Projet de loi de finances pour 1999 : Comptes spéciaux du Trésor

PJ loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; LORIDANT (Paul), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 45 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 45

COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

Rapporteur spécial : M. Paul LORIDANT

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

CHAPITRE PREMIER

LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR EN 1999

I. LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR ATTÉNUENT LE DÉFICIT DU BUDGET GÉNÉRAL

Dans le projet de loi de finances initiale pour 1999, les comptes spéciaux du Trésor sont au nombre de 41, soit 1 de moins que l'an dernier. Ils se soldent par une charge nette négative, soit un excédent, de 3,1 milliards contre un déficit de 4,6 milliards prévu pour 1998 ^{1( * )} . La charge nette des comptes s'améliore donc de 7,7 milliards de francs.

L'amélioration du solde des comptes spéciaux du Trésor contribuerait ainsi pour 36 % à la réduction du déficit budgétaire.

Le projet de loi de finances pour 1999 se traduit par la suppression d'un compte d'affectation spéciale (CAS) et, après l'adoption d'un amendement du gouvernement par l'Assemblée nationale, par la création d'un nouveau compte réalisé à travers l'extension du champ d'un CAS pré-existant.

Le fonds de soutien aux hydrocarbures disparaît du champ des CAS. Ses crédits -280 millions de francs en 1998- sont reportés au budget du secrétariat d'Etat à l'industrie pour une somme analogue à partir de 1999. Cependant, derrière cette apparente neutralité, la clôture du compte a pour effet de réduire les moyens disponibles pour soutenir les recherches dans le secteur des hydrocarbures. En effet, les soldes positifs accumulés du fait d'un écart favorable entre les recettes et les dépenses effectives du compte sont transférés au "compte permanent des découverts du Trésor".

En outre, la "rebudgétisation" du FSH a pour conséquence d'accroître les tarifs de la TIPP sans que cet accroissement soit assorti d'une quelconque garantie d'affectation de son produit aux interventions jusqu'alors financées par le FSH.

En deuxième lieu, il faut évoquer l'extension prévu de l'actuel fonds de péréquation du transport aérien (FPTA) qui s'intitulerait désormais "Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien" (FIATA). On reviendra plus bas sur le dispositif envisagé par le gouvernement. Mais, à ce stade, on peut indiquer que la suppression de la taxe de l'aviation civile proposée par notre commission devrait logiquement se traduire par la suppression de la disposition créant le FIATA.

Le tableau ci-dessous récapitule les grandes variations des comptes spéciaux du Trésor en 1999 par rapport à l'exercice précédent.

Evolution des opérations des comptes spéciaux du Trésor ⁽¹⁾

(en millions de francs)

	Loi de finances 1998	Projet de loi de finances 1999	Evolution PLF 1999/LFI 1998
I - Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale Comptes d'affectation spéciale - Charges - Ressources Charge nette des opérations définitives	61.023,7 60.985 38	46.562,7 50.006 - 3.443	- 14.461 - 10.979 - 3.481
II - Opérations à caractère temporaire A. Opérations des comptes d'affectation spéciale - Charges - Ressources B. Comptes d'avances - Charges - Ressources C. Comptes de prêts - Charges - Ressources D. Comptes de commerce E. Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers F. Comptes d'opérations monétaires Charge nette des opérations à caractère temporaire	- 39 46 73 2.738 370.102 367.365 1.829 6.080 4.251 - 46 40 40 4.562	- 27 50 89 39 374.500 374.461 - 87 5.408 5.495 - 56 40 420 329	+ 12 + 4 + 16 - 2.699 + 4.398 + 7.096 - 1.916 - 672 + 1.244 - 10 0 + 380 - 4.233
Charge nette totale des comptes spéciaux	4.600	- 3.114	- 7.714

(1) Avant création du FIATA

La modification de l'équilibre des comptes spéciaux du Trésor proviendrait des mouvements suivants :

amélioration du solde des CAS (opérations définitives) :	+ 3.481 millions de francs
détérioration du solde des CAS (opérations temporaires) :	- 12 millions de francs
amélioration du solde des comptes d'avances :	+ 2.699 millions de francs
dont avances sur le montant des impositions locales :	+ 2.700 millions de francs
amélioration du solde des comptes de prêts :	+ 1.916 millions de francs
variation des découverts autorisés :	- 370 millions de francs
Total :	7.714 millions de francs.

Mais, certaines évaluations paraissent affectées de tant d'incertitudes que la prévision portant sur le solde des comptes spéciaux du Trésor pourrait devoir être révisée en cours d'exercice.

II. UNE FORTE RÉDUCTION DU VOLUME DES OPÉRATIONS DES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE

Le montant des opérations retracées par les comptes d'affectation spéciale serait en forte diminution, les charges passant de 61 à 46,5 milliards de francs se repliant d'1/4 de leur montant prévu pour 1998. Cela résulte de changements de périmètre mais aussi d'un calibrage à la baisse des interventions.

Pour l'essentiel, la réduction des crédits ouverts dans le projet de loi de finances proviendrait d'une forte diminution de dotations affectées au secteur public -diminution qu'il convient de beaucoup relativiser (v. infra)- et de la budgétisation partielle des crédits du Fonds pour le financement de l'accession à la propriété.

Variation des crédits des comptes d'affectation spéciale entre 1998 et 1999

(en millions de francs)

	1998	1999	Ecarts en niveau	Ecarts en %
FNDAE ^1 FFN² Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle Fonds de soutien aux hydrocarbures et assimilés Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision Fonds national du livre FNDS ^3 Fonds national des haras et des activités hippiques FNDVA ^4 FARIF ^5 Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de société Fonds de péréquation des transports aériens FITTVN ^6 Fonds pour le financement de l'accession à la propriété Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale	981 421,5 2.425,2 280 0 12.415,2 105 1.014 865 24 1.640 42 28.000 48,5 3.900 7.400 1.212,2 300	985 417 2.485,2 0 0 12.996,4 116 1.014 880,5 24 2.220 58 17.500 51 3.930 3.130 602 200	+ 4 - 4,5 - 60 0 0 + 581,2 + 11 0 + 15,5 0 + 580 + 16 - 10.500 + 2,5 + 30 - 4.270 - 610,2 - 100	+ 0,4 - 1,1 + 2,5 0 0 + 4,7 + 10,5 0 + 1,8 0 + 35,4 + 38,1 - 37,5 5,15 + 0,8 - 57,7 - 50,3 - 33,3
TOTAL	61.073,6	46.609,1	- 14.464,5	- 23,7

1. Fonds national pour le développement des adductions d'eau

2. Fonds forestier national

3. Fonds national pour le développement du sport

4. Fonds national pour le développement de la vie associative

5. Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France

6. Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables

Toutefois, les données du tableau ci-dessus ne permettent pas d'appréhender la réalité financière des comptes spéciaux du Trésor en raison des particularités de leur régime et des conditions dans lesquelles, s'exercent leurs opérations ^{2( * )} .

Les soldes des comptes spéciaux du Trésor sont, en effet, sauf dispositions contraires, reportés d'un exercice sur l'autre. Ces reports n'apparaissent pas dans les documents budgétaires ce qui nuit à leur lisibilité. Il pourrait être envisagé de remédier à cette "infirmité" en prévoyant que le "bleu" consacré" aux comptes spéciaux du Trésor comporte, pour information, une évaluation des soldes reportés et une explication détaillée de ces reports.

Le tableau ci-après comporte cette information pour les CAS et les comptes de prêts entre 1995 et 1998.

Reports de soldes des comptes d'affectation spéciale et des comptes de prêts

Intitulés des comptes		Reports de 1994 sur 1995	Reports de 1995 sur 1996	Reports de 1996 sur 1997	Reports de 1997 sur 1998
Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE)	902-00	201.735.763	308.710.775	494.758.399	742.232.723
Fonds forestier national (FFN)	902-01	58.235.608	47.092.631	27.972.504	53.608.270
Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes audiovisuels	902-10	957.612.276	950.750.904	950.603.112	1.118.921.001
Fonds de soutien aux hydrocarbures	902-12	31.445.395	41.578.897	106.218.842	144.374.786
Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités	902-13	102.842.292	209.247.660	79.258.823
Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision	902-15	21.631.590	3.993.560	81.926.373	124.126.483
Fonds national du livre	902-16	17.888.221	13.769.702	9.269.179	17.765.974
Fonds national pour le développement du sport	902-17	87.218.925	178.656.089	170.657.121	147.878.834
Fonds national des haras et des activités hippiques	902-19	200.249.860	162.503.314	243.590.873	329.652.642
Fonds national pour le développement de la vie associative	902-20	10.748.167	38.433.937	9.824.517	32.743.267
Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France	902-22	1.515.188.085	1.542.961.952	1.512.160.176	1.693.677.074
Actions en faveur du développement d'outre-mer	902-23	210.763.453	130.759.448	124.870.666	131.280.220
Compte d'emploi des produits de cessions de titres du secteur public	902-24			951.294.962
Fonds de péréquation des transports aériens	902-25		120.502.396	196.965.292	158.689.321
Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables	902-26		958.572.796	1.636.835.304	1.849.687.991
Fonds pour l'accession à la propriété	902-28		994.000.687	979.564.388
Fonds pour le logement des personnes en difficulté	902-29
Fonds pour le financement de l'accession à la propriété	902-30				137.250.278
Prêts du FDES	903-05	282.973.647	163.903.647	310.678.647	252.578.647
Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement	903-07	290.898.891	2.519.399.329	966.951.026	1.620.898.294
Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France	903-17	2.065.884.520	3.446.369.519	2.939.410.532	267.235.873
TOTAL		6.055.316.693	11.831.207.243	11.792.810.736	8.822.601.678

Au total, les soldes reportés en 1998 se sont élevés à 8,8 milliards de francs soit 14,5 % des crédits ouverts en 1998.

Certains comptes enregistrent des reports de soldes considérables comme le fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France (1,7 milliards), le compte de soutien à l'industrie cinématographique et des programmes audiovisuels (1,1 milliard) ou encore le compte de prêts à des Etats étrangers (1,6 milliard).

Doit être également soulignée l'augmentation considérable des reports du FNDAE en 1997.

La signification de ces reports est sans doute variable selon les situations mais il est difficile de l'appréhender entièrement si bien qu'un complément d'explications devrait être fourni à l'appui du projet de loi de finances.

Pour certains comptes, l'étalement des dépenses s'explique par les modalités techniques de gestion des autorisations de programme : celles-ci ne sont engagées que si la recette est constatée et les crédits de paiement disponibles ; la première condition conduit à un gonflement des soldes, la seconde à un gonflement des crédits qui ne peuvent tous être dépensés en cours d'année.

Mais, dans d'autres hypothèses les soldes traduisent des difficultés d'exécution des crédits ouverts en lois de finances, soit que les évaluations de départ aient été erronées soit que les opérations finançables se trouvent plus délicates à définir qu'escompté.

En tout état de cause, l'importance des reports de soldes devraient conduire à infléchir les ouvertures de crédits ou les montants des recettes affectées. Or, l'Etat n'y est, semble-t-il, pas assez incité par un système où les soldes dégagés sur les opérations des comptes spéciaux lui permettent tout à la fois d'afficher une maîtrise du déficit public et de dégager des ressources de trésorerie.

III. LES RECETTES DES COMPTES

A. UNE INFLEXION DES RECETTES AFFECTÉES :

En 1998, les recettes des comptes d'affectation spéciales, étaient constituées à hauteur de 51,6 % du produit de prélèvements obligatoires pour un montant de 31,5 milliards de francs.

Montants des taxes, prélèvements et impositions dont le produit est affecté
aux comptes spéciaux du Trésor

(En millions de francs)

