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24 mars 1999 : Intercommunalité ( rapport - première lecture )

 

Projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale

HOEFFEL (Daniel)

RAPPORT 281 (98-99) - commission des lois


Table des matières





N° 281

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 mars 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale,

Par M. Daniel HOEFFEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale
(11ème législ.) : 1155, 1355, 1356 et T.A. 249.

Sénat : 220 (1998-1999).



Collectivités territoriales.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, le mardi 16 mars, la commission des Lois, réunie le mercredi 24 mars 1999, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, puis de M. René-Georges Laurin, vice-président, a examiné sur le rapport de M. Daniel Hoeffel le projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

Dans la continuité de ses travaux antérieurs, la commission des Lois a rappelé son attachement au principe de la réduction du nombre des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale et de la simplification du régime juridique de l'intercommunalité. Elle a souligné l'importance de favoriser une intercommunalité de projet.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des Lois a adopté les principales modifications suivantes :

· en ce qui concerne les nouvelles communautés d'agglomération (chapitre 1er), la commission propose au Sénat :

- de prendre en compte, pour leur création, les communes chefs-lieux de département afin de répondre à la situation de départements qui, ne remplissant pas les conditions de seuils exigées, ne pourraient créer de structures de ce type (article 1er) ;

- de remédier à l'approche rigide des compétences de ces communautés d'agglomération qui résulte du projet de loi en supprimant certaines compétences telles que l'eau ou l'assainissement ou le développement durable, en prévoyant une approche plus réaliste d'autres compétences (par exemple les ordures ménagères) et en permettant une dévolution progressive des compétences pendant la période d'unification des taux de la taxe professionnelle (article 1er) ;

- de veiller à ce que les compétences des communautés d'agglomération comme celles des communautés urbaines (chapitre II) soient harmonisées avec les missions reconnues aux départements en matière de politique de la ville et d'action sociale.

· Tout en souhaitant que la réflexion sur cette importante question puisse être approfondie, la commission a considéré que la procédure de désignation directe des délégués des communautés urbaines prévue par l'Assemblée nationale était en l'état inapplicable (article 8).

· En ce qui concerne le régime des communautés de communes (chapitre III), se prononçant pour une réduction des écarts constatés en matière de dotation globale de fonctionnement avec les communautés d'agglomération et communautés urbaines, la commission propose en outre au Sénat d'adapter les critères prévus pour faire bénéficier les communautés de communes d'une dotation globale de fonctionnement majorée (article 11).

· En ce qui concerne les dispositions communes, la commission propose au Sénat :

- d'encadrer le pouvoir d'initiative reconnu au préfet pour la création d'établissements publics de coopération intercommunale en exigeant l'avis préalable de la commission départementale de la coopération intercommunale dont le rôle serait renforcé (articles 21 et 28) ;

- d'associer les conseils municipaux à la procédure de transformation d'un établissement public de coopération intercommunale (article 27) ;

- de supprimer les procédures dérogatoires d'extension du périmètre des établissements publics de coopération intercommunale prévue par l'Assemblée nationale ;

- de prévoir une délibération expresse des conseils municipaux sur des procédures qui concernent directement les intérêts des communes, en supprimant les procédures d'approbation tacite ;

- de ne pas retenir les conditions plus restrictives introduites par l'Assemblée nationale pour le retrait d'une commune ou la dissolution d'un établissement public de coopération intercommunale ;

- de mieux préciser les règles relatives aux organes délibérants en clarifiant les conditions applicables aux réunions de plein droit qui doivent faire suite au renouvellement des conseils municipaux, les conditions de représentation des communes n'ayant pas désigné leurs représentants au sein de l'organe délibérant, l'obligation faite au président de rendre compte des travaux du bureau et des délégations, de même que les conditions dans lesquelles l'organe délibérant peut se réunir à huis clos ;

- de mieux préserver les droits d'une commune pour des décisions d'un établissement public de coopération intercommunale qui la concernent seule.

· La commission propose au Sénat de supprimer des dispositions qui reviendraient à une désignation directe du maire délégué dans les communes associées (article 46 quinquies) et de préciser les règles relatives à l'utilisation des équipements collectifs (article 46 septies).

· En liaison avec la commission des Finances, elle suggère au Sénat de clarifier les règles relatives à l'élimination des déchets afin de lever les difficultés relatives à la perception de la taxe ou de la redevance sur les ordures ménagères (article 46 sexies).

Mesdames, Messieurs,

De longue date, les communes ont su mettre en commun leurs moyens humains et techniques en vue d'une gestion plus rationnelle des services publics locaux. Plus récemment, la même démarche leur a permis de promouvoir des actions en faveur de l'aménagement de l'espace et du développement économique.

La coopération intercommunale est ainsi bien ancrée dans la vie locale. Elle constitue une ardente obligation compte tenu de la diversité communale, originalité source de complexité mais aussi richesse de notre organisation territoriale.

La France comptait 36.763 communes (36.551 en métropole) au recensement général de 1990. La très grande majorité des communes a moins de 2.500 habitants. Le tiers d'entre elles a un nombre d'habitants inférieur à 200.

Force est de constater que les différentes tentatives menées dans le passé pour réduire le nombre des communes se sont toutes traduites par des échecs. La situation de la France contraste ainsi avec celle de nombre de ses partenaires européens qui, pour certains comme l'Allemagne ou la Belgique, ont conduit avec succès des politiques de fusion ou de regroupement obligatoire des communes ou, pour d'autres comme les Pays-Bas, ont réduit progressivement le nombre de leurs communes.

Mais pour utiles qu'elles soient, les comparaisons avec la situation des Etats voisins doivent être conduites avec prudence. Chaque Etat a une organisation administrative qui est le produit de son histoire et de sa culture. Même si les expériences menées dans les autres Etats en vue d'une plus grande efficacité de la gestion publique sont riches d'enseignements, toute tentative pour ériger dans ce domaine un modèle européen auquel il conviendrait de se conformer serait vouée à l'échec.

La diversité et la forte identité de nos communes constituent une richesse dans un monde où l'accélération de la circulation de l'information et l'abaissement des frontières rendent d'autant plus nécessaires la valorisation des repères de proximité. Foyers de démocratie, nos communes, parce qu'elles constituent le niveau d'administration le plus proche des citoyens, peuvent promouvoir une gestion de proximité qui est la mieux à même d'assurer la cohésion sociale et territoriale.

En s'associant au sein de structures intercommunales, les communes assument de manière plus efficace cette mission essentielle. Des formules syndicales classiques -qui se sont elles-mêmes beaucoup diversifiées- aux établissements publics à fiscalité propre, la coopération intercommunale préserve la diversité communale en offrant aux communes un cadre plus cohérent pour l'exercice de certaines compétences et la mise en oeuvre des nécessaires solidarités.

Inexorablement, le dynamisme de la coopération intercommunale s'est conjugué avec une multiplication des structures que la diversité des missions exercées ne paraît pas justifier. En outre, cette superposition des structures s'est traduite par une complexité croissante des règles juridiques applicables.

Cette situation n'est pas acceptable. Elle nuit à l'efficacité de l'action publique. Elle complique la tâche des élus locaux soucieux de prendre en charge de la manière la plus efficace les besoins de nos concitoyens.

Fidèle à sa vocation constitutionnelle, le Sénat s'est fait, à plusieurs reprises, l'écho des légitimes préoccupations des élus locaux face à la complexité excessive du cadre juridique actuel.

Telle fut notamment sa démarche lors de l'examen de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire dont l'article 78 -conformément au voeu du Sénat- a défini les pistes de réflexion en vue d'une réduction du nombre de catégories et d'une simplification du régime juridique de l'intercommunalité.

De même, le Sénat a veillé à ce que face à la forte progression de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des groupements, les critères de répartition mis en oeuvre permettent d'encourager une véritable intercommunalité de projet. Tel fut l'objet de la loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 complétée par la loi n° 96-241 du 26 mars 1996, qui ont apporté, dans ce domaine, une clarification utile.

Le Sénat a également apporté sa pleine contribution à la remise en ordre des textes applicables aux structures intercommunales. L'entrée en vigueur, en 1996, du code général des collectivités territoriales -dont la cinquième partie entièrement consacrée à la coopération locale contient un livre relatif à la coopération intercommunale- a permis une première clarification du droit en vigueur, en définissant notamment certains principes communs aux différentes catégories.

Souhaitant approfondir cette démarche, le groupe de travail de votre commission des Lois sur la décentralisation a, sous la présidence de M. Jean-Paul Delevoye, président de l'Association des Maires de France, mis en évidence le " maquis " actuel de la coopération intercommunale et défini les voies et moyens d'une nécessaire simplification 1(*).

Ces réflexions ont trouvé un écho dans les travaux conduits sous la précédente législature par M. Dominique Perben alors ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, qui se sont traduits dans le projet de loi relatif au développement de la coopération intercommunale, déposé au Sénat le 23 avril 1997.

*

Le présent projet de loi, même s'il s'en distingue sur certains aspects non négligeables, reprend néanmoins pour une bonne part les conclusions des travaux antérieurs, notamment quant à l'objectif de simplification du régime juridique des établissements publics de coopération intercommunale.

Mais dans sa version initiale soumise à l'Assemblée nationale, il entendait mettre essentiellement l'accent sur l'organisation urbaine à travers la création de nouvelles communautés d'agglomération bénéficiant d'incitations financières par le biais de la DGF.

Les travaux de l'Assemblée nationale ont incontestablement permis un rééquilibrage du dispositif au profit des autres structures intercommunales qui, si elles ne sont pas nécessairement créées dans les agglomérations, n'en jouent pas moins un rôle essentiel dans le " maillage " du territoire et la prise en charge des besoins sociaux.

De manière symbolique, ce rééquilibrage s'est traduit dans l'intitulé même du projet de loi initialement relatif à l' " organisation urbaine et la simplification de la coopération intercommunale " et désormais consacré " au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ".

Pour autant, les travaux de l'Assemblée nationale n'ont pas permis d'aboutir à un équilibre satisfaisant entre les différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale qui ont pourtant des caractéristiques très proches. A l'inverse, certaines modifications adoptées par l'Assemblée nationale peuvent être de nature à compliquer inutilement le dispositif et à rendre plus difficiles les évolutions progressives des structures intercommunales.

Dans ces conditions, votre commission déplore le choix du Gouvernement de faire examiner ce texte essentiel pour la vie de nos collectivités et l'organisation du territoire, selon une procédure d'urgence que rien ne justifie. Force est de constater que l'Assemblée nationale ne pourra se prononcer sur les travaux du Sénat avant la réunion d'une commission mixte paritaire. La procédure retenue ne permettra pas en outre les indispensables ajustements d'un dispositif complexe, ajustements qui auraient été possibles dans le cadre de lectures successives par les deux assemblées.

Par ailleurs, la discussion quasi concomitante du présent projet de loi et du projet de loi relatif à l'aménagement et au développement durable du territoire ne peut que compliquer un peu plus le travail du Parlement. Ces deux textes comportent, en effet, des dispositions connexes en particulier pour ce qui concerne l'organisation des pays et des agglomérations.

Le présent projet de loi fait, en outre, l'objet d'un avis de votre commission des Finances, sur le rapport de notre excellent collègue, Michel Mercier. Votre commission des Lois s'en est remise à la commission des Finances pour vous présenter les dispositions financières du projet de loi, contenues dans le titre II à l'exception de l'article 61 relatif à la composition du comité des finances locales.

I. LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE : UN PROCESSUS INDISPENSABLE MAIS PERFECTIBLE

A. UNE RÉPONSE ADAPTÉE À LA DIVERSITÉ COMMUNALE

1. La diversité communale : une spécificité française

a) L'émiettement communal

Par le grand nombre de ses communes, la France occupe incontestablement une place originale dans l'Union européenne.

La très grande majorité des communes comptent moins de 2.500 habitants. 103 communes ont plus de 50.000 habitants. 25.249 communes ont moins de 700 habitants. Ce phénomène a eu tendance à s'accentuer au fil du temps : le tiers des communes comptent moins de 200 habitants (10.763 au total) contre 25 % il y a quarante ans et 12 % il y a un siècle.

Les quelque 32.000 communes de moins de 2.000 habitants regroupent 26 % de la population française.

Répartition démographique des communes de métropole
selon le recensement de 1990



Strates démographiques

Nombre de communes

Nombre d'habitants

Communes dont la population est :

Nombre de communes

Nombre d'habitants

0 à 49

1.087

37.263

 
 
 

50 à 99

2.995

224.847

 
 
 

100 à 199

6.681

985.016

> 100 habitants

32.469

57.422.614

200 à 299

4.886

1.200.786

 
 
 

300 à 399

3.522

1.218.757

 
 
 

400 à 499

2.403

1.070.581

 
 
 

500 à 699

3.675

2.160.290

> 500 habitants

14.977

52.947.474

700 à 999

2.934

2.439.647

 
 
 

1.000 à 1.499

2.628

3.181.744

> 1.000 habitants

8.368

48.347.537

1.500 à 1.999

1.346

2.312.537

 
 
 

2.000 à 2.499

905

2.011.241

> 2.000 habitants

4.394

42.853.256

2.500 à 2.999

593

1.626.590

 
 
 

3.000 à 3.499

421

1.358.055

> 3.000 habitants

2.896

39.215.425

3.500 à 3.999

290

1.084.220

 
 
 

4.000 à 4.999

446

1.982.159

 
 
 

5.000 à 5.999

316

1.727.517

> 5.000 habitants

1.739

34.790.991

6.000 à 8.999

488

3.544.585

 
 
 

9.000 à 9.999

94

896.724

 
 
 

10.000 à 19.999

445

6.231.927

> 10.000 habitants

841

28.622.165

20.000 à 29.999

161

3.957.742

 
 
 

30.000 à 49.999

132

5.130.019

> 30.000 habitants

235

18.432.496

50.000 à 79.999

54

3.289.189

> 50.000 habitants

103

13.302.477

80.000 à 99.999

13

1.153.888

 
 
 

100.000 à 199.999

25

3.405.215

> 100.000 habitants

36

8.859.400

200.000 à 299.999

6

1.337.208

 
 
 

plus de 300.000

5

4.116.977

> 300.000 habitants

5

4.116.977

 
 
 
 
 
 

TOTAL METROPOLE

36.551

57.684.724

(moins de
10.000 habitants)

(35.710)

(29.062.559)

 
 
 

(plus de
10.000  habitants)

(841)

(28.622.165)

L'histoire administrative depuis 1789 a été marquée par les tentatives de regroupement communal.

Devant l'Assemblée Constituante, Thouret, Sieyès et Condorcet plaidèrent pour la création de quelque 6.500 grandes municipalités, alors que Mirabeau défendit au contraire la transformation en communes des 44.000 paroisses de l'Ancien Régime.

Cette dernière position l'emporta avec la création d'une municipalité dans chaque ville ou paroisse, le nombre total étant cependant réduit de 44.000 à 38.000.

Néanmoins, cette organisation administrative fut vite contestée et différents projets cherchèrent à refondre les circonscriptions afin de réduire le nombre des communes.

La Constitution de l'An III (1795) distingua trois catégories de communes selon leur taille. Elle créa des municipalités de canton regroupant les communes de moins de 5.000 habitants. L'expérience se solda par un échec.

