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Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; TORRE (Henri), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 34 - COMMISSION DES FINANCES


Table des matières






N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 34

OUTRE-MER

Rapporteur spécial : M. Henri TORRE

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 (1998-1999).



Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Comme il est traditionnel de le souligner, le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer ne représente qu'une faible part (11 % en 1999) de l'effort budgétaire et financier de l'Etat en faveur de l'outre-mer, qui se montera en 1999 à 51,1 milliards de francs, soit 2,9 % de plus que l'an passé, et dont les principaux contributeurs, en dehors du budget de l'outre-mer (5,6 milliards de francs) sont les budgets de l'éducation nationale (16 milliards de francs), de l'Intérieur (près de 10 milliards de francs), des charges communes (4,4 milliards de francs) et de la Défense (3,8 milliards de francs).

Pour autant, la part du budget de l'outre-mer dans cet ensemble n'a cessé de s'accroître au cours des dernières années en raison des rattachements successifs à ce budget de crédits auparavant inscrits dans d'autres ministères, tels que ceux figurant au Fonds d'emploi pour les DOM (FEDOM) qui regroupe toutes les aides à l'emploi, à la ligne budgétaire unique, transférée du ministère du logement, ou au titre de la " créance de proratisation " du revenu minimum d'insertion.

Cette évolution confirme le rôle essentiel que ce budget est appelé à jouer dans la mise en oeuvre des actions les plus spécifiques, qui constituent le coeur de la politique de l'outre-mer.

2. Le projet de loi de finances pour 1999 accentue la caractéristique première du budget de l'outre-mer, à savoir la prépondérance des crédits d'intervention et de subvention à caractère économique et social, dont la part dépassera désormais 80 % du budget et dont le rythme d'accroissement est très rapide (+ 8 % en 1998 et une progression sensiblement équivalente en 1999).

Dans cet ensemble, les aides à l'emploi et l'aide au logement social occupent une part croissante en représentant, en 1999, plus de 3,5 milliards de francs, soit 15 % de plus qu'en 1998 et près de 63 % de l'ensemble du budget de l'outre-mer (au lieu de 58,5 % en 1998).

En revanche, cette tendance ne profite pas, bien au contraire, aux formes plus traditionnelles d'intervention du secrétariat d'Etat qui enregistrent une certaine érosion, particulièrement nette pour les subventions aux collectivités locales et surtout les crédits d'investissement accordés par l'Etat au titre de la participation aux contrats de plan avec les DOM et aux contrats de développement avec les TOM. La contraction continue des crédits du FIDOM et du FIDES témoigne de cette évolution qui provient pour partie des difficultés financières des collectivités d'outre-mer, limitant leur capacité à dégager des moyens pour des opérations cofinancées avec l'Etat. Quoi qu'il en soit, il faut bien constater que les investissements publics centrés sur l'équipement et le développement local demeurent à l'écart du mouvement général d'augmentation des crédits budgétaires, ce qui est regrettable compte tenu de l'effet d'entraînement de ce type d'investissements pour un développement durable de l'outre-mer.

3. Face à la forte augmentation des transferts publics dans les domaines de l'emploi et du logement social notamment, il est encore difficile d'évaluer l'impact de la révision de la loi Pons, opérée par la loi de finances pour 1998, sur les flux d'investissements privés liés à la défiscalisation. Selon le dernier rapport de la Direction générale des impôts adressé au Parlement, ceux-ci seraient passés de 5,6 milliards de francs en 1996 à 9,1 milliards de francs en 1997. Selon toute vraisemblance, les restrictions apportées par la loi de finances de l'an passé devraient se traduire par une nette diminution en 1998.

Sans porter d'appréciation sur un dispositif fiscal qui dépasse le cadre de son rapport budgétaire, votre rapporteur constate que depuis un an, le Gouvernement n'a proposé ni mis à l'étude aucune mesure de substitution permettant de garantir outre-mer le maintien d'un flux d'investissements privés indispensable au développement des DOM, favorable à l'emploi et générateur de ressources fiscales pour les collectivités locales.

4. En ce qui concerne le budget de l'outre-mer pour 1999, il appelle, de la part de votre rapporteur, les remarques suivantes :

- au cours de l'année 1999 sera engagée la réforme du service militaire adapté (SMA) qui a joué outre-mer un rôle appréciable de formation professionnelle et de développement local. Malgré la suppression du service national, le SMA sera préservé. Il faut s'en féliciter tout en accordant une attention soutenue à la mise en oeuvre de la réforme, dont le succès repose entièrement sur le nouveau statut de volontaire créé dans les armées,

- les dotations du FEDOM augmenteront de plus de 6 %, au profit essentiellement des contrats emploi-solidarité et des emplois-jeunes, alors que les dispositifs favorisant l'insertion professionnelle des jeunes dans le secteur privé, les contrats d'accès à l'emploi, ainsi que les primes à la création d'emplois destinées à favoriser les activités productives exportatrices, diminueront fortement. Le dispositif d'aide à l'emploi demeure ainsi plus que jamais orienté vers les formules relevant du secteur public et parapublic aux dépens de celles relevant du secteur privé. Ce constat conduit à s'interroger sur l'efficacité de ces aides publiques, au moment où le chômage s'aggrave dans les DOM, faute de réelle dynamique de développement des activités productives,

- l'augmentation très importante des crédits de paiement de la ligne budgétaire unique (+ 58 %), qui atteindront près de 900 millions de francs, auxquels s'ajouteront 540 millions provenant de la " créance de proratisation " du RMI, s'accorde avec l'immensité des besoins à satisfaire dans le domaine du logement outre-mer. L'expérience passée amène toutefois à souligner les limites de la seule approche budgétaire, compte tenu de " goulots d'étranglement " liés en particulier aux difficultés des collectivités à acquérir des terrains et à les viabiliser. Aussi l'augmentation considérable des crédits pour 1999 devra-t-elle être appréciée au regard de la capacité, en cours d'exercice, à les consommer et à réaliser, dans les conditions prévues, les programmes de logement annoncés.

Il sera également nécessaire, pour donner à ces moyens importants leur pleine efficacité, de continuer à rechercher une meilleure adaptation de la réglementation aux besoins locaux, en particulier en matière de logement très social.

CHAPITRE PREMIER

LA POLITIQUE DE L'OUTRE-MER

Votre rapporteur souhaite ici évoquer, dans ses grandes lignes, le contexte général dans lequel s'inscrit la politique de l'outre-mer, particulièrement sur les plans institutionnel, économique et social, avant de présenter les moyens qui lui sont consacrés et qui dépassent de très loin les seuls crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

I. LE CONTEXTE GÉNÉRAL

Avec une intensité variable selon les départements et territoires, l'enjeu principal pour l'outre-mer réside toujours dans le développement économique et social, avec en toile de fond des interrogations sur l'évolution des statuts institutionnels.

A. LES ASPECTS INSTITUTIONNELS

Au-delà de l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie, la question de l'organisation administrative des collectivités d'outre-mer est régulièrement évoquée alors que parallèlement la situation financière des collectivités locales demeure souvent difficile.

1. Les évolutions institutionnelles

L'année 1998 a essentiellement été marquée par l'accord intervenu sur l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie. Votre rapporteur n'évoquera que brièvement le contenu de cet accord, largement débattu par le Parlement avant que ne soit adoptée le 6 juillet dernier par le Congrès la révision constitutionnelle permettant l'organisation du référendum du 8 novembre approuvant l'accord de Nouméa et posant le principe d'un transfert définitif de compétences de l'Etat aux institutions du territoire.

Rappelons simplement que l'accord de Nouméa ouvre une nouvelle période transitoire qui durera quinze à vingt ans et au cours de laquelle des compétences -à l'exception des pouvoirs régaliens- seront progressivement transférées de manière irréversible au territoire, en particulier dans le domaine économique et social. Le territoire sera doté d'un nouvel exécutif -un gouvernement collégial élu par le Congrès et responsable devant lui- qui exercera les attributions actuellement dévolues au Haut-Commisaire, et d'un pouvoir législatif -le Congrès- qui adoptera des "lois du pays" susceptibles de recours devant le Conseil constitutionnel.

A l'issue de la période transitoire "les populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie seront amenées à se prononcer sur l'accession à la pleine souveraineté" (article 77 de la Constitution).

Il faut signaler que la conclusion de l'accord de Nouméa a été facilitée par l'accord intervenu le 1er février, dit "accord de Bercy", prévoyant les conditions dans lesquelles des titres d'exploitation de massifs miniers actuellement détenus par Eramet (actionnaire principal de la société Le Nickel) pourront être cédés à la Société minière du sud Pacifique (contrôlée par la société de financement de la province nord) afin de lui garantir un approvisionnement en minerai en vue de la construction d'une usine de traitement du nickel dans la province nord.

L'évolution intervenue en Nouvelle-Calédonie a suscité un intérêt tout particulier en Polynésie Française, territoire dont les compétences ont d'ores et déjà été notablement élargies dans le cadre du statut de 1996 qui renforce son autonomie. Des discussions ont été ouvertes entre le président du gouvernement du territoire et le secrétariat d'Etat à l'outre-mer en vue de la préparation d'un projet de loi constitutionnelle qui pourrait en partie s'inspirer de certaines dispositions statutaires adoptées par la Nouvelle-Calédonie. Le chef de l'Etat a approuvé le principe de la mise au point d'un tel projet.

Une réforme constitutionnelle est également envisagée sur le statut de Mayotte, collectivité territoriale dont le statut, défini en 1976, avait été conçu comme transitoire. La réflexion engagée par le précédent gouvernement a été poursuivie avec pour objectif une consultation de la population de Mayotte d'ici l'an 2000. Aucune option ne se dégage clairement pour l'instant, entre les différentes formules mises à l'étude, qui vont du statut de territoire d'outre-mer à celui de département d'outre-mer, avec plusieurs variantes, en passant par un statut de collectivité territoriale à vocation départementale.

Enfin, l'organisation administrative des départements d'outre-mer fait également l'objet de débats.

Plusieurs parlementaires de la Réunion, s'appuyant sur les réalités géographiques et sur la volonté d'un rééquilibrage économique, souhaitent la division de l'île en deux départements. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, l'instauration d'un second département supposerait la création de 475 emplois nouveaux et une dépense annuelle supplémentaire de l'ordre de 100 millions de francs, au titre des rémunérations et du fonctionnement. Mais sans doute ces éléments budgétaires ne sont-ils pas les seuls à prendre en compte.

La question du statut des îles de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin, qui avait fait l'objet d'un rapport d'information de la commission des lois du Sénat l'an passé, demeure toujours en suspens.

D'une manière plus générale, l'organisation administrative actuelle des DOM qui superpose, sur un même territoire, un conseil général et un conseil régional, suscite des critiques de plus en plus vives, sans pour autant qu'une formule de remplacement ne suscite l'unanimité.

Une évolution est donc largement souhaitée dans le respect de l'article 73 de la Constitution stipulant que " le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'Outre-mer peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière ".