Compte		1992		1993		1994		1995		1996			1997			1998
spécial bénéficiaire	Désignation	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI		Exécution	LFI
Fonds national pour le développement	Redevance sur les consommations d'eau	390,00	413,02	392,00	375,47	485,00	415,91	444,00	445,52	463,00	474,64	532,00		542,44	540,00
des adductions d'eau	Prélèvement sur le produit du Pari mutuel	475,00	484,10	478,00	467,04	475,00	456,39	475,00	449,57	458,00	456,83	458,00		454,28	441,00
	Produit de la taxe forestière	424,90	250,04	385,00	207,17	312,00	276,45	330,50	451,41	390,00	288,82	317,00		305,29	300,00
Fonds forestier national	Produit de la taxe papetière	0,00		0,00		0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00		0,00	0,00
	Taxe de défriche-ment des surfaces en nature de bois ou de forêts			0,00		50,00	26,89	58,00	30,64	32,00	33,07	34,00		31,86	31,50
	Produit de la taxe additionnelle au prix des places dans les salles de spectacles cinéma-tographiques	434,70	409,90	475,00	483,24	467,00	438,96	498,50	474,65	502,00	504,38	502,00		532,36	517,00
Soutien financier de l'industrie ciné-matographique	Prélèvement spécial sur les bénéfices résultant de la production, de la distribution ou de la représen-tation de films pornographiques ou d'incitation à la violence	0,20	1,28	0,20	1,51	0,20	0,66	0,20	0,28	0,20	0,48	0,20		0,16	0,20
	Taxe sur les encaissements au titre de la redevan-ce, de la diffusion des messages publicitaires et des abonnements	991,80	1138,10	1146,00	1199,93	1343,00	1339,32	1404,00	1437,88	1545,53	1544,16	1695,00		1533,03	1810,00
	Taxe sur les encais-sements au titre de la commercialisa-tion des vidéogrammes			25,00	14,71	60,00	64,54	70,00	63,95	80,00	79,65	90,00		78,11	93,00
Fonds de soutien aux hydrocarbures	Produit des redevances incluses dans le prix de certains carburants et combustibles liquides	300,00	201,01	220,00	197,64	300,00	194,07	220,00	181,03	188,00	179,65	188,00		180,82	188,00
Compte d'emploi des taxes parafis-cales affectes au financement des organismes du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision	Redevance de la TV	8232,70	9448,03	9328,60	9617,86	10070,0	10091,57	10914,6	10918,47	11449,22	11527,19	11638,37		11762,41	12415,21
Fonds national du livre	Redevance sur l'édition des ouvrages de librairie	20,00	23,87	22,00	24,54	22,00	25,78	24,00	29,75
	Redevance sur l'emploi de la reprographie	98,00	96,35	88,00	71,79	88,00	83,61	76,00	84,59	81,00	77,25	78,00		84,70	78,00
	Partie du produit du prélèvement sur les sommes engagées au Pari mutuel sur les hippodromes et hors hippodromes	25,00	32,56	38,00	33,14	36,00	33,34	36,00	32,72	32,00	33,05	32,00		32,45	32,00
Fonds national pour le développement du sport	Produit de la taxe spéciale sur les débits de boisson et sur les dépenses d'indemnisation	32,00	32,98	32,00	33,14	33,00	34,25	33,00	35,13	33,00	36,38	33,00		36,14	33,00
	Prélèvement sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropo-litaine par la Française des jeux					781,00	700,53	817,00	749,24	755,00	774,84	851,00		848,60	949,00
Fonds national pour le développement de la vie associative	Partie du produit du prélèvement sur les sommes engagées au Pari mutuel sur les hippodromes et hors hippodromes	24,00	29,39	25,00	25,04	26,00	24,67	26,00	24,11	24,00	25,66	24,00		25,25	24,00
	Produit du prélè-vement élevage sur les sommes engagées au Pari mutuel urbain	498,40	669,91	511,20	768,72	721,40	694,45	613,00	721,94	728,60	866,47	832,30		854,35	775,00
Fonds national des haras et des activités hippiques	Produit du prélè-vement élevage sur les sommes engagées au Pari mutuel sur les hippodromes	48,60	39,20	44,00	35,77	40,60	31,64	35,00	51,00	56,00	36,03	37,30		32,71	27,60
Fonds pour l'amé-nagement de l'Ile-de-France	Produit de la taxe sur les bureaux	1296,00	1349,57	1360,00	1419,77	1420,00	1532,68	1458,00	1606,42	1500,00	1639,60	1615,00		1672,18	1640,00
Fonds de péré-quation des trans-ports aériens	Produit de la taxe de péréquation des transports aériens							150,00	120,50	115,00	142,00	42,00		67,95	48,50
Fonds d'investis-sement des trans-	Produit de la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés							1000,00	890,28	920,00	772,48	890,00		825,78	1690,00
ports terrestres et des voies navigables	Produit de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes							1000,00	906,59	2130,00	1936,72	2210,00		2135,88	2210,00
Compte		1992		1993		1994		1995		1996		1997			1998
spécial bénéficiaire	Désignation	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI		Exécution	LFI
Fonds pour l'acces-sion à la propriété	Produit de la contribution annuelle des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de la construction								994,00	900,00	952,56
Fonds pour le loge-ment des personnes en difficulté	Produit de la contribution prévue à l'article 302 bis code général des impôts											440,00		281,00
Fonds pour le finan-cement de l'acces-sion à la propriété	Produit de la contribution annuelle des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de la construction											7000,00		7274,00	7400,00
Fonds de modernis-ation de la presse quotidienne et as-similée d'informa-tion de la presse quotidienne															300,00

Le reliquat était composé, pour l'essentiel (28 milliards de francs) des recettes de cessions de titres publics, le solde (1,6 milliard) venant de contributions diverses.

Pour 1999, les recettes des CAS diminueraient de 17,8 % (- 10,9 milliards) de francs.

Variation des recettes des comptes d'affectation spéciale entre 1998 et 1999

(en millions de francs)

	1998	1999	Ecarts en niveau	Ecarts en %
FNDAE ^1 FFN Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle Fonds de soutien aux hydrocarbures et assimilés Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision Fonds national du livre FNDS ^3 Fonds national des haras et des activités hippiques FNDVA FARIF Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de société Fonds de péréquation des transports aériens ^(1) FITTVN Fonds pour le financement de l'accession à la propriété Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale	981 421,5 2.425,2 280 0 12.415,2 105 1.014 865 24 1.640 42 28.000 48,5 3.900 7.400 1.212,2 300	985 417 2.485,2 0 0 12.996,4 116 1.014 880,5 24 2.220 58 17.500 145,3 3.930 6.600 602 200	+ 4 - 4,5 + 60 - 280 0 + 581,4 + 11 0 + 15,5 0 + 580 + 16 - 10.500 + 96,8 + 30 - 800 - 610,2 - 100	+ 0,4 - 1,1 + 2,5 0 0 + 4,7 + 10,5 0 + 1,8 0 + 35,4 + 38,1 - 37,5 x 3 + 0,8 - 10,8 - 50,3 - 33,3
TOTAL	61.073,1	50.173,4	- 10.900	- 17,8

(1) FIATA à partir de 1999

Cette diminution proviendrait pour l'essentiel :

d'une forte réduction des produits de cessions de titres publics (- 10,5 milliards).

et d'une baisse minime des recettes fiscales affectées ( - 0,4 millions).

Cette baisse serait le résultat de mouvements divers dont certains seraient d'une ampleur significative.

Parmi les évolutions notables, on doit mentionner outre la disparition de l'affectation au FSH des ressources dont il bénéficiait (280 millions de francs), la réduction de 600 millions de francs des ressources affectées au fonds pour le financement de l'accession à la propriété, la baisse de 100 millions de francs du produit de la taxe versée au fonds de modernisation de la presse et, du côté des augmentations, celle de la redevance (+ 4,7 %), de la fiscalité affectée au transport aérien (x 3) et des ressources du FARIF (+ 35,4 %).

A législation inchangée, la " fiscalité " affectée aux comptes d'affectation spéciale est naturellement peu dynamique et semble faire l'objet de particulières difficultés d'évaluation.

On doit en outre, souligner que par essence, cette fiscalité est fragile. La dimension des assiettes taxables est susceptible de variations importantes. La spécificité des taxes fait peser sur les redevables des charges parfois lourdes alors que le lien logique entre les recettes et les dépenses n'apparaît pas toujours solidement établi. On doit ajouter que cette fiscalité est fréquemment mal administrée. Deux aménagements proposés dans le cadre du présent projet de loi de finances illustrent des difficultés.

B. DEUX AMÉNAGEMENTS CRITIQUABLES

Deux articles de première partie se traduisent par des aménagements critiquables : l'article 26 portant aménagement de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France ; l'article 35 bis nouveau portant création de la taxe de l'aviation civile.

1. L'évolution du FARIF

Le fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF), qui est un compte spécial du trésor (n° 902-22), a été créé en 1990 afin de "dégager des moyens complémentaires à ceux du budget général pour résoudre les problèmes liés à la concentration urbaine de cette région" Il est, pour l'essentiel, alimenté par le produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux en Ile-de-France, que le présent article modifie.

Il finance en Ile-de-France des investissements à partir d'une ressource prélevée en Ile-de-France. Mais, il constitue un instrument de péréquation entre collectivités puisque à travers lui l'Etat fait payer par l'intermédiaire de la taxe les investissements qui, normalement, devraient faire l'objet d'un prélèvement sur son propre budget.

L'article 73 de la loi d'orientation sur l'aménagement du territoire accentue la vocation péréquatrice du FARIF en prévoyant que transiteraient par lui les crédits versés à la région Ile-de-France en compensation de la perte de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de la région. Selon ce texte, " le produit du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France est affecté (...) à la région Ile-de-France à due concurrence du montant du prélèvement effectué sur la dotation globale de fonctionnement versée à cette région".

Le montant des versements a jusqu'alors été conforme au texte de l'article 73 : 120 millions de francs en 1995, 240 en 1996, 360 en 1997 et 480 en 1998. Pour 1999, le versement serait de 600 millions de francs.

Transferts du FARIF à la région Ile-de-France en application de l'article 73 de la LOADT

	Subventions d'investissement en matière de transports collectifs (ch.4)	Investissements sur le réseau routier national (ch.5)	Total versement Ile de France
1995	120	0	120
1996	150	90	240
1997	240	120	360
1998	310	170	480

Conformément à la disposition selon laquelle " jusqu'en 1998, la région prendra en charge, à due concurrence des sommes transférées, les engagements de l'Etat financés par le fonds" , les crédits transférés à la région étaient "affectés" et finançaient les investissements dans le réseau routier et les transports collectifs que l'Etat aurait du financer.

Mais à partir de 1999, la région recouvrera une totale liberté d'utilisation des crédits versés par le FARIF. Dès lors, une éviction des dépenses d'investissement par le versement à la région Ile-de-France a été redoutée, d'autant qu'en l'absence de réforme du mode d'alimentation du FARIF, la part du versement à l'Ile-de-France dont l'augmentation est programmée (+ 120 millions de francs par an), dans les crédits du FARIF aurait été de 35,7 % en 1999.

Part du versement à la région Ile-de-France dans les recettes du FARIF
(prévisions ministère de l'équipement)

1999	2000	2001	2002	2003	2004
27	30	33,7	36,5	39	41,4

L'article 26 du projet de loi de finances pour 1999 vise donc à élargir l'assiette de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France afin d'accroître les recettes du FARIF de manière à préserver la capacité de l'Etat à financer les investissements d'infrastructure en Ile-de-France.

Le gouvernement ayant souhaité que le transfert à la région Ile-de-France n'entraîne pas de réduction des moyens d'intervention de l'Etat, il lui fallait calibrer un dispositif susceptible de rapporter 1.200 millions de francs en 2004, lorsque la DGF de la région Ile-de-France aura complètement disparu.

L'accroissement attendu a été recherché à travers une extension de l'assiette de la taxe, qui prend le nom de "taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage" au locaux commerciaux et aux locaux de stockage et au moyen d'une augmentation programmée de son tarif.

Les tableaux suivants retracent l'évolution prévue des tarifs entre 1999 et 2004 :

Pour les locaux à usage de bureaux

	1ère circonscription		2ème circonscription		3ème circonscription
	Tarif normal	Tarif réduit	Tarif normal	Tarif réduit	Tarif normal	Tarif réduit
1999	70 F	35 F	42 F	25 F	20 F	18 F
2000	72 F	36 F	43 F	26 F	21 F	19 F
2001	74 F	37 F	44 F	27 F	22 F	20 F
2002	76 F	38 F	45 F	28 F	23 F	21 F
2003	78 F	39 F	46 F	29 F	24 F	22 F
2004	80 F	40 F	47 F	30 F	25 F	23 F

Pour les locaux commerciaux

Année	Surface totale comprise entre 300 et 2.500 m ^2	Surface totale égale ou supérieure à 2.500 m ^2
1999	12 F	30 F
2000	15 F	36 F
2001	18 F	42 F
2002	21 F	48 F
2003	24 F	54 F
2004	27 F	60 F

Pour les locaux de stockage

Année	Surface totale comprise entre 500 et 5.000 m ^2	Surface totale égale ou supérieure à 5.000 m ^2
1999	7F	14 F
2000	9 F	17F
2001	11 F	20 F
2002	13 F	23 F
2003	15 F	26 F
2004	17 F	28 F

Au terme de cette réforme, les recettes du FARIF évolueraient comme suit.

Evolution des recettes de la taxe sur les bureaux,
les locaux commerciaux et les locaux de stockage

(en millions de francs)

	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Bureaux	1676	1844	1886	1941	1997	2052	2108
Locaux commerciaux	0	198	240	282	324	366	408
Locaux de stockage	0	178	220	263	305	348	382
Total	1676	2220	2346	2486	2626	2766	2898
Restitution région	0*	600	720	840	960	1080	1200
Disponible Etat	1676	1620	1626	1646	1666	1686	1698

* En 1998, la région perçoit un versement mais n'est pas encore libre de disposer à sa guise des sommes en provenance du FARIF

Le rapporteur général a excellemment exposé les raisons qui conduisent à refuser l'élargissement de la taxe. L'amendement adopté par la commission se traduit par une perte importante des ressources du FARIF disponibles pour financer les interventions propres de l'Etat.

Le tableau ci-après rend compte de cet impact.

	1999		2004
	Gouvernement	Commission	Gouvernement	Commission
Bureaux	1844	1844	2108	2108
Commerces	198	99	408	196
Stockage	178	93	382	179
TOTAL	2220	2036	2898	2483
Versement région	600	600	1200	1200
Disponible Etat	1620	1436	1698	1283

Il est souhaitable que cette diminution des moyens trouve des compensations dans des financements alternatifs qu'il convient d'esquisser dès maintenant.

2. L'aménagement du Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) et le nouveau "Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien" (FIATA)

L'instauration par voie d'amendements adoptés lors de l'examen du projet de loi de finances devant l'Assemblée nationale d'une taxe d'aéroport et d'une taxe de l'aviation civile s'est accompagnée d'une réforme du FPTA transformé en FIATA.

On sait que ces deux taxes ont été créées pour donner une assise juridique plus solide au financement de certaines missions de transport aérien comme l'a si bien rappelé notre collègue Yvon Collin dans son rapport sur le projet de loi relatif à "l'organisation de certains services au transport aérien".

L'extension des missions du FPTA est le résultat de la volonté d'alléger la fiscalité affectée au budget annexe de l'aviation civile (contrainte constitutionnelle) en sortant de ce budget annexe une part des missions d'intérêt général qu'il assume et du souci d'assurer une certaine péréquation entre plates-formes aéroportuaires.

Le dispositif retient une extension du compte d'affectation spéciale n° 902-25 intitulé "Fonds de péréquation des transports aériens" (FPTA).

Ce fonds, créé par l'article 46 de la loi de finances pour 1995 afin de financer les déficits d'exploitation de certaines lignes aériennes dites "d'aménagement du territoire" prendrait une autre dénomination et s'intitulerait désormais "Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien" (FIATA).

Le FIATA continuerait à assumer cette dernière charge mais il serait en outre appelé à financer :

a) les dépenses directes de l'Etat en fonctionnement et en capital concernant les services de sécurité-incendie-sauvetage et la sûreté, à l'exception des dépenses de personnel ;

b) les subventions aux gestionnaires d'aérodromes en matière de sécurité-incendie-sauvetage, de sûreté, de lutte contre le péril aviaire et de mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux ;

c) les frais de gestion ;

d) les restitutions des sommes indûment perçues ;

e) les dépenses diverses ou accidentelles.

