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25 novembre 1998 : Transports ( rapport - première lecture )

 

PPL agents des compagnies de transport collectif de voyageurs

BONNET (Christian)

RAPPORT 86 (98-99) - COMMISSION DES LOIS


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Table des matières





N° 86

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de M. Christian BONNET et les membres du groupe des Républicains et Indépendants tendant à sanctionner de peines aggravées les infractions commises sur les agents des compagnies de transport collectif de voyageurs en contact avec le public,

Par M. Christian BONNET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir le numéro :

Sénat
 : 24 (1998-1999).



Transports.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 25 novembre 1998 sous la présidence de M. Jacques Larché, Président, la commission des Lois a procédé, sur le rapport de M. Christian Bonnet, à l'examen de la proposition de loi n° 24 présentée par lui-même et les membres du groupe des Républicains et Indépendants, tendant à sanctionner de peines aggravées les infractions commises sur les agents des compagnies de transport collectif de voyageurs en contact avec le public.

Cette proposition de loi vise à interpréter la notion de personne chargée d'une mission de service public inscrite dans le code pénal, afin que certaines infractions (meurtres, violences...) commises contre les agents des compagnies de transport public de voyageurs soient punies de peines aggravées comme elles le sont d'ores et déjà lorsqu'elles sont commises, par exemple, contre les militaires de la gendarmerie ou les fonctionnaires de la police nationale.

Le rapporteur a souligné que la proposition de loi visait à répondre dans des délais très brefs à une situation d'urgence et a rappelé que 925 atteintes contre les agents de la RATP et 720 atteintes contre les agents de la SNCF avaient été recensées en 1997.

Sur proposition du rapporteur, la commission a modifié le texte de la proposition de loi afin de mentionner explicitement dans les articles du code pénal concernés les agents des exploitants de réseaux de transport public de voyageurs plutôt que d'adopter une disposition interprétative de la notion de personne chargée d'une mission de service public. La commission a en outre décidé d'étendre l'application du texte à tous les agents des exploitants et non seulement aux agents en contact avec le public.

La commission a adopté à l'unanimité cette proposition de loi.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le 5 octobre dernier, un machiniste d'une ligne de bus parisienne de la RATP a été grièvement blessé à coups de couteau par un usager. Le même jour, à Sarcelles, un conducteur a été frappé par des jeunes gens auxquels il refusait l'accès de son véhicule parce qu'ils entendaient monter avec leurs cigarettes allumées et sans titre de transport. Une semaine plus tôt, une attaque à main armée s'était déroulée dans la gare de Saint-Nom-La-Bretèche.

Alors que les transports publics sont aujourd'hui, dans nombre de zones urbaines, la manifestation la plus visible de l'existence du service public, leurs agents sont amenés à exercer leurs fonctions dans des conditions de plus en plus difficiles, le nombre d'agressions physiques ou verbales à leur encontre ne cessant d'augmenter.

Si les violences urbaines appellent des réponses impliquant l'ensemble de la société, il est néanmoins souhaitable et urgent de marquer l'importance qu'attache la société aux missions exercées par les agents des exploitants de réseaux de transport collectif de voyageurs. C'est le sens de la proposition de loi n° 24 déposée sur le bureau du Sénat dès le 20 octobre dernier et qui tend à sanctionner de peines aggravées les infractions commises contre ces agents.

I. UNE SITUATION ALARMANTE

Les agents des exploitants de réseaux de transport de voyageurs doivent aujourd'hui travailler dans des conditions extrêmement difficiles dans certaines zones urbaines.

En 1997, sur l'ensemble du réseau RATP, 2.394 actes délictueux ont été signalés, contre 2.247 en 1996, dont 925 agressions contre les agents, 200 contre les brigades de surveillance, les bus ayant essuyé 747 jets de projectiles. Sur le réseau SNCF, au cours de l'année 1997, 720 atteintes contre les agents ont été recensées (795 en 1996).

Cette situation prend place dans un contexte marqué par une augmentation générale des infractions dites de masse. En 1997, le nombre de coups et blessures volontaires a augmenté de 8,6 % et les vols avec violences de 3,1 %.

