgétaires de la police nationale


 

LFI 1998

PLF 99

Evolution %

Effectifs budgétaires

127 902

127 731

- 0,13

Effectifs, y compris les adjoints de sécurité et les policiers auxiliaires

144 447

147 731

+ 2,27

Toutefois, le repyramidage entre les corps se poursuit, lentement. Le ministère de l'intérieur concède que la diminution du corps de conception et de direction, dont l'effectif total est d'environ 2.000 personnes, a été peu significative au cours des trois dernières années, avec seulement 28 postes supprimés depuis 1996. 24 suppressions supplémentaires interviendront en 1999 et la baisse devrait, selon le ministère, s'accélérer à partir de l'an 2000.

S'agissant du corps de commandement et de direction, les effectifs budgétaires sont passés de 18.209 en 1996 à 16.900 en 1998. La prévision au 1er janvier 1999 est de 16.476.

Les suppression d'emplois des deux précédents corps ont permis de créer, en 1998, 200 emplois de brigadier-major et de 464 emplois de gardiens de la paix. En 1999, la suppression totale de 448 emplois dans les corps supérieurs débouchera sur 175 nouveaux emplois de brigadier-major et 273 gardiens de la paix.

Compte tenu de la suppression progressive du service national, le nombre des policiers auxiliaires diminue d'année en année. En 1999, il passera de 4.175 à 4.150.

2. L'évolution démographique de la police nationale reste défavorable

Si la gestion du "stock" existant est convenable, votre rapporteur partage les inquiétude de notre collègue Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis des crédits de la police nationale au nom de la commission des lois, s'agissant de l'insuffisante gestion prévisionnelle des effectifs.

Comme le souligne notre collègue dans son rapport, "d'ici 2003 sont ainsi attendus 28.000 départs (...), soit plus du quart de l'effectif de chaque corps". Il est, par conséquent, nécessaire de prévoir les recrutements en conséquence, afin de ne pas pénaliser la densité de la présence policière sur notre territoire. D'autant plus que, comme le relevait mon prédécesseur Guy Cabanel dans son rapport sur les crédits pour 1998, si "les recrutements dans la police nationale compensent tous les départs en retraite, les nouveaux policiers suivent une formation d'un an avant d'être affectés sur la voie publique. Ce décalage conduit à priver chaque année la police nationale d'un grand nombre de fonctionnaires actifs".

L'évolution démographique défavorable de la police est un facteur supplémentaire à prendre en compte dans le cadre de la réflexion générale sur la présence policière sur le territoire, préoccupation constante du ministère depuis la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité de 1995.

Néanmoins votre rapporteur considère que les candidats qui se présenteront aux concours de recrutement ouverts pour compenser les départs à la retraite seront vraisemblablement d'un très bon niveau. En effet, l'expérience acquise, auprès de véritables policiers, par les adjoints de sécurité recrutés depuis 1997 les destine particulièrement aux concours de la police nationale. Depuis la création des adjoints, 57 ont d'ailleurs déjà réussi un concours de la police nationale.

3. Les dépenses de personnel absorbent les marges de manoeuvre financières

L'augmentation de 2,6 % des dépenses de personnel se répartit entre une progression de 1,9 % des rémunérations, dont le montant s'établit à 17,4 milliards de francs et une hausse de 3,6 % des indemnités, qui s'élèvent à 5,3 milliards de francs.

Outre les effets des accords salariaux dans la fonction publique, les crédits prévus pour 1999 comprennent une enveloppe catégorielle de 19,7 millions de francs qui permettra d'augmenter le nombre de bénéficiaires de l'échelon exceptionnel des gardiens de la paix (5,6 MF), d'améliorer la prime de commandement versée aux officiers (4 MF), de créer une indemnité d'encadrement des adjoints de sécurité au profit du corps de maîtrise et d'application (8 MF) et d'étendre la qualification d'officier de police judiciaire à 1000 agents du corps de maîtrise et d'application4(*).

Enfin, il convient de signaler la montée en charge des rémunérations des adjoints de sécurité, prises en charge à hauteur de 20 % par le ministère de l'intérieur. Le recrutement de 7600 nouveaux adjoints en 1999, qui portera leur nombre à 15850, se traduit par une augmentation de 135 % des crédits du chapitre 31-96 qui leur est consacré, portant les crédits de cette enveloppe à 275,7 millions de francs.

Au total, les crédits de la police nationale augmenteront en 1999 de 828 millions de francs par rapport à 1998. Les dépenses de personnel progresseront, elles, de 617 millions de francs. Par conséquent, elles absorberont les trois quarts, 74,5%, des crédits supplémentaires disponibles en 1999.

B. L'ÉQUIPEMENT

Les dépenses d'investissement sont les principales bénéficiaires de l'augmentation des crédits de la sécurité en 1999, par rapport à 1998 : elles progressent de 14,5% et s'établissent à 971 millions de francs. Toutefois, il convient de rappeler que les dépenses d'équipement ne représentent que 3,3% des crédits de la sécurité, et que l'augmentation de 14,5% correspond à une augmentation en volume de 122 millions de francs.

L'augmentation n'est pas également répartie entre les trois postes de dépenses, l'immobilier, l'investissement lourd et les transmissions. En outre, les taux d'évolution des crédits recouvrent des réalités différentes. Ainsi, s'il est avéré que l'équipement lourd est le parent pauvre de ce budget, l'augmentation limitée à 4% des dépenses immobilières masque une politique habile de gestion du patrimoine, tandis que la forte progression des dépenses consacrées aux transmissions ne parvient pas à résoudre les difficultés de ce secteur.

1. Une politique immobilière astucieuse

a) L'équipement immobilier

Le "bleu" budgétaire, qu'il importe de manier avec précaution, affiche une progression de 14% s'agissant des dépenses d'équipement immobilier de la police nationale. Cette progression fait suite à une baisse de 6,4% en 1998.

L'alternance de dotations en hausse et en baisse peut s'expliquer par le caractère parfois chaotique de la réalisation de certaine opérations, qui peut être source de reports de crédits ne justifiant pas une dotation en progression dans la loi de finances suivantes.

Les réalisations ont été importantes en matière immobilière depuis 1995, et environ 250.000 mètres-carrés de surfaces bâties ont été acquises ou réhabilitées. Une cinquantaine de bâtiments, commissariats, hôtels de police ou écoles de polices, ont ainsi pu être construits ou rénovés.

Pourtant, les besoins restent réels. Une dotation deux fois supérieure à celle prévue pour 1999 serait nécessaire pour traiter en même temps l'ensemble des installations dont l'état légitimerait une intervention.

Face à la contrainte budgétaire, le ministère tente de trouver des solutions innovantes. Ainsi, les hôtels de police de Lille, Lyon et Strasbourg seront financés selon un système de location acquisitive, ce qui devrait permettre d'accélérer la mise en service ces équipements. Pourtant, il semblerait que le ministère de l'économie et des finances ne soit pas favorable au recours aux options d'achats.