Le FIATA serait financé au moyen d'une part du produit de la taxe d'aviation civile (TAC) comme il a été dit plus haut.

En 1999, le FIATA présenterait le profil suivant :

(En millions de francs)

	Dépenses	Recettes
Péréquation lignes aériennes	51
Financement aéroportuaire	97
dont dépenses en capital directes de l'Etat	50
dont péréquation petites plates-formes	15
dont Bâle-Mulhouse	10
dont TOM	22
Total	148	148

Une analyse des charges du FIATA fait ressortir que :

- pour 34,5 % et 51 millions de francs, elles correspondraient aux charges théoriques du FPTA estimées à l'an dernier à 48,5 millions de francs et qui progresseraient donc de 5,15 % ;

- pour le reste, 65,5 % et 97 millions de francs au financement des aérodromes.

Cette dernière catégorie de dépenses se répartiraient en :

- 50 millions de francs au titre des dépenses en capital anciennement logées dans le BAAC et financées à travers les redevances ;

- 15 millions de francs au titre des subventions versées aux exploitants d'aérodromes pour lesquels le produit de la taxe d'aéroport ne suffirait pas à couvrir les coûts des missions que cette taxe nouvelle serait censée financer ;

- 32 millions de francs pour intervenir sur les aéroports de Bâle-Mulhouse et des territoires d'outre-mer qui, en l'état, seraient hors du champ de la taxe d'aéroport.

En bref, le FIATA subrogé dans les missions du FPTA servirait à :

- financer les dépenses des missions de sûreté dans les aéroports sans taxe d'aéroport (32 millions de francs soit 1/3 des interventions dans les aéroports) ;

- financer les seules dépenses de sûreté du BAAC auparavant financées via la RSTCA (50 millions de francs, 51,5 % des interventions aéroportuaires du FIATA mais seulement 15,7 % des dépenses de sûreté identifiables assumées par l'Etat et 6,2 % de l'ensemble des dépenses de sûreté aéroportuaire) ;

- et financer l'impasse de financement des aéroports en déficit de produit de taxe d'aéroport pour 15 millions de francs.

Face à ce dispositif, votre commission s'est posée plusieurs questions.

Une première question est de savoir si le FIATA doit intégrer les opérations du FPTA. Une réponse négative doit être apportée à cette question car l'on peut craindre d'une telle intégration qu'elle ne comporte un certain mélange des genres au terme duquel des arbitrages opaques défavoriseraient les interventions jusqu'alors mises à la charge du FPTA. Cette perspective est d'autant plus vraisemblable que le FPTA dispose d'un solde qui, en 1998, représentait près de quatre fois les crédits ouverts en loi de finances ^{3( * )} .

Une seconde question est de savoir comment devrait être formaté le FIATA, et, partant, de savoir quel sort budgétaire réserver aux dépenses d'intérêt général dans les aéroports et quel mode de financement choisir pour couvrir ces dépenses.

Sur cette question, votre commission a souhaité qu'une solution puisse être trouvée afin que la réforme du financement des missions d'intérêt général liées à l'exploitation du transport aérien soit respectueuse de trois exigences :

sa conformité au droit budgétaire ;

la préservation de l'aménagement du territoire ;

le financement par une contribution commune des charges normales de maintien de la sûreté publique.

En l'état, ces conditions ne sont pas réunies et votre commission ayant supprimé l'article de première partie portant création de la taxe de l'aviation civile ne peut faire autrement que d'adopter une solution analogue pour le dispositif relatif au FIATA.

CHAPITRE II

DE QUELQUES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE

La formule des comptes d'affectation spéciale est théoriquement destinée à lever les obstacles budgétaires à l'affirmation de politiques sectorielles. Mais, encore faut-il respecter les règles du jeu.

I. DEUX DÉBUDGÉTISATIONS PROBLÉMATIQUES : LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DU SPORT (FNDS) ET LE FONDS NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT DE LA VIE ASSOCIATIVE (FNDVA)

Ces deux comptes, gérés par le ministère de la jeunesse et des sports, sont dotés l'un, le FNDS, de 1.014 millions de francs, l'autre, le FNDVA, de 24 millions de francs.

A. LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DU SPORT (FNDS)

Evolution des recettes et des dépenses du FNDS entre 1997 et 1999

	1997	1998	1999	Différence par rapport à 1998
Recettes	916	1.014	1.014	0
Dépenses	916	1.014	1.014	0
Charge nette	0	0	0	0

Créé par la loi de finances pour 1976, le Fonds national pour le sport de haut niveau est devenu depuis 1979 l'actuel Fonds national de développement du sport. Il a pour objet d'assurer le financement de l'aide aux sportifs de haut niveau, le soutien de diverses actions d'animation et celui de l'aide au sport de masse.

Autant dire que ses missions ambitieuses sont définies avec un peu d'imprécision si bien que l'une des critiques usuellement adressées à l'encontre du fonds consiste à souligner combien, dans son fonctionnement, ses interventions se sont éloignées de celles que commandait sa vocation initiale.

Cela ne signifie pas que les actions qu'il finance soient dépourvues d'intérêt. Mais, cela veut dire que le recours à un compte d'affectation spéciale pour conduire les interventions à lui confiées a, du fait de leur multiplication, perdu beaucoup de sa justification.

De fait, le FNDS semble être devenu une variable d'ajustement à la disposition du ministère gestionnaire pour se décharger d'interventions qu'il aurait dû financer sur ses propres crédits.

En tout état de cause, avec 1.014 millions de francs de crédits prévus en 1999, le fonds dispose de moyens équivalents à environ 33,6 % de ceux confiés à son ministère gestionnaire par le projet de loi de finances pour 1999. C'est considérable et c'est peut-être trop.

1. Les recettes du FNDS

a) Spontanément, une progression modérée

Les recettes du fonds avaient été évaluées dans le projet de loi de finances initiale pour 1998 à 916 millions de francs. Elles ont été portées à 1.014 millions de francs , après le vote d'un amendement majorant le prélèvement sur la Française des jeux qui s'était accompagné d'une réestimation des recettes de 98 millions de francs par rapport au projet initial du gouvernement.

Les recettes théoriques se répartissent en cinq catégories.

Le fonds reçoit d'abord une partie du produit du prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel sur les hippodromes et hors les hippodromes. Le taux du prélèvement ainsi affecté au FNDS est de 0,1 %. Son produit, inchangé par rapport à 1997 et 1998, est estimé à 32 millions de francs en 1999.

Le produit du prélèvement sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine par la Française des jeux représente 93,6 % des recettes du fonds. La "rentrée" évaluée, pour 1997, à 851 millions de francs , après relèvement du taux de 0,1 point, était évaluée à une somme identique dans le projet de loi de finances initial pour 1998 déposé par le gouvernement. Compte tenu du relèvement du taux de prélèvement de 0,3 point adopté après examen par le Parlement, elle a été accrue de 98 millions de francs en 1998 pour représenter 949 millions de francs. Pour 1999, une évaluation semblable est retenue.

Trois catégories différentes de jeux étaient initialement visées : les loteries instantanées, le loto national et le loto sportif. En 1994, à ces prélèvements dont les taux avaient évolué de façon contradictoire, s'est substitué l'actuel prélèvement uniforme désormais opéré sur les sommes misées sur les jeux exploités par la Française des jeux.

L'excédent du produit de la taxe spéciale sur les débits de boissons et sur les dépenses d'indemnisation est évalué à 33 millions de francs, sans modification depuis 1996. Depuis, la progression spontanée des recettes fait apparaître une marge de progression des ressources du compte somme toute modeste.

Enfin, le fonds est censé bénéficier d'autres recettes, mais ni la ligne "remboursement des avances consenties aux associations sportives" ni celles relatives aux recettes diverses et accidentelles ne font l'objet d'une évaluation en loi de finances initiale.

Les prévisions de recettes donnaient lieu traditionnellement à une certaine surévaluation. La volonté de présenter des estimations réalistes explique la décrue transitoire des recettes observée en 1996.

Depuis, la progression spontanée des recettes fait apparaître une marge de progression des recettes affectées au FNDS somme toute étroite.

En dépit de l'engouement de nos compatriotes pour les jeux, il apparaissait presque systématiquement un décalage entre les évaluations de recettes initiales et les recouvrements effectifs. Ainsi, en 1995, les recettes effectives s'étaient élevées à 817,5 millions de francs contre une estimation de 884 millions de francs en loi de finances initiale, soit une moins-value de 7,5 %.

La modification de l'assiette des ressources du fonds adoptée en 1994 a permis d'enrayer un phénomène continu de baisse des recettes du FNDS.

Le prélèvement uniforme sur les produits de la Française des jeux qui a été mis en place a permis de lisser les évolutions contradictoires des enjeux portant sur les diverses catégories de jeux gérés par elle.

Mais, la progression des ressources est venue, elle, du fait des conditions d'évolution de l'assiette de prélèvement sur la Française des jeux, de l'alourdissement des prélèvements. A taux constant, les évolutions d'assiette donnent un produit inchangé, ce qu'on vérifie encore cette année.

b) Les questions posées par l'alourdissement du prélèvement affecté au compte

L'aggravation du prélèvement affecté au FNDS qui se traduit par une hausse des prélèvements obligatoires ne va pas d'ailleurs sans poser de problèmes.

Ainsi, le fonds bénéficie de recettes en excédent par rapport à ses dépenses.

La mesure adoptée l'an dernier avec l'accord du gouvernement a conduit à accroître les recettes de FNDS de 98 millions de francs et les dotations du fonds à due concurrence. Or, le FNDS bénéficie de moyens supérieurs à ses dépenses, ce qui génère des opérations de report pour un montant substantiel . Le solde du compte au 31 décembre 1997 s'élevait ainsi à 351,8 millions de francs soit près de 40 % des crédits consommés au cours de l'exercice 1997.

Ainsi, les prélèvements affectés au FNDS apparaissent en l'état excessifs par rapport à la consommation de ses crédits. Leur accroissement en 1998 aggravera sans doute ce phénomène à terme d'autant que le budget du fonds ne devra plus supporter après 1998 des dépenses non reconductibles d'un montant de 91,5 millions de francs. Il s'agit des crédits nécessaires à l'agrandissement des stades de province programmé dans la perspective de la Coupe du monde de football pour 1998. La majoration du prélèvement adoptée l'an dernier, combinée à l'extinction de ces dépenses en 1999, a en effet conduit à abonder les ressources réelles du compte de 189,5 millions de francs, soit plus de 20 % des dotations initialement prévues pour 1998.

Dans ces conditions, il est loisible de s'attendre à une inflation du montant des reports de crédits de 1998 vers 1999.

Le défaut d'évaluation en loi de finances initiale des recettes tirées des remboursements des avances consenties aux associations sportives s'explique par la faiblesse des sommes en jeu (régulièrement moins de 1 million de francs). Il ne paraît cependant pas entièrement justifié et semble traduire une maîtrise incomplète des implications financières des conventions passées avec le monde sportif.

Le prélèvement sur le PMU est enfin semble-t-il, quelque peu dépourvu de justification compte tenu de la nature des dépenses du fonds.

La fragilité du PMU doit ici être rappelée ainsi que le fait qu'il supporte une série de prélèvements importants qui constituent une source d'alimentation parfois décisive pour d'autres comptes spéciaux.

Il en va ainsi s'agissant du FNDAE et du fonds national des haras et des activités hippiques.

2. Les dépenses du FNDS : 1.014 millions de francs

Initialement évaluées à 916 millions de francs, les dépenses effectives du FNDS en 1997 se sont élevées à 885,5 millions de francs, soit une sous-exécution s'établissant à 69,9 millions de francs par rapport aux crédits ouverts en loi de finances et en taux de consommation de la ressource disponible de seulement 71 %.

Ce phénomène habituel a conforté les reports de crédits disponibles en 1998. On rappelle que le solde positif du compte à la fin 1997 s'élevait d'ailleurs à 351,8 millions de francs.

Les crédits d'investissement s'élevaient en 1998 à 175,5 millions de francs -17,2 % du total-, ceux de fonctionnement à 838,5 millions de francs -82,8 % du total.

611,5 millions de francs de crédits de fonctionnement devaient être consacrés à l'aide au sport de masse tandis que les subventions en faveur du sport de haut niveau s'établissaient à 227 millions de francs.

Les documents budgétaires usuels paralysent tout effort d'analyse des dépenses. Par exemple, l'action en faveur du sport de masse y est agrégée dans une ligne de subventions de fonctionnement qui, à elle seule, regroupe plus de 60 % des crédits de fonctionnement du fonds.

Aucune individualisation des frais de gestion n'apparaît.

Seul un examen approfondi permettrait d'évaluer la pertinence de la dépense et sa conformité avec les principes parfois un peu vagues qui sont censés la gouverner.

Il faut cependant se féliciter que, sur ce plan, des mesures aient été prises pour améliorer la situation.

Au nombre de ces dernières, on peut citer :

- la clarification des rôles respectifs des crédits d'intervention budgétaire du ministère et des crédits de subvention du FNDS intervenue lors de la réunion de son conseil le 1er février 1994. Ne sont théoriquement plus financées sur le FNDS les actions suivantes qui incombent donc aux crédits du ministère :


• "profession sport",


• subventions aux CREPS pour les centres permanents d'entraînement et de "formation pour l'évaluation des sportifs de haut niveau" (SIC),


• formations aménagées et conventions d'emploi des sportifs de haut niveau,


• recherche,


• actions déconcentrées de médecine et lutte contre le dopage.

- Le souci de renforcer le contrôle des subventions versées qui s'appuie sur le dispositif du décret du 10 mars 1972 relatif aux subventions d'investissement de l'Etat et passe par un contrôle du respect des engagements pris par les fédérations dans les conventions d'objectifs conclues par elles et de la situation financière de celles-ci.

En ce qui concerne les subventions versées pour soutenir le sport de masse, une moitié est attribuée aux fédérations au plan national et l'autre est répartie par les comités locaux du FNDS sous l'autorité du préfet de région.