Un récent rapport remis au ministre de l'intérieur résume de manière éloquente la situation existant dans certaines zones de la banlieue parisienne :

" Sur les lignes de bus du dépôt de Malakoff, des incidents perturbent quotidiennement le service " normal ", et les machinistes se sentent impuissants face à la banalisation des injures ou des dégradations, qui n'épargnent désormais aucune ligne. La répétition journalière de certains incidents les inquiète particulièrement : si un jeune monte tous les jours dans le bus, à la même heure, pour injurier le même conducteur qu'il reconnaît, et ouvrir lui-même les portes au même endroit, en dehors de l'arrêt, cela entraîne chez les conducteurs un " sentiment de psychose ", affirme le responsable de sa sécurité.

" Beaucoup ont l'assurance que leur travail de service public n'est plus respecté, et certains estiment qu'ils ne peuvent plus exercer leur métier classique de conducteur. La plupart " ferment les yeux " et ne réclament plus les titres de transport sur certaines lignes. D'autres servent à transporter des scooters volés sans oser intervenir. L'incompréhension est totale de part et d'autre : les jeunes gens perçoivent le bus comme leur appartenant, puisqu'il roule sur leur " territoire ", et pour cette raison ils peuvent le taguer et tutoyer le conducteur, tandis que le machiniste perçoit ces comportements comme autant de marques d'irrespect : " c'est chez nous !... Toi, tais-toi, tu conduis "1(*).


Les pouvoirs publics ne sauraient ignorer cette situation alarmante qui nécessite une implication des exploitants de transport public, de l'Etat, des collectivités territoriales et de l'ensemble de la société afin de s'attaquer aux conditions qui favorisent les violences. Dans l'immédiat, il importe de sanctionner sévèrement des comportements inacceptables. Tel est l'objectif poursuivi par les auteurs de la proposition de loi n°24.

II. LE CONTENU DE LA PROPOSITION DE LOI N°24

La proposition de loi a pour objet de permettre de sanctionner de peines aggravées les agressions commises à l'encontre des agents des exploitants de réseaux de transport collectif de voyageurs.

D'ores et déjà, un certain nombre de circonstances aggravantes liées à la qualité de la victime sont prévues par le code pénal pour l'application de nombreuses infractions.

En particulier, certaines infractions donnent lieu à des peines aggravées lorsqu'elles sont commises sur des personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public.

Ainsi, le meurtre ( article 221-4 du code pénal) donne lieu à des peines aggravées lorsqu'il est commis " sur un magistrat, un juré, un avocat, un officier public ou ministériel, un militaire de la gendarmerie, un fonctionnaire de la police nationale, des douanes, de l'administration pénitentiaire ou toute autre personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public, dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions ou de sa mission, lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de l'auteur ".

La mention des militaires de la gendarmerie, des fonctionnaires de la police nationale, des douanes et de l'administration pénitentiaire résulte de la loi n° 96-647 du 22 juillet 1996 tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire.

La même circonstance aggravante est prévue pour les infractions suivantes :

- tortures et actes de barbarie (article 222-3 du code pénal) ;

- violences (articles 222-8, 222-12 et 222-13).

Le tableau suivant résume les peines encourues lorsque ces infractions sont commises et que la circonstance aggravante est applicable.



Infraction

Peine normale

Peine aggravée

Meurtre

30 ans de réclusion criminelle (art. 221-1)

réclusion criminelle à perpétuité (art. 221-4)

Tortures ou actes de barbarie

15 ans de réclusion criminelle (art. 222-1)

20 ans de réclusion criminelle (art. 222-3)

Violences ayant entraîné la mort sans intention de la donner

15 ans de réclusion criminelle (art. 222-7)

20 ans de réclusion criminelle (art. 222-8)

Violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente

10 ans d'emprisonnement et 1.000.000.F d'amende

15 ans de réclusion criminelle (art. 222-10)

Violences ayant entraîné une incapacité de travail de plus de 8 jours

3 ans d'emprisonnement et 300.000 F d'amende
(art. 222-11)