Le gouvernement a annoncé son intention de proposer pour l'automne 1999 une loi d'orientation sur l'outre-mer, qui pourrait traiter de l'évolution institutionnelle des DOM. Entre temps, une réflexion sur l'approfondissement de la décentralisation, touchant à la répartition des compétences entre les collectivités d'une part, et entre celles-ci et l'Etat d'autre part, sera conduite.

2. La situation des finances locales

Au-delà de la question de l'organisation administrative des collectivités d'outre-mer, se pose celle de leur situation financière qui, surtout dans les DOM, demeure fragile, en raison de l'insuffisance de ressources propres, de coûts de fonctionnement élevés et de capacités d'investissement modestes face aux besoins locaux.

D'une manière générale, les collectivités des DOM consacrent une part importante des ressources de fonctionnement au remboursement de la dette, ce qui limite leur capacité d'emprunt et d'investissement.

Ces remarques valent pour les collectivités régionales et départementales (le budget du département de la Guadeloupe pour 1998 devait être géré par le préfet, suite aux recommandations de la Chambre régionale des comptes), mais surtout pour les communes.

Nombre d'entre elles sont sous la surveillance des chambres régionales des comptes qui ont été amenées à proposer des plans de redressement : c'est le cas pour dix des 34 communes de Guadeloupe, pour la moitié des communes guyanaises, pour plusieurs commune de la Réunion et de la Martinique.

Les mesures prises au cours des deux dernières années ont toutefois permis d'amorcer un redressement de la situation. Il en est ainsi pour la commune de Cayenne, qui a pris des mesures de rééquilibrage après un protocole d'accord conclu en 1996 avec ses bailleurs de fonds. Son déficit prévisionnel, qui s'établissait à 248 millions de francs pour 1996, serait ramené à 28 millions de francs en 1998.

Une grande fragilité caractérise les collectivités territoriales de Saint-Pierre et Miquelon et de Mayotte, cette dernière étant largement dépendante de la solidarité nationale du fait de la faiblesse de ses ressources propres.

S'agissant des TOM, l'équilibre budgétaire demeure de plus en plus difficile à réaliser à Wallis et Futuna, dont les ressources stagnent alors que les dépenses augmentent à un rythme élevé.

En Nouvelle-Calédonie en revanche, le territoire a enregistré une nette amélioration de sa situation financière, du fait d'une forte progression des recettes. Plus contrastée est la situation des trois provinces, la province nord et celle des îles Loyauté voyant leur marge de manoeuvre trop réduite du fait du poids de la charge de la dette et des frais de fonctionnement alors que la province sud dispose pour sa part de ressources propres plus conséquentes. Enfin, de création récente, les communes, à l'exception de celles de l'agglomération de Nouméa, disposent de bases fiscales très réduites pour faire face à des dépenses d'équipement et d'entretien souvent élevées du fait de leur superficie.

En Polynésie française enfin, le territoire a retrouvé une plus grande marge de manoeuvre pour ses opérations d'équipement en réduisant la charge de remboursement de la dette. Le système fiscal a été modernisé par l'introduction le 1er janvier 1998 d'une TVA dont le taux, variant de 1 à 3 % selon les produits, est appelé à progresser, entraînant la disparition du droit fiscal d'entrée qui frappait les produits arrivant sur le territoire et de la taxe nouvelle pour la protection sociale. En ce qui concerne les communes, leur situation s'est très légèrement améliorée, du fait d'une augmentation de la marge d'autofinancement et de la diminution de l'annuité de la dette. La consolidation du financement des communes est l'un des objectifs du projet de loi organique relatif aux communes de Polynésie française actuellement déposé au Sénat.

B. LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE

L'outre-mer demeure caractérisé par des structures économiques fragiles et une situation sociale globalement difficile.

1. L'activité économique

L'économie des départements d'outre-mer est toujours très dépendante des productions traditionnelles, soumises à de forts aléas.

L'économie sucrière a été affectée ces dernières années par d'importantes variations liées aux conditions climatiques. A la Réunion, la production a atteint un point bas en 1994 avant de se redresser depuis, tout en restant inférieure de 10 % à 20 % au niveau moyen. A la Guadeloupe, la sécheresse de 1993 et 1994 avait entraîné une chute de la production qui augmente depuis, sans atteindre ici encore le maximum de son potentiel.

Ces aléas, ainsi que les exigences de l'accroissement de la productivité, ont provoqué des fermetures d'usines sucrières (Beaufonds à la Réunion et Grosse Montagne en Guadeloupe).

Le secteur de la banane, principale activité exportatrice de la Martinique, qui occupe également une place croissante en Guadeloupe, traverse pour sa part une période difficile liée au remplacement de l'organisation nationale par l'organisation communautaire du marché (OCM) et par la vive concurrence des producteurs latino-américains. Toutefois, les années 1996 et 1997 se sont traduites par une forte hausse des exportations, atténuées, surtout en 1996, par des cours moins favorables.

L'action des firmes américaines et des producteurs latino-américains auprès de l'Organisation mondiale du commerce, a conduit l'Union européenne à réviser certains éléments de l'OCM qui avaient été contestés. Il faut également rappeler que certains Etats membres du nord de l'Europe souhaitent obtenir une plus grande liberté d'importation. Aussi, la réforme qui entrera en vigueur le 1er janvier 1999 ouvre-t-elle davantage le marché européen aux bananes non communautaires. En contrepartie, les planteurs des Antilles ont obtenu une revalorisation de 8 % (dont 5 % dès 1998) de la "recette" de référence, sur laquelle sont calculées les subventions communautaires.

Dans le secteur secondaire, le secteur du bâtiment et des travaux publics, qui occupe une part non négligeable de la population active, a vu son activité diminuer, du fait notamment des faibles capacités d'investissement des collectivités publiques.

Enfin, dans le domaine tertiaire, le tourisme progresse notablement depuis quatre à cinq ans, surtout en Guadeloupe et à la Réunion.

L'économie de la Nouvelle-Calédonie, très dépendante des exportations de nickel, a pour sa part connu de 1990 à 1994 une période de croissance ralentie due à la chute des cours. Après un redressement, le cours du nickel a de nouveau fortement chuté de près de 40 % sur les douze derniers mois, pour retrouver un niveau aussi bas qu'en 1993 (2,4 dollar par livre). Au cours du premier semestre 1998, les exportations de minerais ont régressé de 19 % en volume et de 32 % en valeur.

Quant à l'économie de la Polynésie française, elle s'efforce de réussir une reconversion rendue nécessaire par la fermeture du centre d'expérimentation du Pacifique en développant, avec des résultats encourageants, le tourisme et les filières exportatrices (perles, pêche, fruits et légumes tropicaux).

2. Une situation sociale globalement difficile

Le niveau de chômage est structurellement plus important dans les DOM qu'en métropole, pour des raisons liées à la fois à la démographie et au niveau de développement économique. On constate par ailleurs que de 1994 à 1997, il a progressé plus rapidement dans les DOM qu'en métropole, et qu'en 1998, il a continué à s'y aggraver alors qu'une légère décrue était observée en métropole.

D'après les statistiques fournies par l'IEDOM, les taux de chômage s'établissaient comme suit dans les quatre DOM en 1997 :

- 27,8 % en Guadeloupe (contre 26,8 % en 1996 et 23,8 % en 1994) ;

- 27,2 % en Martinique (contre 27 % en 1996 et 26,2 % en 1994) ;

- 21,4 % en Guyane (contre 19,2 % en 1996 et 18,2 % en 1994) ;

- 42,8 % à la Réunion (contre 40,2 % en 1996 et 36,7 % en 1994).

En 1997, le nombre de demandeurs d'emploi était de 49.765 en Guadeloupe, 44.919 en Martinique, 12.555 en Guyane et 100.055 à la Réunion.

Dans cet ensemble, la part des jeunes de moins de 25 ans représente en moyenne 20 %.

Selon les départements, entre 40 et 55 % de demandeurs d'emploi sont des chômeurs de longue durée.

Autre indicateur social, le nombre d'allocataires du RMI qui s'était stabilisé entre 1990 et 1993 a de nouveau augmenté depuis 1993. Fin décembre 1997, on comptait 111.305 bénéficiaires du RMI dans les DOM, soit 4,3 % de plus qu'au début de l'année, l'augmentation étant particulièrement forte à la Réunion (+ 6,4 %). Le taux de personnes couvertes par le RMI (allocation et ayants droit) s'établit à 14,4 % de la population des DOM, contre 3,1 % seulement en métropole.

Le chômage atteint également des proportions élevées à Mayotte (15.463 demandeurs d'emploi sur une population active estimée à 34.000 personnes, soit un taux de 45 %).

En Nouvelle-Calédonie, le nombre de chômeurs au 31 décembre 1997 s'élevait à un peu plus de 15.000 personnes, sur une population active totale de 64.377 personnes, et avait également légèrement augmenté par rapport à l'année précédente.

En Polynésie française, où les statistiques de l'Agence pour l'emploi et la formation professionnelle ne donnent qu'une vision très partielle du marché de l'emploi (l'inscription comme demandeur d'emploi étant facultative), on enregistrait en 1997 une hausse de 11 % des demandeurs d'emploi.

II. LES MOYENS DE LA POLITIQUE DE L'OUTRE-MER

Votre rapporteur évoquera ici l'ensemble de l'effort budgétaire et financier consacré par l'Etat à l'outre-mer, en faisant une mention particulière sur la défiscalisation des investissements et sur les apports financiers provenant de l'Union européenne.

A. L'EFFORT BUDGÉTAIRE ET FINANCIER EN FAVEUR DE L'OUTRE-MER

Il est traditionnel de constater que le budget de l'outre-mer ne constitue qu'une part minime de l'ensemble de l'effort budgétaire et financier consacré par l'Etat à l'outre-mer. Ce dernier est retracé dans deux "jaunes" annexés au projet de loi de finances.

Effort budgétaire et financier en faveur de l'outre-mer en 1999

(En millions de francs)


Budget

DOM et collectivités territoriales

% /1998

TOM

% 1998

Total

% 1998

Charges communes

3.224,0

+ 7,6

1.175,6

+ 7,9

4.399,6

+ 7,7

Enseignement scolaire

11.703,6

+ 2,6

4.273,0

+ 2,4

15.976,6

+ 2,5

Intérieur

8.993,2

+ 1,2

833,6

+ 2,4

9.826,8

+ 1,3

Outre-mer

4.559,2

+ 9,9

1.034,8

- 4,9

5.594,0

+ 7,0

Défense

2.119,8

+ 3,0

1.673,1

- 4,0

3.792,9

- 0,2

Autres budgets

9.811,1

+ 3,2

1.763,2

- 2,5

11.574,3

+ 2,3

Total

40.410,9

+ 3,6

10.753,3

+ 0,3

51.164,2

+ 2,9

Pour 1999, il s'établit à 51,2 milliards de francs, soit 2,9 % de plus qu'en 1998, dont 40,4 milliards de francs pour les DOM et les collectivités territoriales de Saint-Pierre et Miquelon et Mayotte (+ 3,6 %) et 10,7 milliards de francs pour les TOM (+ 0,3 %).

