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N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 35

SERVICES DU PREMIER MINISTRE :

I
. - SERVICES GÉNÉRAUX

Rapporteur spécial : M. Roland du LUART

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 (1998-1999).



Lois de finances.

INTRODUCTION

Le budget des services généraux du Premier ministre constitue l'un des quatre fascicules budgétaires des services du Premier ministre 1(*).

Comme les années précédentes, le budget des services généraux du Premier ministre pour 1999 recouvre une grande variété de dépenses.

1- En effet, il comprend les dotations de trois cabinets ministériels (Premier ministre, ministre des relations avec le Parlement et ministre de la fonction publique) ainsi que les fonds spéciaux.

2- Sont également inscrits à ce budget les crédits destinés aux services et organismes rattachés au Premier ministre. Il s'agit du Secrétariat général du Gouvernement (SGG) ainsi que des directions, services, commissariats, délégations, conseils et missions dont la gestion administrative et budgétaire est assurée par la direction des services administratifs et financiers, placée auprès du Secrétariat général du Gouvernement.

3- Enfin, y figurent les crédits alloués à quatre autorités administratives indépendantes : le Médiateur de la République, le Conseil supérieur de l'audiovisuel, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité et la Commission consultative du secret de la défense nationale.

Ces crédits représentent l'ensemble des dotations affectées aux services généraux du Premier ministre. Toutefois, on rappellera que les moyens destinés au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), à l'exonération des redevances de télévision et aux mesures de soutien à la presse font l'objet d'études plus détaillées dans les rapports consacrés aux crédits de la communication et de la presse. En outre, les observations relatives à la fonction publique font l'objet d'un rapport séparé. Enfin, les crédits de l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN) sont examinés dans le cadre du budget du Secrétariat général de la défense nationale (SGDN), qui conserve la tutelle de l'établissement par délégation du Premier ministre.

I. EXAMEN RETROSPECTIF

A. EXÉCUTION 1997

1. Présentation générale

Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 1997 s'élèvent à 4,049 milliards de francs, en diminution de 8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996.

Les crédits disponibles, après intervention de la loi de finances rectificative et des différents mouvements sur dotations en cours d'exercice, s'élèvent à 3,912 milliards de francs, en diminution de 3,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997.

Comparaison des crédits ouverts et des crédits disponibles en 1997 : (en francs)

 

Crédits ouverts en LFI 1997

Crédits disponibles

Evol. (%)

Dépenses ordinaires (DO)

3 966 599 700

3 661 926 050

- 7,7 %

Crédits de paiement (CP)

82 450 000

250 081 808

+ 203,3 %

Total DO + CP

4 049 049 700

3 912 007 858

- 3,4 %

Autorisations de progr. (AP)

92 600 000

350 275 555

+ 278,3 %

Source : Rapport sur la gestion 1997 des Services du Premier ministre - août 1998.

2. Les mouvements de crédits intervenus en cours d'exercice

Quelques remarques peuvent être faites sur les principales caractéristiques de l'exécution 1997 du budget des services généraux :

1- Il convient tout d'abord de rappeler qu'une part non négligeable 2(*) des crédits ouverts au budget des services généraux échappe au contrôle financier des services du Premier ministre :

a) les crédits nécessaires au fonctionnement des autorités administratives indépendantes : Médiateur de la République, Conseil supérieur de l'audiovisuel, Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité et Commission consultative du secret de la défense nationale ;

b) les crédits inscrits à certains chapitres réservoirs destinés à abonder par répartition ou transferts d'autres sections ministérielles.

2- On remarquera notamment le montant relativement important des répartitions de crédits de dépenses ordinaires qui a porté sur 7 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Cette situation s'explique par l'inscription à ce budget de plusieurs dotations à vocation interministérielle, notamment l'action sociale interministérielle, les réimplantations d'administrations, le Fonds pour la réforme de l'Etat et l'action interministérielle de lutte contre la toxicomanie.

3- Le montant des reports de crédits, en baisse par rapport à 1996 3(*), demeure élevé depuis 1994: ils concernent respectivement 6 et 272 % des crédits ouverts en loi de finances initiale pour les dépenses ordinaires et les crédits de paiement. Ces reports sont concentrés sur un nombre limité de chapitres et concernent principalement les dépenses en capital et les fonds à vocation interministérielle. En particulier on relèvera que les réimplantations d'administration font l'objet d'un report total de 257,43 millions de francs en raison des retards pris dans la réalisation des délocalisations. Il convient de rappeler que des reports excessifs témoignent de l'insuffisance des taux de consommation des crédits concernés.

