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N° 127

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 décembre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur :

- le projet de loi autorisant la ratification de l'
accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République d'Azerbaïdjan, d'autre part,

- le projet de loi autorisant la ratification de l'
accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République d'Ouzbékistan, d'autre part,

- le projet de loi autorisant la ratification de l'
accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République d'Arménie, d'autre part,

- le projet de loi autorisant la ratification de l'
accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la Géorgie, d'autre part,

Par M. André DULAIT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir les numéros :

Sénat : 561, 562, 563 et 564 (1997-1998).

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi de quatre projets de loi autorisant la ratification d'accords de partenariat et de coopération conclus entre, d'une part, les Communautés européennes et leurs Etats membres et, d'autre part, quatre Etats membres de la Communauté des Etats Indépendants : trois Etats du Caucase, Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie et un pays d'Asie centrale, l'Ouzbékistan.

Ces accords ont pour vocation à se substituer à l'Accord de coopération économique et commerciale qui avait été conclu, en 1989, entre la Communauté européenne et l'Union soviétique. Prenant compte des modifications intervenues depuis, les accords proposent d'instaurer entre l'Union et chacun des quatre partenaires un dispositif rénové et adapté favorisant le dialogue politique, les échanges commerciaux et, surtout, l'assistance technique destinée à mettre en oeuvre une coopération dans des domaines très variés.

A travers ce partenariat, l'Union se propose d'aider ces pays à consolider -ou parfois amorcer- leur démocratisation, leur transition vers l'économie de marché et leur insertion dans l'économie mondiale.

Les accords de partenariat et de coopération ont cette particularité d'être des accords mixtes, comprenant des dispositions qui relèvent des compétences nationales (dialogue politique, droit d'établissement ...), et des stipulations de compétence communautaire (clauses commerciales). Ils doivent donc être ratifiés par chacun des Etats membres, ce qui est le cas désormais pour douze d'entre eux.

Après une présentation générale des dispositions contenues dans les accords, votre rapporteur rappellera brièvement les caractéristiques politiques et économiques de chacun des quatre Etats partenaires.

I. LE CADRE GÉNÉRAL DES ACCORDS DE PARTENARIAT ET DE COOPÉRATION

A. DES ACCORDS D'UN TYPE NOUVEAU ADAPTÉS AUX SPÉCIFICITÉS RÉGIONALES

1. Des accords européens d'une nouvelle génération

Les présents accords de partenariat et de coopération sont la conséquence des négociations engagées par la Commission, après 1991, avec les Etats issus de l'Union soviétique afin de redéfinir l'accord de commerce conclu en 1989 entre Moscou et Bruxelles et que l'éclatement, puis la dissolution de l'URSS, n'ont pas permis de mener à bien. L'Union européenne a donc adopté, le 5 octobre 1992, les directives de négociations devant mener à la conclusion des accords conclus avec les Républiques de la CEI, et présentement soumis à notre examen.

Déjà six accords de ce type ont été conclus par l'Union, avec la Russie, l'Ukraine, la Moldavie, le Kazakhstan, le Kirghizistan et la Biélorussie. A l'exception de celui passé avec ce dernier pays -du fait d'une évolution politique à rebours de l'Etat de droit- les autres accords ont été ratifiés par la France, mais ceux conclus avec le Kirghizistan et le Kazakhstan ne sont toutefois pas encore entrés en vigueur, à la différence des trois autres (Russie depuis le 1er décembre 1997, Ukraine depuis le 1er mars 1998 et Moldavie depuis le 1er juillet 1998).

Ces accords de partenariat et de coopération sont des accords d'un nouveau type que l'Union européenne a passés avec ces pays dans le cadre de ses compétences en matière de relations extérieures. En effet ils se distinguent en premier lieu des accords d'association passés avec les pays d'Europe centrale, orientale et baltique. Tout d'abord en ce qu'il est reconnu à ces derniers pays une vocation à l'adhésion à l'Union, ce qui n'est pas le cas pour les pays signataires des accords de partenariat et de coopération ; ensuite parce que l'établissement d'une zone de libre échange entre ces derniers pays et l'Union n'est pas prévu. Une deuxième différence, en second lieu, les distingue des accords euro-méditerranéens qui prévoient, pour leur part, un dispositif commercial préférentiel.