Cet échec pesa fortement sur les différentes tentatives de regroupements entreprises au XIXème siècle, notamment sous la IIIème République, dont aucune ne put aboutir. Il en fut ainsi des projets Villèle (1821), Vivien (1837) et Barrot (1851), qui tendaient à la création d'un conseil cantonal à rôle consultatif. De même, échoua la tentative de création d'une nouvelle unité administrative -le canton-, dotée de la personnalité civile qui avait été proposée par la commission de décentralisation administrative (1871), les projets Gambetta (1881) et Gobbet (1882). Enfin, la relance de l'idée de municipalités de cantons (projet Lennessan, 1883) ne put pas davantage aboutir.

Si l'on met à part une loi de Vichy en date du 28 février 1942, qui instituait des comités départementaux de coordination des services municipaux et départementaux chargés de recenser les communes dont la faiblesse de la population et des ressources justifiait la suppression et prévoyait la constitution d'associations de communes facultatives ou, le cas échéant, obligatoires, il fallut attendre la Vème République pour que de nouvelles solutions globales soient recherchées.

Entre 1958 et 1970, différents textes ont ainsi cherché à favoriser des regroupements. Les résultats furent néanmoins limités : 298 fusions intéressant 635 communes sur un total de 37.708 (en 1968) furent réalisées pendant cette période.

Une nouvelle impulsion au regroupement communal résulta de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes.

Cette loi a prévu l'établissement par département d'un plan de regroupement par voie de fusion ou à défaut dans le cadre d'établissements de coopération. Une commission départementale fut créée, composée de quatre conseillers généraux et de dix maires, élus par leurs pairs, présidée par le président du conseil général. Il s'agissait d'organiser le mouvement d'association des communes de façon à éviter les superpositions inutiles.

Au 15 septembre 1972, les 91 plans de fusions publiés par les préfets -la région parisienne n'était pas concernée- proposaient : 1.492 syndicats à vocation multiple regroupant 12.979 communes ; 12.500 communes assurant seules leur développement ; 307 districts pour 3.245 communes ; 22 communautés urbaines pour 354 communes. Enfin, 3.482 communes élargies se substituaient soit par fusion, soit sous forme de communes associées à 9.761 communes.

Nombre de fusions intervenues de 1971 à 1977

Années

Nombre
total de fusions

Nombre de communes regroupées

Fusions-associations

Fusions simples

 
 
 

Nombre

Communes regroupées

Nombre

Communes regroupées

1971

19

43

14

33

5

10

1972

528

1.336

441

1.144

87

192

1973

193

466

149

367

44

99

1974

76

154

59

124

17

30

1975

9

19

5

10

4

9

1976

9

20

6

14

3

6

1977

4

7

2

4

2

3

Source : Direction générale des collectivités locales

Cependant, dès 1975, le nombre de fusions a régressé. En 1978, le nombre des communes a recommencé à s'accroître (36.385 contre 36.380 en 1977). La procédure est ensuite tombée en désuétude, peut-être paradoxalement au moment même où elle aurait pu produire des résultats significatifs.

De 1975 à 1995, la création de 212 communes a plus que contrebalancé la suppression de 51 communes. De plus, un grand nombre de communes ont choisi la formule de la fusion-association, qui permet de conserver un maire délégué (754 communes associées étaient dénombrées lors des élections municipales de 1995).

Cet échec traduit l'attachement à l'identité communale, le découpage géographique étant un héritage de la Révolution et, au-delà, des paroisses de l'Ancien Régime.

Plusieurs raisons d'ordre technique peuvent également expliquer cet échec : la fusion ne requérant qu'une majorité simple des conseils municipaux sans consultation de la population, certaines fusions ont été acquises à des majorités trop étroites pour engager durablement les destinées des communes intéressées ; les communes associées se sont estimées sous-représentées dans le conseil municipal de la commune regroupée ; la gestion du patrimoine foncier et forestier a paru également susciter des controverses ; enfin, la globalisation des concours de l'Etat (DGF, DGE) puis la réforme de la fiscalité locale de 1980 ont pu atténuer le sentiment de la nécessité du regroupement communal.

Il s'y ajoute le fait que beaucoup de fusions ont été engagées non pas autour de projets communs mais pour bénéficier de la majoration des subventions de 50 % pour réalisation d'équipements.

En 1976, le rapport " Vivre ensemble " établi par M. Olivier Guichard avait envisagé le regroupement en communautés urbaines ou en communautés de communes de la quasi-totalité des communes, ce regroupement devant constituer un préalable au transfert de compétences de l'Etat vers les communes. Cette proposition ne connut pas de traduction concrète.

Notre ancien collègue Lionel de Tinguy exprimait, en ces termes, les réticences qu'avaient pu susciter la pratique de regroupement imposé, dans le rapport qu'il établit au nom de votre commission des Lois sur le projet de loi relatif au développement des responsabilités des collectivités locales2(*) présenté en 1979 par M. Christian Bonnet :

Le fait que d'autres pays n'aient pas eu le même respect pour la liberté des habitants de leurs petites communes n'est pas un motif suffisant pour les irriter et violer ainsi ce que l'on peut presque appeler des droits de l'homme (...). Le regroupement autoritaire, qui est néfaste pour la vie professionnelle et familiale, ne l'est pas moins pour la vie civique.

Tous les pays qui ont réalisé des fusions de communes ont constaté que l'intérêt des habitants, leur participation tant aux scrutins qu'à la vie locale étaient moins grands après la fusion qu'avant. En France, alors que le taux de participation aux élections municipales est très élevé, spécialement quand la commune est petite ou moyenne, ce taux décroît en règle générale avec la dimension de la commune ".

b) Le nombre des communes : une situation originale en Europe

Tous les Etats européens ont engagé, dans les années 1960-1970, des réformes tendant à réduire le nombre de leurs communes.

Ces politiques ont donné des résultats variables comme l'illustrent des données reproduites dans le pré-rapport relatif à l'intercommunalité établi en 1996 par la Direction générale des collectivités locales.

Evolution du nombre de communes (1968-1978)


PAYS


Année de

la réforme


Avant

la réforme


Après

la réforme

Population moyenne par commune après la réforme

France

1971

37.708

36.394

1.491

Grande-Bretagne

1974-1975

1.549

522

103.693

R.F.A.

1968-1970

24.438

8.414

7.134

Italie

1970

8.032

8.066

6.973

Espagne

1978

8.150

8.150

4.631

Belgique

1975

2.359

596

16.523

Pays-Bas

1951

1.010

775

16.875

Danemark

1967

1.387

277

17.823

En Allemagne, la réorganisation territoriale, menée entre 1968 et 1978, s'est traduite par une division par trois du nombre des communes mais aussi par une réduction de moitié du nombre des Kreise (structure équivalente à l'arrondissement français). L'Allemagne est ainsi passée de 24.438 communes en 1965 (dont 11.000 avaient moins de 500 habitants) à 8.414 après la réforme. Dans le Land très peuplé de Rhénanie du Nord-Westphalie le nombre de communes a été divisé par 6.

En Belgique, après l'échec des fusions volontaires de communes engagées par une loi du 14 février 1961, une procédure de fusions obligatoires conduite à partir de la loi du 30 décembre 1975 a réduit de 2.359 à 596 le nombre des communes.

Aux Pays-Bas, la fragmentation communale -très limitée initialement- s'est réduite progressivement de 1851 (1.209 communes) à 1950 (1.012 communes). La loi sur les fusions adoptée en 1951 a eu un effet accélérateur, le nombre de communes passant de 1.012 à 702 entre 1951 et 1993 (soit une diminution de 30 %).

En Espagne, les communes furent regroupées au XIXème siècle. S'il existe une procédure de fusion, elle ne s'est néanmoins traduite par aucun mouvement de réduction du nombre des communes.

En Italie, après plusieurs tentatives qui ont cherché à encourager la coopération intercommunale, une loi du 8 juin 1990 sur la nouvelle organisation des collectivités locales a créé l'union des communes.

En Grande-Bretagne, la fusion des collectivités territoriales a été réalisée dans le cadre de la réforme générale des collectivités locales survenue en 1972 (1974 pour l'Ecosse) et entrée en vigueur en 1974-1975.

Les fusions autoritaires opérées à cette occasion ont eu pour effet de réduire le nombre des collectivités locales de 1.520 à 522, le nombre des districts passant de 1.243 à 412.

Si, par le nombre de ses communes, la France se trouve dans une situation originale en Europe, il serait néanmoins erroné de tirer des expériences des Etats voisins la conclusion qu'il existerait un " modèle européen " auquel il conviendrait de se conformer.

Chaque Etat a, en effet, une organisation administrative tirée de son histoire et de sa culture. Si la France s'interroge sur l'efficacité de son organisation territoriale, d'autres Etats qui ont conduit des politiques très volontaristes se demandent si une approche trop systématique n'a pas nuit à la démocratie et à l'autonomie locales.

2. La coopération intercommunale : une réponse adaptée

La coopération intercommunale s'est progressivement affirmée comme une réponse adaptée à l'émiettement communal. De la prise en charge commune des services publics, elle a évolué vers des formules plus ambitieuses tendant à faciliter la mise en oeuvre de projets d'aménagement et de développement économique.

La loi du 22 mars 1890 créa le syndicat de communes. Cet établissement public permet d'adapter la gestion communale, soit aux nécessités techniques (électrification, adduction d'eau), soit à certaines activités qui, par leur nature, débordent les limites territoriales des communes (transport, urbanisme, assainissement).

Sous l'effet de la croissance économique et du développement urbain, de nouvelles structures furent créées dans les années cinquante.

Un décret du 20 mai 1955 institua les syndicats mixtes. Ceux-ci permettent aux communes et départements de s'associer entre eux, ainsi qu'avec des établissements publics locaux.

L'ordonnance n° 59-29 du 5 janvier 1959 a autorisé la création de syndicats à vocation multiple (SIVOM). Ces syndicats peuvent être chargés de plusieurs missions : adduction d'eau, lutte contre l'incendie, construction et gestion d'installations sportives, de locaux scolaires, de crèches, de maisons de retraite ou encore, transport de personnes.

Cette ordonnance a, en outre, assoupli le régime de création des syndicats à vocation unique -qui était subordonnée à l'accord unanime de toutes les communes concernées-, en introduisant la règle de la majorité qualifiée (deux tiers au moins de conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population ou l'inverse). Cette règle de majorité qualifiée fut, par la suite, étendue à la création de syndicats à vocation multiple (loi n° 70-1297 du 31 décembre 1970).

La loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 a par la suite institué un " syndicalisme à la carte ". Elle a permis à une commune de n'adhérer à un syndicat que pour une partie seulement des compétences exercées par celui-ci.

Dans le but de répondre au problème posé par les agglomérations, l'ordonnance n° 59-30 du 5 janvier 1959 institua, pour sa part, les districts urbains. Cette formule fut ensuite étendue aux zones rurales par la loi du 31 décembre 1970 déjà citée.

Le district constitue une forme de coopération plus intégrée que le syndicat de communes.

En premier lieu, outre les compétences dont il est doté par la décision institutive, ou ultérieurement, il exerce des compétences obligatoires déterminées par la loi : la gestion des services de logement, des centres de secours contre l'incendie, et des services assurés par les syndicats associant les mêmes communes que lui.

En second lieu, le district peut être doté d'une fiscalité propre. Cette fiscalité est additionnelle aux quatre taxes directes locales. En outre, elle permet au district de bénéficier d'une attribution de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Cette fiscalité optionnelle est devenue obligatoire depuis 1995.

La loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 a, par la suite, créé la communauté urbaine, nouvelle structure destinée à répondre aux problèmes posés par les grandes agglomérations.

La communauté urbaine constitue une forme très intégrée de coopération. Pas moins de onze domaines de compétences doivent lui être obligatoirement transférés, parmi lesquels l'établissement des documents d'urbanisme, la création et l'équipement des zones d'habitation, des zones industrielles ou artisanales et des zones portuaires, la lutte contre l'incendie, les transports urbains, l'eau, l'assainissement, la voirie, les lycées et les collèges. Elle est, en outre, dotée, dès l'origine, d'un régime de fiscalité propre. Elle bénéficie également d'attributions fortes de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Réservée à l'origine aux communes de plus de 50.000 habitants, la communauté urbaine peut, depuis la loi d'orientation du 6 février 1992, être créée dans les communes de plus de 20.000 habitants.

La loi du 31 décembre 1966 a créé d'office quatre communautés urbaines dans de grandes agglomérations (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg). Huit autres agglomérations se sont dotées de cette structure de coopération (Brest, Cherbourg, Le Creusot-Montceau-Les-Mines, Dunkerque, Le Mans, Nancy, Arras et Alençon).

Les syndicats d'agglomération nouvelle -qui résultent de la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983- ont, pour leur part, une vocation plus particulièrement orientée vers la programmation et l'investissement dans les domaines de l'urbanisme, du logement, des transports, des réseaux divers, des voies nouvelles et du développement économique.

En créant deux nouvelles structures -les communautés de communes et les communautés de villes-, la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République, a entendu axer la coopération intercommunale sur le développement économique et l'aménagement de l'espace.

Les communautés de communes assurent de plein droit des compétences dans ces deux domaines. En outre, elles doivent exercer des compétences relevant d'au moins l'un des quatre groupes énumérés par la loi (environnement ; logement ; voirie ; équipements culturels et sportifs, équipements de l'enseignement primaire).

Les communautés de villes -qui regroupent les communes d'une agglomération de plus de 20.000 habitants- exercent de plein droit les compétences en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique. Elles doivent, en outre, exercer les compétences relevant d'au moins l'un des quatre groupes énumérés par la loi (environnement ; logement ; voirie et transports urbains ; équipements culturels et sportifs, équipements de l'enseignement primaire).

Par ailleurs, la loi du 6 février 1992 dote ces nouvelles structures d'un régime fiscal destiné à favoriser une coopération plus intégrée.

Outre un régime de base constitué par une fiscalité additionnelle aux quatre taxes directes locales, les communautés de communes peuvent opter pour deux autres régimes. D'une part, si elles créent ou gèrent une zone d'activités économiques, elles peuvent décider d'unifier le taux de taxe professionnelle sur le territoire de la zone. D'autre part, elles peuvent opter pour un taux de taxe professionnelle unique sur l'ensemble du territoire de la communauté. Elles doivent alors renoncer à la perception d'une fiscalité additionnelle sur les trois autres taxes.

Les communautés de villes sont pour leur part substituées aux communes membres pour la fixation du taux de la taxe professionnelle sur tout le territoire de l'établissement public et pour sa perception.

La même loi a institué dans chaque département des commissions départementales de la coopération intercommunale chargées d'établir et de tenir à jour un état de la coopération intercommunale, de formuler toute proposition tendant à renforcer celle-ci et d'élaborer un schéma départemental.

Présidée par le préfet -lequel est assisté d'un rapporteur et de deux assesseurs élus parmi les maires-, la commission départementale comprend des représentants des maires (60 %), des établissements publics de coopération intercommunale (20 %), du conseil général (15 %) et régional (5 %).

La commission départementale devait établir -dans un délai fixé à un an à compter de la promulgation de la loi puis prolongé jusqu'au 31 décembre 1993- un projet de schéma compte tenu des propositions que les communes pouvaient formuler dans les six mois suivant la publication de la loi, et en conformité avec elles lorsqu'elles étaient concordantes. Le projet de schéma devait comporter des propositions de création ou de modification de communautés de communes, de communautés de villes, de communautés urbaines, de districts ou de syndicats de communes.