Le budget de l'outre-mer ne représente que 11 % de cet ensemble, bien moins que celui de l'enseignement scolaire (près de 16 milliards de francs) ou de l'Intérieur (9,8 milliards de francs) et légèrement plus que ceux des charges communs (4,4 milliards de francs) ou de la défense (3,8 milliards de francs).

Pour une large part, ces crédits sont constitués de dépenses de rémunérations et charges sociales des fonctionnaires en postes outre-mer, et les dotations versées par le ministère de l'intérieur (inscrites à son budget ou financées par prélèvement sur recettes), en particulier la dotation globale de décentralisation et la dotation globale de fonctionnement, ou encore les charges des pensions servies outre-mer aux fonctionnaires retraités.

Au titre d'actions plus spécifiques, on peut signaler, en dehors des crédits du budget de l'outre-mer :

- au budget des charges communes, le coût des exonérations de charges sociales patronales au profit de certaines activités, prévues par la loi du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les DOM, à Saint-Pierre et Miquelon et Mayotte (coût en 1997 : 872 millions de francs) ;

- au budget de la défense, les subventions versées au territoire de Polynésie française en application de la convention pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française du 25 juillet 1996 et destinée à compenser, pendant dix ans, la diminution des flux financiers liés à la fermeture du centre d'expérimentation du Pacifique (subvention prévue : 343 millions de francs en 1998 et 613 millions de francs en 1999) ;

- au budget de l'agriculture, les aides accordées par l'Etat aux producteurs de canne à sucre de la Réunion en application de la convention de juillet 1996 (coût : environ 200 millions de francs par an).

Aux crédits budgétaires s'ajoutent les charges du Trésor, en particulier les bonifications d'intérêt dont bénéficie l'Agence française de développement (AFD) au titre des activités de financement de l'économie qu'elle réalise dans les DOM et TOM (coût : 327 millions de francs en 1997).

Votre rapporteur rappelle que l'Agence française de développement intervient outre-mer dans le financement direct du budget d'investissement des collectivités locales, dans les concours en fonds propres en faveur des entreprises, dans les activités de crédit et dans le financement et la construction de logements.

La réorganisation de l'AFD s'est traduite par la suppression de la SOCREDOM (société de crédit des DOM) dont l'utilité n'était plus avérée. La société de développement régional de Antilles - Guyane (SODERAG), dont la gestion contestée s'est soldée par un lourd passif, a cessé son activité au mois de mai dernier. Une partie du passif devrait être pris en charge par l'Etat, le restant étant assumé par le groupe AFD.

B. L'AIDE FISCALE À L'INVESTISSEMENT

Votre commission des finances avait amplement souligné l'an passé l'impact sur le développement économique social de l'outre-mer du régime d'incitation fiscale à l'investissement mis en place par la loi de finances rectificative du 11 juillet 1996 -c'est-à-dire le dispositif dit de la "loi Pons"- modifié par plusieurs lois de finances ultérieures.

Selon les rapports annuels établis par la direction générale des impôts et transmis au Parlement, les projets agréés ou autorisés au titre de la loi Pons ont représenté un volume d'investissements de 5.590 millions de francs en 1996 et de 9.159 millions de francs en 1997.

Au cours de ces dernières années, trois secteurs ont concentré l'essentiel des investissements : l'hôtellerie, le transport et la navigation de plaisance.

Une importante modification du dispositif est intervenue dans le cadre de l'article 18 de la loi de finances pour 1998 :

- tout d'abord une extension de la procédure d'agrément au secteur de la pêche et l'introduction de la création ou du maintien de l'emploi comme l'un des critères de la délivrance de l'agrément ;

- mais surtout une réduction de l'impact fiscal de la loi sous l'effet de plusieurs mesures : la réduction de la base déductible du montant des subventions publiques attribuées au projet, la transformation de la déduction du montant de l'investissement du bénéfice industriel et commercial en une déduction du revenu global (pour les personnes physiques) et enfin la suppression de la possibilité d'imputer les déficits sur le revenu global pour les personnes n'exerçant pas à titre professionnel, disposition qualifiée de "tunnelisation" des déficits BIC non professionnels.

Il est encore trop tôt pour dresser un bilan précis de ce nouveau dispositif, bien que l'on constate d'ores et déjà à la fois une restriction du flux d'investissements et le blocage de certains projets en attente d'agrément.

Le gouvernement n'avait proposé aucune modification du dispositif dans le projet de loi de finances pour 1999, mais sur proposition de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs articles le remaniant très légèrement sur trois points :

- la procédure d'agrément est de nouveau étendue, dès lors que l'investissement atteint un montant minimal de 2 millions de francs (article 64 B du projet de loi de finances) ;

- l'abattement d'un tiers sur la base défiscalisable pour les sociétés a été supprimé, de même, par voie de conséquence, que l'abattement d'un tiers sur le bénéfice taxable ; il s'agit là d'encourager les sociétés à utiliser un dispositif qu'elles n'ont guère exploité, l'essentiel de la défiscalisation s'effectuant dans le cadre de l'impôt sur le revenu (article 64 C) ;

- enfin, alors que la commission des finances de l'Assemblée nationale souhaitait une prorogation jusqu'en 2005, mais devant l'opposition du gouvernement, la loi Pons a été prorogée d'une année, jusqu'au 31 décembre 2002 (article 64 A).

A l'évidence, ces mesures n'auront qu'un impact très modeste et ne sont pas de nature à relancer significativement l'investissement privé outre-mer.

Sans entrer dans le détail d'un débat de nature fiscale, qui dépasse largement le cadre de ce rapport budgétaire, votre rapporteur spécial rappelle que la loi Pons constitue la seule mesure d'incitation à l'investissement privé outre-mer. S'il n'était pas illégitime de vouloir préciser ou retoucher cette loi, il paraissait en revanche indispensable de ne pas provoquer de déséquilibre dans des territoires confrontés à de forts handicaps et à une profonde fragilité économique et sociale.

Il est regrettable qu'en modifiant le dispositif le gouvernement n'ait pas envisagé de mesure de substitution susceptible de prendre le relais et de maintenir le flux d'investissement privé outre-mer. Il importe donc qu'au-delà des mesures votées à l'Assemblée nationale se manifeste une réelle volonté de trouver des moyens propres à diriger vers l'outre-mer un investissement qui lui est indispensable.

C. LES INTERVENTIONS EUROPÉENNES

Le panorama des moyens affectés à la politique de l'outre-mer ne serait pas complet s'il ne mentionnait pas les aides importantes accordées par l'Union européenne.

En ce qui concerne les départements d'outre-mer, ils font partie depuis 1989 des régions en retard de développement (objectif 1) et bénéficient à ce titre :

- des interventions des fonds structurels (FEDER, FEOGA, FSE), qui sont regroupés dans un document unique de programmation ;

- de financements spécifiques attribués dans le cadre des programmes d'initiative communautaire REGIS (régions isolées).

Durant la période actuelle de programmation, qui couvre la période 1994-1999, l'ensemble de ces programmes communautaires en faveur des DOM devraient bénéficier d'une enveloppe de 1,76 milliard d'écus, ce qui représente des versements annuels de 1,9 milliard de francs en moyenne.

Parmi les projets retenus par les programmes communautaires, on peut citer :

- en Guadeloupe, la construction de l'aéroport international du Raizet ainsi que la rocade de liaison port-aéroport ;

- en Martinique, le nouvel aménagement portuaire de la Pointe des Grèves et le renforcement des infrastructures aéronautiques de l'aéroport du Lamentin ;

- en Guyane, plusieurs projets routiers et l'aérogare de Cayenne-Rochambeau ;

- à la Réunion, le projet de "basculement des eaux d'est en ouest".

Aux financements d'infrastructures s'ajoutent les interventions du FEOGA en matière agricole et du FSE en matière sociale.

La spécificité des DOM a été reconnue dans le traité d'Amsterdam (article 227-2) dans le cadre du statut des régions ultra périphériques ; les conditions d'accès aux fonds structurels figurent explicitement parmi les mesures pouvant justifier une politique spécifique. Les mesures spécifiques, adoptées à la majorité par le Conseil et non plus à l'unanimité, pourront porter sur tous les domaines, y compris les politiques communes.

Les territoires et collectivités territoriales d'outre-mer ne font pas quant à eux partie de l'Union européenne, mais y sont associés en tant que pays et territoires d'outre-mer.

Ils ne sont pas éligibles aux fonds structurels mais bénéficient du Fonds européen de développement (FED) défini dans le cadre de la convention de Lomé.

Le VIIIe FED a prévu, pour la période 1996-2000, une enveloppe de 50,3 millions d'écus, supérieure de 25 % à celle du VIIe FED, pour les territoires et collectivités territoriales d'outre-mer. La répartition est la suivante :

- Polynésie française : 15,8 millions d'écus ;

- Nouvelle-Calédonie : 14,1 millions d'écus ;

- Mayotte : 10 millions d'écus ;

- Wallis et Futuna : 6,4 millions d'écus ;

- Saint-Pierre et Miquelon : 4 millions d'écus.

Le gouvernement français a manifesté à plusieurs reprises, notamment lors de la Conférence intergouvernementale de Turin en 1996, son souhait de voir évoluer le régime d'association des territoires et collectivités territoriales d'outre-mer, qui est marqué par un trop grand parallélisme avec les pays ACP et une insuffisante prise en compte de leur spécificité.

CHAPITRE II

LE BUDGET DE L'OUTRE-MER

Votre rapporteur présentera tout d'abord les résultats de la gestion de l'exercice 1997 ainsi que l'état d'exécution de budget 1998, avant d'analyser l'évolution des dotations inscrites au titre de l'outre-mer dans le projet de loi de finances pour 1999.

I. LA GESTION DES EXERCICES 1997 ET 1998

A. L'EXECUTION DU BUDGET 1997

Pour l'exercice 1997, les crédits définitivement accordés au secrétariat d'Etat à l'outre-mer se sont élevés à 5.737,5 millions de francs.

Si on le compare aux crédits ouverts au cours des exercices antérieurs, ce budget confirme la progression continue des dotations du budget de l'outre-mer à la suite en particulier du rattachement à ce budget d'actions auparavant financées par d'autres ministères. Les crédits ouverts pour le budget de l'outre-mer sont en effet passés de 3.091,1 millions de francs en 1995 à 5.184,5 millions de francs en 1996 et 5.737,5 millions de francs en 1997.

La progression de 10,7 % constatée de 1996 à 1997 recouvre cependant une légère diminution des dépenses ordinaires (- 1,3 %) et une forte progression des dépenses en capital (+ 30,7 %).

Comparés à la loi de finances initiale, les crédits ouverts pour l'exercice 1997 sont supérieurs de 871,6 millions de francs, soit 17,9 % de la dotation initiale, du fait des mouvements survenus en cours d'exercice.

