Proposition de loi tendant à limiter les licenciements des salariés de plus de cinquante ans

II. LA PROPOSITION DE LOI SE FONDE SUR DES ÉLÉMENTS CONTESTABLES ET RÉPOND ESSENTIELLEMENT À DES IMPÉRATIFS POLITIQUES

A. DES FONDEMENTS FRAGILES ET CONTESTABLES

Pour justifier la nécessité de cette proposition de loi, ses auteurs évoquent la nécessité de " mettre fin aux abus et aux contournements " , de " stopper une dérive ".

Ils expliquent ainsi que les conventions de conversion seraient de plus en plus fréquemment utilisées pour échapper au paiement de la " contribution Delalande ". Selon M. Gremetz, rapporteur de l'Assemblée nationale, certaines entreprises feraient ainsi pression sur leurs salariés pour qu'ils adhèrent à une convention de conversion dans le seul but d'éviter le paiement de la contribution.

De même, toujours selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, certains employeurs concluraient une convention d'allocation spéciale de préretraite (ASFNE) puis feraient pression sur leurs salariés pour qu'ils renoncent au bénéfice de ce dispositif de préretraite. Ces employeurs seraient alors exonérés du versement de la " contribution Delalande ".

A l'appui de ces affirmations, le rapporteur et le Gouvernement se fondent sur un argument très limité : la part des salariés de plus de 50 ans dans les conventions de conversion serait ainsi passée de 12 % en 1994 à 17 % en 1997, ce qui serait révélateur d'un phénomène généralisé de contournement.

Entrées en convention de conversion par tranche d'âge
(France métropolitaine)

Source : UNEDIC, exploitations annuelles du fichier national des allocataires (FNA)

	50 ans ou plus		55 ans ou plus		Tout âge
Année	Effectif	% du total	Effectif	% du total	Effectif total
1990	4.277	10,0	451	1,0	42.966
1991	6.734	9,9	784	1,2	68.125
1992	10.659	9,3	1.059	0,9	115.146
1993	16.220	9,0	1.825	1,0	179.320
1994	16.026	10,8	2.824	1,9	147.803
1995	14.908	12,5	3.670	3,1	119.675
1996	18.737	13,8	4.753	3,5	136.217
1997 ^(e)	21.428	15,8	5.369	4,0	135.793
1998 ^(e)	20.282	19,1	6.053	5,7	106.188

(e) Estimations provisoires

Les chiffres obtenus par votre rapporteur sur les entrées en conventions de conversion montrent effectivement une progression de la part des plus de 50 ans, part qui est ainsi passée de 11 % en 1994 à 16 % en 1997. En 1998, selon des chiffres encore provisoires qu'il convient d'examiner avec prudence, le nombre d'entrées en convention de conversion de salariés de plus de 50 ans serait en diminution mais leur part dans le total des conventions de conversion augmenterait pour atteindre 19 %, en raison de la forte baisse du total des entrées.

En jugeant que le recours aux conventions de conversion pour les salariés de plus de 50 ans résulte avant tout d'un contournement de la " contribution Delalande ", le Gouvernement semble condamner l'utilisation des conventions de conversion pour ces personnes.

Il apparaît contradictoire à faire porter la " contribution Delalande ", qui procède d'une logique de sanction, sur les conventions de conversion qui ont précisément pour objectif de faciliter le reclassement du salarié dont le licenciement n'a pu être évité.

Ouvertes aux salariés âgés de moins de 57 ans, aptes physiquement à l'exercice d'un emploi et ayant au moins deux ans d'ancienneté dans leur emploi, les conventions de conversion, instituées en 1986, consistent en effet en une prise en charge individualisée et immédiate, durant une période de six mois, des salariés licenciés pour motif économique. Elle sont souvent plus intéressantes financièrement pour le salarié que l'indemnisation au titre de l'assurance chômage.

Le Gouvernement semble considérer qu'il serait presque anormal que des salariés de plus de 50 ans entrent en convention de conversion. Si l'on peut éventuellement s'interroger sur l'utilité réelle de ces conventions pour les personnes âgées de plus de 55 ans, il apparaît surprenant que l'on condamne ainsi l'usage de ces conventions pour des personnes âgées de 50 à 55 ans. Faudrait-il en conclure que ces salariés n'ont aucune chance de se reclasser ?

Votre rapporteur ne peut que refuser une telle logique qui semble se satisfaire de l'exclusion définitive de ces salariés du marché du travail

Taux de reclassement des adhérents de 50 ans et plus
aux conventions de conversion

L'analyse est faite sur les 14 dernières cohortes d'adhérents (de janvier 1995 à avril 1996) et porte sur 23.000 adhérents de 50 ans et plus

Source : rapport Bruhnes, ANPE, octobre 1996

Age	Taux de reclassement	dont taux hommes	dont taux femmes	Bénéficiaires Formation	Bénéficiaires Prestation	Poids relatif
50	41 %	47	34	46 %	58 %	16 %
51	39 %	44	31	45 %	58 %	14 %
52	36 %	43	26	43 %	58 %	14 %
53	35 %	40	26	40 %	56 %	13 %
54	32 %	36	24	36 %	55 %	12 %
55	27 %	30	20	29 %	51 %	12 %
56 et +	18 %	19	17	24 %	44 %	19 %
Total 60 ans et +	33 %	37	26	38 %	55 %	100 %
Total adh 14 cohortes	49 %	54	42	51 %	57 %

Pourtant, il apparaît que 33% des personnes de plus de 50 ans parviennent à retrouver un emploi à l'issue de leur convention de conversion. Ce taux est même de 41% à 50 ans et de 39% à 51 ans (contre 49% pour l'ensemble des bénéficiaires de conventions de conversion).