B. UN PROCESSUS PERFECTIBLE

Indispensable, le processus de regroupement intercommunal n'en est pas moins perfectible. La " carte intercommunale " se caractérise, en effet, à la fois par une superposition excessive des structures et par une complexité accrue du régime juridique et financier. Cette situation souligne l'actualité des conclusions et propositions du groupe de travail de votre commission des Lois sur la décentralisation.

1. Un dynamisme réel

a) Les formules syndicales classiques

La progression du nombre de groupements de communes au cours des vingt dernières années traduit le dynamisme de l'intercommunalité.

Ce mouvement a d'abord concerné les formules classiques que sont les syndicats à vocation unique ou multiple.

Evolution du nombre de syndicats de communes

 

1972

1980

1985

1988

1991

1993

1995

1996

SIVU

9.289

11.664

11.967

12.907

14.596

14.950

14.490

14.614

SIVOM

1.243

1.980

2.076

2.287

2.478

2.460

2.298

2.221

Source : Direction générale des collectivités locales

La progression des SIVU a été particulièrement forte au cours des vingt-cinq dernières années. Le pré-rapport relatif à l'intercommunalité établi par la direction générale des collectivités locales en 1996, indiquait qu'ils étaient souvent de taille réduite (71 % d'entre eux rassemblent moins de 10 communes). Leurs compétences concernent essentiellement l'eau -traitement, adduction et distribution- (23 % d'entre eux), les activités scolaires et périscolaires (17,6 % d'entre eux) et l'assainissement (6,3 % d'entre eux).

Le nombre des SIVOM a, en revanche, commencé à fléchir à partir de 1993, un certain nombre d'entre eux s'étant transformés en communautés de communes. 30 % des SIVOM rassemblent entre 10 et 20 communes.

Sur le plan des compétences, la voirie vient en premier lieu (44 % des SIVOM), puis les ordures ménagères (36,9 %), l'assainissement (29 %), les activités scolaires et périscolaires (25,3 %), les équipements publics -réalisation et gestion- (23 %), le tourisme (23,5 %), l'eau -traitement, adduction et distribution- (18,7 %). Les activités sportives et culturelles représentent également une part importante de leurs fonctions. La création et l'équipement de zones d'activités industrielles tertiaires et artisanales est assurée par 11,5 % d'entre eux.

On notera, en outre, que les SIVOM à la carte représentent 6 % du total des SIVOM.

Créés en 1955, les syndicats mixtes ont connu depuis leur origine une progression constante. En 1972, on dénombrait 153 syndicats mixtes, 263 en 1975, 430 en 1979, 542 en 1981, 875 en 1988, 1.123 en 1993, 1.100 en 1994, 1.107 en 1995, 1.216 en 1996.. Le nombre de syndicats mixtes a ainsi été multiplié par plus de 7 en 23 ans.

Les secteurs d'intervention les plus fréquents des syndicats mixtes varient selon la nature du syndicat : les syndicats mixtes de " simple coopération intercommunale " interviennent dans les domaines traditionnels de gestion des services publics fondamentaux, à l'échelle de canton(s), voire du département. Par contre, les syndicats mixtes " ouverts " ont des objectifs plus larges (développement économique, développement local) mobilisant l'action de différents partenaires socio-économiques (départements, régions, chambres de commerce et d'industrie).

b) L'essor de l'intercommunalité à fiscalité propre

De manière plus récente, l'intercommunalité à fiscalité propre a, quant à elle, connu un réel essor. On dénombre ainsi au 1er janvier 1999, 1.679 groupements à fiscalité propre qui rassemblent 19.090 communes et plus de 33 millions d'habitants, soit 55 % de la population.

Nombre d'établissements publics de coopération intercommunale
à fiscalité propre au 1er janvier 1999




Au 01/01/99



Communautés

urbaines


Syndicats

d'agglomération

nouvelle

Districts + Communautés de communes + Communautés de villes (avec taxe professionnelle d'agglomération)

Districts + Communautés de communes sans taxe professionnelle d'agglomération




Ensemble

Nombre de groupements

12

9

98

1.560

1.679

Nombre de communes

309

51

980

17.750

19.090

Population (en millions)

4,5

0,7

3,4

24,5

33,1

Source : Direction générale des collectivités locales

Entre 1998 et 1999, le nombre d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre progresse de 6 % (soit une augmentation de 4 % de la population regroupée et de 7 % du nombre de communes concernées).

Cette progression a été particulièrement sensible pour les communautés de communes.

Evolution du nombre de communautés de communes

1993

1994

1995

1996

1997

1998

193

554

756

894

1.105

1.241

Source : Direction générale des collectivités locales

Ce constat doit néanmoins être nuancé par l'échec des communautés de villes : seulement cinq structures de ce type ont été créées de puis 1992 (Garlaban, La Rochelle, Sicoval, Cambrai, Pays de Flers). En outre, la formule des communautés urbaines a connu un faible développement, même si certaines d'entre elles ont été constituées dans la période récente.

Le rôle croissant des structures intercommunales à fiscalité propre se traduit dans leurs budgets qui représentaient quelque 55 milliards de francs en 1996.

Les finances des groupements à fiscalité propre en 1996
(en milliards de francs)

Répartition
par type de groupement

Commu-nautés urbaines

Syndicats d'agglomé-ration

Districts,

communautés de villes et communautés de communes

TOTAL

 
 

nouvelle

avec TP d'agglomération

sans TP d'agglomération

 

Dépenses totales

22,11

5,20

4,55

23,30

55,16

· Dépenses de fonctionnement

Frais de personnel

Intérêt de dette

Transfert versés

· Dépenses d'investissement

Remboursement de dette

Équipement

11,87

4,35

1,26

10,24

3,15

3,92

2,99

0,48

0,88

1,11

2,21

1,17

0,76

3,90

0,18

0,06

3,38

0,65

0,12

0,32

13,35

3,02

1,54

4,60

9,95

2,70

5,34

32,10

8,02

3,74

11,72

23,05

7,15

10,34

Recettes totales

22,57

5,31

4,53

23,71

56,11

Recettes de fonctionnement

Fiscalité directe

Transferts reçus

dont DGF

· Recettes d'investissement

Subventions

dont FCTVA

Emprunts

15,18

8,10

3,42

2,14

7,39

1,64

0,53

2,62

3,55

2,56

0,44

0,20

1,76

0,38

0,15

1,03

4,21

3,62

0,34

0,30

0,32

0,11

0,03

0,16

16,90

8,66

3,92

1,99

6,80

2,36

0,53

3,01

39,84

22,94

8,12

4,63

16,27

4,49

1,25

6,82

Source : Direction générale des collectivités locales

Les groupements dotés d'une fiscalité propre ont perçu (hors syndicats d'agglomération nouvelle), 4,4 % de la taxe professionnelle prélevée par les communes et leurs groupements en 1998.

Le poids des groupements à fiscalité propre se traduit également dans le montant de la dotation globale de fonctionnement qui leur est attribué. Intégrée dans la dotation d'aménagement de la DGF -deuxième composante de celle-ci depuis la réforme de 1993- la DGF des groupements a atteint 5,334 milliards de francs en 1998 sur un total de 8,971 milliards de francs pour la dotation d'aménagement (par ailleurs composée de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale). En 1999, la DGF des groupements a progressé de 5,04 % pour atteindre 5,604 milliards de francs, soit un peu plus de la moitié de la dotation d'aménagement.

Ce poids croissant de la DGF des groupements présente le risque de mettre en cause l'équilibre de cette dotation de fonctionnement.

2. Des faiblesses incontestables

En dépit de son dynamisme, force est de constater les faiblesses qui affectent le processus de regroupement intercommunal.

a) La superposition excessive des structures

Censée rationaliser la gestion locale, la coopération intercommunale s'est traduite par une multiplication des structures, qui ne peut être justifiée par la diversité des missions exercées.

On dénombre désormais plus de 19.000 d'établissements publics de coopération intercommunale, soit plus de la moitié du nombre de communes.

Huit catégories différentes sont proposées aux élus locaux pour exercer, dans bien des cas, des compétences comparables. En moyenne, une commune adhère à 5,4 groupements.

En instituant les communautés de communes et les communautés de villes sans supprimer aucune des formules existantes, la loi d'orientation du 6 février 1992 n'a fait que contribuer à la complexité. Le Sénat avait, pour sa part, jugé préférable de modifier le régime des districts et des communautés urbaines plutôt que d'ajouter de nouvelles structures à celles existantes.

Cette diversification des structures ne s'est pas traduite par une plus grande efficacité et, en particulier, les formules spécifiques aux villes ont échoué.

La procédure du schéma départemental de la coopération intercommunale prévue par la même loi ne semble pas non plus avoir favorisé une véritable rationalisation, les commissions départementales de la coopération intercommunale ayant souvent préféré adopter une attitude consistant à enregistrer des propositions de coopération plutôt que de faire respecter l'esprit de la loi.

Selon une étude réalisée par Mairies-Conseil, service de la Caisse des dépôts et consignations, en collaboration avec la direction générale des collectivités locales, seulement 38 schémas départementaux de coopération intercommunale avaient été établis au 31 mai 1995.

Sur 38 schémas, 29 comportaient des propositions de périmètres dont une majorité concernait la création soit d'une communauté de communes soit d'un district. Mais si l'on compare les périmètres des groupements effectivement créés en 1994 (96 au total dans les 38 départements) avec ceux contenus dans les schémas, il ressort qu'un tiers seulement de ces groupements (31) ont été créés avec des périmètres non identiques. Et surtout, 55 groupements, soit plus de la moitié, n'étaient pas visés par les schémas et ont été créés selon la procédure de droit commun.

Comme votre rapporteur l'avait déjà souligné dans les conclusions du groupe de travail sur la décentralisation, une telle procédure peut pourtant être utile pour favoriser une plus grande cohérence de la coopération intercommunale en fonction des objectifs définis par les élus eux-mêmes. On peut donc se demander s'il ne serait pas opportun de rechercher les moyens de la relancer. En outre, la commission départementale de la coopération intercommunale doit exercer, conformément à l'article L. 5211-16 du code général des collectivités locales, une mission générale qui peut contribuer efficacement à renforcer l'intercommunalité.

Cette superposition des catégories complique singulièrement la tâche des élus locaux. Elle provoque la mise en oeuvre de dispositifs complexes de retrait ou de " représentation-substitution " destinés à prévenir l'exercice des mêmes compétences par plusieurs établissements publics de coopération intercommunale.

b) Une inégale répartition des établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire

Le développement des structures intercommunales est assez inégal selon les différentes parties du territoire. Ainsi, elles ont connu un réel essor dans les régions de l'ouest (Bretagne, Pays de la Loire, Poitou-Charentes), en Rhône-Alpes ou encore en Basse-Normandie, en Midi-Pyrénées et, dans une moindre mesure, dans le Nord-Pas-de-Calais.

En revanche, l'intercommunalité à fiscalité propre a connu un développement moindre dans d'autre parties du territoires (la Franche-Comté, une grande partie de la Bourgogne, le Limousin, le Centre, l'Auvergne). L'Ile-de-France est, pour sa part, resté très largement à l'écart du mouvement intercommunal.

c) La complexité croissante du régime juridique et financier

Chaque nouvelle catégorie de groupements a été dotée d'un régime juridique spécifique. Il en est résulté des lacunes et des contradictions difficilement justifiables entre les règles applicables aux différentes catégories.

Certes, la parution en 1996 du code général des collectivités locales a permis une première remise en ordre des règles juridiques et la mise en évidence des principes communs aux différentes catégories.

Mais ce travail de codification à droit constant n'a, dans le même temps, que davantage souligné la complexité extrême des règles applicables.

Comme votre commission des Lois avait tenu à le relever sur le rapport de notre excellent collègue Michel Rufin, elle n'a donc constitué qu'une première étape -certes indispensable- avant une réelle simplification du régime juridique de l'intercommunalité.

Sur le plan financier, l'utilisation de la dotation globale de fonctionnement pour inciter à la création d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre s'est traduite par une très forte augmentation de la dotation globale de fonctionnement des groupements, ce qui peut susciter des inquiétudes légitimes sur l'équilibre global de cette dotation.

Ces craintes sur l'équilibre de la dotation globale de fonctionnement ont été accentuées par l'émergence d'une intercommunalité " de pure aubaine ". Les réformes opérées par les lois du 31 décembre 1993 et du 26 mars 1996 ont permis d'améliorer les critères de répartition afin d'encourager une véritable intercommunalité de projet. Cette démarche doit être poursuivie.

En outre, les mécanismes propres à la répartition de la dotation globale de fonctionnement induisent de très fortes disparités entre les différentes catégories et à l'intérieur de ces différentes catégories.

La dotation globale de fonctionnement par habitant (hors garantie) s'est ainsi échelonnée en 1998 de 103,26 francs pour les districts et communautés de communes à 471,70 francs pour les communautés urbaines, en passant par 121,99 francs pour les communautés de villes et assimilées et 258,78 francs pour les syndicats d'agglomérations nouvelles.

En 1999, la dotation globale de fonctionnement par habitant des districts et communautés de communes s'est établie à 104,75 francs contre 478,52 francs pour les communautés urbaines (123,75 francs pour les communautés de villes et assimilés ; 262,52 francs pour les syndicats d'agglomération nouvelle).

Enfin, l'utilisation d'un même outil financier pour soutenir des dispositifs très divers ne paraît pas de bonne méthode.

Sur le plan fiscal, la diversité des régimes applicables -si elle est source de complexité- peut aussi offrir une souplesse appréciable pour la gestion. Il reste que le rapprochement puis l'unification des taux de la taxe professionnelle sur le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale peut constituer un outil efficace de solidarité locale en permettant le partage d'une ressource essentielle. L'unification du taux de la taxe professionnelle doit permettre de réduire les concurrences souvent abusives entre communes pour attirer les entreprises. Or le nombre d'établissements dotés de la taxe professionnelle reste encore faible. Au 1er janvier 1999, seulement 98 établissements publics de coopération intercommunale étaient soumis à ce régime fiscal sur 1 679 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Leur progression semble néanmoins plus soutenue que pour les autres catégories de groupements.

3. Les pistes de réforme

a) Les conclusions du groupe de travail sur la décentralisation

Le groupe de travail sur la décentralisation de votre commission des Lois avait fait de la simplification de la coopération intercommunale une priorité en vue de l'adaptation des structures territoriales.

Il avait ainsi retenu trois principes essentiels de nature à satisfaire cet objectif :

· une réduction significative du nombre des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale

La coopération intercommunale répond à deux logiques qui peuvent être clairement identifiées : une logique traditionnelle de gestion de services publics (logique associative qui reste très souple) ; une logique plus récente de projet, orientée vers l'aménagement de l'espace, le développement économique et la répartition des ressources et des charges entre les communes (logique fédérative qui est plus structurée).

La réduction du nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale de même que la simplification du régime juridique de ces établissements publics doivent donc être poursuivies à partir de ces deux logiques.

La fusion des districts et des communautés de communes apparaît comme la solution la plus facilement accessible pour mettre en oeuvre l'objectif de simplification.

Elle est d'ores et déjà opérée sur le plan financier pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement, depuis la loi du 31 décembre 1993, à la suite d'une initiative du Sénat et de son rapporteur M. Paul Girod.