En revanche, à la clôture de la gestion, les mandatements nets n'ont représenté que 5.129,6 millions de francs, ce qui correspond à un taux d'exécution de 89,4 % par rapport aux crédits ouverts, ce taux étant de 93,1 % pour les dépenses ordinaires et 77,1 % pour les crédits de paiement.

1. Les mouvements intervenus en cours d'exercice : une majoration de 17,9 % de la dotation initiale

Les variations intervenant en cours d'exécution sont traditionnellement importantes au sein du budget de l'outre-mer, notamment en raison du montant très élevé des crédits de reports, qui ont atteint 958,6 millions de francs et qui proviennent essentiellement de crédits de paiement affectés au logement social et des subventions au Fonds d'investissement et de développement économique et social.

Récapitulation des mouvements intervenus au cours de l'execice 1997

(En millions de francs)


 

Titre III

Titre IV

Titre V

Titre VI

Total

Loi de finances initiale

1.002,3

2.578,2

32,1

1.253,3

4.865,9

Reports

+ 5,7

+ 47,3

+ 6,8

+ 898,8

+ 956,6

Transferts/virements

+ 12,6

-

+ 6,0

+ 6,9

+ 25,4

Répartition des crédits

+ 3,5

- 487,2

+ 2,0

+ 403,8

- 77,9

Fonds de concours

+ 1,0

+ 66,5

+ 21,6

-

+ 89,1

Ouvertures

+ 78,6

+ 16,1

+ 5,0

+ 60,6

+ 160,3

Annulations

- 6,4

- 110,9

- 4,0

- 162,8

- 284,1

Total des crédits ouverts

1.097,3

2.110,1

69,5

2.460,6

5.735,5

Les crédits ouverts par la loi de finances rectificative ont atteint 160,3 millions de francs, dont 78,6 millions de francs au titre III pour abonder le chapitre relatif aux frais de justice, insuffisamment doté pour faire face à la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat, 16,1 millions de francs au titre IV, essentiellement pour ajuster les subventions de fonctionnement aux collectivités locales et 60,6 millions de francs au titre VI afin de régler partiellement l'indemnité forfaitaire accordée par l'Etat à la SOFIDEG, société départementale de crédit en Guyane dépendant du groupe de l'Agence française de développement, au titre de la convention d'aval du FIDOM établie dans le cadre du plan vert de Guyane.

En ce qui concerne la régulation budgétaire, un gel de 353,8 millions de francs en moyens de paiement et de 332,5 millions de francs en autorisations de programme, inférieur à celui de 1996, a été notifié dès le mois de mars 1997. Il correspondait à un montant forfaitaire de 15 % sur les dépenses ordinaires et de 25 % sur les crédits de paiement, une certaine souplesse ayant été laissée aux services du secrétariat d'Etat pour répartir le gel entre les différents chapitres, ce qui a permis d'épargner les crédits de personnel, les crédits de fonctionnement courant ou ceux relatifs à la Nouvelle Calédonie.

Les annulations intervenues au mois de juillet 1997 puis en novembre, ont été inférieures au gel initial et se sont limités à 242,7 millions de francs en autorisations de programme et 284,1 millions de francs en moyens de paiement. Elles ont principalement porté sur les crédits du Fonds pour l'emploi dans les DOM (- 100 millions de francs) et les aides au logement social (- 160 millions de francs).

2. La consommation des crédits dévolus aux différentes actions

En ce qui concerne les dépenses d'administration générale, la réalisation de la gestion 1997 appelle peu de commentaires. Ces dépenses sont principalement constituées des moyens des services (Titre III), dont les crédits ont connu un taux de consommation de 98,6 %. Elles recouvrent également les secours d'extrême urgence aux victimes de calamités publiques (chapitre 46-93), dont la dotation a pratiquement été consommé dans son intégralité au titre d'une aide d'urgence allouée à la Nouvelle Calédonie, à Wallis et Futuna et à la Polynésie française après le passage de plusieurs cyclones. Les dépenses d'équipement administratif (chapitre 57-91) ont connu d'importantes variations du fait de rattachement de fonds de concours (en particulier une subvention du FEDER) et d'un transfert de 6 millions de francs en provenance du budget de la défense pour le financement de dépenses d'équipement au profit du détachement du service militaire adapté en Polynésie française. On peut observer que le rattachement tardif de certains crédits de fonds de concours, notamment la subvention du FEDER, n'a pas permis de les consommer, ce qui explique un taux de consommation de 79 % par rapport aux crédits d'équipement administratifs ouverts.

Les moyens dévolus aux subventions aux collectivités locales se caractérisent toujours par un faible taux de consommation des crédits, de l'ordre de 50 %, ce qui entraîne d'une année sur l'autre des reports importants.

Les subventions de fonctionnement (chapitre 42-51 et 41-52) ont été intégralement consommées, les dotations inscrites en loi de finances initiale ayant en outre dû être abondées en loi de finances rectificative pour faire face aux besoins, en particulier pour l'application du protocole d'accord sur le redressement de la situation financière de la ville de Cayenne, prévoyant une subvention d'équilibre de 30 millions de francs étalée sur 3 ans à raison de 10 millions de francs par an à partir de 1996.

Les dotations du FIDOM et du FIDES "décentralisés" ont également été consommées en totalité.

Tel n'est pas le cas, en revanche, des dotations des chapitres 67-51 (travaux divers d'intérêt local) et 67-54 (subvention d'équipement aux collectivités pour les dégâts causés par les calamités publiques) sur lesquels les taux de consommation constatés s'établissent respectivement à 37,8 % et 19,1 %.

Cette sous-consommation traduit la difficultés des collectivités locales d'outre-mer à mobiliser les financements multiples nécessaires à la réalisation des projets pour lesquels elles ont obtenu une subvention de l'Etat, mais aussi à assumer leur propre part de financement. Elle génère un volume important, et croissant, de reports d'une année sur l'autre.

Les dépenses de subvention au développement social ou économique, qui constituaient près de 73 % des crédits ouverts, ont donné lieu à une gestion assez contrastée.

Le Fonds pour l'emploi dans les DOM (chapitre 44-02), créé en 1994 pour regrouper l'ensemble des actions spécifiques de l'Etat en faveur de l'emploi et de l'insertion dans les DOM a vu sa dotation portée de 1.486,9 millions de francs en loi de finances initiale à 1.568,3 millions de francs, une annulation de 100 millions de francs intervenue en juillet ayant été compensée par le transfert en cours d'exercice de 184,6 millions de francs provenant du chapitre 46-01 et représentant la part dévolue à l'emploi et à l'insertion de la " créance de proratisation " du RMI dans les DOM. L'intégralité des crédits ouverts a été consommée.

Les crédits de paiement du chapitre 65-01 relatifs à l'aide au logement social, qui étaient dotés de 463 millions de francs en loi de finances initiale ont été portés à 1.363,6 millions de francs sous l'effet d'un transfert de 556,1 millions de francs représentant la part logement de la "créance de proratisation" du RMI, à la mise à disposition de 444,4 millions de francs de crédits de reports provenant de la gestion antérieure, alors que parallèlement sont intervenues deux mesures d'annulations pour un montant total de 100 millions de francs.

Au cours de l'exercice 1997, la gestion de ce chapitre qui recouvre l'ensemble des aides à la pierre pour le logement social dans les DOM a été assainie et l'écart entre crédits disponibles et crédits consommés a été pratiquement résorbé. De fait, le taux de consommation des crédits disponibles s'est établi à 98,1 %, contre 70 % en 1994, 62,6 % en 1995 et 74,7 % en 1996.

Ce résultat provient à la fois de la baisse sensible du montant des crédits disponibles, obtenue par une forte réduction de la dotation prévue en loi de finances initiale et par de moindres reports, et de l'augmentation en valeur absolue des crédits consommés, qui traduit une certaine amélioration, localement, des procédures de mise à disposition des fonds.

Les crédits du chapitre 46.94 (Action sociale et culturelle), dotés en loi de finances initiale de 123 millions de francs, ont été largement accrus en cours d'exercice par le rattachement de fonds de concours pour un montant de 102 millions de francs (dont 36,3 millions de francs reportés de la gestion 1996), principalement constitués de subventions du fonds social européen finançant les actions de formation professionnelle du service militaire adapté. On observera qu'à la différence des exercices antérieurs, ce rattachement est intervenu suffisamment tôt pour permettre une consommation convenable des crédits qui, sur l'ensemble du chapitre, s'établit à 95,8 %.

Enfin, on aura constaté au cours de l'exercice 1997, un faible taux de consommation des crédits de paiements relatifs aux opérations d'investissement.

Au chapitre 58-01 (infrastructures de Guyane), le fonds de concours représentant la subvention du FEDER pour le financement de la construction du quai A du port de Larivot a été rattaché trop tardivement pour être consommé sur l'exercice.

Au chapitre 68-01 (FIDOM général), 60,6 millions de francs de crédits de paiement ont été ouverts en loi de finances rectificative au titre du règlement de l'indemnisation due par le FIDOM à la SOFIDEG (société départementale de crédit en Guyane), mais n'ont pu être consommés sur l'exercice, pas plus que 25,6 millions de francs de crédits sans emploi constaté en fin de gestion.

Quant au chapitre 68-90 (FIDES général), il a bénéficié tardivement du transfert de 237,7 milliards de francs en provenance du chapitre 68-93 (actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie), ce qui n'a pas permis une consommation optimale des crédits. Sur l'ensemble du chapitre, celle-ci n'a représenté que 47,4 % des crédits ouverts.

En conclusion, votre rapporteur spécial constate qu'au cours de l'exercice 1997, plusieurs améliorations sont intervenues dans la gestion des crédits à l'outre-mer :

- une régulation budgétaire à la fois plus modérée et plus souple qui a permis aux services de mieux faire face aux annulations,

- un assainissement de la gestion de la ligne budgétaire unique.

En revanche, on observe toujours des perturbations liées au caractère tardif du rattachement de fonds de concours ou de la répartition de crédits en cours d'exercice, alors que le taux de consommation des crédits d'investissement reste faible, d'où l'importance des reports d'un exercice à l'autre.

B. L'ETAT D'EXÉCUTION DU BUDGET 1998

Au 30 septembre 1998, les crédits ouverts au budget de l'outre-mer s'établissaient à 5.821,5 millions de francs, soit 591,2 millions de francs de plus que la dotation en loi de finances initiale (+ 11,3 %).

Les reports de crédits en provenance de la gestion 1997 s'élèvent à 594,1 millions de francs et ont été principalement répartis entre les chapitres 68-90 (FIDES général) à hauteur de 326,3 millions de francs, 67-54 (subventions aux collectivités locales pour des dégâts causés par les catastrophes naturelles), à hauteur de 100,4 millions de francs et 68-01 (FIDOM général) à hauteur de 90,5 millions de francs, ce qui est la conséquence logique des très faibles taux de consommation enregistrés sur ces chapitres. Tout aussi logiquement, les reports du chapitre 65-01 (aide au logement social), se limitent à 26,3 millions de francs, alors qu'ils avaient atteint 444 millions de francs en 1997 et 620 millions de francs en 1996.