Il convient de rester très vigilants sur l'utilisation des crédits du fonds.

En particulier, il faut veiller à ce que le compte ne soit pas le support de la débudgétisation de certaines dépenses régaliennes telles que les dépenses de la nécessaire lutte contre le dopage dont l'efficacité mériterait sans doute d'être renforcée.

Mais d'autres mesures de clarification s'imposent, et qui concernent notamment les critères d'attribution des subventions dans un contexte où l'équilibre financier de certaines grandes fédérations nationales apparaît profondément dégradé tandis que, pour d'autres, leur situation financière favorable devrait permettre à l'Etat de constater des allégements de charges si nécessaires au rétablissement de ses propres comptes.

Pour 1999, l'architecture des interventions du fonds serait la suivante :

les parts respectives des dépenses d'investissement et de fonctionnement seraient, pour les premières, de 17,3 % (175,5 millions de francs) et, pour les secondes, de 82,7 % (838,5 millions de francs) ;

pour les dépenses d'investissement, la suppression programmée de la dotation affectée à l'organisation de la Coupe du Monde de football (91,5 millions de francs) serait partiellement, à hauteur de 50,5 millions de francs, destinée à abonder les moyens consacrés aux équipements de l'Etat et les subventions pour la réalisation d'équipements sportifs qui s'élèveraient à 115 millions de francs ;

s'agissant des crédits de fonctionnement, leur structure privilégierait les subventions pour l'aide au sport de masse (72,8 % du total) par rapport aux subventions pour l'aide au sport de haut niveau.

Les crédits de fonctionnement sont gérés pour une part prépondérante au niveau national (475,5 millions de francs en 1998), le reste des crédits (290 millions en 1998) étant affecté au niveau régional.

La part nationale est consacrée pour la quasi-totalité au financement des conventions d'objectifs conclues entre le ministère de la Jeunesse et des Sports et les fédérations sportives. Il apparaît nécessaire de disposer d'une meilleure information sur les résultats du suivi des conventions.

Quant à la part régionale, son utilisation aura été la suivante en 1997 : 48 % des crédits auront été attribués après de 30.000 clubs et associations, 22 % aux ligues et comités régionaux, 23 % aux comités départementaux, 5 % aux comités régionaux et départementaux olympiques et sportifs et 2 % à des organismes divers.

Là également, une évaluation d'ensemble du dispositif s'impose.

B. LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DE LA VIE ASSOCIATIVE (FNDVA)

Evolution des recettes et des dépenses du FNDVA entre 1996 et 1997

	1997	1998	1999	Différence par rapport à 1997
Recettes	24	24	24	0
Dépenses	24	24	24	0
Charge nette	0	0	0	0

En dépit des intentions formulées, les dotations du fonds resteraient inchangées par rapport à 1996.

Le doublement souhaité des moyens du FNDVA n'a pas été suivi de mesures budgétaires concernant le compte spécial, ce qui a obligé à recourir aux crédits budgétaires du ministère gestionnaire sollicités pour assurer le respect de l'engagement ainsi pris.

Cette situation peu satisfaisante s'est traduite par la mise en place de processus de cogestion d'une partie des crédits du ministère.

La centralisation de la gestion du fonds pose en outre des problèmes récurrents. Elle introduit une distance entre le mouvement associatif qui est fréquemment local et le fonds qui est pourtant censé favoriser la vie associative en favorisant au plus près du terrain les actions les plus efficaces.

Enfin, la consommation des crédits apparaît tellement faible (1,1 million en 1997) que la Cour des Comptes a pu dans son rapport sur l'exécution des lois de finances en 1997 douter de la nécessité de maintenir l'existence du compte.

II. DEUX STRUCTURES FRAGILES : LE FONDS NATIONAL POUR LE DÉVELOPPEMENT DES ADDUCTIONS D'EAU -FNDAE- ET LE FONDS FORESTIER NATIONAL -FFN- :

A. LE FNDAE EN 1999 : UNE STABILISATION DES RESSOURCES

1. Rôle et structure du Fonds

Le FNDAE, créé en 1954, est un compte spécial du Trésor géré par le ministère de l'agriculture.

Initialement destiné à apporter une aide financière aux communes rurales dans le domaine de l'adduction d'eau , son intervention s'étend depuis 1979 à l'assainissement .

Ce fonds est alimenté par deux ressources, une redevance sur les consommations d'eau distribuée dans les communes bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable et un prélèvement sur les sommes engagées au Pari Mutuel Urbain.

Le rôle du FNDAE apparaît éminent dans la mesure où il contribue aux investissements importants effectués par les communes rurales dans ce domaine. Les besoins d'investissements pour l'adduction et l'assainissement restent très élevés -notamment en raison du renforcement des contraintes réglementaires en matière de qualité de l'eau et de collecte et de traitement des eaux résiduaires urbaines.

Il convient enfin de noter le rôle du FNDAE dans le domaine de la solidarité nationale face aux intempéries, car il vient en aide aux départements touchés par les phénomènes naturels.

L'effort annuel moyen des communes dans ces différents domaines qui s'est élevé à 8,5 milliards de francs par an sur la période 1990-1994, est évalué à 11,5 milliards de francs par an pour la période 1995-1999.

Votre rapporteur considère en conséquence que la préservation du niveau des moyens financiers du FNDAE est indispensable.

2. Une évolution peu favorable depuis 1997...

a) Une mise à niveau des recettes qui, depuis, stagnent :

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1996, afin de préserver le niveau des moyens financiers du FNDAE, le Sénat avait proposé un relèvement de la redevance sur les consommations d'eau. Le gouvernement avait accepté de réviser le montant de cette redevance qui passait ainsi de 12,5 centimes par mètre cube à 14 centimes par mètre cube, soit une révision limitée d'un centime et demi , ce qui devait procurer au fonds, en 1996, 18 millions de francs de ressources supplémentaires.

L'effet de ce relèvement n'a joué pleinement qu'à compter de 1997 en raison de la périodicité semestrielle des facturations. En 1997, l'évolution des ressources du compte a été favorable : elles ont progressé de 8,5 %.

Evolution des recettes du FNDAE

(en millions de francs)

	Budget voté 1997	Evaluation pour 1998	Différence par rapport à 1996
Ligne 01 - Produit de la redevance sur les consommations d'eau	532	540	77
Ligne 02 - Annuités de remboursements des prêts
Ligne 03 - Prélèvements sur le produit du pari mutuel	458	441	2
Ligne 04 - Recettes diverses ou accidentelles	990	981	79

Le tableau ci-dessous rend compte de l'évolution des produits au premier semestre 1998 par référence à l'exécution du premier semestre 1997.

Recettes sur les six premiers mois de l'année

(en millions de francs)

	1997	1998	Evolution (%)
Redevance	225,76	216,85	- 3,95
Prélèvement sur le pari mutuel	230,82	237,34	+ 2,82
Total sur six mois	456,58	454,19	- 0,52

On observe une très légère diminution des recettes qui provient de la ligne "redevances", en baisse de 4 %, tandis que le prélèvement sur le PMU connaît une certaine dynamique (+ 3 %).

La réalisation des prévisions suppose que le produit des redevances au second semestre s'élève à 1,5 fois le montant perçu au premier semestre. Cette perspective paraît réaliste compte tenu de l'expérience passée qui fait ressortir une distorsion des consommations d'eau dans l'année.

Au total, les recettes pourraient s'élever "in fine" à 995 millions de francs, soit à un niveau un peu supérieur à celui estimé pour 1998 (la plus-value serait de 11 millions de francs).

Dans ces conditions, la prévision de recettes pour 1999, avec 985 millions de francs, paraît en retrait de 10 millions de francs par rapport à 1998, ce qui est négligeable et, peut-être, prudent.

Recettes du FNDAE

(en millions de francs)

	Evaluations révisées 19987	Evaluations initiales 1999	Ecarts 1999-1998
Redevance	550	540	- 10
Prélèvement sur le pari mutuel	445	445	0
Total	995	985	- 10

b) Des interventions problématiques :

Les interventions du FNDAE ont évolué ainsi qu'il est rappelé dans le tableau ci-après entre 1992 et 1996.

Année	Dotations conventionnées	Dotations travaux courants	Qualité de l'eau	Assain. du littoral	Grands ouvrages	Sécheresses	Divers intempéries	Total
1992	566,0	178,0	37,0	17,0	81,0	7,0	9,0	895,0
1993	651,0	126,4	30,6	165,0	53,0	0,0	22,7	1.048,7
1994	651,0	126,4	30,6	165,0	71,4	0,0	40,5	936,4*
1995	629,3	197,3	0,0		22,5	0,0	11,0	860,2
1996	606,2	224,4	0,0		4,9		8,2	843,7**

(*) En 1994 : 960 millions de francs d'AP avaient été inscrits en Loi de finances ; 23,5 millions de francs ont été réservés au traitement des intempéries.

(**) mi 1996

Jusqu'en 1991, les crédits étaient répartis entre :

- les dotations pour travaux courants (de 55 à 65 % des crédits délégués selon les années) ;

- et les dotations spécifiques correspondant à des programmes d'intérêt national en vigueur à l'époque, portant sur les thèmes ou opérations suivants : qualité de l'eau, assainissement du littoral, grands ouvrages, développement économique des zones rurales fragiles, sécheresse (en 1990).

En 1991, un processus de conventionnement pluriannuel (1991-1994) entre le ministère chargé de l'agriculture et les départements volontaires s'est engagé. Il s'est prolongé depuis.

Le conventionnement, qui a débuté mi-1991, a régulièrement progressé : fin 1991, 27 départements étaient concernés par une convention approuvée par le comité consultatif du fonds ; fin 1992, ils étaient 54 et, au total, 65 départements ont actuellement signé une convention avec le FNDAE.

Fin 1995, après analyse des résultats d'un inventaire portant sur l'assainissement et l'alimentation en eau potable des communautés rurales, le comité du FNDAE a arrêté une nouvelle clé de répartition des dotations entre les départements et décidé de relancer la politique de conventionnement sur la période 1996-2000, en donnant la priorité aux départements qui y avaient souscrit sur la précédente période.

L'instruction du conventionnement engagée depuis le début de l'année 1996 a débouché sur un conventionnement passé avec 75 départements.

Mais, une évolution importante et regrettable est intervenue en 1997 avec l'élargissement sans contrepartie des missions du FNDAE.

Cette extension des missions est intervenue alors que les premiers enseignements tirés de l'inventaire précité montraient que les besoins des collectivités rurales seraient en forte croissance sur les cinq années à venir , comparés aux investissements qu'elles avaient réalisés sur la précédente période quinquennale (de l'ordre de 20 %). Les collectivités rurales doivent, rappelle-t-on, assurer une meilleure qualité des eaux distribuées et améliorer la sécurité de l'approvisionnement en eau potable de leur population. Des investissements importants devront être consacrés à l'assainissement dont le niveau serait inférieur à celui observé dans d'autres grands pays comparables et pour satisfaire aux exigences de la directive européenne relative aux eaux résiduaires urbaines.

En outre, l'activité normative de la Commission européenne ne se relâche pas, le coût de la norme européenne en préparation sur la teneur en plomb des eaux destinées à la consommation étant d'ores et déjà estimé à 100 milliards de francs.

Etant rappelé que les capacités de financement des collectivités sont d'autant plus réduites que, d'une part, le prix de l'eau est déjà dans de nombreuses situations, élevé et que, d'autre part, les aides apportées par les partenaires financiers sont limitées, il faut souligner que la contribution du FNDAE est essentielle même si elle se limite à environ 10 % du coût des projets.

Dans ces conditions, l'extension des missions du fonds à la participation au financement du programme de maîtrise des pollutions agricoles réalisée par l'article 65 de la loi de finances pour 1997 sans contrepartie financière a considérablement hypothéqué le redressement du fonds auquel avait contribué l'initiative du Sénat rappelée plus haut. Une somme de 150 millions de francs est distraite chaque année des crédits disponibles pour les actions traditionnelles du fonds. Cette situation ne peut que gravement nuire à l'efficacité de ses interventions alors même que la mise en oeuvre du programme de lutte contre les pollutions d'origine agricole semble se heurter à des obstacles pratiques importants.

La fin théorique du programme de lutte contre les pollutions d'origine agricole est fixée à 1999. Mais, chacun sait qu'à cette date, il restera à dégager des financements pour un programme dont le coût total est estimé à 2,1 milliards de francs et dont le financement est réparti en trois tiers entre les pouvoirs publics (dont une moitié pour l'Etat), les agences de bassin et les agriculteurs.

Or, les obligations portées par la directive européenne sur l'assainissement imposent à l'Etat des résultats dès 2000 qui ne pourront être acquis si le FNDAE ne dispose pas des moyens nécessaires.

A ce propos, une évolution inquiétante est intervenue à partir de 1997 avec l'accroissement très considérable des reports de crédits d'un exercice sur l'autre. Ce phénomène fait l'objet d'investigations particulières de la part des services du ministère. Il ne s'expliquerait pas seulement par les difficultés traditionnelles de la gestion budgétaire des CAS. Il proviendrait plutôt des problèmes de gestion en cofinancement des programmes du FNDAE.

B. LE FONDS FORESTIER NATIONAL : LA FRAGILITÉ DES RESSOURCES

L'année 1999 enregistrerait une légère dégradation des ressources affectées au FFN. Mais, l'essentiel des problèmes du fonds vient de la contestation permanente de sa principale ressource, la taxe forestière.

L'année 1995 avait vu se poursuivre l'effort de consolidation financière du Fonds forestier national (FFN) qui s'était trouvé en quasi cessation de paiement à l'automne 1993.

La réforme de la taxe forestière en 1991 et la crise traversée par le secteur de la transformation du bois avaient en effet entraîné une forte dégradation des ressources du FFN divisées par deux et nécessité un plan de redressement.

En 1995, le fonds avait bénéficié en particulier, de la suppression du préciput de 15 % sur le produit de la taxe forestière qui lui revenait désormais en totalité et de l'augmentation d'un tiers des taux de la taxe de défrichement.