Par ailleurs, l'outil constitué par les programme zonaux de maintenance immobilière (PZMI) est encouragé. Ces programmes consistent en la délégation aux secrétaires généraux pour l'administration de la police d'enveloppes leur permettant de prendre en charge les travaux dont le montant est inférieur à 300.000 francs. Ce système a été étendu à l'outre-mer en 1997, et sera élargit en 1999, en fonction des besoins locaux.

Pour les années à venir, le ministère de l'intérieur entend mener une réflexion relative à l'architecture et à la fonctionnalité des immeubles publics de la police nationale, ainsi que sur leur positionnement dans la ville.

b) Le logement des fonctionnaires de la police nationale

Deux chapitres du budget du ministère de l'intérieur concernent le logement des fonctionnaires :

- l'article 13 du chapitre 57-40 de l'équipement immobilier, dont la dotation passe de 12 à 11 millions de francs en 1999 ;

- le chapitre 65-51 "Contribution aux dépenses de construction de logements destinés aux fonctionnaires", en baisse de 22,4%.

Malgré ces taux de progression négatifs, la politique du ministère en faveur du logement de ses fonctionnaires est un succès. C'est même le seul domaine dans lequel l'objectif fixé par la LOPS, 4.000 logements en cinq ans, a été non seulement atteint, mais dépassé.

L'un des instruments principaux de ces succès n'est pas budgétaire. Il résulte d'une opération lancée en 1994 par le ministère avec le concours de l'union nationale des propriétaires immobiliers (UNPI), l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et le crédit foncier de France. Il tend à inciter les bailleurs privés à louer leur logement à des fonctionnaires du ministère de l'intérieur affectés en Ile-de-France. En contrepartie de loyers inférieurs de 20 à 25% à ceux du marché, le ministère garantit le paiement des loyers.

A ce jour, 1.415 baux ont été signés et le ministère reçoit environ 200 offres de logement par mois, ce qui témoigne de la confiance placée dans le ministère par les bailleurs. Seuls trois défauts de paiement ont été constatés. Il est envisagé d'étendre ce dispositif à la région lyonnaise.

Le succès de ce dispositif neutre pour les finances publiques, qui rappelle qu'une bonne mesure n'est pas forcément une mesure dépensière, permet d'expliquer la baisse des crédits du chapitre 65-51. Ces crédits, par lesquels le ministère participe à la construction de logements sociaux qu'il réserve à ses fonctionnaires, a permis de livrer 436 logements en 1996 et 422 en 1997. Pour 1998, la prévision est de 630 logements. Pour la première fois, ce dispositif a été appliqué hors de l'Ile-de-France en 1998 et 33 appartements ont été réservés à Lyon.

De plus, le ministère de l'intérieur entend limiter la pratique des réservations de logements sociaux, au profit d'une politique d'acquisition de patrimoine. Toutefois, ce volet de la démarche du ministère n'a pas encore concrétisé, le ministère de l'intérieur estimant que les dotations successives de l'article 13 du chapitre 57-40 restent insuffisantes.

2. L'équipement lourd négligé

L'équipement lourd de la police nationale, le parc des véhicules en particulier, ne constitue pas l'une des priorités du ministère de l'intérieur en matière budgétaire.

Malgré le renforcement des crédits d'entretien du parc automobile prévu par la loi de finances rectificative pour 1998, il a été indiqué à votre rapporteur que la dotation prévue pour 1999, 70 millions de francs, en baisse de 6%, ne permettait pas de prendre un an de retard supplémentaire sur les besoins de renouvellement du parc.

Le besoin théorique de renouvellement du parc automobile est estimé à 592,7 millions de francs.

3. ACROPOL et les transmissions : une impasse budgétaire

Les données du problème auquel est confrontée la police nationale en matière de transmissions sont connus : la France se dote progressivement d'un système de transmission numérique très performant mais très cher, mais, compte tenu du coût de ce programme, son développement est lent, et le ministère de l'intérieur est obligé de maintenir en état de marche le matériel analogique obsolète qui équipe encore les forces de police sur la majorité du territoire.

Les avantages du système transmission numérique ACROPOL, présentés en détail par mon prédécesseur Guy Cabanel dans son rapport sur les crédits de la sécurité pour 1998, sont incontestables. Leurs mérites commencent d'ailleurs à être reconnus à l'étranger. Ainsi, la norme TETRAPOL développée par MATRA s'impose progressivement au niveau européen, au détriment de sa concurrente TETRA. Plusieurs contrats ont été conclus, en Roumanie, en Slovaquie et pour l'équipement d'une base militaire de l'OTAN en Allemagne. La Suisse est sur le point de l'adopter, ainsi que l'Espagne. TETRAPOL est d'ailleurs déjà utilisée en Catalogne. Des contacts poussés sont en cours avec l'Allemagne, l'Italie et la Grande-Bretagne. A cet égard, l'utilisation d'ACROPOL pendant la coupe du monde de football semble avoir séduit les observateurs étrangers.

Les principaux obstacles rencontré par ACROPOL, tant au regard de l'efficacité de la police nationale que de son image de marque à l'étranger sont son coût et, surtout, ses délais de déploiements sur le territoire. En effet, les risques d'un développement trop lent sont l'absence de garantie pour la sécurité des fonctionnaires, la possibilité d'une remise en cause de la norme française par ses concurrents étrangers, et une possible obsolescence de la première génération de terminaux avant même que le système n'équipe les forces de police sur l'ensemble du territoire.

La dotation prévue pour 1999, 318 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999 et 90 millions de francs dans la loi de finances rectificative pour 1998, constitue un progrès par rapport aux années précédentes. Pour la première fois, une dotation budgétaire permet d'inscrire le rythme de réalisation du programme ACROPOL dans le scénario dit "médian".

Les trois scénarios pour la réalisation d'ACROPOL ont été réalisé en 1996 par un comité interministériel qui, constatant que le coût total du programme serait de 4,5 milliards de francs, ont déterminé des dates possibles d'achèvement en fonction des dotations budgétaires accordées (en crédits de paiement) :

- le scénario rapide permet d'achever les travaux en 2005 moyennant une dotation de 400 à 600 millions de francs par an dès 1997 ;

- le scénario médian s'étale jusqu'en 2009 et suppose une dotation moyenne de 350 millions de francs ;

- le scénario lent s'achève en 2015, à raison d'une dotation de 200 à 210 millions de francs par an.

La dotation prévue pour 1999, 408 millions de francs, permet de rattraper le retard pris ces dernières années. Néanmoins, les prévisions pour les années suivantes interdisent d'espérer l'achèvement du programme avant 2005. L'estimation de 2007 fournie par le gouvernement semble raisonnable.

Les perspectives budgétaires d'ACROPOL (CP)

(en millions de francs)


PLF 1999

2000

2001

2002

2003

2004

408

417,2

378,1

385,5

388,6

394,4

Le déploiement d'ACROPOL est donc étalé jusqu'en 2007. Après avoir été étendu à la Seine-Saint-Denis en 1998, à l'occasion de la coupe du monde de football, le système équipera l'ensemble des Hauts-de-Seine, le Val-de-marne et Paris en 1999. Par ailleurs, l'installation en Corse sera lancée.