Les annulations de crédits sont demeurées très modestes puisqu'elles se sont limitées à 6 millions de francs, au mois de janvier, sur ce même chapitre 65-01, au titre de la contribution aux mesures de solidarité en faveur des chômeurs, et à 330.000 francs au mois d'août sur les frais de fonctionnement et de dépenses d'action sociale, au titre de la contribution du secrétariat d'Etat à la célébration du cinquantenaire de la déclaration des droits de l'homme et à la préparation du programme de célébration de l'an 2000.

Sont également intervenues en cours d'année les répartitions de crédits provenant des chapitres 46-01 et 68-93.

Concernant le chapitre 46-01, c'est-à-dire la "créance de proratisation" la dotation qui s'élevait à 790 millions de francs a été répartie :

- à hauteur de 192,2 millions de francs au profit des agences départementales d'insertion, dans le cadre des crédits du FEDOM,

- à hauteur de 580,8 millions de francs au profit des aides au logement social.

En outre, 17 millions de francs ont été transférés au ministère du logement (5 millions de francs) et de la santé et de la solidarité (12 millions de francs).

Quant au chapitre 68-93 (Actions diverses en faveur de la Nouvelle-Calédonie), sa répartition est intervenue beaucoup plus tôt que l'an passé, aux mois d'avril et d'août, si bien que l'on peut espérer une meilleure consommation des crédits. L'essentiel de l'enveloppe a été transférée au FIDES (232,8 millions de francs) pour financer les contrats de développement et le contrat de ville de Nouméa, au chapitre 41-91 (111,8 millions de francs) pour financer les subventions de fonctionnement allouées aux collectivités locales dans le cadre des contrats de développement et l'indemnité compensatrice pour charge d'enseignement primaire et d'assistance médicale gratuite versée à la province sud en application de la loi référendaire de 1988.

Au titre de l'action culturelle, 40,8 millions de francs ont également été transférés au chapitre 46-94 pour financer des actions de formation, en particulier les opérations "400 cadres" et jeunes stagiaires pour le développement.

Toujours à la date du 30 septembre, des rattachements de fonds de concours se limitaient à 27,2 millions de francs, dont 25,6 millions de francs en provenance du fonds social européen pour les actions de formation organisées par le service militaire adapté dans les DOM.

Enfin, le projet de loi de finances rectificative pour 1998 devait prévoir des ouvertures de crédits de 12,75 millions de francs en autorisation de programme et 229,7 millions de francs en crédits de paiement. Les principaux chapitres majorés seront :

- les frais de justice et de réparations civiles (+ 148,2 millions de francs),

- l'aide au logement social (+ 40 millions de francs),

- l'ajustement de la " créance de proratisation " du RMI (+ 18,8 millions de francs),

- un solde de paiement au titre du FIDOM décentralisé (10 millions de francs),

- et le financement d'équipements administratifs, en particulier d'un patrouilleur pour Saint-Pierre et Miquelon (12,8 millions de francs).

Parallèlement ne seront annulés que 56,8 millions de francs en autorisations de programme (dont 50 millions de francs sur la ligne budgétaire unique) et 8,8 millions de francs en crédits de paiement (dont 6,8 millions de francs au FIDOM général).

II. LE PROJET DE BUDGET DE L'OUTRE-MER POUR 1999

Les crédits demandés par le projet de loi de finances pour 1999, au titre du budget de l'outre-mer, s'élèvent à 5.594 millions de francs en moyens de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement), soit une progression de 363,6 millions de francs (+ 7 %) par rapport au budget voté de 1998.

Les autorisations de programme demandées s'élèvent, quant à elles, à 1.868 millions de francs, soit 32 millions de francs de moins qu'en 1998 (- 1,7 %).

Evolution des crédits du Secrétariat d'Etat à l'outre-mer

(en millions de francs)



Nature des dépenses

Budget voté
en 1998

Crédits demandés pour 1999

Evolution
(en %)

Titre III - Moyens des services

Titre IV - Interventions publiques

Total des dépenses ordinaires (DO)

1.033,7

2.805,6

3.839,3

1.064,7

2.871,4

3.936,1

+ 3,0

+ 2,3

+ 2,5

Titre V - Investissements exécutés par l'Etat

Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat

Total des dépenses en capital (CP)

33,5


1.357,5

1.391,1

36,3


1.621,6

1.657,9

+ 8,3


+ 19,4

+ 19,2

Total des moyens de paiement (DO + CP)

5.230,4

5.594,0

+ 7,0

Titre V - AP

Titre VI - AP

Total des autorisations de programme

36,5

1.863,5

1.900,0

36,5

1.831,5

1.868,0

-

- 1,7

- 1,7

Les principales caractéristiques de ce budget sont les suivantes :

- une augmentation de 3 % des dépenses d'administration générale du secrétariat d'Etat, dans un contexte de stabilisation des effectifs civils et d'une évolution des effectifs militaires liée à la réforme du service militaire adapté,

- une réduction de près de la moitié des subventions aux collectivités locales qui n'occupent plus, avec 100 millions de francs, qu'une place marginale dans le budget de l'outre-mer,

- une poursuite de la montée en charge des subventions au développement économique et social, qui augmentent de 10,5 % et représentent désormais près de 80 % des crédits budgétaires.

Au sein de cet ensemble, les crédits de la section générale du FIDOM et du FIDES qui couvrent notamment la participation de l'Etat aux contrats de plan Etat-Région, ou à des contrats de développement avec les territoires d'outre-mer, diminuent sensiblement, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement.

En revanche, les crédits consacrés à des transferts sociaux progressent fortement :

- la dotation du FEDOM, qui regroupe les aides d'Etat à l'emploi outre-mer atteindra 1.808 millions de francs, soit une augmentation de 6,4 % provenant de crédits supplémentaires pour le dispositif des emplois-jeunes,

- les aides au logement social verront les autorisations de programme maintenues à 1.096 millions de francs et les crédits de paiement portés à 897,4 millions de francs, soit une augmentation de 57,8 %,

- quant à la participation de l'Etat aux actions d'insertion des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion outre-mer, elle progressera de 3,2 % pour atteindre 819 millions de francs qui seront répartis au profit des deux actions précédentes : le logement social et l'emploi.

Évolution du budget de l'outre-mer par action

(en millions de francs)

 

Budget voté 1998

Crédits demandés pour 1999

Evolution
(en %)

Administration générale

1.034,9

1.068,4

+ 3,2

Subventions aux collectivités locales

191,5

100,0

- 47,8

Subventions au développement social et économique

4.004,0

4.425,6

+ 10,5

Total des moyens de paiement

5.230,4

5.594,0

+ 7,0

A. L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT À L'OUTRE-MER

Les dépenses d'administration générale sont celles du Titre III (excepté les subventions aux établissements publics d'Etat de Nouvelle-Calédonie), les secours d'extrême urgence aux victimes de calamités publiques (ch. 46-93) et les investissements réalisés par l'Etat au titre de l'équipement administratif.

Ces dépenses représentent 19,1 % des crédits du secrétariat d'Etat et elles se montent à 1.068,4 millions de francs en 1999, soit une progression de 3,2 %.

1. Les dépenses de rémunérations et charges sociales

Avec 856,9 millions de francs, les dépenses de rémunérations et charges sociales constituent l'essentiel des dépenses d'administration générale. Elles progressent de 5 %, soit 41,1 millions de francs, en 1999 sous l'effet de deux facteurs :

- la revalorisation des rémunérations publiques (+8,1 millions de francs), l'application de l'accord salarial dans la fonction publique prévoyant la revalorisation du point, l'attribution de points uniformes et des mesures en faveur des bas salaires (+ 8,3 millions de francs) et l'effet de l'indemnité exceptionnelle, consécutive à l'augmentation la contribution sociale généralisée, allouée à certains fonctionnaires civils, aux militaires à solde mensuelle ainsi qu'à certains agents non titulaires en poste à l'étranger dans les conditions prévues par le décret n° 97-215 du 10 mars 1997 (+ 11 millions de francs).

- l'entrée en application de la réforme du service militaire adapté avec la suppression d'un tiers des postes d'appelés et la création corrélative de 500 postes de volontaires, qui se traduira par une dépense nette supplémentaire de 8,9 millions de francs.

En ce qui concerne les effectifs gérés par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, ils s'établiront en 1999 à 5.547 emplois en 1999 contre 6.079 emplois en 1998, soit une diminution nette de 532 emplois.

Cette modification affecte uniquement les effectifs du service militaire adapté.

En effet, hors service militaire adapté, les effectifs s'élèvent en 1999 à 2.150 emplois, soit, à une unité près, l'effectif de 1998, qui seront répartis comme suit :

- 279 emplois à l'administration centrale, niveau identique à celui de 1997 et 1998,

- 1.203 emplois (-7) dans les DOM, à Saint-Pierre et Miquelon et Mayotte (dont 30 appartiennent au corps préfectoral et 1.173 au cadre national des préfectures),

- 668 emplois (+6) dans les TOM.

La variation des effectifs du secrétariat d'Etat résulte donc uniquement de la réforme du service national adapté (SMA), elle-même liée à la réforme dus service national.

Votre rapporteur rappelle que le service militaire adapté constituait une forme de service national propre à l'outre-mer, conjuguant l'instruction militaire, des actions de formation professionnelle en faveur des appelés et la réalisation de travaux d'intérêt général, tels que des petits équipements locaux, des chemins ruraux ou encore l'entretien des cours d'eau. Les détachements du service militaire adapté sont implantés dans les 4 DOM, à Mayotte, en Nouvelle Calédonie et en Polynésie française.

La suppression du service national, qui s'effectuera progressivement d'ici 2002, se répercute bien entendu sur le SMA. Il a toutefois été décidé de maintenir le SMA, compte tenu de son rôle d'insertion et de formation des jeunes et de son utilité pour le développement local.

A partir de 1999, les postes d'appelés du contingent seront progressivement supprimés, ainsi qu'un certain nombre de postes d'encadrement, alors que seront parallèlement recrutés, mais en nombre inférieur, des volontaires régis par le statut qui vient d'être défini par les armées.

Recrutés pour un an avec un contrat renouvelable quatre fois (soit une durée maximale de 5 ans), les volontaires bénéficieront d'une rémunération équivalente à celle des emplois jeunes (c'est-à-dire de l'ordre du SMIC), avantages en nature inclus.

Par rapport aux volontaires servant dans les forces classiques, un régime spécifique a été prévu pour l'outre-mer. On distinguera des volontaires stagiaires (60 % de l'effectif) et des volontaires techniciens (40 %) qui assureront un rôle de soutien. La durée du volontariat ne pourra dépasser 5 ans, avec une durée de formation de 24 mois maximum.

Il a été décidé de transformer le SMA à enveloppe constante, ce qui signifie, compte tenu du coût plus élevé du volontariat, que les appelés ne seront pas remplacés nombre pour nombre et que les effectifs globaux connaîtront une diminution très sensible.