Des singularités séparent les accords de partenariat et de coopération eux-mêmes. Par delà celles qui concernent les dispositions de chacun des présents accords soumis à notre examen, on relèvera que les accords conclus avec la Russie, l'Ukraine et la Moldavie prévoient une "clause de rendez-vous" -en 1998-, sur l'opportunité d'envisager la création d'une zone de libre-échange entre l'Union et ces pays, ce que les accords que nous examinons aujourd'hui ne prévoient pas.

2. Des objectifs généraux similaires mais qui laissent une place aux spécificités régionales

S'agissant des objectifs globalement assignés à chacun des quatre accords, on remarquera que l'Union s'est efforcée de donner une grande similitude entre les trois accords conclus avec les trois pays de Transcaucasie -Azerbaïdjan, Géorgie, Arménie-, par rapport à celui passé avec l'Ouzbékistan, même si dans leurs grandes lignes, ces quatre accords restent très proches.

Pour chacun des trois Etats du Caucase, l'article premier des accords énumère quatre objectifs essentiels :

- fournir un cadre approprié au dialogue politique de ces pays avec l'Union,

- soutenir leurs efforts pour consolider leur démocratie, développer leur économie et mener à son terme leur processus de transition vers une économie de marché,

- promouvoir les échanges et les investissements entre ces pays et l'Union,

- jeter les bases d'une coopération dans de très nombreux domaines.

L'accord avec l'Ouzbékistan fait figurer deux objectifs spécifiques additionnels :

- soutenir son indépendance et sa souveraineté,

- aider à l'édification, dans ce pays, d'une société civile fondée sur le principe de l'Etat de droit.

Sur ce dernier point, les trois autres accords ne diffèrent cependant pas fondamentalement de celui relatif à l'Ouzbékistan : ils comportent tous une clause appelant (articles 2 des accords), au respect de la démocratie et des droits de l'homme consacrés par les conventions internationales pertinentes (ONU et OSCE). La combinaison de cette disposition avec un article spécifique de chacun des accords et une déclaration commune le concernant permet de suspendre l'application des traités en cas de violation des droits de l'homme considérés, à juste titre, comme des "éléments essentiels" de leur dispositif.

La mention additionnelle inscrite dans l'accord Ouzbékistan démontre cependant l'attention portée par l'Union à la mise en place d'Etats démocratiques en Asie centrale en général, à commencer par l'Ouzbékistan même, dont la nature actuelle du régime le place très en deçà des standards démocratiques.

De même, l'approche régionale a été privilégiée par la Commission à l'égard des trois pays du Caucase dont deux d'entre eux, l'Arménie et l'Azerbaïdjan, sont en conflit depuis plusieurs années.

C'est pourquoi le préambule des trois accords conclus avec les pays du Caucase affiche l'ambition d'"encourager le processus de coopération régionale" dans les différents domaines couverts, "en vue de promouvoir la prospérité et la stabilité de la région visant à favoriser la coopération et la confiance mutuelle entre les Etats indépendants de Transcaucasie et d'autres Etats voisins".

De même est-il attendu du dialogue politique mis en place entre l'Union et chacun des trois pays "une plus grande convergence des positions sur les questions internationales (...) augmentant ainsi la sécurité et la stabilité dans la région et favorisant le développement futur des Etats indépendants de Transcaucasie".

B. UN CHAMP D'APPLICATION ELARGI

1. Le dialogue politique institutionnalisé, fondé sur la démocratisation des partenaires, vise à créer de nouvelles formes de coopération

Sous réserve des objectifs spécifiques assignés pour tel ou tel des pays partenaires et que votre rapporteur a déjà mentionnés, le dialogue politique fait l'objet d'une institutionnalisation, très similaire entre les quatre accords.