Sur le plan institutionnel, le rapprochement entre ces deux catégories est en partie réalisé : le fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale est aligné sur celui des conseils municipaux ; les dispositions relatives aux maires et adjoints sont également applicables aux présidents des structures intercommunales ; les règles relatives à la suppléance ont été harmonisées -sur l'initiative du Sénat- lors de l'adoption du code général des collectivités territoriales ; la même harmonisation a été réalisée pour ce qui est de la responsabilité des établissements intercommunaux à l'égard des délégués.

Certes, des différences subsistent, notamment sur le plan fiscal : d'une part, alors que toutes les communautés de communes peuvent opter pour le régime de la taxe professionnelle unique applicable aux communautés de villes, cette option n'est ouverte qu'aux seuls districts créés avant le 8 février 1992. D'autre part, les districts ne bénéficient pas -à la différence des communautés de communes- des remboursements du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) l'année même de réalisation de leurs investissements.

Ces différences paraissent néanmoins pouvoir être levées sans difficulté majeure.

Compte tenu de l'échec des communautés de villes, le groupe de travail avait, par ailleurs, préconisé leur fusion avec les communautés de communes.

Il avait, enfin, envisagé l'évolution des agglomérations nouvelles vers des formules de droit commun.

· l'unification des règles applicables à partir d'un " tronc commun 

Le groupe de travail avait considéré que l'unification juridique pourrait être systématisée par la définition d'un corpus de règles qui formeraient le " tronc commun " du régime applicable à tous les établissements publics de coopération intercommunale. Ce tronc commun serait complété par des règles spécifiques à chaque catégorie et par différentes options que les élus pourraient, le cas échéant, utiliser.

Cette solution approfondirait la démarche déjà engagée lors de l'élaboration du code général des collectivités territoriales .

C'est ainsi que le titre premier (Etablissements publics de coopération intercommunale) du livre I (La coopération intercommunale) de la cinquième partie (La coopération locale) du code général des collectivités territoriales comprend un chapitre premier qui traite des dispositions communes aux différentes catégories.

Le groupe de travail avait, en outre, entendu privilégier, dans le cadre de ce régime juridique unifié, l'idée d'une évolution progressive des compétences selon les besoins constatés par les élus eux-mêmes.

· Une évolution du régime financier et fiscal qui favorise une véritable intercommunalité de projet en sanctionnant la coopération purement circonstancielle et qui réduise les concurrences abusives entre les communes en matière de taxe professionnelle.

L'encouragement d'une véritable intercommunalité de projet a constitué un objectif essentiel des réformes de la dotation globale de fonctionnement opérées en 1993 et 1996. Le coefficient d'intégration fiscale apparaît comme un indicateur globalement pertinent. Néanmoins, la mesure de l'intégration fiscale à travers ce coefficient ne doit prendre en compte que les seuls transferts effectifs de compétences entre les communes et leurs groupements.

Ecartant toute idée d'uniformisation des taux de la taxe professionnelle au niveau national, le groupe de travail avait, par ailleurs, souhaité le développement de la taxe professionnelle d'agglomération, outil essentiel pour assurer une solidarité locale et réduire les concurrences abusives entre les communes.

b) Le projet de loi relatif au développement de la coopération intercommunale

Déposé au Sénat le 22 avril 1997, le projet de loi relatif au développement de la coopération intercommunale a fait suite à des réflexions approfondies qui ont abouti aux " pré-rapport relatif à l'intercommunalité " établi par la Direction générale des collectivités locales. Il poursuivait trois objectifs principaux qui répondaient en grande partie aux orientations retenues par le groupe de travail de votre commission des Lois.

Premier objectif, la simplification du paysage institutionnel se traduisait par la fusion au sein d'une même catégorie des districts, des communautés de communes et des communautés de villes. Une option fiscale au profit de la taxe professionnelle d'agglomération était ouverte à ces établissements publics. Des dispositions transitoires étaient prévues pour la création de cette catégorie unique.

Deuxième objectif du projet de loi, la promotion de la taxe professionnelle d'agglomération faisait l'objet de mesures spécifiques, sans que l'adoption de ce régime fiscal soit systématisé. Ainsi, les communautés urbaines, créées après 1992, se voyaient reconnaître la faculté d'opter pour une taxe professionnelle unique. La règle de lien entre les taux d'imposition était assouplie. Les groupements dotés d'une taxe professionnelle d'agglomération étaient autorisés à instituer une fiscalité additionnelle sur les impôts-ménages.

Enfin, le projet de loi corrigeait les critères de répartition de la dotation globale de fonctionnement afin, notamment, de mieux apprécier l'intégration effective des groupements et de mieux répartir la dotation globale des groupements à taxe professionnelle unique en leur étendant le coefficient d'intégration fiscale.

II. LE PROJET DE LOI : LA PROMOTION DE L'INTERCOMMUNALITÉ EN MILIEU URBAIN ET LA RECHERCHE D'UNE SIMPLIFICATION DU RÉGIME DE LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

A. LA PROMOTION DE L'INTERCOMMUNALITÉ EN MILIEU URBAIN

1. Une nouvelle structure : la communauté d'agglomération

Poursuivant l'objectif de promouvoir la taxe professionnelle en milieu urbain et la mise en commun des compétences structurantes pour l'agglomération, le projet de loi (chapitre 1er du titre 1er) prévoit la création d'une nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale : la communauté d'agglomération.

a) La définition de l'agglomération

La notion d'agglomération n'ayant pas de définition législative ou réglementaire, elle est identifiée selon trois critères qui sont exposés dans l'étude d'impact du projet de loi : le bassin d'emploi, l'existence d'un espace territorial homogène et un champ de compétences qui favorise l'intercommunalité de projet.

· Le bassin d'emploi

Selon la nomenclature établie par l'INSEE, l'aire urbaine est un ensemble de communes d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain qui rassemble au moins 5 000 emplois et par des communes rurales ou unités urbaines dont au moins 40% de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou les communes attirées par celui-ci. Il y aurait ainsi en France 361 aires urbaines regroupant près des trois quarts de la population, soit 41 millions d'habitants.

Cependant ce critère ne serait pas à lui seul suffisant, dans la mesure où seraient alors visées des communes dont la plus grande n'atteint pas 10 000 habitants et sur des territoires exigus. Or l'étude d'impact souligne que " la pertinence du périmètre qui s'articule d'abord sur la continuité territoriale de la structure intercommunale est un facteur essentiel pour un fonctionnement durable ".

· Un espace économique et social cohérent

Parmi les 361 aires urbaines recensées en 1990, 142 dépassent le seuil de 50 000 habitants. Elles regroupent 23% des communes métropolitaines et 64% de la population, soit 8 370 communes et 36 783 000 habitants (Paris inclus). Toutes ces aires urbaines sauf une3(*) comprennent au moins une commune de 15 000 habitants.

En définissant l'agglomération à partir d'un espace de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de 15 000 habitants, on recense 141 aires urbaines, représentant une population de 36 668 000 habitants.

Ce double critère démographique a été retenu par les auteurs du projet de loi, afin, selon l'étude d'impact, de " ne pas faire figurer dans cette catégorie des regroupements qui ne seraient que la simple adjonction de communes sans véritable centre urbain ". Seraient ainsi concernées à la fois les communes à forte activité économique et celles où réside une partie de la population travaillant dans les premières.

L'agglomération ainsi définie correspondrait à un pôle de développement auquel s'agrège une politique de services à la population autour d'une commune centre.

· Des compétences favorisant une intercommunalité de projet

La solidarité spatiale et économique doit, enfin, s'appuyer sur l'exercice de compétences qui garantissent le fonctionnement durable de l'établissement public de coopération intercommunale.

Ces compétences remplissent une fonction de solidarité à l'intérieur de l'agglomération mais doivent également constituer un facteur " intégrateur " pour sa périphérie.

b) Les caractéristiques de la communauté d'agglomération

· Les conditions de création et la définition du périmètre

Répondant à ces critères, la communauté d'agglomération pourra être créée sous réserve que trois conditions soient remplies : une population totale regroupée d'au moins 50 000 habitants, l'existence d'une commune centre de 15 000 habitants, un territoire d'un seul tenant et sans enclave formant un ensemble urbain (article 1er).

Dans le but d'éviter les périmètres " de circonstance ", le projet de loi, outre une exigence de continuité territoriale, confère au représentant de l'Etat un pouvoir d'appréciation sur le périmètre. Ces deux mesures seront également applicables aux autres catégories d'établissement public de coopération intercommunale (article 21).

Le représentant de l'Etat se voit par ailleurs reconnaître un pouvoir d'initiative -qui lui est également conféré pour les autres catégories d'établissement public de coopération intercommunale- afin de faciliter la création des communautés d'agglomération. L'absence de réponse des communes dans le délai de trois mois, à compter de la transmission de l'arrêté de périmètre pris par le représentant de l'Etat, vaudra accord des conseils municipaux concernés, étant entendu que la création de la communauté d'agglomération sera subordonnée à l'accord d'une majorité qualifiée de conseils municipaux.

· Les compétences

Le projet de loi dote la communauté d'agglomération de cinq compétences obligatoires considérées comme stratégiques pour le développement urbain (le développement économique, l'aménagement de l'espace) et pour la cohésion urbaine (transports et logement, politique de la ville).

Les compétences de la communauté d'agglomération en matière d'urbanisme sont étendues par référence à celles exercées par les communautés urbaines (création et réalisation de zones d'aménagement concerté lorsque celles-ci sont d'intérêt communautaire).

Outre les quatre compétences obligatoires énoncées ci-dessus, la communauté d'agglomération devra opter pour au moins deux des quatre compétences prévues par la loi à titre optionnel qui concernent la mise en place de réseaux techniques (voirie, assainissement et eau), les équipements (culturels, sportifs et scolaires), les services urbains (ordures ménagères) et l'environnement.

2. La promotion de la taxe professionnelle unifiée d'agglomération

a) Un régime fiscal obligatoire

La promotion de la taxe professionnelle unifiée d'agglomération constitue l'un des axes majeurs du projet de loi. Les communautés d'agglomération devront ainsi bâtir leur projet commun autour d'une taxe professionnelle unique (article 51).

La même obligation concernera les communautés urbaines qui se créeront après l'entrée en vigueur de la loi (article 47). Celles qui ont été constituées avant cette date pourront opter pour la taxe professionnelle d'agglomération (article 48).

Cependant, la perception d'une taxe professionnelle unique n'interdira pas à la communauté d'agglomération de percevoir un complément de ressources sous la forme d'une fiscalité additionnelle à la fiscalité communale. La même faculté est ouverte aux communautés urbaines créées après l'entrée en vigueur de la loi (article 51).

Dans le souci de protéger les entreprises situées dans des communes dont le taux de taxe professionnelle était inférieur au nouveau taux communautaire, le projet de loi rend obligatoire l'application d'un mécanisme d'intégration fiscale progressive. Les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une taxe professionnelle unique pourront porter la durée maximale d'harmonisation fiscale de dix à douze ans (article 51).

La dotation de solidarité communautaire serait facultative, le conseil communautaire pouvant l'instituer à la majorité des deux tiers et en fixer librement le montant et les critères d'attribution (article 51).

En outre, l'obligation qui est faite à un groupement à fiscalité propre de baisser son taux de taxe professionnelle en cas de diminution des impôts sur les ménages levés par les communes membres serait supprimée (mécanisme de " déliaison des taux à la baisse ") (article 52).

Les nouvelles communautés de communes auront pour leur part le choix entre deux régimes fiscaux : la fiscalité additionnelle avec ou sans taxe professionnelle de zone (le recours à cette dernière formule étant néanmoins soumis à une condition de seuil de population calquée sur celle applicable aux communautés d'agglomération) ; la taxe professionnelle unique (article 50).

Les districts pourront continuer à bénéficier du régime de la fiscalité additionnelle et à opter pour la taxe professionnelle unique ou la taxe professionnelle de zone jusqu'à l'expiration du délai prévu par le projet de loi pour la transformation des districts, soit six mois à compter du renouvellement général des conseils municipaux (article 49).

Quant aux communautés de villes qui se transforment en communautés de communes, elles percevront de plein droit la taxe professionnelle d'agglomération (article 50).

b) Un régime financier très incitatif

Afin de favoriser la création de communautés d'agglomération et la transformation des groupements existants en structures de ce type, le projet de loi propose de doter les nouvelles communautés d'agglomération d'une dotation globale de fonctionnement à hauteur de 250 francs par habitant (article 66). Ce montant serait plus du double de celui actuellement versé aux communautés de villes et assimilées (121,99 francs) et proche du montant octroyé aux syndicats d'agglomération nouvelle (258,78 francs).

Dans le même but, aucun abattement ne sera effectué sur les attributions versées aux communautés d'agglomération au titre de la dotation globale de fonctionnement (article 67).

Les communautés d'agglomération ne seront par ailleurs pas soumises à l'écrêtement au profit des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (article 56).

Le coût total de la réforme est estimé à 2,521 milliards de francs par l'étude d'impact du projet de loi (laquelle fixe un " taux d'objectif " de 25% dans l'aire urbaine de Paris et de 45% en dehors).

Pour les communautés d'agglomérations créées avant le 1er janvier 2005, ce coût serait financé par un abondement annuel maximum de 500 millions de francs -montant prélevé sur les recettes de l'Etat- jusqu'en 2004 (article 66).

Si le nombre de créations de communautés d'agglomération était supérieur à celui envisagé par l'étude d'impact, le complément de financement de la dotation globale de fonctionnement serait prélevé sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle, laquelle constitue déjà la " variable d'ajustement " du " contrat de croissance et de solidarité " prévu par la loi de finances pour 1999 en ce qui concerne l'évolution des concours de l'Etat aux collectivités locales. En conséquence, la solution retenue par le projet de loi suscite des inquiétudes sur l'évolution de cette dotation de compensation.

On notera également que le projet de loi étend le mode de calcul des potentiels fiscaux des communautés urbaines et des communautés de communes aux nouvelles communautés d'agglomération (article 66).

De même, il rend applicable le coefficient d'intégration fiscale -qui sert à la répartition de la dotation globale de fonctionnement- à toutes les catégories de groupements à fiscalité propre, sauf les syndicats et communautés d'agglomération nouvelle et corrige les critères de calcul de ce coefficient (article 66).

Enfin, le régime des attributions versées par le Fonds de compensation de la taxe pour la valeur ajoutée (FCTVA) est aménagé, afin de prendre en compte la création des communautés d'agglomération et la transformation des districts en communautés de communes ou d'agglomération. A l'issue de la période transitoire, ces groupements de communes devraient bénéficier d'un régime unique de versement du FCTVA l'année même de réalisation des investissements et non pas avec un décalage de deux ans qui résulte des règles de droit commun (article 64).

3. Le relèvement du seuil applicable aux communautés urbaines

Afin de mieux hiérarchiser les différentes formules de coopération, le projet de loi prévoit de relever le seuil démographique pour la création des communautés urbaines qui serait désormais fixé à 500 000 habitants (contre 20 000 habitants actuellement). Les communautés urbaines existantes -au nombre de douze- seraient maintenues dans le cadre juridique en vigueur actuellement, la possibilité leur étant néanmoins ouverte de passer dans le nouveau régime prévu par le projet de loi (article 3 et 4).

Les nouvelles communautés urbaines devraient par ailleurs exercer l'ensemble des compétences obligatoires et optionnelles des communautés d'agglomération, ces compétences étant renforcées dans le domaine de l'urbanisme (le plan d'occupation des sols leur étant confié), des équipements scolaires (lycées et collèges) et collectifs (marchés d'intérêt national, abattoirs, cimetières) (article 3).