Pour 1999, les 500 premiers postes de volontaires seront créés, mais en contrepartie, 1.000 postes d'appelés et 31 postes de militaires d'encadrement seront supprimés. Les effectifs globaux passeront ainsi de 3.820 à 3.349 emplois.

En termes budgétaires, les suppressions d'emplois ne compenseront pas l'impact de la création des 500 postes de volontaires sur les dépenses de rémunérations et de charges sociales du SMA, qui seront alourdies de 8,9 millions de francs du fait de cette transformation. Cette dépense supplémentaire sera compensée par une économie de 8,7 millions de francs sur les crédits d'alimentation (chapitre 34-42), permise par la diminution globale des effectifs.

La suppression des postes d'appelés et de certains emplois d'encadrement se poursuivra jusqu'en 2002.

A cette échéance, l'effectif global du SMA s'élèvera à 2.600 emplois, soit une diminution d'un tiers par rapport à l'effectif actuel.

2. Les dépenses de fonctionnement courant et d'équipement administratif

Les autres dépenses d'administration générale, c'est-à-dire le fonctionnement courant et l'équipement administratif, se montent à 211,5 millions de francs et diminuent de 3,5 %.

S'agissant du fonctionnement courant, outre l'économie de 8,7 millions de francs sur les dépenses d'alimentation du SMA, on relève une dotation supplémentaire de 1,45 million de francs au titre des dépenses d'informatique et de télématique.

Pour 1999, les principaux postes de dépenses pour le fonctionnement courant seront :

- l'alimentation et le fonctionnement du SMA : 112,7 millions de francs (- 7,2 %) ;

- le fonctionnement de l'administration centrale : 27,3 millions de francs (+ 5,6 %) ;

- le fonctionnement des services dans les DOM : 9,6 millions de francs (- 7,2 %) ;

- le fonctionnement des services dans les TOM : 34 millions de francs (inchangé).

Les dépenses d'équipement administratif (chapitre 57-91) connaîtront en 1999 un niveau pratiquement identique à celui de 1998 (18 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement).

B. LES SUBVENTIONS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES D'OUTRE-MER

Le budget de l'outre-mer ne regroupe qu'une part marginale des subventions de l'Etat aux collectivités locales d'outre-mer, celles-ci provenant essentiellement du ministère de l'Intérieur.

Les subventions figurant au budget de l'outre-mer diminuent de 47,8 %, passant de 191,5 millions de francs en 1998 à 100 millions de francs en 1999.

1. Les subventions de fonctionnement aux collectivités locales

Les subventions de caractère obligatoire en faveur des DOM (chapitre 41-51) s'élèveront en 1999 au même niveau qu'en 1998, soit 32 millions de francs. Cette enveloppe, répartie entre les quatre départements d'outre-mer, compense les pertes de ressources fiscales consécutives aux exonérations temporaires de taxes foncières sur les propriétés bâties.

Les subventions à caractère facultatif aux collectivités d'outre-mer diminuent fortement, passant de 124,4 millions de francs en 1998 à 60 millions de francs en 1999.

Cette forte régression obéit principalement à un motif juridique : l'arrivée à expiration du dispositif de l'article 12 de la loi n° 94-99 du 5 février 1994 portant loi d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française, qui autorisait l'Etat à verser une subvention destinée à alimenter les ressources des communes de Polynésie française, par le biais du Fonds intercommunal de péréquation. Ce dispositif prend fin à la fin de l'année. Sa reconduction, pour une durée illimitée, est prévue par le projet de loi relatif aux communes de Polynésie française déposé au Sénat. En l'attente du vote de ce texte, la subvention inscrite au budget 1998, qui se montait à 52 millions de francs, ne peut être reconduite en loi de finances initiale pour 1999. La pérennisation de la subvention qui est dans les intentions du gouvernement, exigera donc une ouverture de crédits en loi de finances rectificative.

En dehors de ce cas particulier, les variations enregistrées sur le chapitre sont faibles :

- la dotation des terres australes et antarctiques françaises diminue légèrement (- 1,1 %) et s'élèvera en 1999 à 46,7 millions de francs ;

- la subvention de 10 millions de francs versée durant trois années à la ville de Cayenne pour son redressement financier n'est pas reconduite, conformément au protocole d'accord conclu avec l'Etat ;

- la subvention versée à la collectivité territoriale de Mayotte, en application du contrat de développement, qui avait été exceptionnellement doublée en 1998 pour rattraper les retards sur les exercices antérieurs, retrouvera son niveau normal de 3,6 millions de francs ;

- la subvention de fonctionnement au territoire de Wallis et Futuna est portée de 1,6 à 3,3 millions de francs pour contribuer à la remise à niveau des finances locales.

2. Les subventions d'investissement aux collectivités locales

Le montant de ces subventions passera de 35,1 millions de francs en 1998 à 8 millions de francs en 1999, ce qui illustre la part tout à fait symbolique que recouvrent désormais ces subventions dans le budget de l'outre-mer.

Cette quasi-disparition résulte :

- de la faible dotation (5 millions de francs), dans le projet initial présenté par le gouvernement, du chapitre 67-51 (travaux divers d'intérêt local), traditionnellement majoré au cours de la discussion parlementaire ;

- de la suppression, décidée en 1996, du FIDOM décentralisé, qui était encore doté de 15 millions de francs en 1998 au titre de l'apurement des autorisations de programme antérieures ;

- du recul des crédits de la section des territoires du FIDES, qui passera de 6,5 millions de francs en 1998 à 3 millions de francs en 1999.

C. LES SUBVENTIONS AU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL OUTRE-MER

Les subventions au développement économique et social outre-mer occupent une part croissante du budget de l'outre-mer, au fil des rattachements successifs à ce dernier d'une série d'actions qui relevaient d'autres ministères.

Pour 1999, elles représenteront 4.425,6 millions de francs, soit pratiquement les quatre cinquièmes du budget, en progression de 10,5 %.

Deux actions principales concentrent l'essentiel de l'effort budgétaire :

- les aides à l'emploi, au travers du Fonds pour l'emploi dans les DOM qui sera doté de 1.808 millions de francs ;

- les aides au logement social, qui s'élèveront à 897,4 millions de francs.

Les crédits consacrés à ces deux actions seront majorés en cours d'année par répartition de la "créance de proratisation" du RMI qui représentera 815 millions de francs en 1999.

Compte tenu de la "créance de proratisation", l'ensemble des crédits consacrés à l'emploi et au logement social atteindra 3.520,4 millions de francs en 1999 (+ 19,1 %), soit 63 % du budget de l'outre-mer.

Les autres crédits en faveur du développement économique et social connaîtront en revanche une certaine érosion, qu'il s'agisse de l'action sociale et culturelle (145 millions de francs, soit - 1,9 %) ou des subventions d'investissement de l'Etat transitant notamment par le FIDOM et le FIDES (716,2 millions de francs, soit - 5 %).

1. Le Fonds pour l'emploi dans les DOM (FEDOM)

Issu de la loi Perben de 1994, le Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon regroupe, sur le budget de l'outre-mer, des financements correspondant aux actions spécifiques de l'Etat en faveur de l'emploi et de l'insertion. Ceux-ci concernent à la fois des dispositifs de droit commun (les contrats emploi-solidarité et, depuis 1998, les emplois-jeunes) que des dispositifs spécifiques à l'outre-mer (contrat d'accès à l'emploi, contrat d'insertion par l'activité, primes à la création d'emplois).

La gestion du FEDOM revient à un comité directeur composé de représentants des administrations centrales, de parlementaires d'outre-mer et des préfets concernés. Le comité directeur décide de la répartition des moyens entre les départements. Il peut, en cours d'année, modifier la ventilation entre articles au sein du chapitre budgétaire pour ajuster les dotations aux besoins propres à chaque dispositif.

La dotation du FEDOM en loi de finances initiale passe à 1.700 à 1.808 millions de francs, soit près du tiers de l'ensemble du budget de l'outre-mer, et augmente de 6,4 % principalement en raison de l'accroissement des crédits destinés aux emplois-jeunes. L'objectif est de financer 56 500 solutions nouvelles d'insertion, contre 48 500 l'an passé, dont 34 000 contrats emploi solidarité, 15 000 contrats d'insertion par l'activité, 7 000 contrats d'accès à l'emploi, auxquelles s'ajouteraient 3 500 emplois-jeunes.

Ces crédits seront majorés en cours d'année d'une partie du montant de la "créance de proratisation" du RMI, sous la forme d'un versement aux quatre agences départementales d'insertion qui jouent dans les DOM le rôle des conseils départementaux d'insertion.

Rappelons que le montant de l'allocation du revenu minimum d'insertion étant dans les DOM inférieur de 20 % à celui en vigueur en métropole, l'Etat compense cette différence sous la forme d'une enveloppe globale destinée à financer les actions d'insertion. Baptisée "créance de proratisation", cette enveloppe s'ajoute aux financements de droit commun des actions d'insertion qui relèvent, comme en métropole, des conseils régionaux.

Sur cette enveloppe, près de 197 millions de francs ont été prélevés en 1998 au profit des agences départementales d'insertion (le restant, soit 612 millions de francs, était affecté au logement social).

Les actions financées par le FEDOM sont les suivantes :

- les contrats emploi-solidarité (emplois à mi-temps rémunérés au SMIC horaire dans le secteur associatif ou auprès des collectivités publiques) ;

- la prime de 2.000 francs par mois et l'exonération des charges sociales accordées aux employeurs privés dans le cadre des contrats d'accès à l'emploi proposés aux demandeurs d'emploi de longue durée, aux bénéficiaires du RMI, aux travailleurs handicapés et aux jeunes en grande difficulté ;

- la participation financière de l'Etat aux contrats d'insertion par l'activité, conclus entre les agences départementales d'insertion et les bénéficiaires du RMI pour l'exécution de tâches d'utilité sociale (activité à mi-temps rémunérée au SMIC horaire) ;

- l'exonération des charges sociales pour les contrats de retour à l'emploi ;

- les primes à la création d'emplois, attribuées sur agrément préfectoral aux entreprises dont l'activité est principalement orientée vers des débouchés à l'exportation et qui augmentent leurs effectifs ;

- les emplois-jeunes ;

- le versement de la part "insertion" de la "créance de proratisation" du RMI aux agences départementales d'insertion, celles-ci étant par ailleurs alimentées par les crédits d'insertion provenant des budgets départementaux.

Votre rapporteur signale que le statut des agences départementales d'insertion a été modifié en 1998 et que d'établissements publics nationaux, elles ont été transformées en établissements publics locaux, ce qui permettra d'alléger la tutelle, d'accroître le rôle des autorités locales et d'alléger les procédures administratives. Elles demeureront toutefois coprésidées par le préfet et le président du conseil général.

Les prévisions d'exécution budgétaire du FEDOM pour 1998 font ressortir le financement des actions suivantes :

- 33.900 contrats emploi-solidarité (529,2 millions de francs) ;

- 15.000 contrats d'insertion par l'activité (179,1 millions de francs) ;

- 7.000 contrats d'accès à l'emploi (668,4 millions de francs) ;

- 4.000 emplois-jeunes (200 millions de francs) ;

- 364 primes à la création d'emplois (8,8 millions de francs).