Le problème du développement lent, en dehors des risques évoqués plus haut, est celui du coût budgétaire de la maintenance du matériel analogique existant. En toute logique, le développement d'ACROPOL devrait s'accompagner d'une diminution des crédits consacrés à ces équipements obsolète, dont la moyenne d'âge est d'environ quinze ans. Un tel mouvement avait été amorcé en 1998, puisque les crédits de l'article 45 du chapitre 57-60, consacré aux transmissions de la police nationale hors ACROPOL, ont diminué de 24%.

Or, dans le projet de loi de finances pour 1999, la dotation de l'article 45 remonte, passant de 53 à 55 millions de francs. Ce mouvement paradoxal peut, certes, s'expliquer en partie par le fait que ces crédits financent non seulement les transmissions analogiques, mais également les équipements des salles de commandement, qui servent à la fois à ACROPOL et aux transmissions existantes. Mais il traduit également le coût croissant de l'entretien de matériels pour lesquels les pièces de rechange n'existent parfois même plus.

La situation est difficile car :

- il apparaît que le coût global agrégé de la mise en oeuvre d'ACROPOL serait inférieur si le programme s'accélérait. En effet, le coût du maintien en vie des systèmes analogiques baisserait ;

- par ailleurs, il a été expliqué expliqué à votre rapporteur que, si les crédits d'ACROPOL étaient fortement majorés, ces crédits ne pourraient pas être consommés faute de moyens de fonctionnement pour les utiliser.

Par conséquent, le ministère de l'intérieur doit gérer une situation de gâchis, sans pouvoir l'empêcher.

Enfin, et c'est plus inquiétant, selon certaines informations transmises à votre rapporteur, il apparaît qu'en certains endroits où sont concentrés un grand nombre d'immeubles élevés, les communications cryptées d'ACROPOL sont brouillées et ne peuvent être captées par les terminaux numériques. Si ce dysfonctionnement était avéré, la fiabilité de la norme française en serait affectée.

C. LE FONCTIONNEMENT

Les crédits de fonctionnement constituent la variable d'ajustement du budget de la police nationale. Ils se décomposent essentiellement en deux enveloppes : les moyens de fonctionnement globalisés du chapitre 34-41 et les dépenses informatiques du chapitre 34-82. Ces deux chapitres sont parmi ceux dont la répartition interne est, sinon la plus opaque, du moins la plus éloignée de celle figurant des le documents budgétaires.

En 1999, les moyens de fonctionnement de la police profiteront de l'augmentation globale des crédits du ministère de l'intérieur, mais dans des proportions moindres que les dépenses de personnel et d'équipement : ils s'établiront à 3,9 milliards de francs, en hausse de 2,3%.

1. Les moyens de fonctionnement globalisés

Les moyens de fonctionnement de la police nationale, hors informatique, sont regroupés, et globalisés, au sein du chapitre 34-41 du budget du ministère de l'intérieur.

La globalisation des crédits de fonctionnement et d'équipement des services de la police nationale est entrée en vigueur en 1992. Son champ s'est progressivement élargi. D'abord, par exemple, aux dépenses téléphoniques, qui ont été progressivement globalisées entre 1993 et 1997. Puis, en 1997, les dépenses d'affranchissement postal ont été introduites dans le budget global des services.

L'objectif de la globalisation est de répondre plus précisément et de manière plus fine aux besoins exprimés par les services de police. En favorisant une meilleure adéquation entre les dotations et les demandes, la déconcentration de la gestion budgétaire est source d'amélioration du fonctionnement et d'économies.

Toutefois, le ministère de l'intérieur relève que "la mise en place d'outils de suivi budgétaire et de contrôle de gestion est en effet l'indispensable contrepartie des marges de manoeuvre accrue données aux gestionnaires locaux", et précise que la mise en oeuvre d'un contrôle de gestion au niveau des préfets de département et des secrétaires généraux pour l'administration de la police "est d'ores et déjà bien engagée.

Si la globalisation conduit le ministère à devoir mettre en place des mécanismes de contrôle, il en va de même pour le Parlement, s'agissant de la manière dont le ministère de l'intérieur répartit les crédits du chapitre 34-41 entre les différents articles. Afin d'ajuster les dotations au plus près des besoins, la véritable répartition n'est pas celle résultant du "bleu" mais celle établit en début d'exercice par le programme d'emploi des crédits, qui prend en compte le montant des crédits reportés et les mouvements externes, tels que les fonds de concours.

Le décalage entre les deux séries de chiffres est parfois important, comme en témoigne le tableau ci-dessous qui compare les données de la loi de finances pour 1998 à celles du programme d'emploi des crédits de 1998 :

Comparaison PLF 98-PEC 98

Les articles qui composent le chapitre 34-41 se décomposent en deux groupes, des articles réservés à des directions et services et des articles correspondant à des lignes par nature de dépense, qui ne sont pas fongibles avec le reste des budgets globalisés des services.

L'un de ces articles a retenu l'attention de votre rapporteur. Il s'agit de l'article 91 "Services logistiques", dont les crédits servent au financement des programmes nationaux d'équipement des services (automobile, habillement, armement, etc.) et sont gérés directement par la direction de l'administration de la police nationale, qui contrôle l'exécution des marchés nationaux d'approvisionnement.

Depuis 1995, les crédits consacrés à cet article ont chuté de 45%, passant de 849 à 472 millions de francs en 1999. En outre, la dotation de 1998 a été encore réduite dans le programme d'emploi des crédits (337 millions de francs, au lieu de 435 millions dans la loi de finances initiale). Il est préoccupant de constater que les arbitrages au sein du chapitre sont effectués au détriment des crédits qui affectent de très près les conditions de travail des policiers.

Pour 1999, le ministère a assigné deux priorités aux utilisateurs des crédits des différents articles du chapitre 34-41, le renforcement des moyens dans les 47 départements les plus sensibles et l'accélération du renouvellement du parc automobile. Le gouvernement a annoncé que 100 millions de francs seraient destinés par la loi de finances rectificative pour 1999 au renouvellement du parc automobile. Ils seront imputés sur le chapitre 34-41.

Au total, les crédits du chapitre 34-41 s'établissent à 3,5 milliards de francs, en hausse de 2,1 %. Au sein de cette enveloppe, les crédits consacrés aux moyens de fonctionnement des adjoints de sécurité doublent quasiment, et s'élèvent à 221,7 millions de francs.

2. La spécialisation progressive des crédits de l'informatique

Les crédits de fonctionnement informatique du chapitre 34-82 alloués à la police nationale servent de plus en plus à financer les grands programmes informatiques du ministère. Les trois principaux programmes sont :

- le système d'information Schengen, le SIS, qui constitue la contrepartie de la levée des contrôles aux frontières intérieures. Il vise à la mise en commun de données policières relatives à des personnes, objets ou véhicules recherchés par les services des Etats signataires des accords de Schengen.