Ainsi, dans l'esprit des auteurs du projet de loi, la communauté urbaine serait la formule la plus intégrée s'adressant aux grandes agglomérations. La communauté d'agglomération concernerait davantage les communes de taille moyenne tandis que la communauté de communes, dont la création n'est subordonnée à aucun seuil démographique, aurait vocation à concerner le milieu rural. Parallèlement, les syndicats de communes (à vocation unique ou multiple) et les syndicats mixtes continueraient à prendre en charge une intercommunalité de services.

B. LA RECHERCHE D'UNE SIMPLIFICATION DU RÉGIME DE LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

1. Une volonté de rationaliser les structures intercommunales

a) La suppression des districts et des communautés de villes

La création des communautés d'agglomération a pour conséquence la suppression des communautés de villes, formule qui n'a connu aucun succès auprès des élus. Le souci de rationalisation conduit parallèlement à la suppression des districts (article 33).

Les districts seront, en principe, transformés soit en communautés de communes, soit en syndicats de communes (article 34). Cependant, sous réserve d'exercer les compétences requises et de remplir les conditions de seuils démographiques, ils pourront se transformer en communautés d'agglomération ou en communautés urbaines (article 35). La décision de transformation devra être prise à la majorité des deux tiers du conseil de district. Le district bénéficiera d'un délai courant jusqu'au renouvellement général des conseils municipaux pour se transformer. Si à l'expiration d'un délai de six mois après ce renouvellement, aucune décision n'est prise, le district sera transformé de plein droit en syndicat de communes.

Les communautés de villes seront, pour leur part, transformées en communautés d'agglomération, sous réserve d'exercer les compétences requises et de remplir les conditions de seuils. Comme pour les districts, la décision de transformation devra être prise à la majorité des deux tiers du conseil de communauté. dans le délai de six mois à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux. Faute d'une décision dans ce délai, la communauté de villes deviendra d'office une communauté de communes (article 39).

Les conséquences de cette transformation des districts et des communautés de villes sont prises en compte dans la composition du comité des finances locales (article 61) et pour la détermination du potentiel fiscal des communes membres (article 62).

Jusqu'à leur transformation, les districts et les communautés de villes seront considérés comme des communautés de communes pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement et pour la désignation des membres du comité des finances locales (article 65).

b) La prévention des chevauchements de compétences

Afin de prévenir les chevauchements de compétences, il est précisé dans le code général des collectivités territoriales qu'une commune ne pourra appartenir qu'à un seul établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (article 18). Une telle interdiction résulte d'ores et déjà des dispositions de l'article 1609 nonies A bis du code général des impôts.

En outre, le projet de loi fait obligation à une commune adhérant à une communauté d'agglomération ou à une communauté urbaine -et uniquement pour leurs compétences obligatoires ou optionnelles- de se retirer des syndicats de communes auxquels elle adhérait antérieurement et qui exerçaient ces compétences.

c) Un ajustement du régime des syndicats de communes et des syndicats mixtes

Le chapitre IV (articles 13 à 16) du titre premier du projet de loi procède à divers ajustements du régime des syndicats de communes et des syndicats mixtes.

Il supprime notamment la commission de conciliation qui, instituée par la loi n° 88-5 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation, a pour mission de régler les litiges survenant entre les syndicats de communes et les communes membres concernant le retrait d'une commune d'un syndicat ou l'intérêt d'une commune à participer à l'objet syndical. Ces missions seraient prises en charge par la commission départementale de la coopération intercommunale créée par la loi d'orientation du 6 février 1992 (article 13).

Il prévoit également que désormais tout groupement associant des établissements publics de coopération intercommunale sera soumis au régime juridique des syndicats mixtes (article 14).

2. L'harmonisation des règles de fonctionnement

Conformément aux suggestions qui avaient été retenues par le groupe de travail de votre commission des Lois sur la décentralisation, les auteurs du projet de loi propose que soit défini un " tronc commun " de règles applicables à l'ensemble des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale (chapitre V du titre 1er).

Ces dispositions communes seraient regroupées dans un chapitre du code général des collectivités territoriales figurant dans le livre II de la cinquième partie, lequel concerne la coopération intercommunale (article 19).

Elles traiteraient des règles générales d'organisation et de fonctionnement (article 20), des conditions de création des établissements publics de coopération intercommunale et de la délimitation de leur périmètre (article 21), du passage d'une forme à une autre et des conditions de transformation (articles 17 et 27), des modifications statutaires (article 24), de la désignation des délégués intercommunaux, du régime de délégations de fonctions (article 22), des conditions d'exercice des mandats (article 23 et 32) et des dispositions financières (article 25).

On notera, parmi ces règles communes, le rôle reconnu au représentant de l'Etat tant pour prendre l'initiative que pour apprécier l'opportunité de créer une structure intercommunale (article 21 et 24).

Par ailleurs, les conditions de désignation des délégués intercommunaux seraient désormais plus rigoureuses, seule la désignation de délégués choisis parmi les conseillers municipaux étant autorisée (article 22).

Un délai fixe de trois mois serait accordé aux conseils municipaux pour se prononcer sur un projet de modification des règles de fonctionnement du groupement (article 24).

Figurent également dans ce chapitre l'interdiction faite à une commune d'appartenir à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (article 18) et des dispositions qui concernent les relations entre l'établissement public de coopération intercommunale et les communes membres (article 26), la commission départementale de la coopération intercommunale dont les compétences seraient étendues (article 28) ainsi que les comités consultatifs créés par les établissements publics de coopération intercommunale qui seraient dotés d'un cadre légal (article 29).

De nouvelles procédures de consultation des communes membres seraient mises en place afin d'améliorer la transparence des établissements publics de coopération intercommunale (article 26).

En outre, les prestations de services assurées au bénéfice d'une collectivité sur les recettes du budget syndical devraient être retracées dans un budget annexe (article 30).

3. L'aménagement de divers mécanismes de solidarité financière

· Afin de maintenir les ressources des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, en dépit de la suppression de l'écrêtement pour les communautés d'agglomération, il est proposé d'effectuer des prélèvements prioritaires opérés sur la base de l'écrêtement pratiqué l'année précédant le passage du groupement au régime de la taxe professionnelle unique (article 56).

En outre, les communautés de communes issues d'anciens districts qui existaient à la date de publication de la loi d'orientation du 6 février 1992, feront l'objet d'un écrêtement au profit des fonds départementaux. Le régime des prélèvements prioritaires prévu par l'article 1648 A du code général des impôts est parallèlement simplifié.

· Un nouveau prélèvement serait opéré au profit du Fonds de solidarité des communes de la région d'Ile de France sur les communes et groupements de communes dont les bases totales d'imposition à la taxe professionnelle rapportées au nombre d'habitants excèdent 3,5 fois la moyenne nationale des bases de taxe professionnelle par habitant constatée au niveau national. Ce prélèvement ne pourrait cependant excéder 10% du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune ou du groupement. Il entrerait progressivement en vigueur, étant plafonné à 30% la première année et 70% la deuxième année suivant l'entrée en vigueur de la loi (article 57).

· La possibilité reconnue aux groupements soumis au régime de la taxe professionnelle unique d'établir une dotation de solidarité au profit des communes membres serait étendue aux établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité additionnelle (article 59).

· Les groupements de communes pourront par ailleurs bénéficier de la répartition de la fraction du produit des impositions locales -auxquels les établissements de La Poste et de France Telecom sont assujettis depuis la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990- correspondant au montant de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et de la taxe de balayage (article 60).

· Enfin les attributions de la dotation de développement rural -laquelle, créée par la loi d'orientation du 6 février 1992, bénéficie actuellement à hauteur de 75% aux groupements de communes et pour le reliquat aux communes- seront désormais intégralement versées aux groupements de communes (article 68).

III. LES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN RÉÉQUILIBRAGE INACHEVÉ ENTRE LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES D'ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

· Tout en confirmant, pour l'essentiel, le régime prévu par le projet de loi pour les nouvelles communautés d'agglomération, notamment les seuils de population, l'Assemblée nationale lui a néanmoins apporté plusieurs modifications.

Elle a ainsi précisé que sur un territoire présentant une " continuité urbaine et hors Ile de France ", il ne pourra être créé qu'une seule communauté d'agglomération.

En outre, qu'il y ait accord " unanime " des conseils municipaux intéressés ou qu'elle soit effectuée en fonction de la population, dans chaque cas, la répartition des sièges au sein du conseil de communauté devra doter chaque commune d'au moins un siège et ne pas avoir pour effet de mettre à la disposition d'une même commune plus de la moitié des sièges.

L'Assemblée nationale a par ailleurs complété les compétences optionnelles des communautés d'agglomération -laquelle devra exercer au moins trois de ces compétences (contre deux dans le projet de loi initial) sur une liste de cinq compétences- en prenant en compte " en matière de développement durable " la compétence relative à l' " efficacité énergétique " et la " maîtrise des consommations d'énergie ". La compétence relative au traitement et à la collecte des déchets ménagers, définie de manière beaucoup plus large, concernerait désormais la protection et la mise en valeur de l'environnement ainsi que la politique du cadre de vie.

La dissolution des communautés d'agglomération serait soumise à des conditions plus strictes de majorité qualifiée que celles envisagées par le projet de loi initial.

L'Assemblée nationale a également souhaité permettre une extension du périmètre d'une communauté d'agglomération lorsqu'une telle extension est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale, nécessaires au développement de cette structure intercommunale. Cette extension serait subordonnée à l'accord des deux tiers des membres du conseil de communauté et d'une majorité qualifiée de communes mais pas de la commune intéressée comme le prévoit le droit commun (article 1er bis). Une disposition du même type serait applicable aux communautés urbaines (article 4 bis).

· L'Assemblée nationale a aménagé de manière plus substantielle les nouvelles règles applicables aux communautés urbaines.

Alors que le projet de loi initial avait écarté l'idée de prévoir une élection au suffrage universel direct des délégués intercommunaux, l'Assemblée nationale a jugé nécessaire de retenir un régime spécifique pour les communautés urbaines, lesquelles constituent la forme la plus intégrée de coopération intercommunale.

Elle a ainsi prévu que dans les communes d'au moins 3 500 habitants membres d'une communauté urbaine, devraient être distingués au sein de chaque liste de candidats à l'élection municipale les candidats qui, une fois élus, seraient appelés à devenir délégués de la commune au sein de la communauté urbaine. Chaque liste devrait comporter autant de candidats appelés à devenir délégués que de sièges à pourvoir au sein de l'assemblée délibérante de la communauté urbaine pour représenter la commune (article 8).

Au regard de cette modification majeure des règles traditionnelles de désignation des délégués intercommunaux, les autres aménagements adoptés par l'Assemblée nationale peuvent apparaître de portée plus limitée.

On notera néanmoins que les départements et les régions pourraient être associés au projet commun de développement urbain et d'aménagement du territoire des communautés urbaines en vue de fixer " des objectifs généraux de partenariat " (article 3).

En outre, les compétences des communautés urbaines seraient étendues aux réseaux d'équipement et -comme pour les communautés d'agglomération- à la protection et à la mise en valeur de l'environnement ainsi qu'à la politique du cadre de vie et aux contrats de plan.

S'agissant des communautés urbaines existantes, l'Assemblée nationale a souhaité prévoir que leur régime serait aligné sur celui des nouvelles communautés urbaines, sauf délibération contraire prise à une majorité qualifiée dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi (article 4).

Enfin, comme pour les communautés d'agglomération, les conditions de dissolution des communautés urbaines seraient plus strictement encadrées par l'exigence d'une majorité qualifiée renforcée (article 8 bis).

· En ce qui concerne le régime des communautés de communes, l'Assemblée nationale a souhaité accroître les incitations financières en faisant bénéficier celles d'entre elles ayant un fort niveau d'intégration d'attributions de la dotation globale de fonctionnement à hauteur de 150 francs par habitant (contre 104 francs sur les bases actuelles).

Seront concernées les communautés de communes dont la population est comprise entre 3 500 habitants et 50 000 habitants au plus ou bien, lorsqu'elles sont supérieures à 50 000 habitants, qui incluent une ou plusieurs communes centre de moins de 15 000 habitants. Elles devront avoir opté pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique et exercer un certain nombre des compétences dévolues aux communautés d'agglomération (articles 11 et 66).

L'Assemblée nationale a par ailleurs permis aux communautés de communes existantes dans les départements d'outre-mer de se transformer en communautés d'agglomération sans avoir à se conformer à la règle posée par ailleurs qui exige que ladite communauté soit formée d' " un seul tenant et sans enclave " (article 9 bis).

Comme pour les communautés d'agglomération, qu'il y ait accord " unanime " des conseils municipaux intéressés ou qu'elle soit effectuée en fonction de la population, dans chaque cas, la répartition des sièges au sein du conseil de communauté devra doter chaque commune d'au moins un siège et ne pas donner à une même commune plus de la moitié des sièges (article 10).

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a étendu aux délégués des communautés de communes, à l'exception des dispositions concernant les indemnités et la protection sociale, le régime applicable aux délégués des communautés urbaines et des communautés d'agglomération (article 10 bis).

Enfin, comme pour les communautés urbaines et pour les communautés d'agglomération, la dissolution des communautés de communes serait plus strictement encadrée par l'exigence d'une majorité qualifiée renforcée (article 12).

· L'Assemblée nationale a complété les dispositions applicables aux syndicats de communes et aux syndicats mixtes, afin, d'une part, de permettre le retrait d'un syndicat de communes d'une commune appartenant à une communauté de communes (article 13 bis) et d'autoriser le retrait dérogatoire d'un syndicat mixte d'une commune membre d'une communauté de communes (article 14 bis), d'autre part, d'interdire à un membre d'un syndicat mixte ouvert à d'autres collectivités ou établissements publics de disposer d'un nombre de sièges lui donnant la majorité absolue au sein du comité syndical (article 14 ter).

· Dans le chapitre V du titre premier qui regroupe les dispositions communes aux différentes formes d'établissements publics de coopération intercommunale, l'Assemblée nationale a souhaité préciser que le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale ne pourrait être identique à celui d'un département (article 21).

Lors de l'élection des délégués par les conseils municipaux des communes intéressées, le plus jeune des candidats -et non pas le plus âgé comme le prévoyait le projet de loi initial- serait déclaré élu en cas d'égalité des suffrages (article 22).

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a souhaité que le bureau de l'établissement public de coopération intercommunale soit associé aux décisions prises par le président de l'établissement (article 22).

Pour les conditions d'exercice des mandats, elle a étendu aux présidents et vice présidents des syndicats mixtes composés exclusivement de communes et de leurs groupements le bénéfice des indemnités de fonction. Dans le même temps, elle a soumis aux règles de droit commun limitant les cumuls d'indemnités les indemnités versées aux délégués intercommunaux (article 23).

La " minorité de blocage " permettant de s'opposer au retrait d'une commune serait abaissée du tiers au quart des conseils municipaux des communes membres (article 24).

En ce qui concerne les dispositions financières, l'Assemblée nationale a- sur la proposition de M. Michel Bouvard- adopté une disposition nouvelle destinée à éviter que la transformation d'un établissement public de coopération intercommunale ne le prive du bénéfice des anciennes dotations touristiques de la dotation globale de fonctionnement, sous réserve que le nouvel établissement public de coopération intercommunale exerce des compétences en matière touristique (article 25).