D'autre part, près de 197 millions de francs ont été versés aux agences départementales d'insertion.

Pour 1999, les dotations inscrites en loi de finances initiale prévoient une augmentation des moyens dévolus aux contrats emploi solidarité (662,2 millions de francs) et surtout aux emplois jeunes (445 millions de francs), une stabilité de financement des contrats d'insertion par l'activité (179,4 millions de francs) et une forte diminution des crédits consacrés aux contrats d'accès à l'emploi (495,8 millions de francs). La part de la "créance de proratisation" destinée aux agences départementales d'insertion ne sera connue qu'en début d'année 1999.

Il faut ajouter que le principe de fongibilité des crédits du FEDOM (hors emplois-jeunes) permet de redéfinir les priorités en cours d'année et de modifier les différentes enveloppes budgétaires en fonction du nombre de solutions d'insertion retenues et de leur répartition.

2. L'aide au logement social

Depuis 1996, le budget de l'outre-mer regroupe au sein du chapitre 65-01 les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU), jusqu'alors inscrits au budget du logement. Elle finance l'ensemble des aides à la pierre pour le logement social dans les DOM, à Saint-Pierre et Miquelon et à Mayotte, tant pour l'accession à la propriété que pour le logement locatif et l'amélioration de l'habitat.

Les financements sont, pour partie, affectés aux institutions financières accordant des prêts bonifiés, en particulier la Caisse des dépôts et consignations, et, pour partie, directement versés aux bénéficiaires par les services déconcentrés.

Pour 1999, le montant des autorisations de programme sera inchangé (1.096 millions de francs) alors que les crédits de paiement passeront de 568,5 à 897,4 millions de francs, soit une augmentation de 57,8 %. A ce montant devrait s'ajouter une part importante de crédits (environ 540 millions de francs) provenant de la "créance de proratisation", cet apport ayant représenté 515 millions de francs en 1998. Le gouvernement escompte une accélération des programmes de logements aidés et le financement de 19.000 opérations supplémentaires, dont 11.800 constructions neuves liées notamment au prêt locatif intermédiaire, et 7.300 réhabilitations au titre de la résorption de l'habitat insalubre.

Les moyens de la ligne budgétaire unique couvrent trois types de domaines :

- l'accession à la propriété avec le logement évolutif social (LES) pour l'accession très sociale et le prêt à taux zéro pour l'accession sociale et intermédiaire ;

- le financement du logement locatif, qui se subdivise en plusieurs produits : logement locatif social (LLS), logement locatif très social (LLTS), prêt locatif intermédiaire (PLI) ;

- l'amélioration de l'habitat, avec des aides pour la réhabilitation du parc locatif social et les aides à l'amélioration pour les propriétaires occupants.

L'évolution des crédits de la ligne budgétaire unique appelle plusieurs remarques.

Sur le plan budgétaire tout d'abord, on remarque au cours des dernières années une relative stabilité des autorisations de programme, qui sont habituellement consommées dans l'année, ce qui illustre l'importance des besoins à satisfaire dans les DOM.

Beaucoup plus irrégulière est l'évolution des crédits de paiement effectivement consommés, qui sont passés de 1.230 millions de francs en 1994 à 1.037 millions de francs en 1995, pour revenir à plus de 1.300 millions de francs en 1996 et 1997. Le taux de consommation des crédits disponibles n'était que de 70 % en 1994, 62,6 % en 1995 et 74,7 % en 1996, avant de s'établir à un niveau beaucoup plus satisfaisant en 1997 (98,1 %). Votre rapporteur se félicite de cette amélioration qui était nécessaire pour renforcer le lien entre autorisations de programme et crédits de paiement.

Sur un plan plus général, face aux besoins considérables des DOM en matière de logement social, la politique de l'Etat se heurte à certains obstacles :

- tout d'abord, les difficultés éprouvées par les collectivités ou les organismes constructeurs à disposer de terrains, à des prix restant compatibles avec le logement social ;

- ensuite, une certaine inadaptation entre une réglementation définie au niveau central et la grande variété des situations locales ;

- enfin, le décalage parfois constaté entre les produits proposés et les besoins, surtout sur les logements très sociaux.

3. L'action sociale et culturelle

Les crédits d'action sociale et culturelle (chapitre 46-94) s'élèveront pour 1999 à 145 millions de francs, soit une diminution de 1,9 % par rapport à 1998.

La principale dotation de ce chapitre concerne la subvention de l'Etat à l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT) qui s'élève à 43,6 millions de francs, soit une réduction de 2 %.

Depuis 1993, les missions de l'ANT ont été réorientées vers la mobilité des jeunes d'outre-mer vers la métropole pour y suivre une formation. L'ANT s'appuie pour cela sur différentes filières, notamment l'AFPA (1.500 places de stages), le dispositif " formation individualisée mobilité " (doté de 28 millions de francs hors budget de l'ANT), les programmes régionaux de formation professionnelle, en partie financés par les conseils régionaux d'outre-mer ou de métropole, les stages financés dans le cadre des programmes européens Leonardo da Vinci et Régis II.

Le nombre de formations en mobilité prises en charge par l'ANT est ainsi passé de 2.158 en 1994 à 3.580 en 1997, soit une augmentation des deux-tiers. Un effort a été accompli afin d'augmenter le nombre de stagiaires originaires de Guadeloupe, de Martinique et de Guyane.

Cette politique mise en oeuvre en 1993 au vu des difficultés d'insertion professionnelle rencontrées localement par les jeunes d'outre-mer a fait passer au second plan une mission plus traditionnelle de l'ANT en matière d'accompagnement social des populations d'outre-mer vivant en métropole. On constate que les structures de droit commun et les associations d'originaires éprouvent quelques difficultés à prendre le relais de cette action qui répondait à un réel besoin. Or, l'insertion sociale en métropole de nos compatriotes d'outre-mer ne saurait être négligée.

Sur le plan budgétaire, l'ANT est alimentée par des subventions du budget de l'outre-mer (45 millions de francs en 1998), par une participation des collectivités locales d'outre-mer (40 millions de francs), par des ressources du Fonds social européen et des programmes européens susmentionnés (30 millions de francs) et par des prestations diverses (11 millions de francs), soit un budget total de 125 millions de francs.

Depuis 1993, l'ANT a diminué son budget de près de 30 %, grâce en particulier à une compression des crédits de fonctionnement, tout en augmentant son activité d'insertion professionnelle.

En ce qui concerne les autres dépenses d'action sociale et culturelle, les crédits relatifs à diverses actions d'insertion (formation professionnelle dans les DOM, chantiers de développement dans les TOM et à Mayotte) et à l'action sociale en Nouvelle-Calédonie (opérations "jeunes stagiaires pour le développement" notamment), demeurent inchangés.

Enfin, une réduction de 0,6 million de francs est opérée sur les crédits relatifs aux actions à caractère sportif, socio-éducatif et culturel par lesquels transitent les subventions à diverses associations.

4. Les subventions d'investissement de l'Etat pour le développement économique et social local

Les subventions d'investissement de l'Etat pour le développement économique et social sont regroupées sur trois chapitres : le FIDOM et le FIDES-section générale, et les actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie.

Au total, les dotations évolueront comme suit :

- 727 millions de francs en autorisations de programme, soit une diminution de 3,2 % ;

- 716,2 millions de francs en crédits de paiement, soit une diminution de 5 %.

Le Fonds d'investissement pour les départements d'outre-mer (FIDOM) - section générale (ch.68-01) qui, pour une large part, finance la participation de l'Etat aux principales opérations inscrites aux contrats de plan Etat-Région et à la convention de développement de Mayotte, est doté de 205 millions de francs en autorisations de programme (- 8,9 %) et de 198,8 millions de francs en crédits de paiement (- 14,5 %). Il poursuit sa diminution inexorable puisque, de 1995 à 1999, le niveau des autorisations de programme aura diminué d'un tiers et celui des crédits de paiement de près de moitié.

La dotation du FIDOM en 1999 devrait couvrir en particulier le financement des contrats de plan (153,8 millions de francs prévus), la convention de développement à Mayotte (15,9 millions de francs) et les constructions scolaires (15 millions de francs).

Le Fonds d'investissement pour le développement économique et social (FIDES)-section générale (chapitre 68-90) a pour objet principal de financer la part de l'Etat dans le contrat de développement économique et social de la Polynésie française et dans le contrat de plan et le contrat de développement de Wallis et Futuna. Ses crédits enregistrent une légère diminution tant en autorisations de programme (132 millions de francs, soit - 2,9 %) qu'en crédits de paiement (127,4 millions de francs, soit - 3,1 %).

Pour 1999, la répartition de la dotation qui sera proposée au conseil directeur du FIDES serait la suivante :

- pour la Polynésie française, 76,7 millions de francs au titre du contrat de développement et 15 millions de francs pour l'équipement des communes ;

- pour Wallis et Futuna, 10,1 millions de francs au titre de la convention de développement 1995-1999, 2,4 millions de francs au titre du contrat de plan, et 3 millions de francs pour les contrats de village ;

- pour la Nouvelle-Calédonie, (hors crédits provenant en cours d'année du chapitre 68-93), 15 millions de francs de subventions d'équipement au Fonds intercommunal de péréquation, et 5 millions de francs pour l'achat de terres par l'Agence de développement rural et d'aménagement foncier.

La Nouvelle-Calédonie bénéficie par ailleurs des dotations du chapitre 68-93 (actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Caldonie) qui s'élèveront pour 1999 à 390 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement, soit le même niveau que l'an passé. Ces crédits, répartis en cours d'année sur d'autres chapitres, représentent notamment la participation de l'Etat au contrat de développement de la Nouvelle-Calédonie, aux contrats de développement avec chacune des trois provinces et au contrat de ville de Nouméa, transférée en cours d'exercice au fonds d'équipement et de promotion de la Nouvelle-Calédonie rattaché au FIDES section générale.

5. Les autres subventions au développement économique et social

Les subventions aux établissements publics d'Etat en Nouvelle-Calédonie (agence de développement rural et d'aménagement foncier, institut de formation des personnels administratifs, agence de développement de la culture canaque) inscrites au chapitre 36-01 se monteront à 14,7 millions de francs (- 12 %).

La subvention à l'Agence de développement de la culture canaque diminuera de 2 millions de francs, qui correspondent à la non reconduction d'une dotation inscrite au budget 1998 à titre non renouvelable, accordée pour les frais d'inauguration du centre culturel Jean-Marie Tjibaou.

Le chapitre 44-02 (subventions à diverses compagnies de transport) verra sa dotation portée à 11 millions de francs au titre des subventions d'équilibre aux sociétés assurant la desserte maritime de Saint-Pierre et Miquelon.

Le chapitre 58-01 (infrastructures de Guyane) est doté de 18,5 millions de francs en autorisations de programme (montant inchangé) et de 18,3 millions de francs en crédits de paiement (+ 14,7 %), au titre de la poursuite de la réalisation des opérations inscrites en contrat de plan et de l'aménagement de la RN2 Régina - Saint Georges.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 10 novembre 1998, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Henri Torre, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'outre-mer pour 1999.