La quasi-totalité des frais d'installation et de fonctionnement du SIS est avancée par le ministère de l'intérieur français, qui se fait ensuite rembourser sur la base d'une clef de répartition reposant sur les ressources de TVA des pays. La quote-part de la France s'élève à 20,95% en 1998.

Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances augmentent de 68,7% par rapport à 1998 et s'élèvent à 40 millions de francs. L'évolution de cette contribution est préoccupante car les contrôles sur l'utilisation des crédits ne sont pas extrêmement stricts.

- le système de traitement automatisé de l'information criminelle (STIC) : créé par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité du 21 janvier 1995, le STIC vise à regrouper dans un même système les fichiers épars de la police : le "fichier central" de la direction des libertés publiques, le "fichier général des antécédents" de la préfecture de police de Paris, les fichiers locaux propres à chaque service, le "fichier de recherches criminelles" comprenant les différentes infractions, leurs auteurs et leurs victimes, et le fichier Canonge des photos et signalements.

Ce fichier est destiné à rationaliser le travail des enquêteurs. Malgré les réserves exprimées par certains en raison de l'ampleur du fichier et de l'hétérogénéité des données qui y sont rassemblées (par exemple, les condamnés sont fichés, mais également les acquittés), la commission nationale de l'informatique et des libertés a autorisé sa mise en service au mois de novembre 1998, estimant que "le STIC peut être consulté à l'occasion de missions de police administrative ou de sécurité, lorsque la nature de ces missions ou les circonstances particulières dans lesquelles elles doivent se dérouler comportent des risques d'atteinte à l'ordre public ou à la sécurité des personnes". Le ministère a prévu de consacrer 12,3 millions de francs au STIC en 1999.

- le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED), dont la base s'enrichit d'année en année, facilitant ainsi l'identification des personnes mises en cause. 16 millions de francs lui seront consacrés en 1999.

II. LA MISE EN PLACE DES NOUVEAUX INSTRUMENTS DE LA POLITIQUE DE SECURITÉ

Le gouvernement a présenté ses orientations en matière de sécurité lors du colloque tenu à Villepinte à l'automne 1998, ainsi que les instruments à l'aide desquels il entendait les mettre en oeuvre.

Parmi ces nouveautés, deux ont une incidence budgétaires : les adjoints de sécurité qui sont pris en charge par le budget de l'Etat, et le futur programme "Sécurité 2002", aux contours encore flous mais dont il est prévu qu'il associe les collectivités locales.

A. LES ADJOINTS DE SECURITÉ

L'objectif du gouvernement était de recruter 8250 adjoints en 1998. Au 1er septembre 1998, 6067 jeunes avaient été recrutés, dont 5119 affectés et 701 en formation. Les deux tiers sont affectés dans des zones sensibles. Votre rapporteur n'a pas été en mesure de se faire communiquer la proportion d'adjointes de sécurité.

247 jeunes ont quitté le dispositif depuis sa création, dont 58 pour inaptitude ou indiscipline et 57 à la suite de la réussite à un concours de la police nationale.

L'objectif pour 1999 est de 7600 recrutements supplémentaires et de 6000 affectations.

Les adjoints effectuent essentiellement des missions d'accueil et d'îlotage. Avec le temps, leurs tâches seront enrichies et s'orienteront vers l'aide aux victimes, la prévention scolaire et le traitement des "incivilités".

B. LES CONTRATS LOCAUX DE SECURITÉ

Les contrats locaux de sécurité s'inscrivent dans une longue lignée de demi-succès (les conseils communaux de prévention de la délinquance, les plan départementaux de sécurité, etc.). Ils innovent en ce qu'ils reposent sur les initiatives locales. Les contrats ne voient le jour que si les élus locaux le veulent.

La disposition de la circulaire du 15 décembre 1997 relative aux contrats locaux de sécurité subordonnant le recrutement des agents locaux de médiation, qui sont des emplois-jeunes, à la signature d'un contrat semble avoir été incitative. En effet, les 83 premiers contrats ont entraîné le recrutement de 2543 jeunes. Si ce rythme se poursuit, les 15000 agents locaux de médiation prévus seront embauchés au début de l'année 2000. Leurs employeurs sont principalement les collectivités locales, les offices HLM et les sociétés de transports publics.

Les agents locaux de médiation recrutés jusqu'ici exercent principalement quatre missions : agent de surveillance des espaces ouverts au public, agent de sécurisation des déplacements publics, correspondant de nuit et correspondant sécurité. La circulaire du 15 décembre 1997 confère aux employeurs l'obligation de former les agents locaux de médiation. Afin de permettre aux élus locaux désemparés de ne pas confier systématiquement la formation aux polices municipales ou à des sociétés privées dont les prix ne sont pas toujours maîtrisés, la mission emplois-jeunes de la direction générale de la police nationale a créé une structure "de liaison pour la formation des emplois-jeunes dans le domaine de la sécurité".

En octobre 1998, 143 contrats avaient été signés. 350 à 400 étaient en préparation

Le ministère de l'intérieur suit de près la mise en place des contrats. Dix chargés de mission de la direction centrale de la sécurité publique et 5 de l'institut des hautes études de la sécurité intérieure sillonnent le pays et dispensent des conseils.

Le succès des contrats dépend beaucoup de la participation des magistrats, ainsi que de la qualité des relations entre les commissaires de police et les maires.

C. LES NOUVELLES INSTANCES

Un conseil de sécurité intérieure a été créé par le décret n°97-1052 du 18 novembre 1997. Cet organe " définit les orientations générales de la politique de sécurité intérieure. Il veille à la coordination de l'action des ministères et de la mise en oeuvre de leurs moyens en matière de sécurité ".

Le conseil est composé, sous la présidence du Premier ministre, du ministre de l'intérieur, du ministre de la défense, du garde des sceaux, du ministre de la justice et du ministre chargé des douanes. D'autres ministres peuvent être appelé à y siéger, en fonction des questions inscrites à son ordre du jour.

En outre, dans sa déclaration de politique générale du 19 juin 1997, le Premier ministre avait indiqué qu'il soumettrait au Parlement un projet de loi relatif à la création d'une instance chargée de contrôler le respect des règles déontologiques par les services responsables de la sécurité publique.

Un projet de loi portant création d'une commission nationale de déontologie de la sécurité a été voté par l'Assemblée nationale le 4 juin 1998. Ce projet devait être examiné à l'automne 1998 par notre Assemblée, mais n'a, semble-t-il, pas trouvé sa place au sein de l'ordre du jour.