S'agissant des relations entre l'établissement public de coopération intercommunale et les communes membres, l'Assemblée nationale a précisé que le président de la structure intercommunale pourrait être entendu par le conseil municipal d'une commune membre à sa demande (article 26).

Elle a par ailleurs souhaité faciliter la transformation des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre en établissements d'une autre catégorie ayant des compétences plus étendues en prévoyant une extension de périmètre de l'établissement concomitante à sa transformation. Cette " transformation-extension " serait subordonnée à l'accord de l'organe délibérant et des communes incluses dans le nouveau périmètre, dans les conditions de majorité requises pour la création d'un établissement public de coopération intercommunale (article 27).

L'Assemblée nationale a renforcé les attributions de la commission départementale de la coopération intercommunale (article 28).

· Elle a par ailleurs inséré un dispositif tendant à faciliter la transformation des syndicats d'agglomération nouvelle (articles 32 ter, 32 quater, 41 bis, 41 ter et 41 quater).

Sur la proposition du Gouvernement, elle a porté à un an à compter de la publication de la loi le délai laissé aux districts pour se transformer (article 34). En outre, les districts de plus de 500 000 habitants, exerçant toutes les compétences des communautés d'agglomération et optant pour la taxe professionnelle unique, seraient transformés de plein droit en communautés d'agglomération, sauf opposition des deux tiers du conseil de district (article 35). Les seuils de population ne seraient pas applicables aux communautés de villes existantes devant se transformer en communautés d'agglomération (article 39).

· Parmi plusieurs dispositions additionnelles, l'Assemblée nationale a notamment souhaité encourager les associations de communes (article 46 ter à 46 quinquiès).

· L'Assemblée nationale a, enfin, apporté plusieurs modifications substantielles au titre II du projet de loi qui concerne les dispositions financières et fiscales.

Contre l'avis du Gouvernement, elle a permis aux communautés de communes doté d'une taxe professionnelle unique de lever une fiscalité additionnelle sur les ménages (article 51).

Se prononçant contre l'avis du Gouvernement pour une " déliaison des taux à la hausse ", elle a par ailleurs supprimé le plafonnement du taux de la taxe professionnelle perçue par le groupement en cas de hausse des taux de la fiscalité sur les ménages des communes membres (article 52).

En ce qui concerne le calcul de la dotation globale de fonctionnement, outre la majoration de la DGF par habitant des communautés de communes remplissant un certain nombre de critères, l'Assemblée nationale a également précisé que la règle de la progression indexée sur la hausse des prix à la consommation hors tabac serait une règle a minima, le comité des finances locales pouvant accroître le montant de la DGF par habitant au-delà de l'indice des prix. Elle a enfin corrigé le coefficient d'intégration fiscale afin de n'exclure la prise en compte des diverses participations ou subventions versées par le groupement que pour la fraction qui excède les moyens fiscaux de celui-ci (article 66).

Afin d'encourager le passage à la taxe professionnelle unique pour les communautés urbaines existantes, ce régime fiscal serait de droit pour les communautés urbaines de plus de 500 000 habitants, sauf opposition d'une majorité qualifiée des conseils municipaux concernés (article 48). Le même dispositif serait applicable aux districts (article 49) et aux communautés de communes de plus de 500 000 habitants (article 50).

Souhaitant clarifier les règles applicables pour la prise en charge de l'enlèvement et du traitement des ordures ménagères, l'Assemblée nationale a prévu que les communautés de communes et les syndicats d'agglomération nouvelle pourraient instituer la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères, dès lors qu'ils exerceraient la compétence d'enlèvement et de traitement des ordures ménagères, qu'ils la délégueraient ou qu'ils financeraient ces services (article 50, 50 bis).

Sur la proposition du Gouvernement, elle a légalisé les reversements effectués par un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle de zone à la commune qui lui a transféré une zone d'activités économiques et sur laquelle une taxe professionnelle de zone a été instituée, sous la forme d'une attribution de compensation (article 50).

Elle a rendu obligatoire pour les communautés urbaines à taxe professionnelle unique l'institution d'une dotation de solidarité communautaire, répartie prioritairement au profit des communes membres éligibles à la dotation de solidarité urbaine ou à la dotation de solidarité rurale. La fixation du montant de cette dotation et ses critères de répartition seraient confiés au conseil communautaire (article 51). Le même dispositif serait applicable aux communautés urbaines à fiscalité additionnelle, complétée le cas échéant par une taxe professionnelle de zone (article 59). En ce qui concerne les communautés d'agglomération, la dotation de solidarité devrait être fixée en tenant compte de l'importance de la population, du potentiel fiscal et de l'importance des charges des communes membres (article 51).

Contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée nationale a également précisé que tous les établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique, issus de la transformation de groupements à fiscalité additionnelle, ne pourront instituer une dotation de solidarité supérieure au montant de celle existant antérieurement, une exception étant néanmoins admise pour les communautés urbaines.

L'Assemblée nationale a aménagé le dispositif proposé pour les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle dans le but de ne pas pénaliser certains syndicats de communes qui se transforment en établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre tout en évitant de mettre en cause les ressources de ces fonds (article 56).

Sur la proposition du Gouvernement, elle a plafonné davantage le deuxième versement institué par le projet de loi au profit du fonds de solidarité des communes de la région d'Ile de France et étalé ce versement sur une période de cinq ans (article 57).

IV. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : FONDER LE SUCCÈS DE L'INTERCOMMUNALITÉ SUR UNE DÉMARCHE PROGRESSIVE ET VOLONTAIRE

La réforme du régime de la coopération intercommunale doit être envisagée au regard du débat plus général sur l'évolution des structures territoriales de la France. Le nombre et la superposition de ces structures sont de plus en plus fréquemment mis en cause. Ils apparaissent souvent comme un obstacle à l'efficacité de l'action publique.

Si les structures territoriales doivent s'adapter aux nouveaux défis auxquels la gestion publique doit faire face, il paraît naturel que cette adaptation porte en priorité sur le niveau d'administration de proximité que constitue la commune. A cet égard, le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale constituent des facteurs incontestables de rationalisation et d'efficacité.

Cet effort de clarification et de simplification serait néanmoins voué à l'échec si parallèlement, de nouveaux niveaux d'administration devaient apparaître. Votre commission des Lois tient à souligner que les pays ne sauraient être directement ou indirectement érigées en nouvelles structures territoriales. Ils doivent demeurer des espaces de projets permettant une synergie des initiatives locales.

Ces remarques liminaires étant faites et après que votre rapporteur eut procédé à de très larges consultations des associations d'élus locaux et des organismes professionnels, votre commission des Lois vous soumet des conclusions qui tendent à approfondir la démarche de renforcement et de simplification de la coopération intercommunale.

A. ÉVITER LA DICHOTOMIE ENTRE L'URBAIN ET LE RURAL

1. Le pari audacieux d'une nouvelle structure propre aux agglomérations

Les expériences passées ont montré qu'un modèle de coopération qui serait fondé sur la dichotomie entre l'urbain et le rural n'était pas pertinent. Ainsi, la formule du district a-t-elle été étendue au milieu rural en 1970. Inversement, la formule des communautés de communes d'abord conçue pour le milieu rural a été étendue aux agglomérations en 1993.

Des communautés de communes ont déjà été créées dans des grandes agglomérations comme Marseille ou Grenoble. En outre, les communautés de communes peuvent d'ores et déjà opter pour la taxe professionnelle d'agglomération et aligner ainsi leur régime fiscal sur celui applicable aux communautés de villes.

Dans ces conditions, il aurait été envisageable de fusionner les districts, les communautés de communes et les communautés de villes sans créer une nouvelle catégorie. Cette solution aurait pu se combiner avec la définition, au sein du régime des communautés de communes, de règles distinctes offrant un cadre adapté à la coopération intercommunale selon le niveau d'intégration souhaité.

Le choix des auteurs du projet de loi de créer des communautés d'agglomération limite la réduction du nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale : à la suppression de deux catégories (districts et communautés de villes) répond la création d'une nouvelle.

En outre, la hiérarchie des différentes formules de coopération n'est qu'apparente. En effet, compte tenu du relèvement des seuils de création des communautés urbaines, la probabilité que de telles structures soient créées apparaît très faible. Force est donc de constater que les nouvelles communautés d'agglomération sont aussi un substitut aux communautés urbaines.

Compte tenu de l'échec des communautés de villes, le choix du Gouvernement de créer une nouvelle structure propre aux agglomérations peut paraître risqué. Il est vrai qu'il s'appuie sur des incitations financières fortes qui devraient rendre plus attractives les nouvelles communautés d'agglomération que ne l'étaient les communautés de villes. Néanmoins, le succès de cette nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale devra répondre à la mise en oeuvre effective de projets de développement et non pas à une simple " logique de guichets ".

Le choix de structurer l'intercommunalité à partir de seuils rigides soulève également des interrogations au regard des expériences passées qui se sont traduites par la remise en cause des seuils qui avaient été arrêtés par le législateur.

Observons, en outre, que les seuils retenus par le projet de loi pour la création de communautés d'agglomération laissent à l'écart de cette nouvelle catégorie un certain nombre de départements qui ne rempliront pas les critères de population requis.

Jugeant, dans ces conditions, que les seuils prévus par le projet de loi entraîneraient une disparité de traitement entre les différentes parties du territoire, votre commission des Lois vous propose de prendre en compte les chefs-lieux de départements.

En outre, la définition de compétences nombreuses dont les communautés d'agglomération devront être obligatoirement dotées dès leur création, soulève une réelle difficulté. Il n'est en effet pas du tout certain que les communautés d'agglomération soient en mesure d'assumer ces compétences par le seul biais de la taxe professionnelle unique, l'unification des taux de taxe professionnelle devant être réalisée sur une période maximum de douze ans. Si tel n'était pas le cas, les nouvelles structures se verraient dans l'obligation de recourir de manière systématique à une fiscalité additionnelle au risque d'augmenter la pression fiscale. Votre commission des Lois vous suggère, en conséquence, de permettre une prise en charge plus progressive des compétences.

Enfin, la création des communautés d'agglomération ne devra pas avoir pour effet de déséquilibrer le territoire en mettant en cause des formes d'intercommunalité en cours de développement dans des parties du territoire environnant les nouvelles communautés d'agglomération.

2. Des disparités de traitement injustifiées entre les différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale

Les écarts actuellement constatés entre les attributions de dotation globale de fonctionnement versées aux différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale paraissent excessifs.

En dotant les nouvelles communautés d'agglomération d'une dotation globale de fonctionnement de 250 francs par habitant, le projet de loi établit une hiérarchie plus équilibrée que celle qui résulte actuellement du rapport entre les communautés de communes et les communautés urbaines.

Néanmoins, en dépit des aménagements positifs retenus par l'Assemblée nationale, les écarts qui subsistent entre les communautés de communes et les communautés d'agglomération ne sont pas justifiés au regard des missions exercées par ces établissements publics.

Le maintien d'un tel écart, même si les moyennes de dotation peuvent recouvrir des réalités variables, aurait pour effet de créer une différence de traitement inacceptable entre les structures qui s'adressent aux agglomérations et celles qui, sans concerner exclusivement le milieu rural, le concernent néanmoins en premier lieu.

Votre commission des Lois, en plein accord avec la commission des Finances, souhaite, en conséquence, que la dotation globale de fonctionnement par habitant des communautés de communes dotées de la taxe professionnelle unique et exerçant des compétences importantes soit majorée.

Elle vous propose également de corriger les critères retenus par l'Assemblée nationale pour faire bénéficier ces communautés de communes d'une dotation globale de fonctionnement majorée. Ces critères paraissent en effet mal adaptés aux compétences légales confiées à ces établissements publics de coopération intercommunale.

B. PRÉSERVER LES ÉVOLUTIONS PROGRESSIVES DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE EN FONCTION DES BESOINS CONSTATÉS PAR LES ÉLUS EUX-MÊMES

1. Mieux encadrer le rôle dévolu au préfet pour la création d'un établissement public de coopération intercommunale

Tout en admettant que le représentant de l'Etat puisse prendre l'initiative de la création d'un établissement public de coopération intercommunale, votre commission des Lois souhaite que cette initiative s'inscrive dans le cadre d'une réflexion commune avec les élus.

Il ne serait, en effet, pas acceptable que l'initiative préfectorale puisse être en opposition avec les orientations retenues par les élus locaux en matière d'intercommunalité.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose de prévoir que le représentant de l'Etat devra, avant de prendre cette initiative, consulter la commission départementale de la coopération intercommunale.

2. Éviter les procédures qui mettraient en cause le libre engagement des communes dans la coopération intercommunale

Le principe de la majorité qualifiée pour la création d'établissements publics de coopération intercommunale, qui est admis depuis 1959, ne saurait être remis en cause.

Il apparaît, en revanche, périlleux de prévoir des procédures contraignantes qui auraient pour effet de susciter les réticences des élus face au développement de l'intercommunalité.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose de ne pas admettre les procédures dérogatoires prévues par l'Assemblée nationale pour l'extension de périmètres d'établissements publics de coopération intercommunale.

De même, elle vous propose de ne pas accepter les règles plus strictes adoptées par l'Assemblée nationale pour la dissolution d'un établissement public de coopération intercommunale ou le retrait d'une commune membre.

La décision d'un conseil municipal sur une procédure intéressant directement la vie de la commune ne peut, par ailleurs, résulter que d'une délibération expresse. Votre commission des Lois vous suggère donc de ne pas retenir la procédure d'approbation tacite proposée par le projet de loi.

Dans le même esprit, il paraît préférable que la transformation d'un établissement public de coopération intercommunale résulte d'une volonté expresse de son organe délibérant.

Enfin, il paraît logique que les conseils municipaux soient appelés à se prononcer sur une décision de transformation d'un établissement public de coopération intercommunale.

C. L'HARMONISATION DES RÈGLES APPLICABLES AUX DIFFÉRENTES CATÉGORIES D'ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

Votre commission des Lois approuve le principe d'une unification des règles juridiques applicables aux différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale. Cette démarche répond aux préconisations du groupe de travail sur la décentralisation.

Elle permettra aux établissements publics de coopération intercommunale de disposer d'un corpus de règles communes qui supprime les incohérences et les divergences injustifiables qui existent actuellement entre les différentes catégories.

Le projet de loi aurait néanmoins gagné en clarté si ces dispositions communes avaient figuré avant celles spécifiques aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines. Une telle solution aurait été conforme à l'organisation actuelle du code général des collectivités territoriales.

Votre commission des Lois vous propose, par plusieurs amendements, de simplifier à chaque fois que possible les règles en vigueur.

D. UN DISPOSITIF FINANCIER QUI SOULÈVE DES INTERROGATIONS

Si le souci d'encourager le développement de la taxe professionnelle d'agglomération doit être approuvé, force est de s'interroger sur la cohérence des différents projets présentés par le Gouvernement.

En effet, le présent projet de loi prévoit d'élargir le recours à la taxe professionnelle d'agglomération alors même que la loi de finances pour 1999 a amputé la taxe professionnelle de sa part salariale, soit plus du tiers de ses bases.

La faculté ouverte aux établissements publics de coopération intercommunale dotés de la taxe professionnelle unique de recourir à la fiscalité additionnelle, faculté élargie aux communautés de communes et assouplie par l'Assemblée nationale, semble par ailleurs indispensable pour permettre la prise en charge des compétences.