5 ans d'emprisonnement et 500.000 F d'amende
(art. 222-12)

Violences ayant entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à 8 jours, ou pas d'incapacité

10.000.F (contravention de la 5ème classe) si incapacité
(art. R. 625-1)

5.000.F d'amende (contravention de la 4ème classe) sans incapacité
(art. R. 624-1)

3 ans d'emprisonnement et 300.000 F d'amende
(art. 222-13)

La proposition de loi vise à interpréter la notion de " personne chargée d'une mission de service public " inscrite dans les articles précités du code pénal, afin que les conducteurs des compagnies de transport collectif des voyageurs et les agents de ces compagnies en contact avec le public soient considérés comme chargés d'une telle mission quand ils sont dans l'exercice de leurs fonctions.

Une telle disposition interprétative peut au premier abord paraître inutile, tant il est couramment admis que les agents des exploitants de transport public exercent une mission de service public. La loi n° 82-1153 d'orientation sur les transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982 qualifie explicitement de service public le transport public de personnes.

L'adoption d'une disposition législative paraît pourtant aujourd'hui nécessaire, compte tenu de jurisprudences discordantes sur la notion de personne chargée d'une mission de service public. Dans un arrêt du 17 avril 1996, la Cour d'appel de Paris a refusé d'appliquer l'aggravation de peine prévue par l'article 222-12-4° du code pénal en cas de violences ayant entraîné une incapacité de travail de plus de huit jours à un conducteur de la RATP en développant le raisonnement suivant :

le fait que la RATP, établissement public industriel et commercial, exerce une activité d'intérêt général, le transport public de voyageurs, ne saurait en soi suffire, pour l'application d'une loi pénale, pour considérer que les agents qui effectuent ce transport assurent une mission de service public au sens de l'article 222-12-4° du code pénal ;

" Par ailleurs, le fait qu'un conducteur d'autobus de la RATP soit légitimement amené à exercer une certaine autorité, voire , en particulier en l'absence de contrôleur, un pouvoir d'injonction à l'égard des usagers du véhicule dont il a la responsabilité pour faire respecter le règlement régissant les conditions de transport, ne permet pas, non plus, d'en déduire que cette autorité procède, en l'absence de tout texte réglementaire ou assermentation, d'une délégation de la puissance publique, la loi pénale étant d'interprétation stricte "2(*).


Un autre jugement, intervenu sous l'empire de l'ancien code pénal, a au contraire admis que les agents d'une entreprise de transport de voyageurs avaient la qualité de " citoyen chargé d'un ministère de service public "3(*).

Face à cette incertitude, la proposition de loi a pour objet de permettre, de manière incontestable, l'application, aux agents des compagnies de transport collectif de voyageurs, de la circonstance aggravante liée au fait que l'infraction est commise contre une personne chargée d'une mission de service public.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

La proposition de loi n° 24 présentée par les membres du groupe des républicains et indépendants peut permettre d'apporter, dans des délais très rapides, une réponse, partielle mais nécessaire, aux situations très difficiles que doivent quotidiennement affronter les agents des exploitations de transport public.

Votre commission a donc souhaité l'instruire dans les meilleurs délais afin que le Sénat puisse l'adopter très rapidement. Le Gouvernement, compte tenu à la fois de la brièveté du texte et de l'urgence de son entrée en vigueur, pourra ainsi l'inscrire prochainement à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, à moins que celle-ci ne souhaite utiliser l'une des prochaines journées d'initiative parlementaire pour examiner cette proposition.

Sur le fond, après réflexion, votre commission, sur proposition de son rapporteur, a apporté quelques modifications à la proposition de loi.

En premier lieu, il est apparu préférable de mentionner explicitement les agents des exploitants de transport public de voyageurs dans les articles du code pénal concernés, plutôt que d'adopter une disposition interprétative qui ne figurerait pas, pour sa part, dans ledit code.