Votre rapporteur considère donc la simple constatation d'une augmentation de la part des salariés de plus de 50 ans dans les entrées en convention de conversion paraît très insuffisant à démontrer un contournement massif et un abus généralisé justifiant une nouvelle intervention du législateur.

Votre rapporteur ne nie pas que peuvent se produire ça et là des abus caractérisés chez certains employeurs peu scrupuleux. Toutefois, ces abus éventuels ne sauraient justifier une sanction collective qui frapperait la totalité des entreprises. Rien ne permet en effet de conclure aujourd'hui à un contournement massif par les entreprises de la " contribution Delalande " par l'utilisation du dispositif de la convention de conversion.

S'agissant des refus de préretraites FNE, l'hypothèses d'abus éventuels revient à reconnaître une certaine négligence de la part des services de l'Etat. En effet, la mise en place d'un dispositif de préretraite suppose que l'employeur conclut avec l'Etat une convention. Cette convention donne lieu à négociation entre l'entreprise et l'administration, afin d'obtenir, en contrepartie de l'aide de l'Etat, un recours maîtrisé aux mesures d'âge et l'amélioration du plan social.

Conventions d'ASFNE de 1993 à mai 1998

	1993	1994	1995	1996	1997	1/1/1998 au 31/5/1998
Conventions signées	14.574	8.545	5.997	5.906	5.353	1.916
Entrées annuelles (1)	56.345	49.462	23.683	21.015	21.669	9.862
Allocataires en fin de période	174.662	179.219	152.409	128.442	107.789	101.015

(1) Source UNEDIC : statistique de paiements

.

On notera de surcroît que les affirmations concernant d'éventuels abus ne sont étayées par aucun élément précis. La raison en est simple : sur une moyenne de 20.000 entrées en préretraite FNE chaque année, le nombre de refus est extrêmement faible ; il porte sur une soixantaine de salariés par an seulement.

Lorsque l'on aura précisé que le refus du salarié peut, dans certains cas, être motivé par une indemnisation au titre de l'assurance chômage plus avantageuse que la préretraite, on comprendra que le nombre des refus susceptibles de résulter d'une éventuelle pression de l'employeur est, dans l'hypothèse la plus pessimiste, de l'ordre de quelques dizaines à peine.

Dans ces conditions, votre rapporteur est amené à s'interroger sur l'utilité d'une éventuelle intervention du législateur pour réprimer un nombre effectif d'abus qui doit vraisemblablement se compter sur les doigts d'une seule main...

Le procès d'intention fait aux entreprises, globalement considérées par les initiateurs de cette proposition de loi comme ayant un comportement frauduleux, paraît donc inacceptable. Le prétendu contournement de la " contribution Delalande " par les conventions de conversion et les refus de conventions de préretraite est loin d'être avéré.

Dès lors, peut-être faut-il considérer que cette proposition de loi trahit plutôt les craintes du Gouvernement que le doublement par voie réglementaire de la " contribution Delalande " ne génère effectivement, à l'avenir, de tels phénomènes de contournement ?

B. UNE " PRIORITÉ " GOUVERNEMENTALE

La véritable justification des dispositions que comporte cette proposition de loi tient davantage à des nécessités politiques.

Les trois articles de la proposition de loi constituaient en réalité les articles 5, 6 et 7 d'une proposition de loi qui en comportait initialement neuf et qui tendait " à limiter les licenciements et à améliorer la situation au regard de la retraite des salariés de plus de 50 ans ".

Ce texte prévoyait, outre l'extension de la " contribution Delalande ", le droit à la retraite à taux plein avec quarante annuités de cotisation sans condition d'âge et la prorogation et l'extension du dispositif d'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE).

Or, suite à la saisine du Gouvernement, le bureau de la commission des Finances a décidé d'opposer l'article 40 de la Constitution aux articles 1er, 2, 3, 4 et 9 du texte. La proposition de loi s'est donc trouvée amputée de plus de la moitié de ses articles et, aux yeux de ses auteurs, de ses dispositions essentielles : " Vidée d'une grande partie de sa substance, a souligné le rapporteur de l'Assemblée nationale , sa portée en est d'autant réduite et sa cohérence affectée ".

L'article 8, qui instituait une contribution sur les revenus financiers affectée à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs (CNAVTS), ayant été supprimé par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, ne subsistent du texte initial que les dispositions que nous examinons aujourd'hui.

Ces dispositions et l'argumentation qui les sous-tend émanent en réalité des services du ministère de l'Emploi et de la Solidarité. L'extension aux conventions de conversion de la " contribution Delalande " avait d'ailleurs été annoncée par Mme Aubry dès le début du mois de novembre dernier et l'impact financier de cette extension avait été partiellement intégré dans les prévisions budgétaires de la loi de finances pour 1999.

En acceptant cette proposition de loi et en demandant son inscription à l'ordre du jour prioritaire du Sénat, le Gouvernement poursuit un objectif essentiellement politique : il permet, d'une part, à une composante de sa majorité de revendiquer la paternité d'une disposition dont il est en réalité l'auteur et qui constitue le seul reliquat d'une proposition de loi embarrassante pour lui. Il apaise, d'autre part, sa majorité, qui souhaitait une réforme plus large du droit de licenciement. La prochaine étape de cette stratégie pourrait d'ailleurs être la taxation des entreprises qui font un usage jugé " abusif " des contrats à durée déterminée ou de l'intérim.

On remarquera enfin qu'en choisissant la voie d'une proposition de loi, le Gouvernement évite de communiquer au Parlement l'étude d'impact qui accompagne nécessairement tout projet de loi.