D. LE PLAN "SECURITÉ 2002"

Depuis 1997, le ministre de l'intérieur annonce périodiquement le lancement du plan "Sécurité 2002". Pourtant, aucun projet précis n'a été présenté, à tel point qu'il devient difficile de dire si 2002 constitue la date d'achèvement ou de commencement du programme. S'agissant de son contenu supposé, le ministre de l'intérieur l'a présenté ainsi en réponse à notre collègue Serge Mathieu5(*) :

"L'état immobilier des commissariats de police est extrêmement variable. Des efforts importants ont été consentis ces dernières années, particulièrement dans les zones urbaines sensibles. Des projets immobiliers très importants sont également lancés (Strasbourg, Marseille-Nord, Bordeaux) ou envisagés (Nantes, Lille). Le cadre budgétaire et l'annualité de la dépense budgétaire ne permettent naturellement pas de réaliser ou de programmer la totalité des travaux immobiliers nécessaires ou souhaitables. Le ministre de l'intérieur a donc envisagé que les collectivités locales puissent s'associer, même modestement, à la définition et au financement de la construction ou de la rénovation des commissariats. Tel serait l'objet du projet Sécurité 2002. Ce projet, avant d'être arrêté, fera naturellement l'objet d'une concertation approfondie avec les associations nationales d'élus".

Votre rapporteur précise qu'il arrive déjà, à titre informel, que les collectivités locales participent à l'entretien des commissariats et à l'amélioration des conditions de travail des policiers nationaux.

III. L'EVOLUTION DE LA PRESENCE POLICIÈRE SUR LE TERRITOIRE

Depuis la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité (LOPS) de 1995, le ministère de l'intérieur mène une politique tendant à accroître la présence policière sur le terrain, particulièrement dans les zones sensibles. Diverses mesures en témoignent :

- la réforme des corps et des carrières, dont l'objectif est d'accroître le nombre de policiers en tenue en repyramidant les effectifs ;

- la réforme des horaires a permis un gain d'effectifs de 5 à 6 % ;

- le transfert des tâches indues, qui n'a pas connu le succès escompté. La réforme du régime indemnitaire des commissaires de police a contribué à réduire le nombre de vacations funéraires. Des négociations seraient engagées avec l'administration pénitentiaire s'agissant de la garde des détenus hospitalisés.

En outre, le nombre de policiers affectés à des tâches ne concernant pas directement la sécurité publique reste important. Au 31 décembre 1997, 1129 gradés et gardiens de la paix étaient affectés à des tâches administratives et 1068 à des tâches techniques ;

- la création de l'indemnité de fidélisation dans les zones difficiles ;

La LOPS déterminait également les critères devant présider à d'éventuelles étatisations ou désétatisation. Ces critères sont devenus l'article L.2214-1 du code général des collectivités territoriales : "Le régime de la police d'Etat peut être établi dans une commune en fonction de ses besoins en matière de sécurité. Ces besoins s'apprécient au regard de la population permanente et saisonnière, de la situation de la commune dans un ensemble urbain et des caractéristiques de la délinquance". Cette disposition a été peu appliquée. Deux communes de Corse ont été étatisées et une désétatisée.

Les dispositions du pacte de relance pour la ville qui prévoyaient des redéploiements d'effectifs vers les quartiers en difficulté, n'ont pas connu plus de succès.

A la suite des recommandations formulées par le rapport Hyest-Carraz, le gouvernement a décidé de donner une nouvelle impulsion aux dispositions de la LOPS et de redéfinir le partage entre les zones de police et les zones de gendarmerie. Les principes de la réforme ont été actés par le Conseil de sécurité intérieure du 27 avril 1998. Le dispositif retenu par le gouvernement au cours de l'été était le suivant :

- des transferts de compétence de la police à la gendarmerie dans 94 circonscriptions comprenant 182 communes et abritant 1,4 million d'habitants. Le gain en effectif prévu était de 3247 fonctionnaires ;

- des transferts de compétence de la gendarmerie à la police nationale dans 38 communes abritant 355726 habitants. Ces transferts devaient entraîner un "coût" de 787 fonctionnaires.

En tout, la police nationale devait être en mesure de redéployer 2460 policiers et 2400 gendarmes étaient disponibles pour assurer la sécurité dans les zones désétatisées.

Cette réforme avait tout pour réussir. En effet, personne ne conteste la nécessité de renforcer les effectifs de police dans les zones sensibles. En outre, la gendarmerie bénéficie d'une très bonne image de marque dans la population.

Cependant, la réforme a été mal préparée, et mal expliquée, tant au populations qu'aux élus locaux. Or, le sentiment d'insécurité est aussi important que la réalité de la dangerosité des situations. C'est pourquoi il était nécessaire que le gouvernement repousse la mise en oeuvre de son projet, et réexamine les situations au cas par cas. C'est le sens de la mission confiée au préfet Fougier.

CHAPITRE V : LA SECURITÉ ET LA DEFENSE CIVILES

Cet agrégat récapitule l'ensemble des moyens que le ministère de l'intérieur consacre aux missions de défense et de sécurité civiles pour assurer la continuité de l'action gouvernementale et de la vie nationale.

Il regroupe également les moyens qui sont mis en oeuvre pour les autres mesures de défense civile, la protection des personnes, des biens et de l'environnement et contre les accidents, les sinistres et les catastrophes. Ces moyens complètent et renforcent, en tant que de besoin, les moyens des services d'incendie et de secours pris en charge financièrement par les collectivités territoriales.

I. LES CREDITS POUR 1999 : UNE AUGMENTATION FORTE, MAIS LARGEMENT COMPTABLE

Les crédits de la sécurité et de la défense civiles augmentent de 9,6% par rapport à 1998. Cette augmentation fait suite à la baisse importante, de 7,7%, subie en 1998.

Toutefois, ce taux de progression est avant tout comptable :

- il provient en premier lieu, et pour moitié, de la régularisation, au sein de la présentation budgétaire, des effectifs professionnels de la sécurité civile. Traditionnellement, ces emplois, occupés par des militaires, n'étaient pas inscrits au "bleu" du ministère de l'intérieur.

- il est également du, en second lieu, à la reprise de l'effort d'investissement lourd, après un "creux" en 1998, année de transition entre l'achèvement du renouvellement des Canadair et le lancement du remplacement des hélicoptères.

Evolution des crédits de la sécurité et de la défense civiles entre 1998 et 1999

(en millions de francs)

A. LES DEPENSES DE PERSONNEL : LA RÉGULARISATION DES EMPLOIS MILITAIRES

Les crédits de la sécurité civile augmentent de 106,8 millions de francs en 1999, dont 42,2 au titre des dépenses de personnel.

Cette augmentation de 15% est liée à la régularisation, au sein de la présentation budgétaire, des effectifs professionnels de la sécurité civile. Traditionnellement, ces emplois, occupés par des militaires, n'étaient pas inscrits au "bleu" du ministère de l'intérieur.

Avec la professionnalisation des armées, il est devenu nécessaire d'inscrire ces 369 emplois dans les dépenses de personnel de la sécurité civile.