Cette solution paraît plus conforme à la fonction expressive du code pénal, qui a une importance particulière en matière de circonstances aggravantes. A côté de sa fonction de sanction, le code pénal a en effet également pour vocation d'exprimer les valeurs d'une société. Lorsque le législateur décide d'aggraver des peines dans certaines circonstances, il augmente certes le plafond des sanctions, mais manifeste également son attachement à certaines valeurs. C'est particulièrement le cas en ce qui concerne la circonstance aggravante liée à la particulière vulnérabilité de la victime, qui est prévue de manière quasi-systématique en matière d'atteinte aux personnes ou aux biens.

Votre commission propose donc de marquer l'importance qu'elle attache aux missions exercées par les agents des exploitations de transport public de voyageurs en les mentionnant explicitement dans les articles 221-4, 222-3, 222-8, 222-10, 222-12 et 222-13 du code pénal au même titre par exemple que les militaires de la gendarmerie, les fonctionnaires de la police, des douanes ou de l'administration pénitentiaire. Il apparaîtra ainsi plus clairement que les infractions commises à leur encontre seront désormais punies de peines aggravées.

Par ailleurs, votre commission a remplacé dans la proposition de loi l'expression " compagnies de transport collectif de voyageurs " par celle d'" exploitant d'un réseau de transport public de voyageurs ". Cette dernière expression, qui vise des établissements tels que la RATP ou la SNCF, mais également par exemple les compagnies chargées d'effectuer le ramassage scolaire, est plus proche de la formule d'ores et déjà employée dans l'article 529-3 du code de procédure pénale, qui mentionne les exploitants " des services publics de transports ferroviaires et des services de transports publics de personnes ".

Enfin, votre commission n'a pas souhaité limiter l'application de la circonstance aggravante aux seuls agents en contact avec le public, une telle restriction n'étant prévue pour aucune des autres personnes visées par les articles concernés du code pénal.

Votre commission s'est par ailleurs interrogée sur l'opportunité de punir également de peines aggravées les outrages envers les agents des exploitants de réseaux de transport public de voyageurs. Les outrages constituent en effet le comportement qu'ont à subir le plus fréquemment ces agents.

L'article 433-5 du code pénal punit de 50.000 F d'amende l'outrage envers les personnes chargées d'une mission de service public. Cette peine est portée à six mois d'emprisonnement et 50.000 francs d'amende lorsque l'infraction est commise contre une personne dépositaire de l'autorité publique. Les mêmes peines sont applicables lorsque l'infraction est commise en réunion au sens du code pénal, c'est-à-dire par plusieurs personnes.

Votre commission, sur proposition de son rapporteur, n'a finalement pas estimé nécessaire de modifier cet article du code pénal. D'une part, compte tenu des modifications apportées par la proposition de loi aux articles 221-4, 222-3, 222-8, 222-10, 222-12 et 222-13 du code pénal, les agents des exploitants de réseaux de transport public de voyageurs seront désormais considérés systématiquement comme chargés d'une mission de service public, y compris en cas d'outrage, même s'ils ne sont pas mentionnés explicitement dans l'article 433-5.

D'autre part, les outrages commis à l'encontre des agents des exploitants de transport public sont le plus souvent commis " en réunion ", ce qui implique la mise en oeuvre des peines aggravées.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous demande d'adopter la proposition de loi dans le texte figurant ci-après.

TEXTE PROPOSÉ PAR LA COMMISSION



PROPOSITION DE LOI TENDANT À SANCTIONNER DE PEINES AGGRAVÉES CERTAINES INFRACTIONS COMMISES
SUR LES AGENTS D'UN EXPLOITANT D'UN RÉSEAU
DE TRANSPORT PUBLIC DE VOYAGEURS

ARTICLE UNIQUE

Aux 4° des articles 221-4, 222-3, 222-8, 222-10, 222-12 et 222-13 du code pénal, après les mots : " de l'administration pénitentiaire ", sont insérés les mots : " , un agent d'un exploitant d'un réseau de transport public de voyageurs ".




1 Mission sur les violences urbaines, la documentation française, septembre 1998.

2 CA Paris, 17 avril 1996, Epoux Gracia

3 TGI Dunkerque, 21 janvier 1983