4- Les annulations de crédits s'établissent à 3 % des crédits inscrits en loi de finances initiale, un niveau un peu supérieur à la moyenne qui est de 1,84 % des crédits inscrits en loi de finances initiale pour le budget général en 1997 (et 2,23 % en 1996).



Le tableau ci-après retrace les différents mouvements sur dotations intervenus en cours d'exercice :

Détail des mouvements intervenus sur les crédits en 1997 : (en millions de francs)

 

LFI

LFR

Annul.

Reports

Répart.

Autres

Dispo.

DO

( % LFI )

3 966,6


89,2

2 %

- 82,0

2 %

229,2

6 %

- 292,9

7 %

- 248

6 %

3 661,9


CP

( % LFI )

82,5

12,4

15 %

- 25,0

30 %

224,3

272 %

- 44,1

53 %

0

--

250,1

DO+CP

( % LFI )

4 049,5

101,6

3 %

- 107,0

3 %

453,5

11 %

- 337,0

8 %

- 248

6 %

3 912,0

AP

( % LFI )

92,6

12,4

13 %

- 27,0

29 %

282,7

305 %

- 10,5

11 %

0

--

350,3

Source : Rapport sur la gestion 1997 des Services du Premier ministre - août 1998.

3. La consommation des crédits

· En ce qui concerne les dépenses ordinaires, plus de 96 % des crédits ouverts en 1997 ont été consommés.

1- Les rares cas de sous-consommation notable concernent les " Dépenses relatives à la réalisation et à la diffusion d'enquêtes et d'études " (40 %, comme les années précédentes), les " Actions d'information à caractère interministériel " (55 %, principalement en raison du changement de Gouvernement) et la politique en faveur des rapatriés (79 %, comme les années précédentes).

2- Deux chapitres ont connu des tensions : " Prestations sociales versées par l'Etat " (102 %) et " Réparations civiles et frais de justice " (183 %).

· La situation est différente en ce qui concerne les dépenses en capital où le taux moyen de consommation s'établit à moins de 16 %. La Cour des comptes a souligné cette faiblesse, qui concerne en particulier les opérations de délocalisations. A une question de votre commission portant sur ce point, les services du Premier ministre ont répondu : " S'agissant d'opérations de délocalisations souvent techniquement et psychologiquement difficiles à mettre en oeuvre, celles-ci ne sont pas décidées sans avoir été auparavant soigneusement étudiées avec l'ensemble des partenaires concernés, ce qui explique les mouvements erratiques du rythme des dépenses auxquelles des opérations aussi complexes donnent lieu ".

· En matière d'autorisations de programme, les services généraux présentent un taux d'affectation parmi les plus faibles, ce qui conduit la Cour des comptes 4(*) à mettre en doute la validité des dotations affectées à ces services (le montant des autorisations de programme non affectées en fin d'exercice est supérieur à la dotation annuelle votée en LFI).

B. OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES SUR LA GESTION DES SERVICES GÉNÉRAUX ENTRE 1993 ET 1995

La gestion et le fonctionnement des services généraux du Premier ministre entre 1993 et 1995 a fait l'objet d'un examen approfondi de la Cour des comptes. Ces investigations n'ont pas fait l'objet d'un rapport public : des courriers ont été échangés en 1997 entre la Cour des Comptes et le Secrétariat général du Gouvernement, et la presse s'est fait l'écho des observations de la Cour en juin 1998.

La Cour avait formulé des observations sur les points suivants :

- La gestion des crédits : Le Secrétariat général du Gouvernement s'est engagé dans son courrier à mettre en place une comptabilité analytique, ainsi qu'à améliorer la connaissance des ressources en personnel dont disposent les services du Premier ministre.

- Les modes de rémunération : La Cour avait notamment soulevé la question des " collaborateurs officieux " des cabinets ministériels. En particulier, à une question de votre commission, les services du Premier ministre indiquent : " Afin d'assurer une plus grande transparence et d'améliorer l'information du Parlement dans le cadre de l'examen du budget, la préparation d'une annexe explicative au projet de loi de finances sera engagée pour faire apparaître les moyens en personnel affectés aux cabinets des ministres et secrétaires d'Etat " 5(*).

Le dossier a été considéré comme clos de part et d'autre. Toutefois, votre commission demeurera vigilante dans les années qui viennent sur la suite donnée aux observations de la Cour des comptes.

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