Evolution des dépenses de personnel entre 1998 et 1999

(en millions de francs)



La professionnalisation des armées est responsable de 32,7 des 42 millions de francs d'augmentation des dépenses de personnel :

- la disparition progressive des appelés du service national se traduit par la suppression de 460 emplois d'appelés ;

- la création parallèle de 367 emplois d'engagés dont 9 officiers, 164 militaires de rang et 184 volontaires ;

- la régularisation de 369 emplois budgétaires, dont 366 militaires et 3 ouvriers.

Ces mouvements permettent d'expliquer la multiplication par 20 des rémunérations des personnels militaires, la baisse de 60% des remboursements de soldes et indemnités et la multiplication par 12,5 des indemnités versées aux personnels militaires.

Le solde de l'augmentation des dépenses de personnel est attribué à l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998, à une remise à niveau du régime indemnitaire des pilotes et à des mesures catégorielles d'ajustement en faveur des personnels ouvriers.

Il convient de signaler que l'année 1998 a été marquée par un conflit salarial entre les pilotes de la sécurité civile et la direction de la sécurité et de la défense civiles. Les pilotes demandaient en effet une augmentation de leurs rémunération, celles-ci se révélant peu intéressante au regard des offres qui leur provenaient de l'étranger.

Pour sa part, le ministère de l'intérieur considérait que, les pilotes étant des militaires en retraite, le cumul de leur pension et de leur salaire leur assurait un niveau de rémunération très convenable, compte tenu des contraintes budgétaires et du niveau de rémunération des autres agents du ministère.

La revalorisation de 2,9 millions de francs des régimes indemnitaires des pilotes a permis de concilier les deux positions, et d'éviter le départ vers d'autres pays européens de pilotes expérimentés dont le savoir faire est nécessaire à l'efficacité de la lutte contre le feu.

B. L'AUGMENTATION MÉCANIQUE DES DEPENSES D'INVESTISSEMENT

Les dépenses d'investissement de la sécurité civile avait chuté de 30% en 1998, qui était une année de transition. En effet, le renouvellement de la flotte de Canadair était achevé, mais le lancement de nouveaux programmes n'était pas encore décidé.

Par conséquent, la progression de 20% des dépenses d'investissement dans la loi de finances pour 1999 ne doit pas être interprétée comme un renforcement de l'effort d'équipement, mais comme un retour à la normale. D'autant plus que l'augmentation des crédits n'est pas également répartie entre les postes de dépense : si les investissements en matériel lourd progressent de 28%, le fascicule budgétaire affiche une diminution par deux des dépenses d'équipement immobilier et une baisse de plus d'un tiers des dépenses d'informatique.

1. L'investissement immobilier : une vraie baisse ?

Le fascicule budgétaire établit qu'en 1999, les crédits d'équipement immobilier passeront de 18 à 9 millions de francs.

Il a été indiqué à votre rapporteur que ce montant ne serait pas forcément retenu dans le programme d'emploi des crédits. La direction de la sécurité et de la défense civiles ne se déclare pas préoccupée par l'évolution de cette dotation.

En tout état de cause, l'article 41 du chapitre 57-40 consacré aux investissements immobiliers de la sécurité civile est coutumier des fluctuations amples. Ainsi, entre 1997 et 1998, les crédits étaient passés de 10,5 à18 millions de francs.

2. L'équipement lourd : retour à la normale

L'effort en faveur de l'équipement lourd, qui figure au chapitre 57-50 s'établit à 250 millions de francs dans la loi de finances pour 1999, et se répartit comme suit :

- l'article 43 "Acquisition et modernisation" n'était pas doté en 1998. Il l'est en 1999, à hauteur de 81 millions de francs.

- les crédits de l'article 44 "Maintenance des aéronefs" diminuent de 13%, et s'établissent à 169 millions de francs.

La reprise des achats correspond au lancement du renouvellement de la flotte d'hélicoptères, qui s'avère aujourd'hui nécessaire puisque la moyenne d'âge des appareil est d'environ 20 ans, avec des pointes à 35 ans. Par conséquent, les pannes sont de plus en plus fréquentes et la maintenance devient de plus en plus onéreuse. En outre, l'Alouette III n'est pas conforme à la réglementation sur la mulimotorisation et les niveaux sonores.

Le renouvellement des 32 appareils s'étalera jusqu'en 2004, le premier étant livré dès 1999 et six autres en l'an 2000. 51 millions de francs y seront consacrés en 1999.

Les 30 autres millions de l'article 43 du chapitre 57-50, ainsi que 10 millions de francs dans la loi de finances rectificative pour 1998, seront consacrés à la remotorisation de l'un des deux derniers avions Tracker, sur une flotte de douze appareils, à n'avoir pas subi cette opération.

La baisse de la dotation consacrée à la maintenance peut s'expliquer par le renouvellement du marché de la maintenance, qui n'est plus confié au ministère de la défense mais à la compagnie AOM, qui garantit un coût inférieur de 33%. Toutefois, afin notamment de financer la remise à niveau de la flotte de Canadair, la loi de finances rectificative pour 1998 prévoit une ouverture de crédits de paiement à hauteur de 60 millions de francs.

C. LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT : UNE AMELIORATION A LA MARGE

Les moyens de fonctionnement de la sécurité civile sont essentiellement constitués, d'une part, de dépenses dont le ministère de l'intérieur ne maîtrise pas l'évolution, et d'autre part, des moyens de fonctionnement globalisés.

L'augmentation 3,3% de l'enveloppe disponible en 1999, qui tranche avec la stagnation des années récentes, ne s'applique pas de la même manière à ces deux postes :

1. L'augmentation conséquente des dépenses inéluctables

Les dépenses inéluctables progressent de 7,8% en 1999. Cette progression est essentiellement le fait de la subvention versée à la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, en hausse du fait de la professionnalisation des armées.

Cette subvention progresse de 9,5%, 30 millions de francs en volume. Le coût total de la professionnalisation s'élèvera à 142 millions de francs pour les trois années 1999, 2000 et 2001.

Les autres dépenses inéluctables sont les secours d'extrême urgence aux victimes de calamités publiques, dont le montant inscrit en loi de finances, soit un million de francs, est reconduit d'année en année car il n'est que provisionnel, et les pensions aux victimes d'accidents (sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive), qui augmentent de un million de francs pour s'établir à 63,3 millions de francs.

2. Le fonctionnement globalisé encore contraint

Les moyens de fonctionnement courant de la sécurité civile connaissent le plus faible taux de progression de l'agrégat, avec 2,2%. Ils s'établissent à 195 millions de francs.

Le caractère contraint de cette enveloppe conduit à reconduire d'année en année les difficultés : non renouvellement des tenues lourdes des démineurs, renoncement à l'usage du réseau autoroutier pour les unités militaires de la sécurité civile et reports de charges en matière de carburant aérien. En outre, ce chapitre a du supporter en 1998, et supportera en 1999, la location, pour 10 millions de francs, d'un bombardier C130 et une partie du coût du programme de déminage lancé en 1997.