Chacun des accords crée un Conseil de coopération à l'échelon ministériel, qui se réunit une fois par an et est chargé de la mise en oeuvre de ses dispositions.

Pour l'assister est créé un comité de coopération composé de hauts fonctionnaires représentant l'Union d'une part, et chacun des Etats parties d'autre part. De fait, les autres procédures et mécanismes mis en place pour le dialogue politique font appel à des réunions régulières de hauts fonctionnaires comme à la "pleine utilisation des voies diplomatiques" et à tous autres moyens tels que les réunions d'experts.

Enfin les accords instituent une commission parlementaire de coopération réunissant des membres des parlements de chacun des pays partenaires et ceux du Parlement européen au sein de laquelle ils "se rencontrent et échangent leurs vues", selon une périodicité qu'elle détermine.

2. Des échanges commerciaux fondés sur la clause de la nation la plus favorisée

Dans le domaine des échanges commerciaux, les accords de partenariat et de coopération n'entendent pas établir des relations préférentielles, comme c'est le cas des accords d'association ou des accords euroméditerranéens. Le principe de base est celui de l'octroi du bénéfice de la nation la plus favorisée, ce qui est au demeurant le modus vivendi habituel du commerce international pour les Etats parties à l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Les pays partenaires n'en étant qu'au stade des négociations en vue de leur adhésion future à l'OMC, ces accords ont donc un objectif de préparation, en quelque sorte pédagogique, des économies partenaires des pays à ce rendez-vous prochain, essentiel pour eux.

Cela étant, les textes prévoient que, par dérogation et pendant une période allant jusqu'au 31 décembre 1998, les pays partenaires ne sont pas obligés d'étendre à l'Union -par l'octroi de la clause de la nation la plus favorisée-, les avantages commerciaux qu'ils se sont accordés entre eux dans le cadre de la CEI.

De même l'octroi de la clause de la nation la plus favorisée n'affecte pas et n'affectera pas -comme dans le cadre de l'OMC- les avantages commerciaux que les Etats de l'Union se sont octroyés dans le cadre de la constitution de la Communauté européenne où qu'ils ont accordés à des pays en développement (accords de Lomé).

En application de ce dispositif commercial, déjà entré en vigueur par voie d'accords intérimaires1(*), les parties s'interdisent toute restriction quantitative aux échanges, à l'exception des produits textiles, qui font l'objet d'un accord séparé conclu en 1995, et des produits couverts par la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA).

Par ailleurs, des mesures de sauvegarde sont prévues -comme dans le cadre de l'OMC-, qui permettent de recourir à des interdictions ou restrictions d'importations, d'exportations ou de transit, sous réserve que ces mesures ne constituent ni un moyen de discrimination arbitraire, ni une restriction déguisée.

Les raisons qui peuvent justifier le recours à de telles mesures peuvent relever de "la moralité publique, de l'ordre public, de la sécurité publique, de la protection de la santé et de la vie des personnes ou des animaux". De même est prise en compte la volonté de protéger les ressources naturelles, les trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique.

3. Droit d'établissement, emploi et circulation des capitaux

La clause de la nation la plus favorisée -ou le traitement national si ce dernier est plus favorable- s'applique également pour l'établissement des sociétés communautaires dans l'un des pays partenaires et réciproquement.

Les accords encouragent également la libéralisation progressive des prestations transfrontalières de services ; ils invitent par ailleurs les parties à autoriser entre leurs résidents tous les paiements courants liés à la circulation des marchandises, des services et des personnes. Chacune des parties s'engage en outre, dans le domaine de l'emploi, à éviter toute discrimination fondée sur la nationalité entre les ressortissants communautaires légalement employés dans l'un des pays partenaires et réciproquement, "en ce qui concerne les conditions de travail, de rémunération ou de licenciement".

Enfin, chacun des partenaires s'engage à améliorer la protection des droits de propriété intellectuelle, industrielle et commerciale et d'atteindre, cinq ans après l'entrée en vigueur de l'accord, un niveau de protection similaire à celui de la Communauté.

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