Votre rapporteur s'était en son temps inquiété de l'optimisme sous jacent aux évaluations de recettes pour 1996. 524 millions de francs avaient été prévus provenant en particulier d'une estimation des produits de la taxe forestière de 390 millions de francs et de la taxe de défrichement de 32 millions de francs.

Le chiffre des réalisations observées en 1996 avait malheureusement donné raison aux alarmes alors exprimées.

Evolution du produit des "taxes forestières"

(en millions de francs)

	1994		1995		1996
	Estimation	Réalisation	Estimation	Réalisation	Estimation	Réalisation
Taxe forestière	312	276,4	330	313,3	390,0	288,7
Taxe défrichement	50	26,9	58	30,6	32,0	33,1

Les perspectives pour 1997, apparaissaient relativement plus réalistes, mais faisaient ressortir une évolution peu favorable.

Toutefois, alors qu'en 1996 l'exécution s'était soldée par des moins-values de recettes considérables, en 1997, elle fut "grosso modo" conforme aux prévisions.

Ecarts entre les prévisions de recettes et l'exécution en 1997

Recettes	Evaluation 1997	Constatation 1997
Ligne 1 : produit de la taxe forestière	317.000.000	310.232.268
Lignes 2 et 3 : remboursement des prêts pour reboisement	39.800.000	41.278.283
Lignes 4 et 5 : remboursement des prêts pour équipement et protection de la forêt	50.000.000	56.233.039
Ligne 6 : remboursement des prêts pour éviter le démembrement et les coupes abusives	1.500.000	1.051.665
Ligne 7 : recettes diverses et accidentelles	1.500.000	2.545.878
Ligne 8 : produit de la taxe papetière		0
Ligne 9 : produit de la taxe de défrichement	34.000.000	31.866.088
Total	443.800.000	443.207.221

Au terme de l'exercice 1997, les recettes du FFN se sont élevées à 443,2 millions de francs. Elles ont donc été non seulement conformes aux prévisions mais encore légèrement supérieures aux recettes encaissées en 1996 (+ 3,8 %). Mais, cette évolution n'est pas venue des recettes fiscales affectées au FFN qui en constituent pourtant le socle. Leur produit s'est inscrit en retrait de 9 millions de francs par rapport aux prévisions. Elle a été le fruit d'une progression plus importante que prévu du produit des remboursements de prêts.

L'exécution des recettes 1998 devrait quant à elle être conforme aux prévisions si l'on en juge à partir des données disponibles à mi-parcours.

Etat des recettes du FFN au premier semestre 1998

Recettes	Evaluation 1998	Constatation au 30/6/1998
Ligne 1 : produit de la taxe forestière	300.000.000	159.082.116
Lignes 2 et 3 : remboursement des prêts pour reboisement	37.000.000	14.711.455
Lignes 4 et 5 : remboursement des prêts pour équipement et protection de la forêt	50.000.000	14.499.162
Ligne 6 : remboursement des prêts pour éviter le démembrement et les coupes abusives	1.500.000	14.499.162
Ligne 7 : recettes diverses et accidentelles	1.500.000	402.489
Ligne 8 : produit de la taxe papetière	0	0
Ligne 9 : produit de la taxe de défrichement	31.500.000	17.705.977
Total	421.500.000	207.173.625

Pour 1999, les recettes affectées au FFN seraient réduites de 4,5 millions du fait d'une révision à la baisse des remboursements de prêts pas entièrement compensée par la progression des recettes fiscales affectées. Mais, l'essentiel est sans doute ailleurs, dans la constante contestation des taxes forestière et de défrichement.

Votre commission s'inquiète depuis trois ans du mauvais recouvrement de la taxe forestière. Elle ne peut que renouveler ses observations et souhaiter avec la plus extrême insistance que les moyens de remédier à cette situation soient trouvés au plus vite. Car les difficultés de recouvrement de la taxe font apparaître comme purement théorique son taux minimal. Le taux effectif de la taxe serait en effet un peu inférieur à 1 % contre un taux théorique de 1,2 %. D'ailleurs, certains redevables paraissent mettre sous séquestre la partie de leurs obligations fiscales correspondant à cet écart.

De la même manière, des interrogations persistent sur le régime de la taxe de défrichement. Il existe en effet une différence importante entre les montants liquidés et les montants recouvrés au terme duquel les recouvrements sont usuellement inférieurs d'1/5e aux liquidations. Le taux de recouvrement apparaît étrangement bas alors même que la direction générale des impôts est incitée à faire diligence au moyen d'un prélèvement pour "frais d'assiette et de recouvrement" de 4 % du produit de la taxe. Ce prélèvement dont le principe est peu justifiable paraît ainsi manquer son but. Il pourrait être utile de s'interroger sur sa pérennité.

On le voit, les prévisions de recettes du fonds sont tributaires d'une augmentation des produits fiscaux affectés au FFN -les évaluations de produits de la taxe forestière s'accroissant de 10 millions de francs (+ 3,33 %), et celles de la taxe de défrichement augmentant de 0,5 million de francs (+ 1,6 %)- à laquelle l'exécution de 1998 donne quelque crédit. Mais, les nuages s'accumulent.

Les moyens du FFN seraient utilisés pour 61,6 % d'entre eux à des opérations d'investissement, le reste (160 millions de francs) couvrant des dépenses de fonctionnement.

Les crédits d'investissement qui diminueraient de 4,6 % serviraient comme d'habitude de variable d'ajustement dans le contexte de réduction des recettes du compte. Leur évolution est largement conditionnée par des engagements passés au titre des autorisations de programme. L'essentiel des actions est concentré sur des opérations de boisement, de reboisement et de gestion des forêts de production qui bénéficient de subventions.

Une partie toujours en déclin des interventions est réalisée à travers des prêts (environ 19 % des dépenses d'investissement). L'encours de prêts accordé par le fonds est d'ailleurs extrêmement important avec 1 milliard de francs. Il s'agit cependant d'emplois peu porteurs de recettes : les prêts sont en effet accordés à des conditions préférentielles avec un taux effectif de l'ordre de 1,5 %. En toute hypothèse, les concours accordés ne bénéficient plus ni aux entreprises ni aux particuliers, l'essentiel étant consenti aux collectivités locales tandis qu'une part importante (25 %) finance des travaux exécutés par l'Etat.

Mais, la substitution observée des subventions aux prêts est lourde de menaces pour les ressources à venir du compte. Elle conduit en effet à tarir, à terme, les remboursements de prêts qui ne représentent plus qu'1/10ème des recettes du FFN.

Les dépenses d'investissement seraient significativement inférieures aux besoins de reboisement. La France se trouverait ainsi en défaut par rapport à son engagement de lutte contre l'effet de serre puisque l'accroissement des surfaces boisées est, annuellement, de l'ordre de 10.000 hectares contre les 30.000 hectares nécessaire au respect de cet engagement.

En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement , elles sont majorées par rapport à leur niveau de 1998 (+ 7,9 millions de francs) et sont principalement constituées de subventions aux organismes publics ou privés chargés de l'animation de la filière.

Priorité est donnée au financement des actions structurantes (formation, recherche, développement), ce dont il faut se féliciter.

CHAPITRE III

LE COMPTE N° 902-24
D'AFFECTATION DES PRODUITS DE CESSIONS
DE TITRES, PARTS ET DROITS DES SOCIÉTÉS :
UNE SITUATION PRÉOCCUPANTE

En 1997, les opérations de ce compte ont connu un fort gonflement et ont atteint 60.957,9 millions de francs en dépenses et 59.308,3 millions de francs en recettes, soit un quasi-triplement de leur volume par rapport aux flux annuels des années précédentes.

Variation pluriannuelle des recettes et des dépenses
imputées sur les comptes de privatisation

(En millions de francs)

	Recettes				Dépenses
	1994	1995	1996	1997	1994	1995	1996	1997
902-24	11.787,00	14.500,00	13.184,15	59.308,32	12.194,60	14.853,40	12.232,86	60.957,89
902-27	0,00	6.597,71	0,00		0,00	6.597,71	0,00
904-09	13.558,31	14.423,78	20.096,80		13.232,61	17.247,33	18.530,46
Virement 902-24 / 904-09	-11.594,00	-13.995,92	-11.840,76		-11.594,00	-13.995,92	-11.840,76
Total hors double compte	13.751,31	21.525,57	21.440,19	59.308,32	13.833,21	24.702,52	18.922,56	60.957,89

Source : Cour des comptes. Rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1997

La répartition des dotations versées depuis 1993 est indiquée dans le tableau ci-après :

Dotations en capital versées depuis 1993

(En millions de francs)

	Dotations versées en 1993	Dotations versées en 1994	Dotations versées en 1995	Dotations versées en 1996	Dotations versées en 1997	Dotations versées en 1998
I - Audiovisuel et communication
FR2	294	255
FR3	209	5
TSFE		83
SEPT	735	5
SFP	465	200	250	350		850
SOFIRAD					80
Total	1.702	548	250	350	80	850
II - Institutions financières
BDPME
CEPME - BPBME	500			278	178
SOFARIS		190	130	400	850
GAN					9.174	4.460 (e)
Compagnie financière Hervet	600	750
Société Marseillaise de Crédit	715	326	1.060	858
SPBI SNC	3.500		10
FIN BNP	151
Eustache		600
EPRD			4.907	1.340	3.440
EPFR			2.838	1.162	3.440
Capital risque CDC						300
CFD					1.000
Total	5.446	1.866	8.945	4.038	28.142	4.760
III - Industrie
CGMF	800	1.200	150	1.775	375
Aérospatiale	2.000
Air France	1.500	6.680	6.820	5.000
EMC	500		250	250	250
CEA	1.340		356	250	350
CADEC			6	44	11
CFNR			10
Charbonnages de France	351		81		2.605
GIAT Industries				3.753 (a)	8.000
SODERAG			99	76	64
SNECMA	750
SNCF	1.800
SNPE	300
Thomson					11.000
Bull	4.500	2.500	600		243
Usinor Sacilor	278	400	20
Réseau Ferré de France					8.000
Total	14.119	10.780	8.392	11.148	30.898	0
Divers	7	34	14	73	31	283
Total Général	21.294 (b)	13.228 (c)	17.601 (d)	15.609	59.151	5.893

(a) Dont 3.716 millions de francs à partir du chapitre 54-90 du budget des charges communes et 38 millions de francs à partir du compte n° 902-24. (b) Dont 2.488 millions de francs à partir du compte de commerce n° 904-09. (c) Dont 1.617 millions de francs à partir du compte n° 904-09. (d) Dont 3.521 millions de francs à partir du compte n° 904-09. (d) Dont 52 millions de francs à partir du compte n° 904-09. (e) Rachat de titres GAN. Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

La très forte augmentation des crédits consacrés au secteur public observée depuis 1997 doit être soulignée. Ces crédits ont été presque quadruplés en 1997.

La concentration de leur utilisation est également remarquable. Ainsi, en 1997, sept établissements ont mobilisé à eux seuls plus des 3/4 des crédidts.

Dans tous les cas, l'intervention publique a poursuivi un objectif et un seul, celui de combler les passifs accumulés.

Il est évidemment très regrettable que cette orientation ait eu pour effet d'évincer des usages alternatifs des recettes tirées des cessions de titres publics : le désendettement public ou la " musculation " financière d'entreprises publiques pour soutenir les programmes d'investissements nécessaires à leur compétitivité.

En 1998, le projet de loi de finances initiale comprenait 28 milliards de francs d'opérations budgétées à quoi le projet de loi de finances rectificative récemment déposée a ajouté 15 milliards de francs de crédits. Pour 1999, ce montant est de 17,5 milliards de francs ce qui correspond à un repli des recettes attendues.

Mais, on ne peut faire entièrement fond sur les données transmises, soit que la gestion du compte dépasse dans la réalité les limites de l'annualité budgétaire, soit que les prévisions initiales soient entachées d'imprécisions.

I. DESCRIPTION DES OPÉRATIONS

A. BREF RETOUR SUR 1997

L'essentiel des recettes de 1997 est venu des opérations relatives à Elf (10 milliards de francs), France Télécom (43 milliards de francs) et Usinor (2 milliards de francs).

Une décomposition des dépenses permet d'observer qu'une part importante d'entre elles a bénéficié aux structures de défaisance, l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR) et l'Etablissement public de restructuration et de défaisance (EPRD).

Principales dépenses

(En milliards de francs)

GIAT	8
Thomson Multimédia	11
Réseau Ferré de France	8
Charbonnages de France	2,5
GAN	9,2
EPRD	3,4
EPFR	13,5
Autres	5,3

Les observations de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 1997 rappellent que la dotation en faveur de l'EPFR a été particulièrement importante en 1997 et qu'entre 1995 et 1997, l'EPFR a reçu 17,5 milliards de francs. Toutefois, elles mettent en évidence l'écart entre les intérêts dus au Crédit lyonnais au cours de cette période (25,1 milliards de francs) et les charges acquittées, de 16,6 milliards de francs, écart qui s'est traduit par des pénalités de retard pour un montant de 720 millions de francs en 1997.

La Cour relève une incohérence entre cette situation et la surestimation des dotations accordées à l'EPRD qui, bénéficiaire d'un versement du CAS de 3,4 milliards de francs, n'a dû en 1997 supporter qu'une charge de 648 millions de francs.

Au terme de cette surestimation, l'EPRD a pu bénéficier d'une trésorerie de 4,2 milliards de francs qui aurait été mieux employée à honorer les obligations de l'EPFR.

B. LE COMPTE 902-24 EN 1998

En 1998, la loi de finances initiale a doté le compte de 28 milliards de francs de crédits, dont 27,3 consacrés aux dotations en capital et de 28 milliards de francs de recettes.

Le projet de loi de finances rectificative complète ces dotations en y ajoutant 15 milliards si bien qu'au total les opérations relatives au secteur public s'élèveraient à 43 milliards de francs en 1998.

L'estimation de recettes était justifiée, pour l'essentiel, par la cession d'un pourcentage du capital de France Telecom de l'ordre de 7,5 %.