En 1998, les crédits du chapitre 34-31 des moyens de fonctionnement globalisés étaient répartis de la façon suivante :

3. La baisse artificielle des "autres" moyens de fonctionnement

Les moyens de fonctionnement qui ne relèvent ni des dépenses inéluctables, ni du fonctionnement globalisé comprennent notamment les crédits du chapitre 41-31 des "subventions pour les dépenses d'incendie et de secours".

Structurellement sous-doté en loi de finances, ce chapitre est constitué des crédits versés par le ministère de l'intérieur aux services départementaux d'incendie et de secours pour combler les déficits dus à la campagne estivale de lutte contre les feux de forêt.

En 1999, la dotation de ce chapitre s'élève à 13 millions de francs, contre 25,8 millions de francs en loi de finances initiale pour 1998. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, 8 à 10 millions de francs de subventions à titre non reconductibles seraient nécessaires pour équilibrer ce chapitre. Votre rapporteur réitère les interrogations de son prédécesseur quant à cette pratique de sous-dotation répétée d'un chapitre pourtant destiné à financer une dépense régalienne.

II. LES DEFIS BUDGÉTAIRES DE LA SECURITÉ CIVILE

La direction de la sécurité et de la défense civiles a accompli une grande partie des réformes de structures auxquelles elle était confrontée : la fusion avec les services du haut fonctionnaire de défense, la mise en service de son nouveau centre opérationnel d'aide à la décision et la réforme des services d'incendie et de secours. Reste la professionnalisation des armées. Mais ce défi est à la fois structurel et financier.

A. LA REFORME DES UNITÉS MILITAIRES

La professionnalisation des armées conduit non seulement réintégrer les effectifs militaires dans les emplois budgétaires de la sécurité civile, accaparant ainsi la moitié des crédits supplémentaires disponibles en 1999, mais également à une restructuration profonde des unités militaires.

Le ministre de l'intérieur a décidé de réduire à deux le nombre d'implantation. Les unités de Nogent-le-Rotrou et Brignolles/Corte sont maintenues, et Rochefort est déjà fermé.

La disparition plus rapide que prévu des appelés, en raison notamment de l'exemption de conscription pour les appelés potentiels disposant d'un contrat de travail, aboutit à une réduction des effectifs. Aujourd'hui, les unités militaires comptent 1700 hommes. Il est envisagé d'en professionnaliser 1500, répartis entre Nogent (700), Brignolles (700) et Asnières, au centre opérationnel d'aide à la décision (100).

Le coût de la professionnalisation a été réparti selon la clef suivante par le ministère de l'intérieur : 32,7 millions de francs en 1999, 33,5 millions de francs en 2000 et 33,3 en 2001.

B. LA MISE EN oeUVRE DU PROGRAMME DE DÉMINAGE

Le programme de modernisation du déminage a été décidé en 1997 à la suite d'incidents constatés dans les centres de stockage du nord et de l'est de la France, où les mines sont concentrées. La collecte avait du être interrompue faute de capacités de stockage et de destruction. Les chiffres suivants donnent une idée de l'ampleur du problème : 500 tonnes de munitions continueront d'être ramassées chaque année pendant les trois prochains siècles. Une tonne de mines par kilomètre a été ramassée sur le tracé du TGV Nord.

L'année 1998 a été marquée par la reprise du ramassage et de la destruction des munitions. En effet, grâce aux économies internes réalisées et aux subventions à titre non reconductibles accordées par le Parlement, des capacités d'accueil et des sites de destruction ont pu être reconstitués.

Les crédits consacrés au déminage

(en millions de francs)


 

1997

1998

Personnel

Fonctionnement

Investissement

28

13

5

29

16

7

Total

46

52

C. LE LANCEMENT EN DEMI-TEINTE DE LA NOUVELLE FLOTTE DE CANADAIR

La fin de l'année 1997 a été marquée par le tragique accident de l'un des nouveaux Canadair, abîmé en mer, qui a coûté la vie à un pilote. Sur le plan budgétaire, ce drame se traduit par la nécessité de remplacer un avion dont le coût est de 120 millions de francs.

En 1998, il est apparu que les nouveaux avions souffraient de défauts techniques, sans doute liés au fait que ces engins appartiennent à la première génération d'une nouvelle gamme développée par le constructeur canadien Bombardier. Faisant de la France le premier pays à opter pour 40 appareils, le gouvernement Cresson a donc pris un risque industriel.

La direction de la sécurité et de la défense civiles estime cependant que ces défauts de structure pourront être résolus, la précédente génération de Canadair ayant connu les même à ses débuts. Les coûts nécessaires à la remise à niveau des avions seront pris en charge par le constructeur, à l'exception des coûts de main d'oeuvre qui sont à la charge de l'Etat, à raison de 1 million de francs par avion. La flotte devrait être entièrement opérationnelle en mai 1999.

Si les difficultés devaient persister, la mise en cause de la responsabilité du constructeur serait envisagée. Le ministère de l'intérieur est par ailleurs déjà en conflit avec le constructeur au sujet de la reprise des anciens avions.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 18 novembre 1998, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de Mme Marie-Claude Beaudeau, vice-présidente, la commission a procédé, sur le rapport de M. André Vallet, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'intérieur et de la décentralisation : sécurité pour 1999.

Le rapporteur spécial a tout d'abord signalé que le taux de progression de 2 % des crédits de la sécurité n'était pas significatif en raison du montant des dépenses liées aux élections, beaucoup plus faible en 1999 qu'en 1998. Hors dépenses électorales, les crédits de la sécurité augmenteront de 3 % dans la loi de finances pour 1999 par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Il a ajouté que le Gouvernement entendait ouvrir des crédits à hauteur de 400 millions de francs au profit du ministère de l'intérieur dans la loi de finances rectificative pour 1998.

Avant d'identifier les principales évolutions des crédits, M. André Vallet a souligné les difficultés posées, au regard de la procédure budgétaire traditionnelle, par la modernisation de la gestion de ses crédits par le ministère de l'intérieur. Il a mis en avant le décalage entre les intentions du ministre de l'intérieur, qui sont retracées dans le programme d'emploi des crédits du ministère établi en début d'exercice, et les évolutions des crédits retracées dans le fascicule budgétaire établi par les services du ministère de l'économie et des finances. Il a estimé que le Parlement devait arbitrer entre la nécessaire sincérité des documents budgétaires et l'incontestable rationalisation de la gestion de ses crédits par le ministère de l'intérieur.

Le rapporteur spécial a mis en évidence un ordre de priorité implicite qui préside chaque année à l'établissement du budget du ministère de l'intérieur, et selon lequel les mesures en faveur du personnel sont prises en compte en premier lieu, les dépenses d'investissement venant ensuite, et les dépenses de fonctionnement jouant le rôle de variable d'ajustement.