Cette solution avait d'ailleurs été retenue par le projet de loi déposé au Sénat en 1997.

Si le risque d'une pression fiscale accrue ne doit pas être ignoré, le sens des responsabilités des élus locaux doit permettre de prévenir la survenance d'un tel risque.

De même, la déliaison des taux apparaît nécessaire pour permettre aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de ne pas être pénalisés par des décisions qu'ils ne maîtrisent pas.

En choisissant de financer la majoration de la dotation globale de fonctionnement des communautés d'agglomération par un prélèvement sur les recettes de l'Etat, le projet de loi permet de limiter les effets de cette mesure sur l'équilibre de la dotation globale de fonctionnement. Telle avait été également la formule choisie pour faire bénéficier la dotation de solidarité urbaine d'un abondement à hauteur de 500 millions de francs opéré par la loi de finances pour 1999.

Néanmoins, l'adéquation du montant annuel de 500 millions de francs retenu par le projet de loi au coût prévisionnel de la réforme (soit 2,5 milliards de francs en 2004) est loin d'être assurée. L'utilisation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle comme moyen de financement complémentaire soulève des interrogations. Cette dotation, variable d'ajustement du pacte de stabilité financière puis du contrat de croissance et de solidarité qui régit désormais les concours de l'Etat aux collectivités locales, a en effet déjà été largement ponctionnée. Si elle devait être encore mise à contribution, la réforme voulue par le Gouvernement serait en pratique financée par une dotation de compensation versée aux collectivités locales.

En outre, le projet de loi n'apporte pas de réponse au problème structurel qui, depuis plusieurs années, affecte l'équilibre de la dotation globale de fonctionnement. Cette dotation, conçue principalement pour doter les communes de moyens de fonctionnement, s'est vue au fil du temps chargée de missions les plus diverses. La montée en charge de l'intercommunalité à fiscalité propre pose de manière aiguë la question de la mise en place d'une enveloppe financière spécifique aux établissements publics de coopération intercommunale.

E. LE PROBLÈME DES RÈGLES DE DÉSIGNATION DES DÉLÉGUÉS INTERCOMMUNAUX

Le pouvoir reconnu aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de lever l'impôt pose incontestablement le problème de leur légitimité.

En prévoyant que ces délégués devront être obligatoirement choisis dans les conseils municipaux, le projet de loi apporte une clarification souhaitable.

Faut-il aller plus loin et prévoir un dispositif permettant une désignation directe des délégués par les citoyens ? Tel a été le sens des modifications adoptées par l'Assemblée nationale pour les seules communautés urbaines. Si ce choix peut s'expliquer par le fait que cette catégorie apparaît comme la plus intégrée, le dispositif retenu par l'Assemblée nationale paraît, en l'état, inapplicable.

Tout en souhaitant que cette réflexion sur cette importante question puisse se poursuivre, votre commission des Lois a estimé qu'il n'était pas possible de maintenir, à ce stade, la procédure prévue par l'Assemblée nationale.

EXAMEN DES ARTICLES
INTITULÉ DU PROJET DE LOI

Dans la rédaction initiale, l'intitulé du projet de loi était relatif à l'" organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale ". Souhaitant traduire le fait que le projet de loi s'adressait autant aux zones rurales qu'aux zones urbaines, l'Assemblée nationale a modifié cet intitulé qui vise désormais le " renforcement et la simplification de la coopération intercommunale ".

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet intitulé sans modification.

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS INSTITUTIONNELLES
CHAPITRE PREMIER
COMMUNAUTÉ D'AGGLOMÉRATION

Article premier
(art. L. 5216-1 à L. 5216-9 du code général des collectivités territoriales)
Régime juridique des communautés d'agglomération

L'article 1er du projet de loi procède à une réécriture du chapitre VI du titre 1er (" établissements publics de coopération intercommunale ") du livre II (" La coopération intercommunale ") du code général des collectivités territoriales, actuellement consacré au régime des communautés de villes.

Aux vingt-neuf articles qui composent actuellement cette division, se substitueraient neuf articles définissant le régime d'une nouvelle structure intercommunale : la communauté d'agglomération.

Comme l'avait craint le Sénat, lors de leur création par la loi d'orientation du 6 février 1992, les communautés de villes n'ont pas rencontré le succès escompté. Constituées dans un cadre trop rigide, notamment quant aux compétences, elles ont été délaissées par les élus locaux au profit de structures plus souples et permettant une évolution progressive des compétences transférées.

Seulement cinq communautés de villes ont vu le jour :  la communauté de villes de Garlaban-Sainte Baume " canton d'Aubagne, La Rochelle, Cambrai, Pays de Flers  et Sud-Est Toulousain.

Supprimées de manière implicite par le présent article, les communautés de villes devront se transformer soit en communauté d'agglomération soit en communauté de communes, selon les modalités fixées par les articles 33 à 41 du projet de loi.

Les neuf articles du code général des collectivités territoriales qui -en vertu de l'article 1er du projet de loi- sont consacrés aux nouvelles communautés d'agglomération ne constituent qu'une partie des dispositions applicables à ces dernières.

En effet, poursuivant un objectif de simplification, le projet de loi (Chapitre V ; articles 17 à 32) définit un certain nombre de dispositions communes à l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale.

En conséquence, les dispositions relatives à la fixation du périmètre de la communauté d'agglomération, au fonctionnement de l'organe délibérant, à la désignation du président et du bureau du conseil de communauté, au statut des membres de ce conseil et aux conditions de retrait d'une commune membre sont définies aux articles 17 à 32 du projet de loi.

Article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales
Définition de la communauté d'agglomération

La notion d'agglomération n'ayant pas de définition législative ou réglementaire, elle est identifiée selon trois critères qui sont exposés dans l'étude d'impact du projet de loi : le bassin d'emploi, l'existence d'un espace territorial homogène et un champ de compétences qui favorise l'intercommunalité de projet.

· Le bassin d'emploi

Selon la nomenclature établie par l'INSEE, l'aire urbaine est un ensemble de communes d'un seul tenant et sans enclave, constituée par un pôle urbain qui rassemble au moins 5 000 emplois et par des communes rurales ou unités urbaines dont au moins 40% de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou les communes attirées par celui-ci. Il y aurait ainsi en France 361 aires urbaines regroupant près des trois quarts de la population, soit 41 millions d'habitants.

Cependant ce critère ne serait pas à lui seul suffisant, dans la mesure où seraient alors visées des communes dont la plus grande n'atteint pas 10 000 habitants et sur des territoires exigus. Or l'étude d'impact souligne que " la pertinence du périmètre qui s'articule d'abord sur la continuité territoriale de la structure intercommunale est un facteur essentiel pour un fonctionnement durable ".

· Un espace économique et social cohérent

Parmi les 361 aires urbaines recensées en 1990, 142 dépassent le seuil de 50 000 habitants. Elles regroupent 23% des communes métropolitaines et 64% de la population, soit 8 370 communes et 36 783 000 habitants (Paris inclus). Toutes ces aires urbaines sauf une4(*) comprennent au moins une commune de 15 000 habitants.

En définissant l'agglomération à partir d'un espace de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de 15 000 habitants, on recense 141 aires urbaines, représentant une population de 36 668 000 habitants.

Ce double critère démographique a été retenu par les auteurs du projet de loi, afin, selon l'étude d'impact, de " ne pas faire figurer dans cette catégorie des regroupements qui ne seraient que la simple adjonction de communes sans véritable centre urbain ". Seraient ainsi concernées à la fois les communes à forte activité économique et celles où réside une partie de la population travaillant dans les premières.

L'agglomération ainsi définie correspondrait à un pôle de développement auquel s'agrège une politique de services à la population autour d'une commune centre.

· Des compétences favorisant une intercommunalité de projet

La solidarité spatiale et économique doit, enfin, s'appuyer sur l'exercice de compétences qui garantissent le fonctionnement durable de l'établissement public de coopération intercommunale.

Ces compétences remplissent une fonction de solidarité à l'intérieur de l'agglomération mais doivent également constituer un facteur " intégrateur " pour sa périphérie.

Répondant à ces critères, la communauté d'agglomération pourra être créée sous réserve que trois conditions soient remplies : une population totale regroupée d'au moins 50 000 habitants, l'existence d'une commune centre de 15 000 habitants, un territoire d'un seul tenant et sans enclave formant un ensemble urbain.

En fixant ces seuils de population, les auteurs du projet de loi ont souhaité faire de la communauté d'agglomération une structure intermédiaire entre les communautés de communes pour lesquelles aucun seuil n'est requis et les communautés urbaines dont le seuil de création est porté de 20.000 à 500.000 habitants par l'article 3 du projet de loi.

L'expérience met en lumière que la définition de seuils trop rigides s'est souvent heurtée aux réalités locales. Ainsi, les communautés urbaines ont été initialement réservées aux agglomérations de plus de 50 000 habitants et, enfin, de 20 000 habitants depuis la loi d'orientation du 6 février 1992.

Force est d'observer que les seuils retenus par le présent article auraient pour conséquence de rendre impossible la création de communautés d'agglomération dans certains départements qui ne pourront satisfaire les conditions requises.

En outre, les seuils peuvent être de nature, compte tenu des fortes incitations financières dont bénéficiera cette nouvelle structure, à déséquilibrer la " carte intercommunale " dans certains espaces situés à la jonction entre une zone d'intercommunalité forte autour d'une communauté d'agglomération et une zone où l'intercommunalité est encore en construction.

Les communes situées dans ces espaces seront, en effet, fortement incitées -pour des raisons financières- à rejoindre la communauté d'agglomération au détriment d'une solution alternative plus conforme à la cohérence spatiale et économique. La logique " de guichet " ne doit pas se substituer à la logique " de projet ", seule à même de garantir le succès de l'intercommunalité.

Jugeant difficilement envisageable que les conditions requises pour la création de communautés d'agglomération rendent impossible l'émergence de telles structures dans certains départements, votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de permettre la prise en compte des chefs-lieux de département comme critère alternatif à l'existence d'une commune centre de plus de 15.000 habitants.

Même si, selon le contexte local, une certaine souplesse peut faciliter une démarche progressive, l'obligation prévue par le présent article d'une unité territoriale résultant de l'absence d'enclave peut répondre au souci légitime d'assurer une cohérence spatiale et d'éviter que celle-ci ne soit mise en cause par la volonté d'une commune.

Elle paraît, en outre, justifiée au regard du souci d'unifier les taux de taxe professionnelle au sein de l'agglomération.

Le présent article définit, par ailleurs, l'objet de la communauté d'agglomération qui sera de " conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement " des territoires des communes regroupées.

Sur la proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a souhaité reprendre une précision déjà applicable aux communautés urbaines et aux communautés de communes spécifiant que les communes s'associent au sein d'un " espace de solidarité ".

Contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée nationale a par ailleurs -sur la proposition de M. Bernard Roman- jugé nécessaire d'établir que sur un territoire présentant une " continuité urbaine " et " hors Ile-de-France ", il ne pourrait être créé qu'une seule communauté d'agglomération.

Si le souci d'éviter une prolifération des établissements publics de coopération intercommunale dans une même agglomération peut être partagé, il paraît néanmoins préférable de laisser aux acteurs locaux le soin de veiller à la cohérence souhaitable.

Votre commission des lois vous soumet en conséquence un amendement supprimant cet ajout qui ne peut qu'alourdir inutilement les procédures.

Article L. 5216-2 du code général des collectivités territoriales
Durée d'existence de la communauté d'agglomération

L'article L. 5216-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que la communauté d'agglomération sera créée sans limitation de durée.

Cette précision figure actuellement dans le régime des communautés de villes (article L. 5216-4) et des communautés urbaines (article L. 5215-4).

Elle peut être justifiée par le caractère très intégré de cette nouvelle forme de groupements au plan des compétences comme du régime fiscal.

Pour autant, la communauté d'agglomération ne sera pas figée dans le temps. Sa composition pourra évoluer soit par extension de son périmètre (article L. 5211-18 dans sa rédaction issue de l'article 24 du projet de loi) soit par retrait de l'une des communes membres (article L. 5211-19, article 24 du projet de loi).

De même, les compétences de la communauté d'agglomération pourront être étendues (article L. 5211-17, article 24 du projet de loi).

Des modifications des conditions initiales d'organisation et de fonctionnement pourront en outre intervenir. L'article 5211-20 du code général des collectivités territoriales, dont la rédaction est issue de l'article 24 du projet de loi, figurant dans le chapitre I relatif aux " dispositions communes ", sera, en effet, applicable aux communautés d'agglomération.

Enfin, la communauté d'agglomération pourra être dissoute dans les conditions fixées par l'article L. 5216-9 dans sa nouvelle rédaction issue du présent article (cf. infra).

Article L. 5216-3
Le conseil de la communauté d'agglomération

L'article L. 5216-3 précise les conditions dans lesquelles seront fixés le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de la communauté d'agglomération.

Là encore, on observera que ne figurera dans le chapitre du code général des collectivités territoriales relatif aux communautés d'agglomération qu'une partie des dispositions traitant du conseil communautaire. Pour l'essentiel, le conseil de la communauté d'agglomération obéira aux règles communes aux différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale, telles qu'elles sont précisées par l'article 22 du projet de loi (cf. infra, commentaire de cet article).

On se bornera à relever que l'organe délibérant, chargé d'administrer la communauté d'agglomération, devra être composé de délégués élus par les communes membres (article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales), que ces délégués devront être élus parmi les membres des conseils municipaux (article L. 5211-7) et que leur mandat suivra le sort de l'assemblée dont ils seront issus (article L. 5211-8).

Le présent article règle, pour sa part, les modalités de définition du nombre de sièges et leur répartition.

Le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de la communauté d'agglomération devront être fixés dans un délai de trois mois à compter de l'arrêté préfectoral fixant le périmètre de la communauté. Le projet de loi initial avait retenu la " publication " de cet arrêté comme date de décompte de ce délai. Sur la proposition de sa commission des Lois qui a considéré que cette solution offrirait davantage de garanties aux communes, l'Assemblée nationale a préféré viser la date de " notification " de l'arrêté préfectoral à ces communes.

Le projet de loi envisage deux modalités pour fixer le nombre et la répartition des sièges : soit l'accord amiable, soit une décision des conseils municipaux des communes intéressées dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de la communauté (c'est-à-dire les deux tiers des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population ou l'inverse).

Le projet de loi initial précisait que, dans ce second cas, chaque commune devrait disposer au minimum d'un siège et aucune commune ne pourrait avoir plus de la moitié des sièges.

Sur la proposition de sa commission des Lois qui a considéré que la notion d' " accord amiable " n'avait pas de véritable portée juridique, l'Assemblée nationale lui a préféré celle d' " accord unanime ".

Les motifs d'une telle modification peuvent surprendre. Le qualificatif " amiable " est, en effet, un terme juridique bien connu qui désigne ce " qui a lieu ou agit par la voie de la conciliation, sans procédure judiciaire ". On parle ainsi de partage amiable, de constat amiable. La procédure civile connaît l'amiable compositeur qui désigne l'arbitre chargé de régler à l'amiable un différend entre deux personnes. De même, le langage courant qualifie d'amiable ce qui se fait par voie de conciliation, de gré à gré : un arrangement à l'amiable ou encore un divorce à l'amiable.