Jusqu'à présent, la grande majorité des produits est venue de l'ouverture du capital de la Caisse nationale de prévoyance (CNP) portant sur environ 22 % des titres. Les recettes tirées de cette opération devraient s'élever à 7,2 milliards de francs.

Quant à l'opération concernant France Telecom, elle a fait l'objet d'un réaménagement au terme duquel, malgré une réduction de la quotité mise sur le marché ramenée à 5 % du capital, le produit attendu de l'opération s'élèverait à 31 milliards de francs.

Au total, les recettes affectées au CAS dépasseraient largement les prévisions avec 43 milliards au minimum contre les 28 milliards initialement budgétés.

En l'état, votre rapporteur, qui est en attente des réponses à ses questions sur les arbitrages relatifs aux dépenses du compte entre 1998 et 1999, ne peut vous préciser le détail des versements prévus pour l'année en cours.

Les dépenses réalisées à la date du 4 août 1998 s'élevaient à 6,9 milliards de francs, dont environ 2,5 milliards de francs au titre d'apports aux entreprises et établissements publics, le reste, 4,5 milliards concernant les achats de titres réalisés dans le cadre de l'offre publique de retrait sur le GAN.

Il reste ainsi à affecter 36,1 milliards de francs des recettes prévues en 1998 à des opérations pouvant intervenir en 1998 ou en 1999.

C. LES PERSPECTIVES POUR 1999

A ce disponible viendrait s'ajouter 17,5 milliards de francs de recettes à encaisser en 1999, si bien que le montant total des crédits entre la fin du présent exercice et celle de l'exercice 1999, s'élèverait à quelque 60,5 milliards de francs.

Selon les informations de votre rapporteur, les principaux postes de recettes concerneraient en 1999 :

l'ensemble Air-France-Aérospatiale pour 5 à 6 milliards de francs ;

le GAN pour 9,5 milliards de francs ;

Le GAN a bénéficié de la part de l'Etat d'un soutien de 22,85 millions de francs se décomposant entre 2,85 milliards de francs de recapitalisation, 1,1 milliard de francs de dotations et 9 milliards de francs de garantie. Les cessions successives ont permis de conforter la trésorerie de la société holding qui se trouverait excéder les besoins résultant des plafonds de garantie à hauteur de 9,5 milliards de francs. C'est cette estimation qui est prise en compte pour évaluer les recettes du compte en 1999.

La société centrale du GAN un an après le plan de restructuration

Juillet 1997 : la Commission européenne approuve le plande restructuration qui se traduit par la réorganisation du groupe GAN en trois pôles sous GAN SC : l'immobilier (UIC et engagements sur la défaisance), le CIC et GAN SA

80,47 %

Etat

GAN SC

45 %

100 %

GAN SA-Assurance

48 %

UIC

CIC

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

en garantie

en capital

23 %

UIC

cédé en juin 1998 avec l'UIS au consortium GEC-Goldman Sachs (au prix ce 375 millions de francs pour 100 % du capital

GAN SA

cédé en juillet 1998 à Groupama au prix de 19,8 milliards de francs pour 100 % du capital

CIC

cédé en avril 1998 à la BFCM au prix de 20 milliards de francs pour 100 % du capital

Dettes de la défaisance

GAN SC

Juillet 1998, GAN SC a cédé tous ses actifs

82,35 %

Etat

en garantie

prêts

en capital

Baticrédit

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

en garantie

en capital

et le "reliquat salarié" du complément d'ouverture du capital de France Telecom en cours.

Quant aux dépenses, les crédits disponibles serviraient à doter :

le Réseau Ferré de France (RFF) pour 23 milliards de francs ;

Charbonnages de France et l'Entreprise minière et chimique pour 5 milliards de francs ;

les structures de défaisance pour 22 milliards de francs, dont:

- EPRD : 3,5 milliards de francs,

- CADEC : 0,2 milliard,

- EPFR : 18,3 milliards ;

et, compte tenu de commissions estimées à 2 milliards, le reste du secteur public pour 3 à 4 milliards de francs, dont une partie abonderait les moyens de la SOFARIS.

II. OBSERVATIONS

A. UN COMPTE DONT LES OPÉRATIONS MANQUENT DE LISIBILITÉ

A ce stade, votre rapporteur n'est pas en mesure de vous indiquer avec une précision suffisante, ni la nature, ni la séquence des dépenses à intervenir en 1998 et 1999.

Il est clair que le montant des dépenses est dépendant des prévisions de recettes qui sont elles-mêmes soumises à d'importants aléas.

Néanmoins, il serait souhaitable de disposer de davantage d'informations sur les prévisions de dépenses. Une telle exigence paraît pouvoir être satisfaite puisque les besoins financiers du secteur public sont évaluables à quelques imprécisions près.

De la même manière, il serait intéressant de disposer d'une évaluation de l'impact financier du déroulement des opérations. La concentration des versements en fin d'exercice se traduit en effet par des transferts de charges financières qui, certes, avantagent l'Etat mais au détriment d'entreprises publiques qui se trouvent face à des difficultés financières déjà lourdes.

B. UN COMPTE QUI ENREGISTRE DES ÉCARTS IMPORTANTS ENTRE PRÉVISIONS ET RÉALISATIONS

Les opérations portant sur le secteur public paraissent insuffisamment maîtrisées. Depuis deux ans, il existe des écarts très substantiels entre les prévisions et les réalisations que ce soit en recettes ou en dépenses.

L'ajout de 15 milliards de francs de recettes en 1998 par le projet de loi de finances rectificative illustre à nouveau cette situation.

Au fond, tout se passe comme si les estimations budgétaires étaient produites pour la forme. Si ce phénomène ne venait pas atténuer la portée du contrôle parlementaire, on pourrait l'excuser s'il était en outre motivé par un souci de bonne gestion. Mais, subsiste le doute d'un certain "existentialisme" de la gestion du secteur public.

C. UN COMPTE AUX ÉCRITURES PARADOXALES.

Un certain nombre d'opérations de dépenses retracées par le compte ne devrait pas y figurer comme constitutives de subventions ou de financements destinés à couvrir des pertes ou charges financières (voir rapport Cour des Comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 1997). Leur inscription en charges revient à faire financer des dépenses courantes à partir de ressources tirées de cessions d'éléments du patrimoine de l'Etat. Les montants concernés ont atteint 16,9 milliards de francs en 1997, soit près de 30 % des charges.

A l'inverse, certaines opérations ne sont pas retracées par le compte alors qu'une conception exhaustive devrait prévaloir. On peut, en particulier, remarquer l'absence d'évaluation en prévision des opérations de cessions du Crédit Lyonnais, sans justification évidente. Seules les exigences de la Commission europérenne sont invoquées pour soutenir ce défaut de rattachement budgétaire. Cet argumentaire, fragile dans la mesure où l'engagement pris d'affecter les recettes de la privatisation du Crédit Lyonnais à la couverture des besoins financiers de l'EPFR comporte une obligation que le traitement budgétaire de cette opération ne saurait remettre en cause, fait fi des règles de notre droit budgétaire. Il conduit à soutenir une solution au terme de laquelle le budget pour 1999 retient une estimation des recettes publiques minorées d'un montant significatif.

D. UN COMPTE CONFRONTÉ À DES CHARGES DE FINANCEMENT INQUIÉTANTES

Sans doute, la situation du secteur public est-elle en voie d'amélioration. Mais, les besoins financiers restent considérables compte tenu des sinistres financiers du passé et de situations industrielles parfois fort dégradées.

Dans ces conditions, l'avenir du compte lui-même apparaît inquiétant et l'inflexion des recettes constatée cette année ne pourra être poursuivie. En tout état de cause, les versements destinés à réduire la dette publique resteront une pure virtualité.

L'amélioration de la situation du secteur public est toute relative.

D'une situation de pertes à hauteur de 19,6 milliards de francs en 1996, le secteur public est passé à une situation bénéficiaire globale de 2,6 milliards de francs en 1997, enregistrant une amélioration des résultats de l'ordre de 22 milliards de francs.

Cette évolution a été favorisée par une croissance du chiffre d'affaires de 5,4 %. Une réduction des frais financiers minime est en outre intervenue sans pour autant être en rapport avec les dotations accordées ni avec les inflexions de taux d'intérêt observées.

Il est vrai que les dettes financières des grandes entreprises nationales se sont alourdies si celles des entreprises publiques du secteur concurrentiel ont été allégées.

Ces évolutions sont décrites dans les tableaux qui suivent.

LES GRANDES ENTREPRISES NATIONALES

Evolution du chiffre d'affaires consolidé

(En millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Aéroports de Paris (ADP)	6.055	6.327	6.597	6.923	7.194	7.321
Charbonnages de France	7.956	8.884	8.536	8.270	7.977	7.680
Compagnie nationale du Rhône	1.793	1.677	1.634	2.121	1.699	1.808
EDF	177.460	183.590	183.336	190.423	190.045	189.943
France Télécom	122.625	127.005	142.585	147.820	151.259	156.731
GDF	49.121	49.121	47.137	52.431	58.929	60.343
RATP	16.861	16.638	17.894	17.287	18.393	18.873
La Poste	75.803	75.446	83.454	83.024	86.656	89.822
SNCF	77.182	73.988	76.464	73.588	79.099	97.194
Réseau Ferré de France	-	-	-	-	-	8.551
Total	534.736	542.686	567.637	581.887	605.233	638.266

Résultat net consolidé

(En millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Aéroports de Paris (ADP)	558	357	473	346	410	415
Charbonnages de France	- 1.200	- 2.920	- 517	- 4.277	- 4.885	- 6.169
Compagnie nationale du Rhône	1	- 73	65	- 5	- 10,4	- 74
EDF	1.540	1.416	1.354	1.004	2.547	4.137
France Télécom	3.306	4.804	9.912	9.163	2.107	14.853
GDF	2.086	1.641	2.628	2.161	2.775	4.537
RATP	- 39	42	93	- 610	- 138	58
La Poste	117	- 1.220	199	- 1.125	- 614	58
SNCF	- 3.220	- 7.697	- 8.442	- 16.488	- 17.424	- 606
Réseau Ferré de France	---	---	---	---	---	- 14.099
Total	1.673	- 3.650	5.755	- 10.201	- 15.232	3.001

Dettes financières nettes

(En millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Aéroports de Paris (ADP)	5.373	6.276	6.354	6.995	6.879	7.244
Charbonnages de France	25.317	25.119	25.033	28.339	30.073	32.100
Compagnie nationale du Rhône	4.521	4.684	3.957	3.502	2.275	1.910
EDF	205.282	196.933	175.585	160.014	142.158	130.717
France Télécom	110.840	104.476	100.456	84.797	106.640	100.992
GDF	20.791	16.821	13.272	11.719	7.797	8.366
RATP	17.173	19.811	23.035	24.927	26.211	26.612
La Poste	22.237	31.806	22.268	32.670	29.373	15.786
SNCF	155.039	176.823	196.006	279.979	233.569	195.364
Réseau Ferré de France	-	-	-	-	-	148.956
Total	566.573	582.749	565.966	572.942	584.975	668.047

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

LES ENTREPRISES DU SECTEUR CONCURRENTIEL NON FINANCIER

Evolution du chiffre d'affaires consolidé

(En millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Aérospatiale	52.256	50.094	48.563	49.226	50.900	56.293
Air France	57.215	55.157	55.055	53.252	56.161	60.716
Cogéma	22.600	24.170	26.431	30.611	34.427	32.657
EMC	15.717	14.804	15.270	16.842	18.016	19.834
GIAT	11.099	9.212	7.671	8.339	8.400	6.285
SNECMA	22.838	19.566	18.922	17.995	18.709	23.055
SNPE	4.213	67.505	74.421	71.819	73.766	76.509
Thomson	70.989	67.505	74.421	71.819	73.766	76.509
Total	256.927	244.667	251.126	252.463	264.975	280.233

Résultat net consolidé

(En millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Aérospatiale	- 2.380	- 1.424	- 483	- 981	812	1.418
Air France	- 3.266	- 8.76	- 1.536	- 2.410	- 147	1.874
Cogéma	507	699	841	973	977	1.042
EMC	- 534	- 959	- 631	- 561	- 483,8	- 1.292
GIAT	- 489	- 1.155	- 2.920	- 10.290	- 2.100	- 455
SNECMA	- 794	- 804	- 2.278	- 988	- 280,4	715
SNPE	- 67	- 317	149	29	39	49
Thomson	- 544	- 3.030	- 2.163	- 2.719	- 3.697	- 2.244
Total	- 7.567	- 18.166	- 9.021	- 16.947	- 4.880,2	1.107

Dettes financières nettes

(En millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Aérospatiale	16.550	13.287	7.629	6.506	2.931	939
Air France	28.298	35.303	29.304	21.695	16.933	16.178
Cogéma	- 1.426	3.231	1.880	- 216	- 8.108	- 8.295
EMC	6.852	6.961	6.378	7.020	5.899	6.164
GIAT	2.036	- 1.123	- 890	922	1.660	- 2.763
SNECMA	7.743	5.982	3.378	2.340	5.532	1.503
SNPE	1.682	1.483	1.162	1.222	1.289	1.192
Thomson	17.556	19.368	21.441	28.270	26.983	7.467
Total	79.291	84.492	70.282	67.759	53.119	22.385

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Secteur des GEN

Frais financiers nets

(En millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997
ADP	457	474	555	729	574	681
CDF	1.587	1.154	1.616	1.851	1.108	1.969
CNR	458	452	376	321	202	178
EDF	20.379	17.400	13.870	10.913	7.396	6.067
France Télécom	10.349	8.696	7.864	7.157	4.946	6.276
GDF	2.990	2.264	2.176	1.721	1.331	1.582
RATP	1.544	1.533	1.679	1.744	1.822	1.795
La Poste	2.847	2.662	2.593	2.671	1.553	1.442
SNCF	11.790	7.496	9.134	11.932	13.431	896
RFF						10.700
Total	52.401	42.131	39.863	39.039	32.363	31.586
Variation		- 19,60 %	- 5,38 %	- 2,07 %	- 17,10 %	- 2,40 %

Secteur des entreprises concurrentielles

Frais financiers nets

(En millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997
EMC	707	666	503	522	414	354
Thomson	1.829	1.268	1.768	2.082	1.763	1.849
SNPE	147	136	103	78	23	0
SNECMA	762	604	519	520	- 24	41
Aérospatiale	978	845	492	459	99	- 92
GIAT	22	- 9	774	98	- 105	- 10
Air France	4.279	5.775	2.564	1.557	1.667	1.172
Cogéma	47	116	- 86	- 139	- 380	- 675
Total	8.771	9.401	6.637	5.177	3.457	2.639
Variation		7,18 %	- 29,40 %	- 22 %	- 33,22 %	- 23,66 %

Banques publiques : résultat net consolidé

(En millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Crédit Lyonnais	- 1.848	- 6.898	- 12.102	13	202	357
CIC-UE	116	380	457	625	847	1.123
CEPME	- 215	- 732	- 461	- 256	- 623,5	17
Banque Hervet	- 179	- 1.203	52	54	70	76
SMC	- 454	- 296	- 1.244	- 859	- 9	- 3.090
Total	- 2.580	- 8.749	- 13.298	- 423	477,5	- 1.517

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Evolution du produit net bancaire des banques publiques

(En millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Crédit Lyonnais	45.384	53.604	44.456	43.335	44.509	46.020
CIC-UE	17.690	17.090	16.265	16.561	17.131	17.746
CEPME	1.710	1.711	1.538	1.582	1.561	1.724
Banque Hervet	1.132	1.148	1.018	955	1.022	1.040
SMC	1.385	1.364	1.074	1.072	1.390	1.209
Total	67.301	74.917	64.351	63.525	65.613	67.739

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

On doit mettre en relation les progrès enregistrés avec les dotations versées au secteur public pour mettre en évidence que ces dotations ont principalement servi à assumer des charges financières qui sans elles n'auraient pu être couvertes.