Du fait de l'augmentation totale des crédits du ministère, supérieure à celle de l'année dernière, M. André Vallet a indiqué que les dépenses de fonctionnement seraient stabilisées en 1999. S'agissant des dépenses d'investissement, il s'est félicité de leur augmentation de 20 %, après une baisse en 1998. En revanche, il a regretté que les priorités du ministère de l'intérieur soient dictées par l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998. Il a souligné que 90 % des crédits supplémentaires dont bénéficiera le ministère en 1999 seront absorbés par les dépenses de personnel.

Le rapporteur spécial a ensuite présenté l'évolution des crédits au sein de chacun des agrégats composant le budget de la sécurité. S'agissant des crédits de l'administration générale, il a relevé un effort en faveur des régimes indemnitaires des agents, actuellement beaucoup moins favorables que ceux des agents des autres ministères.

S'agissant des crédits de l'administration territoriale, le rapporteur spécial a signalé que, si les crédits de fonctionnement étaient jugés suffisants à tâches constantes, les missions des préfectures s'étaient sensiblement étoffées au cours de la période récente.

S'agissant des crédits de la sécurité civile, M. André Vallet a expliqué que l'augmentation de 9,6 % des crédits était avant tout comptable et s'expliquait, d'une part, par l'inscription dans le fascicule budgétaire de 367 emplois militaires existants mais qui n'étaient pas recensés auparavant, et par la reprise de l'effort d'équipement de la flotte aérienne après une année de transition en 1998.

Le rapporteur spécial a déploré que les trois quarts des crédits supplémentaires attribués à la police nationale en 1999 iront alimenter les dépenses de personnel. Il a cependant précisé que l'effort d'investissement et de fonctionnement serait renforcé par 290 millions de francs de crédits figurant dans la loi de finances rectificative pour 1998.

M. André Vallet s'est déclaré préoccupé par la mise en oeuvre du système de transmission numérique ACROPOL. Il a en effet relevé que, d'une part, les dotations budgétaires ne permettaient pas d'achever le projet avant 2007 et, d'autre part, les éventuelles hausses des crédits accordées à ACROPOL ne pourraient être consommées en raison du manque de moyens logistiques pour les utiliser.

Présentant ses principales observations sur les crédits de la sécurité, le rapporteur spécial s'est tout d'abord félicité de la décision du Gouvernement de repousser l'entrée en vigueur de son programme de redéploiement des effectifs policiers. Rappelant que cette opération s'inspirait des principes fixés par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité de 1995 et par le pacte de relance pour la ville, il a néanmoins considéré qu'elle avait été mal expliquée et mal préparée.

M. André Vallet a fait part du déroulement satisfaisant du recrutement des adjoints de sécurité. S'agissant de la mise en place des contrats locaux de sécurité, il a constaté que leur succès dépendait surtout de la qualité des relations entre les différents acteurs, élus locaux, magistrats et policiers.

Le rapporteur spécial a fait part d'évolutions rassurantes s'agissant des actions de sécurité et de défense civiles. Il a expliqué que les défauts rencontrés actuellement par les nouveaux avions Canadair seraient en principe corrigés en mai de l'année prochaine, et que les opérations de ramassage et de destruction de mines, interrompues en 1998, avaient pu reprendre.

Il a ensuite insisté sur la nécessité, pour le ministère de l'intérieur, de considérer que sa priorité absolue devait être le service rendu aux usagers. A ce titre, il a déploré les conditions d'accueil du public dans les préfectures et, surtout, les sous-préfectures.

Enfin, M. André Vallet s'est étonné que, pour la deuxième année consécutive, les crédits de la sécurité pour 1999 soient répartis entre la loi de finances pour l'année à venir et la loi de finances rectificative pour l'année en cours. Il a regretté cette évolution qui, si elle permet d'une certaine manière d'utiliser au mieux les crédits disponibles, n'en constitue pas moins une entorse au principe de l'annualité budgétaire et autorise le Gouvernement à afficher un taux de progression des dépenses publiques inférieur à l'évolution réelle des dépenses.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis des crédits de la police nationale au nom de la commission des lois, a souscrit aux observations du rapporteur spécial relatives à la police nationale. Il a souhaité que le système de transmission numérique ACROPOL soit rendu compatible avec le système RUBIS, utilisé par la gendarmerie nationale. Le rapporteur pour avis a enfin déploré l'absence de véritable politique de gestion prévisionnelle des effectifs, pourtant indispensable pour faire face au départ en retraite d'un quart des effectifs dans les cinq années à venir.

M. André Vallet a rappelé que les moyens alloués à la gendarmerie pour mettre en place RUBIS étaient très supérieurs aux crédits disponibles pour financer ACROPOL. Il a ajouté que les départs en retraite permettraient aux adjoints de sécurité dese présenter aux concours de recrutement de la police nationale. Mais, il a insisté sur le fait que les adjoints ne devaient en aucun cas exercer la totalité des missions des "vrais" policiers avant d'avoir réussi un concours.

M. Jean-Philippe Lachenaud a exprimé de fortes réserves quant à un éventuel rapprochement entre RUBIS et ACROPOL. Il a fait part de sa surprise s'agissant du décalage entre les données inscrites dans les documents budgétaires et celles du programme d'emploi des crédits du ministère. Il a également estimé que la localisation des forces de police sur le territoire n'était pas optimale.

M. Roger Besse a déclaré que le Gouvernement, en envisageant de supprimer des brigades de gendarmerie en milieu rural, ne tenait pas compte des besoins spécifiques de ces zones. Il a considéré que le critère du nombre de crimes et délits, retenu pour déterminer la présence de forces de sécurité sur un territoire donné, était trop réducteur.

Mme Maryse Bergé-Lavigne s'est interrogée sur la nature des problèmes rencontrés par les avions Canadair et sur l'existence éventuelle d'avions concurrents.

En réponse, M. André Vallet a rappelé que la gendarmerie bénéficiait d'une très bonne image dans l'opinion, et que les populations n'avaient rien à craindre d'un éventuel transfert de leur circonscription en zone couverte par la gendarmerie. Il a ajouté que la France avait été le premier pays à adopter la nouvelle génération d'avions Canadairs, et que ces appareils connaissaient aujourd'hui des vices de jeunesse. Il a précisé que la remise en état des appareils était à la charge du constructeur, les frais de main d'oeuvre revenant à l'Etat.

La commission a alors décidé d'adopter les crédits de la sécurité figurant au budget du ministère de l'intérieur.





1 La répartition interne de ce chapitre figurant dans le bleu n'a pas été confirmée à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur. Il ne peut donc être rendu compte des arbitrages entre agrégats.

2 Le serveur "Infocentre", réalisé par la direction de la comptabilité publique, doit permettre aux préfets et aux trésoriers payeurs généraux de suivre en temps réel la consommation des crédits de l'Etat dans le département ou dans la région. Cet outil doit être déployé en 1999.

3 Taux de change retenu : 10 francs pour 1 livre.

4 Ces mesures sont présentées de manière détaillée dans le rapport pour avis de notre collègue Jean-Patrick Courtois.

5 Question n°10731 du 17 septembre 1998. Réponse parue au JO du 28 octobre 1998.






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