Après avoir rappelé que le budget du secrétariat à l'outre-mer ne représentait que 11 % d'un effort budgétaire et financier de l'Etat en faveur de l'outre-mer évalué à plus de 51 milliards de francs, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a brièvement évoqué le contexte général dans lequel avait été élaboré ce budget. Il a notamment retracé les évolutions récentes intervenues dans le domaine institutionnel, avec en particulier le nouveau statut de la Nouvelle Calédonie, et dans le domaine économique, la persistance d'un taux de chômage très important à la Réunion et aux Antilles.

Il a ensuite analysé les dotations du secrétariat d'état à l'outre-mer, qui, pour 1999, progresseront de 7 % et s'établiront à 5,6 milliards de francs.

A propos des dépenses d'administration générale, qui représentent 1 milliard de francs et qui progressent de 3,2 %, il a surtout souligné la mise en oeuvre de la réforme du service militaire adapté (SMA), liée à la suppression du service national. Il a précisé que le SMA serait préservé, malgré une diminution globale des effectifs, les appelés du contingent étant remplacés par des volontaires dont le statut venait d'être précisé et la rémunération alignée sur celle des emplois-jeunes. Il a ajouté qu'en 1999 devront être créés les 500 premiers postes de volontaires se substituant à 1.000 postes d'appelés qui seront supprimés.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a ensuite relevé la forte diminution des subventions aux collectivités locales qui, avec 100 millions de francs, ne représentent plus qu'une place marginale dans le budget de l'outre-mer. Il a toutefois précisé que la subvention de l'Etat au fonds de péréquation de Polynésie française, d'un montant de 52 millions de francs, serait reconduite en 1999 et viendrait s'ajouter à ces crédits si le Parlement adopte le projet de loi relatif aux communes de Polynésie française, en instance devant le Sénat.

Abordant les subventions de l'Etat au développement économique et social qui, avec 4,4 milliards de francs, soit une progression de 10 %, constituent le coeur du budget de l'outre-mer, il a particulièrement signalé :

- la progression de 6,4 % des crédits du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM), qui atteignent 1,8 milliard de francs et permettront de financer 56.500 solutions nouvelles d'insertion ;

- la très forte progression des crédits de paiement de la ligne budgétaire unique, qui passent de 568 à 897 millions de francs, en vue de financer 19.000 opérations supplémentaires de logement social ;

- la relative érosion des subventions d'investissement transitant par le fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM) et le fonds d'investissement économique et social (FIDES), qui représentent la participation de l'Etat au financement des contrats de plan et des contrats de développement conclus avec les collectivités locales d'outre-mer.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a ensuite présenté plusieurs observations.

Il a en premier lieu rappelé le rôle très utile joué par le SMA en matière de formation professionnelle et de développement local, ce qui justifiait d'apporter une attention soutenue à la mise en oeuvre de sa réforme.

Il a ensuite souligné l'accentuation de la montée très rapide, au sein du budget de l'outre-mer, des dépenses d'intervention et de transferts publics en déplorant que les concours de l'Etat ne soient pas davantage orientés vers l'investissement public en faveur du développement local, en particulier au travers des contrats de plan.

S'agissant du logement social, il a rappelé les écarts enregistrés par le passé entre l'évolution des autorisations de programme et celle des crédits de paiement, du fait des difficultés des collectivités locales à acquérir et viabiliser des terrains permettant d'accueillir des opérations de logement social.

En matière d'aides à l'emploi, il a déploré que l'essentiel du dispositif demeure centré sur des formules relevant du secteur public et parapublic, au détriment de celles relevant du secteur privé.

Enfin, revenant sur les modifications apportées par la loi de finances pour 1998 au régime de défiscalisation outre-mer, il a constaté que le Gouvernement n'avait proposé aucune mesure de substitution susceptible de maintenir outre-mer un indispensable flux d'investissement privé.

A l'issue de cet exposé, M. Philippe Marini, rapporteur général, a interrogé le rapporteur spécial sur les perspectives d'évolution du régime d'investissement défiscalisé.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a tout d'abord considéré qu'il n'était pas illégitime, à son sens, de vouloir corriger la loi Pons afin de mettre fin à certains abus ou détournements dont elle aurait pu faire l'objet. Pour autant, il a fermement souligné l'impact positif de cette loi sur l'investissement privé outre-mer et a déploré que le Gouvernement ait modifié le dispositif l'an passé sans se soucier de l'effet que cette mesure produirait sur le flux d'investissement et sans veiller à préserver ce dernier. Faisant allusion aux suggestions présentées par le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, visant notamment à proroger la loi Pons au-delà de 2001, il a jugé souhaitable qu'une discussion s'engage avec le Gouvernement à cette occasion, afin de rechercher les moyens susceptibles de maintenir un courant d'investissement indispensable.

M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du plan, a rejoint certaines analyses du rapporteur spécial relatives à la priorité donnée aux transferts publics par rapport à l'investissement productif. Il a rappelé les lourds handicaps, en particulier l'éloignement, qui entravent le développement de l'outre-mer. Il a déploré le coup d'arrêt provoqué par la modification de la loi Pons sur l'investissement outre-mer et rappelé que ce dernier souffrait déjà des difficultés du système bancaire et des taux d'intérêts supérieurs de 2,5 à 3 points à ceux de la métropole. Il a ajouté que l'entrée en vigueur de l'euro entraînerait la suppression de la pratique du réescompte qui permettait à l'Institut d'émission des départements d'outre-mer de financer des investissements productifs. Il a constaté l'absence d'évolution sur le dossier de la surrémunération des fonctionnaires outre-mer. Il a conclu en souhaitant que l'année 1999 soit celle d'une réflexion approfondie et d'un réajustement permettant de trouver pour l'outre-mer des moyens plus efficients de financer son développement.

M. José Balarello, rapporteur pour avis de la commission des lois, au titre des départements d'outre-mer, a évoqué les perspectives d'évolution des statuts des DOM et de Mayotte, la place de l'outre-mer dans l'Union européenne, les dossiers de la justice et du logement dans les DOM ainsi que les problèmes d'immigration clandestine, notamment celle constatée en Guyane en provenance du Surinam.

Estimant que la seule évolution positive constatée outre-mer, durant ces dernières années, était l'achèvement de la transition démographique, M. Yann Gaillard a manifesté son pessimisme au regard de la détérioration de la situation dans la plupart des autres domaines. Il a déploré l'absence d'évolution du dossier de la surrémunération des fonctionnaires et s'est interrogé sur les perspectives d'évolution institutionnelle des DOM.

Mme Marie-Claude Beaudeau a interrogé le rapporteur spécial sur l'évolution des crédits et des activités de l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT) et sur l'ouverture du marché européen, à compter du 1er janvier 1999, aux bananes d'origine non européenne.

M. Claude Lise a regretté la suppression du FIDOM décentralisé, qui témoigne d'une absence de confiance envers les élus locaux alors que ces crédits présentaient, pour les collectivités locales, une très grande efficacité. Il a souligné les problèmes rencontrés, malgré l'augmentation des crédits, pour le financement de logements très sociaux, en raison de procédures inadaptées. Il a déploré l'érosion des moyens de l'ANT et surtout la réorientation de ses objectifs, effectuée au détriment de l'accompagnement social des migrants originaires d'outre-mer. Il a constaté, sur ce plan, une inquiétante dérive tendant à assimiler les travailleurs originaires d'outre-mer aux migrants d'origine étrangère. S'agissant de la révision de la loi Pons, il s'est vivement inquiété de l'absence de vision à long terme et de stratégie en faveur du développement de l'outre-mer. Il a signalé les difficultés provoquées par la nouvelle législation dans le secteur hôtelier, la forte réduction des délivrances d'agrément et l'effet négatif de l'absence de possibilité pour les sociétés de se grouper en GIE pour réaliser des investissements outre-mer. Il a enfin souligné la nécessité de simplifier l'organisation administrative des DOM par l'instauration dans chacun d'entre eux d'une assemblée unique exerçant les compétences du conseil régional et du conseil général.

M. Alain Lambert, président, a rappelé les positions constantes de la commission, exprimées face aux gouvernements successifs, et favorables au maintien en outre-mer d'un dispositif de défiscalisation adapté qui a eu des effets notables sur l'investissement.

En réponse à ces différents intervenants, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

- il importera que le Gouvernement expose clairement les conséquences, pour l'outre-mer, de l'entrée en vigueur de la réforme monétaire européenne ;

- la question de la surrémunération des fonctionnaires, soulevée par le précédent gouvernement, semble aujourd'hui en suspens ;

- il semble souhaitable que, très rapidement, soit décidée la prorogation, au-delà de 2001, de la fiscalité incitative en faveur des investissements outre-mer  ;

- l'émigration clandestine a pris des proportions inquiétantes en Guyane et provoque des effets déstabilisants sur le département ;

- si la subvention de l'Etat à l'ANT diminue légèrement, le budget de cette dernière est également alimenté par les collectivités locales et le fonds social européen. Il s'élevait en 1998 à 126 millions de francs ;

- l'accord intervenu au sein du Conseil européen sur le dossier de la banane ouvre davantage le marché européen aux produits des pays tiers mais, en contrepartie, la France a obtenu pour les planteurs des Antilles une revalorisation de 8 % du plafond servant au calcul des subventions ;

- le dispositif réglementaire d'aide au logement social mériterait d'être adapté afin de permettre une meilleure utilisation des moyens budgétaires disponibles.

La commission a alors adopté deux amendements réduisant les crédits des titres III et IV, puis les crédits de l'outre-mer ainsi modifiés.

ANNEXE

MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale au projet de budget de l'outre-mer se limitent à des majorations de crédits non reconductibles, aux titres IV et VI, pour un montant total de 3.350.000 francs.

Titre IV

Les crédits du chapitre 46-94 (Action sociale et culturelle) sont majorés de 50.000 francs à l'article 20 (migrants originaires des départements d'outre-mer).

Cet article, qui couvre la subvention de l'Etat au fonctionnement de l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT), voit ses crédits portés à 43.702.193 francs, soit 0,1 % de plus que la dotation prévue par le projet de loi de finances initial et 1,8 % de moins que le budget voté de 1998.

Titre VI

Les autorisations de programme et les crédits de paiement du chapitre 67-51 (Travaux divers d'intérêt local) sont majorés de 3.300.000 francs à l'article 10 (Equipements locaux).

Cet article voit ses autorisations de programme et ses crédits de paiement portés de 5.000.000 francs dans le projet de loi de finances initial à 8.300.000 francs, soit 39,1 % de moins que le budget voté de 1998.

*

* *

Après passage à l'Assemblée nationale, le projet de budget de l'outre-mer pour 1999 s'élève à 5.597,3229 millions de francs, soit une progression de 7,01 % par rapport au budget voté de 1998 (contre 6,95 % dans le projet de loi de finances initial).







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