Elles n'ont en revanche pas permis d'améliorer significativement la situation d'entreprises qui, dans certains cas, n'auraient tout simplement, sans elles, pas résisté aux poids des charges.

Il reste à envisager l'avenir et de ce point de vue il convient de ne pas sous-estimer les besoins qui restent à couvrir pour résorber les différents points noirs.

Parmi ceux-ci la situation de l'EPFR doit retenir tout particulièrement l'attention.

Le conseil d'administration de l'EPFR a estimé que ,dans les années comprises entre 1998 et 2002, il fallait pouvoir compter sur des versements de l'Etat à l'EPFR de 12 à 10 milliards de francs par an, afin de compenser, outre la charge d'intérêts, les abandons de créances que l'EPF devra consentir à CDR sur la période.

L'estimation du conseil d'administration a reposé sur une simulation construite à partir des éléments suivants : une hypothèse de perte finale de 100,2 milliards de francs et des hypothèses de taux d'intérêt relativement favorables, correspondant à des niveaux historiquement bas.

Il va de soi que si ce mécanisme devait fonctionner dans les mêmes conditions jusqu'en 2014, on aboutirait à un coût de portage final peu réaliste. Il est donc peu probable que ce mécanisme puisse perdurer tel quel.

A cet égard, l'évolution récente des résultats du Consortium de réalisation (CDR), si elle traduit une inflexion favorable, ne doit pas conduire à nourrir des illusions excessives.

Evolution des résultats du CDR

(En milliards de francs)

	Origine	1995	1996	1997
Actifs à réaliser	186	158	109	74
Taux de décroissance (en % du stock initial)	-	- 15 %	- 25 %	- 19 %
Taux de récupération (prix de cession/valeurs d'origine)	-	80 %	68 %	89 %
Résultats	-	- 21,4	- 23,6	- 4,4

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

On rappelle en effet que ces résultats ne constituent qu'une partie des charges de l'EPFR et que l'amélioration récemment observée ne présente pas de garantie de pérennité.

Dans ces conditions, l'infléchissement des recettes du compte prévu en 1999 paraît ne pas devoir offrir les caractéristiques d'une orientation durable.

Elle pose d'ailleurs un problème de cohérence avec certaines décisions anoncées, comme la privatisation d'Aérospatiale.

CHAPITRE IV

LES COMPTES DE PRÊTS À DES ETATS ETRANGERS OU LES DIFFICULTÉS DE L'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE

Estimée à 1.829 millions de francs en 1998, la charge nette des comptes de prêts se transformerait en un modeste excédent de 86,5 millions de francs l'an prochain faisant ressortir une amélioration de leur solde de 1.915,5 millions de francs.

La nomenclature des comptes de prêts ne varierait pas mais des quatre comptes, seuls deux sont réellement actifs. En effet, le compte retraçant la consolidation des avances du Trésor et celui décrivant les opérations du Fonds de développement économique et social n'ont plus qu'une existence marginale.

Seuls les comptes de prêts consentis aux Etats étrangers enregistrent des opérations significatives.

Il existe deux comptes de prêts aux Etats étrangers :

le compte n° 903-07 "Prêts du Trésor à des Etats étrangers à l'Agence française de développement" ;

le compte n° 903-17 "Prêts à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France".

Evolution des opérations des comptes de prêts

aux Etats étrangers

(en millions de francs)

	1999	1997	1998	Ecart 1999/1998
Compte n° 903-07
Recettes	1.443,5	1.260,4	1.611	- 167,5
Dépenses	208	2.982,5	2.000	- 1.792
Charge nette	- 1.235	1.722,1	389	- 1.624,5
Compte n° 903-17
Recettes :	3.900	1.600	2.400	+ 1.500
Dépenses :	5.200	1.000	4.000	+ 1.200
Charge nette	1.300	-600	1.600	- 300
Totaux :
Recettes	5.343,5	2.860,4	4.011	+ 1.332,5
Dépenses	5.408	3.982,5	6.000	+ 3.390,5
Charge nette	54,5	1.122,1	1.989	- 1.934,5

Dans un contexte de gonflement global des opérations résultant de la progression des flux enregistrés au compte de consolidation de dettes, la charge nette des comptes de prêts à l'étranger se réduirait de 1.934,5 millions de francs pour atteindre presque l'équilibre.

I. LE COMPTE N° 903-07 "PRÊTS À L'AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT ET À DES ETATS ÉTRANGERS"

Aucune dépense n'ayant été réalisée au profit de la CFD depuis 1995, les crédits ouverts ne concernaient que des opérations de prêts du Trésor à des Etats étrangers correspondant à la politique protocolaire de la France. En 1999, la situation change du tout au tout, les charges du compte, en forte régression avec 208 millions de francs contre 2 milliards l'an dernier ne sont plus destinées qu'à abonder les moyens de l'AFD.

Le niveau des crédits prévus à ce titre est en constante réduction. En 1995, ils atteignaient 5.925 millions de francs ; ils ont été réduits à 3.717 millions en 1996 puis à 2.982,5 millions en 1997 et, enfin, à 2.000 millions pour 1998. Les crédits inscrits en loi de finances dépendent pour l'essentiel, des besoins résultant des protocoles conclus dans le passé. Le délai moyen d'exécution des protocoles varie en effet entre 4 et 5 ans si bien que les crédits d'une année ne sont que pour 20 à 25 % d'entre eux nécessités par les protocoles de l'année courante. Quelques exceptions interviennent parfois comme le montre l'exemple du prêt du 2 milliards de francs consenti en 1996 à la Russie dont le paiement a été réalisé intégralement l'année de l'engagement.

Mais, c'est bien à la réduction des volumes des protocoles signés dans le passé que correspond celle des crédits ouverts.

Hors prêt à la Russie, les protocoles conclus par la France avec les Etats étrangers sont en diminution constante : de 3.311 millions en 1995, ils sont passés à 2.583 millions en 1996 tandis qu'au 1er semestre 1997 seul un protocole de 60 millions avait été conclu en faveur de la Bolivie.

Cette baisse du niveau de l'intervention protocolaire de la France ne résulte pas seulement d'orientations librement choisies. Elle provient également des "règles de consensus" de l'OCDE qui imposent des contraintes renforcées à l'intervention économique en faveur des pays en développement.

Celles-ci se traduisent par le renforcement de l'obligation de réserver une fraction de l'intervention à des dons purs et simples -la part de l'élément "don" devant être de 35 % dans les cas ordinaires et de 50 % lorsque sont concernés les pays les moins avancés- et par l'exclusion du champ des interventions de secteurs considérés comme justiciables de financements privés tels que les télécommunications.

Mais la baisse des crédits consacrés aux protocoles résulte aussi des contraintes financières, l'enveloppe retenue pour 1998 s'élevant avec 1.800 millions de francs à moins des 2/3 de celle envisagée pour 1997, alors qu'en 1999 nul crédit de paiement n'est ouvert à cet effet.

En l'absence d'un bilan complet de ce qui constitue l'un des instruments essentiels de notre intervention économique extérieure, il n'est pas possible de porter un jugement sur la baisse des moyens consacrés à cet instrument. L'encours des prêts sur protocole s'élevait fin 1997 à 59 milliards de francs, les plus gros débiteurs étant le Maroc (7,3 milliards), l'Indonésie (6,4 milliards), la Chine (5,8 milliards) et l'Inde (5 milliards). Si l'on ne peut pas toujours établir un lien entre le niveau de nos engagements financiers publics, à l'égard d'un pays . La chute des engagements ne devrait pas favoriser l'implantation de nos entreprises à l'étranger non plus que la place de la France dans le monde.

Une question se pose : les perspectives de remboursements des prêts du Trésor retenues pour évaluer les recettes du compte traduisent sans doute une certaine dégradation par rapport aux estimations pour 1998 mais qui reste légère au regard de l'évolution de la situation internationale. Il n'est pas acquis que l'assainissement des encours réalisé dans le passé puisse justifier cette prévision. Les perspectives concernant la situation économique des débiteurs sont en effet très défavorables.

Tout cela pourrait se traduire, dès 1998, par la constatation d'une charge effective plus importante que celle initialement prévue.

S'agissant du chapitre retraçant les prêts à l'Agence française de développement, le projet de loi de finances pour 1998 ne lui consacrait comme en 1997 aucune dotation spécifique. La dotation prévue en 1999 s'élève à 208 millions de francs. La sous-consommation des crédits disponibles dans le passé a dégagé un solde de l'ordre de 400 millions de francs, ce qui devrait permettre de soutenir quelques opérations de développement économique et social.

Le déroulement des projets soutenus par la AFD prend du temps. Les projets s'étalent sur plusieurs années et sont soumis à des conditions suspensives qu'il s'agisse des projets publics ou parapublics pour lesquels la Caisse consent des prêts à conditions concessionnelles ou des projets du secteur privé soutenus à des conditions de marché raisonnables.

Un meilleur suivi des projets s'impose comme l'excellente communication de notre collègue Michel Charasse a pu récemment le démontrer.

II. LE COMPTE DE PRÊTS DU TRÉSOR À DES ETATS ÉTRANGERS POUR LA CONSOLIDATION DE DETTES ENVERS LA FRANCE (N° 903-17).

A. L'OBJET ET LE FINANCEMENT DU COMPTE

Le compte n° 903-17 est l'un des instruments budgétaires de prise en charge des impayés constatés sur des crédits accordés à des Etats étrangers, soit au titre des grands contrats, soit dans le cadre de la politique d'aide au développement.

Il assure ainsi le refinancement par l'Etat, des créances les plus compromises, mais son intervention est subordonnée à la conclusion d'un accord en "Club de Paris" avec le pays défaillant.

Concrètement, il retrace, en dépenses, les versements effectués par le Trésor en vue d'honorer, à la place du pays emprunteur, les échéances :

- d'un prêt précédemment accordé par le Trésor ou la Caisse française de développement ;

- d'un prêt de refinancement précédemment accordé par la BFCE pour le compte de l'Etat ou pour le Trésor.

En contrepartie de la prise en charge de ces échéances consolidées, le Trésor constate une créance sur le pays emprunteur, créance dont les modalités de remboursement sont adaptées à la situation du débiteur (délai de grâce de 5 ans, taux d'intérêt réduit). Les remboursements en capital viennent alors en recettes du compte n° 903-17, tandis que les intérêts alimentent le budget général.

B. EVOLUTION RÉCENTE : LE POIDS DE LA CRISE DE L'ENDETTEMENT

Le compte n'est véritablement actif que depuis 1985, date à laquelle il a été décidé de mettre progressivement fin à la procédure de refinancement de la BFCE. Il s'agissait ainsi d'assurer effectivement la budgétisation des créances compromises au lieu de les faire porter par un intermédiaire agissant pour le compte de l'Etat.

Le tableau suivant retrace l'évolution des recettes et des dépenses du compte, et illustre l'impact de la crise de l'endettement sur le budget de l'Etat.

	DEPENSES		RECETTES
CST 903-17	LFI	Exécution	LFI	Exécution
1990	7.650	7.646	500	660
1991	9.000	9.006	500	732
1992	9.000	9.000	600	1.024
1993	11.383	5.883	1.000	535
1994	9.000	6.935	1.000	313
1995	10.000	2.079	1.250	768
1996	3.000	3.507	1.300	2.914,5
1997	1.000	3.672,2	1.600	2.793,9

Alors que de 1990 à 1992, les dépenses effectuées correspondaient aux crédits autorisés en loi de finances initiale, les dépenses sont devenues très inférieures aux prévisions entre 1993 et 1995. Cette décélération brutale des dépenses était le résultat :

d'une part, des pays sortis de la crise de la dette, qui avaient respecté leurs engagements envers leurs créanciers (Brésil, Maroc, Mexique et les pays d'Asie du sud-est) ;

d'autre part, des pays dont, à l'inverse, la viabilité financière demeurait insuffisante et qui n'avaient pas obtenu un accord avec le FMI, préalable nécessaire pour le réaménagement de la dette en Club de Paris (Madagascar, Nigeria, Soudan et Zaïre).

L'exécution en 1995 (2.079 millions de francs), très nettement inférieure aux prévisions, s'était expliquée par le faible nombre de pays passés en Club de Paris ^{4( * )} .

Le projet de loi de finances pour 1997 avait tiré les conséquences de cette évolution et fixé à 1 milliard de francs le montant des dépenses du compte.

En conséquence, la charge nette se trouvait ainsi annulée et le compte devait dégager un excédent de 600 millions de francs).

Mais une inversion de tendance s'est produite en 1996 .

Les crédits ouverts en 1996 s'élevaient à 3 milliards. La consommation de crédits s'est montée à 3.507 millions de francs. Elle a été permise par un report de crédits de 3.446,4 millions de francs de l'exercice 1995 sur l'exercice 1996. Au terme de cette dernière année, le report de crédits s'élevait à 2.939,4 millions de francs. Ils devraient être entièrement mobilisés pour financer les dépenses effectuées en 1997 qui, avec 4 milliards excéderaient les crédits ouverts en loi de finances. (1 milliard de francs).

L'absence de crédits reportables en 1998 a nécessité d'ajuster les dotations aux besoins réels estimés alors à 4 milliards de francs . Ces besoins correspondaient à des accords déjà conclus et à des accords bilatéraux en cours de négociation (Bosnie, Cameroun, Congo, Gabon, Côte-d'Ivoire...).

En fait, l'exécution 1997 a permis de dégager un solde de 267 millions de francs. Mais, le montant des besoins pour 1998 dépasserait le disponible. Il s'élèverait à 5,8 milliards de francs, soit un déficit de 1,5 milliard. Les besoins seraient couverts par une inscription en loi de finances rectificative.

Avec 3,9 milliards de francs prévus en recettes, la charge nette devrait être de l'ordre de 1,3 milliards de francs.

L'estimation des dépenses à venir en 1999 est à l'évidence délicate. L'effet des diverses annulations des dettes consenties à de nombreux pays devrait se poursuivre et alléger les dépenses du compte tout en pesant sur ses recettes, mais, au-delà des aléas ponctuels liés aux dates de passage en Club de Paris, votre rapporteur constate qu'à l'avenir, la décroissance des charges du compte sera sans doute extrêmement progressive du fait de la situation de nombre de pays à revenus intermédiaires ou des problèmes aujourd'hui posés par certains Etats potentiellement riches, mais au comportement de paiement incertain. A ce sujet, votre rapporteur estime d'ailleurs que ces problèmes devraient un jour trouver une solution qui risque là encore de se concrétiser par des rééchelonnements de dettes.

Pour l'année prochaine, il y a en particulier lieu de s'interroger sur les conséquences sur les dépenses du compte envisageables si des débiteurs importants de notre pays -Zaïre, Nigeria, Irak- devaient accéder aux mécanismes de refinancement du compte.

CHAPITRE V

LES ARTICLES RATTACHÉS

I. LES ARTICLES DE RÉCAPITULATION DES CRÉDITS

L'article 54 récapitule les services votés relatifs aux opérations définitives des comptes d'affectation spéciale qui, en 1999, s'élèveraient à 21.310.570.000 F. Votre commission vous propose de l'adopter sans modification.

L'article 55 concerne les mesures nouvelles relatives aux opérations définitives des comptes d'affectation spéciale, qui se monteraient à 25.252.130.000 F, hors augmentation des crédits consécutive à la création du FIATA. Votre commission ne disposant pas de l'article voté à l'Assemblée nationale, vous propose de donner votre accord au texte initial proposé par le gouvernement. Une coordination devra être entreprise par le gouvernement pour mettre à niveau l'article 55.

L'article 56 concerne les services votés relatifs aux opérations à caractère temporaire ces comptes d'affectation spéciale. Votre commission vous en propose l'adoption.

L'article 57 concerne les mesures nouvelles relatives aux opérations temporaires des comptes d'affectation spéciale. Votre commission vous en propose l'adoption.

L'article 58 est relatif aux mesures nouvelles concernant les comptes de prêts. Votre commission vous en propose l'adoption.

II. LES AUTRES ARTICLES

L'article 51 prévoit la clôture du FSH. Son adoption vous est recommandée sous les réserves ci-dessus.

L'article 52 concerne la modification des recettes du FARIF. Tirant les conséquences du vote intervenu sur l'article 26 de première partie, votre commission vous propose d'amender le texte de cet article en supprimant au I la référence aux locaux commerciaux et aux locaux de stockage.

L'article 53 concerne le fonds pour le financement de l'accession à la propriété et programme la clôture du compte. Avis favorable de votre commission.

S'agissant de l'article relatif au FIATA, votre commission vous proposera de tirer les conséquences du rejet de l'article 35 bis de première partie et des observations de la commission sur les modes de financement de certaines missions relatives au transport aérien en supprimant cette disposition.

ANNEXE N° 1

DISPOSITIONS DE L'ORDONNANCE N° 59-2
DU 2 JANVIER 1959 PORTANT LOI ORGANIQUE
RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES CONCERNANT
LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRESOR

Art. 18. - Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général.

Toutefois, certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe.

L'affectation à un compte spécial est de droit pour les opérations de prêts et d'avances. L'affectation par procédure particulière au sein du budget général ou d'un budget annexe est décidée par voie réglementaire dans les conditions prévues à l'article 19. Dans tous les autres cas, l'affectation est exceptionnelle et ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances, d'initiative gouvernementale. Aucune affectation n'est possible si les dépenses résultent d'un droit permanent reconu par la loi.

Art. 23. - Les comptse spéciaux du T'résor ne peuvent être ouverts que par la loi de finances. Ils ne comprennent que les catégories suivantes :

1° Comptes d'affectation spéciale ;

2° Comptes de commerce ;

3° Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers ;

4° Comptes d'opérations monétaires ;

5° Comptes de prêts ;

6° Comptes d'avances.

Art. 24. - Sous réserve des règles particulières énoncées aux articles 25 à 29, les opérations des comptes spéciaux du Trésor sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général.

Sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque compte spécial est reporté d'année en année. Toutefois, les profits et les pertes constatés sur toutes les catégories de comptes, à l'exception des comptes d'affectation spéciale, sont imputés aux résultats de l'année dans les conditions prévues par l'article 35.

Sauf dérogations prévues par une loi de finances, il est interdit d'imputer directement à un compte spécial du Trésor les dépenses résultant du paiement des traitements ou indemnités à des agents de l'Etat ou à des agents des collectivités, établissements publics ou entreprises publiques.

Art. 25 - Les comptes d'affectation spéciale retracent des opérations qui, par suite d'une disposition de loi de finances prise sur l'initiative du Gouvernement, sont financées au moyen de ressources particulières. Une subvention inscrite au budget général de l'Etat ne peut compléter les ressources d'un compte spécial que si elle est au plus égale à 20 % du total des prévisions de dépenses.

Le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes du même compte, sauf pendant les trois mois de la création de celui-ci. Dans ce dernier cas, le découvert ne peut être supérieur au quart des dépenses autorisées pour l'année. Si, en cours d'année, les recettes d'un compte d'affectation spéciale apparaissent supérieures aux évaluations, les crédits peuvent être majorés par arrêté du ministre des finances dans la limite de cet excédent de recettes.

Art. 26. - Les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services publics de l'Etat. Les prévisions de dépenses concernant ces comptes ont un caractère évaluatif ; seul le découvert fixé annuellement pour chacun d'eux a un caractère limitatif. Sauf dérogations expresses prévues par une loi de finances, il est interdit d'exécuter, au titre de comptes de commerce, des opérations d'investissement financier, de prêts ou d'avances ainsi que des opérations d'emprunts.

Les résultats annuels sont établis pour chaque compte selon les règles du plan comptable général.

Art. 27. - Les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers retracent des opérations faites en application d'accords internationaux approuvés par la loi. Les comptes d'opérations monétaires enregistrent des recettes et des dépenses de caractère monétaire.

Pour ces deux catégories de comptes la présentation des prévisions de recettes et de dépenses est facultative, le découvert fixé annuellement pour chacun d'entre eux a un caractère limitatif.

Art. 28. - Les comptes d'avances décrivent les avances que le ministre des finances est autorisé à consentir dans la limite des crédits ouverts à cet effet. Un compte d'avance distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs.

Les avances du Trésor sont productives d'intérêts. Sauf dispositions spéciales contenues dans une loi de finances, leur durée ne peut excéder deux ans ou quatre ans en cas de renouvellement dûment autorisé à l'expiration de la deuxième année. Toute avance non remboursée à l'expiration d'un délai de deux ans, ou de quatre ans en cas de renouvellement, doit faire l'objet, selon les possibilités du débiteur :

- soit d'une décision de recouvrement immédiat, ou à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de trois mois ;

- soit d'une autorisation de consolidation sous forme de prêts du Trésor assortis d'un transfert à un compte de prêts ;

- soit de la constatation d'une perte probable imputée aux résultats de l'année dans les conditions prévues à l'article 35 ; les remboursements qui sont ultérieurement constatés sont portés en recettes au budget général.

Art. 29. - Les comptes de prêts retracent les prêts d'une durée supérieure à quatre ans consentis par l'Etat dans la limite des crédits ouverts à cet effet, soit à titre d'opérations nouvelles, soit à titre de consolidation. Lorsqu'une avance doit être consolidée, le taux d'intérêt dont est assorti le prêt de consolidation ne peut être inférieur à celui pratiqué à l'époque de l'opération par la Caisse des dépôts et consignations pour ses prêts aux collectivités locales. Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil d'Etat.

Le montant de l'amortissement en capital des prêts de l'Etat est pris en recettes au compte de prêts intéressé.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 18 novembre 1998, sous la présidence de M. Alain Lambert, président , la commission a, sur le rapport de M. Paul Loridant, rapporteur spécial , procédé à l'examen des crédits des comptes spéciaux du Trésor pour 1999 .

Après l'exposé du rapporteur spécial, un large débat s'est ouvert en commission.

M. Denis Badré a souhaité que dans le prolongement des observations du rapporteur spécial, la question des moyens du FARIF soit approfondie. Il a ajouté que les observations relatives au FFN lui paraissaient entièrement justifiées. Il a rappelé que grâce à ce fonds, la France avait pu enregistrer une extension importante de sa surface boisée et il s'est inquiété des conséquences de la réduction de ses moyens en 1999.

M. René Trégouët a souhaité connaître la répartition des interventions financées à travers la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes.

Mme Maryse Bergé-Lavigne a partagé le regret exprimé par le rapporteur spécial relatif à l'élargissement des interventions du FNDAE à la lutte contre les pollutions agricoles.

Ayant souligné l'importance des dépenses à la charge des communes rurales du fait des directives relatives au traitement des eaux, elle a rappelé qu'elle avait proposé au secrétaire d'Etat au budget d'autoriser ces communes à recourir à des emprunts à long terme, à taux réduit, ou de renforcer les soutiens octroyés par les agences de bassin.

M. Jacques Chaumont , évoquant la situation des comptes de prêts aux Etats étrangers, s'est inquiété de la répartition des responsabilités décisionnelles et de gestion quant aux opérations de financement réalisées au moyen des protocoles conclus entre la France et ses partenaires.

Il a regretté que les ambassadeurs dans les pays étrangers soient fréquemment privés de toute information sur les décisions prises.

Mme Marie-Claude Beaudeau a exprimé son accord avec les propos du rapporteur spécial sur les difficultés posées par le compte de cessions de titres publics. Puis elle s'est inquiétée de la nature des opérations retracées dans les deux comptes de prêts à des Etats étrangers.

M. Paul Loridant , rapporteur spécial , après avoir répondu à M. René Trégouët , a souligné l'importance d'une vraie politique forestière nationale, y compris pour les zones densément peuplées, comme l'Ile-de-France, où le boisement des espaces interstitiels procure une alternative utile à une urbanisation excessive.

Il a souligné que le FNDAE avait en effet été chargé de missions en expansion sans que des moyens supplémentaires lui soient accordés et a suggéré que ce hiatus avait pu sans doute provenir des réticences à mettre à la charge des pollueurs l'intégralité des coûts auxquels ils exposaient la collectivité.

S'agissant des décisions relatives aux interventions dans les Etats étrangers, il a rappelé qu'elles relevaient du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et qu'une meilleure information des représentants de la France à l'étranger pouvait sans doute s'avérer nécessaire dans certains cas. Il a ajouté que nos ambassadeurs n'étaient a priori pas trop mal placés pour disposer de ces informations, puisque leur autorité s'exerçait sur les postes d'expansion économique à l'étranger.

Indiquant à Mme Marie-Claude Beaudeau que les opérations du compte n° 902-24 pouvaient obéir pour partie à des aléas extérieurs, il a précisé que pour en apprécier la portée il convenait de se placer dans une perspective dépassant le cadre de l'annualité budgétaire.

Il a alors expliqué que les deux comptes de prêts aux Etats étrangers avaient l'un, pour objet de financer le développement économique des pays en développement et l'autre, celui d'assumer les conséquences financières des remises de dettes consenties par notre pays.

La commission a alors adopté un amendement de coordination à l'article 52 du projet de loi de finances visant à tirer les conséquences de la modification apportée à l'article 26 examiné dans une séance précédente par la commission.

Puis, elle a adopté sans modification l'ensemble des autres articles rattachés aux comptes spéciaux du Trésor, sous réserve d'un amendement de suppression de l'article relatif au FIATA.

¹ Le projet de loi de finances rectificative récemment déposé sur le bureau du Sénat conduit à réestimer le solde des comptes spéciaux du Trésor en 1998 qui serait légèrement amélioré par rapport aux prévisions initiales.

² On développe plus loin les effets du traitement budgétaire contestable des opérations relatives au secteur public.

³ Incidemment, cette observation justifie pleinement la position constante de votre commission des finances de s'opposer à tout élèvement de la taxe de péréquation du transport aérien.

⁴ Ce phénomène avait permis une annulation de crédits de 2.840 millions de francs dans l'arrêté du 28 juin 1995 accompagnant la première loi de finances rectificative pour 1995.

La seconde loi de finances rectificative pour 1995 avait comporté à nouveau une annulation de crédits de 3,7 milliards de francs.