La notion d' " accord amiable ", utilisée traditionnellement, reflète donc parfaitement la conciliation des points de vue des communes intéressées, voie que le législateur entend privilégier.

C'est pourquoi votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de rétablir, sur ce point, la rédaction initiale.

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, opportunément précisé que, dans tous les cas, qu'il y ait ou non accord amiable, aucune commune ne pourra disposer de plus de la moitié des sièges et chaque commune devra avoir au moins un siège. Cette précision paraît souhaitable, même si ce résultat ne semble guère faire de doute en cas d'accord amiable.

On notera que la procédure retenue par le présent article est plus souple que celle qui avait été mise en place pour les communautés de villes. En application de l'article L. 5216-6 du code général des collectivités territoriales, le conseil de communauté de ces dernières était fixé, à défaut d'accord amiable, en fonction de la population à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Le nombre de sièges à répartir était alors déterminé par application des dispositions applicables aux communautés urbaines, c'est-à-dire selon un croisement de la population totale de l'agglomération et du nombre de communes membres. Le nombre de sièges ainsi obtenu était, le cas échéant, augmenté, après répartition, de façon à ce que chaque commune dispose d' au moins un siège et à ce qu'aucune ne dispose de plus de la moitié des sièges.

Si la procédure applicable est restée plus souple que celle des communautés urbaines -en prévoyant la possibilité d'un accord amiable- néanmoins, l'exigence d'une représentation proportionnelle en plus de la représentation de chaque commune a pu constituer l'un des facteurs de blocage du développement des communautés de villes.

Au contraire, outre la possibilité de l'accord amiable, le présent article s'inspire du régime applicable aux communautés de communes en se bornant à poser trois critères : la population, la représentation de chaque commune et l'impossibilité pour une même commune d'avoir plus de la moitié des sièges.

Après avoir envisagé de réintroduire le critère d'une représentation proportionnelle sur la proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale s'est en définitive rangée à l'avis du Gouvernement qui a souhaité éviter la création de contraintes trop fortes.

Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 5216-3 prévoit que la décision institutive ou une décision modificative pourra prévoir la désignation d'un ou plusieurs délégués suppléants, appelés à siéger au conseil avec voix délibérative en cas d'empêchement du ou des titulaires.

Cette même faculté est actuellement ouverte dans les syndicats de communes, les communautés de communes et les districts.

Elle ne l'est pas en revanche dans les autres catégories d'établissement public de coopération intercommunale.

Article L. 5216-4 du code général des collectivités territoriales
Conditions d'exercice des mandats des membres
du conseil de la communauté d'agglomération

L'article L. 5216-4 rend applicables aux membres du conseil de la communauté d'agglomération les dispositions relatives aux conditions d'exercice des mandats de membre du conseil d'une communauté urbaine, codifiées aux articles L. 5215-16 à L. 5215-18 du code général des collectivités territoriales.

L'article L. 5215-16 renvoie lui-même aux dispositions applicables aux conseillers municipaux.

Ainsi, comme ces derniers, les délégués d'un conseil d'une communauté d'agglomération pourront bénéficier d'autorisations d'absence et d'un crédit d'heures (articles L. 2123-1 à L. 2123-6 du code général des collectivités territoriales), de certaines garanties dans leur activité professionnelle avec le maintien des droits sociaux, de la protection contre le licenciement ou le déclassement lorsqu'ils utilisent ces autorisations d'absences (articles L. 2123-7 à L. 2123-11), du droit à une formation adaptée aux fonctions (articles L. 2123-12 à L. 2123-16).

Ils se verront appliquer, en outre, un régime indemnitaire permettant en particulier l'attribution d'indemnités de fonctions aux délégués des communes dans les communautés d'agglomération de 100.000 habitants au moins, l'octroi d'une indemnité aux membres du bureau qui bénéficient de délégations de fonctions et, en-deçà de ce seuil de 100.000 habitants, le versement d'une indemnité dans les cas où les délégués sont chargés de mandats spéciaux (articles L. 2123-20 à L. 2123-24).

Ce régime couvre également les frais de mission et de représentation que pourront engager le président et les membres du bureau (articles L. 2123-18 et L. 2123-19).

Il s'étend au régime de la protection sociale (article L. 2123-25) et de retraite (articles L. 2123-26 à L. 2123-30). En conséquence, les présidents et membres du bureau des conseils de communauté d'agglomération qui ont cessé d'exercer leur activité professionnelle seront affiliés au régime général de la sécurité sociale pour les prestations en nature des assurances maladie, maternité et invalidité et au régime complémentaire de retraite des agents non titulaires des collectivités publiques (IRCANTEC). Les autres membres indemnisés du conseil communautaire pourront se constituer une retraite par rente.

En outre, en application des dispositions propres aux délégués des communautés urbaines qui leur sont étendues, les délégués des communautés d'agglomération de 400.000 habitants au moins bénéficieront d'indemnités de fonctions majorées (article L. 5215-17).

Le régime indemnitaire ainsi défini est néanmoins complété par les dispositions de l'article L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l'article 23 du projet de loi, qui renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer, par référence au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique, les indemnités maximales votées par les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale -à l'exception des communautés urbaines- notamment les conseils de communautés d'agglomération (cf. infra, commentaire de l'article 23).

Enfin, la faculté de constituer des groupes de délégués, à partir d'un seuil de 100 000 habitants, sera également étendue aux communautés d'agglomération.

On rappellera également que les délégués des communautés d'agglomération bénéficieront des dispositions codifiées par l'article 23 du projet de loi dans le cadre des dispositions communes aux différentes catégories d'établissement public de coopération intercommunale (cf. infra, commentaire de l'article 23). Ainsi, les délégués ne touchant pas d'indemnités de fonction pourront se voir octroyer des remboursements de frais pour assister à des réunions dans une commune autre que la leur.

Si, sur le fond, le principe d'une extension aux délégués des communautés d'agglomération du régime applicable aux délégués des communautés urbaines paraît justifié, en revanche, la technique législative par renvoi utilisée à cette fin n'est pas satisfaisante.

Contredisant des principes mis en oeuvre lors de la codification, elle rend difficilement accessible la règle de droit aux usagers, en tout premier lieu les élus locaux.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet trois amendements reproduisant dans le chapitre relatif aux communautés d'agglomération les règles applicables aux délégués des communautés urbaines, à l'article L. 5216-4 et dans deux articles additionnels L. 5216-4-1 et L. 5216-4-2.

Article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales
Compétences des communautés d'agglomération

L'article L. 5216-5 définit les compétences que la communauté d'agglomération devra exercer à titre obligatoire ou optionnel.

La liste de ces compétences traduit la volonté des auteurs du projet de loi de faire de cette nouvelle catégorie, une catégorie fortement intégrée tant au plan des compétences qu'au plan fiscal.

S'inspirant des compétences dévolues aux communautés de villes par la loi d'orientation du 6 février 1992, le présent article dote, en outre, les communautés d'agglomération de compétences obligatoires supplémentaires et lui impose un plus grand nombre de compétences optionnelles, comme le met en évidence le tableau ci-dessous.

Compétences respectives des communautés d'agglomération
et des communautés de villes


 

Communautés d'agglomération
(projet de loi initial)

Communautés de villes

Compétences obligatoires

1° En matière de développement économique : aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire qui sont d'intérêt communautaire ; actions de développement économique ;

2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma directeur et schéma de secteur ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ; organisation des transports urbains.

3° En matière d'équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire : programme local de l'habitat ; politique du logement, notamment du logement social, d'intérêt communautaire et action en faveur du logement des personnes défavorisées par des opérations d'intérêt communautaire ; amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire ;

4° En matière de politique de la ville dans la communauté : dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et social d'intérêt communautaire ; dispositifs locaux, d'intérêt communautaire, de prévention de la délinquance

Aménagement de l'espace : schéma directeur, schéma de secteur charte intercommunale de développement et d'aménagement, élaboration des programmes locaux de l'habitat, création et réalisation de zones d'aménagement concerté ;

2° Actions de développement économique, création et équipement des zones d'activité industrielle, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire.

Compétences optionnelles

- La communauté d'agglomération doit en outre exercer au lieu et place des communes au moins deux compétences parmi les quatre suivantes :

1° Création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ;

2° Assainissement et eau ;

3° Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ;

4° Construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire et équipements scolaires publics, élémentaires et préélémentaires.

La communauté d'agglomération peut, dans les conditions prévues par convention à l'initiative de l'une ou l'autre des parties, exercer pour le département tout ou partie des compétences d'aide sociale que celui-ci lui confie.

La communauté de villes doit par ailleurs exercer les compétences relevant d'au moins un des quatre groupes suivants :

1° Protection et mise en valeur de l'environnement, politique du cadre de la lutte contre la pollution des eaux et de l'air, lutte contre le bruit, assainissement, collecte, traitement et élimination des déchets dans le cadre des schémas départementaux les concernant lorsqu'ils existent ;

2° Politique du logement et actions de réhabilitation ;

3° Création, aménagement et entretien de la voirie, plans de placements urbains et transports urbains ;

4° Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements relevant de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ; action et animation culturelle.

1. Les compétences obligatoires

Parmi les quatre compétences obligatoires confiées aux communautés d'agglomération, deux d'entre elles avaient déjà été retenues pour les communautés de villes par la loi d'orientation du 6 février 1992. Il s'agit des compétences relatives à l'aménagement de l'espace et au développement économique. Le projet de loi dote, en outre, à titre obligatoire, les communautés d'agglomération des compétences relatives à l'équilibre social de l'habitat et à la politique de la ville sous la rubrique " politique du logement et action de réhabilitation ", l'équilibre social de l'habitat étant l'une des quatre compétences optionnelles des communautés de villes.

La communauté d'agglomération sera ainsi dotée, selon l'exposé des motifs du projet de loi déposé à l'Assemblée nationale, d'un " ensemble de compétences dans les domaines structurants pour le milieu urbain (développement économique, aménagement de l'espace) ou correspondant à des problèmes particulièrement aigus en milieu urbain (logement, politique de la ville) ".

L'exercice de l'ensemble des compétences obligatoires et d'au moins trois compétences optionnelles dès la création de la communauté d'agglomération pourra, dans certains cas, constituer une contrainte très lourde. Cette contrainte s'accorde mal avec la période de douze ans que l'article 51 du projet de loi prévoit pour l'unification du taux de taxe professionnelle.

Votre commission des Lois est soucieuse de concilier la nécessité de doter les communautés d'agglomération, dès leur création, d'un nombre suffisant de compétences avec le souci de ménager une dévolution progressive des compétences selon le contexte local. La recherche d'un tel équilibre est à la fois un gage de réussite et une condition pour éviter que les communautés d'agglomération ne soient contraintes de recourir à la fiscalité mixte pour assumer dès leur création des compétences trop nombreuses.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose par un amendement d'insérer un nouveau paragraphe après le paragraphe II afin de permettre aux conseils municipaux, à la majorité qualifiée requise pour la création, de choisir cette dévolution progressive de compétences.

Deux autres amendements au I (compétences obligatoires) et II (compétences optionnelles) font réserve de cette faculté ouverte aux conseils municipaux.

· Le développement économique

Première compétence énoncée, le développement économique portera sur l'aménagement, l'entretien et la gestion de zones d'activité de toute nature (industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire, aéroportuaire) ainsi que sur des actions de développement économique.

A ce titre, la communauté d'agglomération, selon l'exposé des motifs du projet de loi déposé à l'Assemblée nationale, devra élaborer un projet communautaire de développement économique pour formaliser son projet économique mais elle restera libre des modalités d'élaboration de ce projet.

L'Assemblée nationale a précisé que les actions de développement économique conduites devraient être d'intérêt communautaire.

· L'aménagement de l'espace

Au titre de cette deuxième compétence obligatoire, la communauté d'agglomération sera chargée de l'élaboration des schémas directeurs et des schémas de secteur, le plan d'occupation des sols (POS) continuant à relever des seules communes.

Il lui reviendra, en outre, de créer et de réaliser des zones d'aménagement concerté (ZAC) d'intérêt communautaire.

Il n'est pas inutile de rappeler, qu'aux termes de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme, un établissement public de coopération intercommunale est compétent de plein droit pour l'exercice du droit de préemption urbain dès lors qu'il est également compétent, de par la loi ou ses statuts, pour l'élaboration des documents d'urbanisme et des zones d'aménagement concerté.

La communauté d'agglomération sera, par ailleurs, autorité organisatrice des transports urbains au sens de la loi n° 82-115 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs. Elle sera, à ce titre, compétente pour élaborer un plan de déplacements urbains. Elle pourra, comme le prévoit l'article L. 5216-8 (cf. infra), bénéficier du produit du versement destiné aux transports en commun.

En application du dernier alinéa du I de l'article L. 5216-5, la communauté d'agglomération pourra déléguer cette compétence à une autre autorité compétente en matière de transports.

· L'équilibre social de l'habitat

Cette troisième compétence obligatoire est inspirée de celle confiée aux communautés de villes à titre optionnel pour la politique du logement et les actions de réhabilitation.

Il reviendra à la communauté d'agglomération d'élaborer le programme local de l'habitat et de définir une politique du logement, notamment du logement social, d'intérêt communautaire. Elle devra mener des actions en faveur du logement des personnes défavorisées et contribuer à l'amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire.

· La politique de la ville

Cette quatrième et dernière compétence obligatoire constitue une véritable innovation par rapport au régime des communautés de villes.

Il s'agit, selon l'exposé des motifs du projet de loi déposé à l'Assemblée nationale, de " permettre à la communauté d'agglomération de contractualiser dans ce domaine afin que cette politique soit menée à une échelle qui pourrait mieux correspondre aux enjeux de la réintégration des quartiers en difficulté dans l'ensemble urbain ".

Le rapport de mission " Demain, la ville ", établi par M. Jean-Pierre Sueur, avait préconisé cette contractualisation entre l'Etat et l'agglomération en ce qui concerne la politique de la ville, celle-ci étant un enjeu politique et financier pour l'Etat et les collectivités locales.

2. Les compétences optionnelles

Le II de l'article L. 5216-5, dans sa rédaction initiale, prévoyait que la communauté d'agglomération devait -outre les compétences obligatoires énoncées ci-dessus- choisir d'exercer au moins deux autres compétences sur une liste de quatre compétences qu'il énonçait.

L'Assemblée nationale a rendu ce dispositif encore plus contraignant en obligeant la communauté d'agglomération à choisir au moins trois compétences sur une liste de cinq compétences.

Compte tenu des propositions qu'elle vous présente ci-dessous, votre commission des Lois vous soumet un amendement de conséquence sur le nombre de compétences optionnelles.

· Création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire

Cette compétence était regroupée avec celle relative aux transports urbains dans le cadre des compétences optionnelles des communautés de villes. Elle formera désormais à elle seule un groupe de compétences optionnelles.

Cette compétence portera sur les dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et social d'intérêt communautaire ainsi que sur les dispositifs locaux, d'intérêt communautaire, de prévention de la délinquance.

Par un amendement, votre commission des Lois vous propose de supprimer la référence au développement local qui, soit fait double emploi avec le développement urbain, soit prête à confusion avec les compétences dévolues dans ce domaine au département.

Par un autre amendement, elle vous propose de préciser que les départements seront associés, pour ce qui concerne leurs compétences, à l'exercice de la compétence relative aux dispositifs contractuels de développement urbain. Les départements peuvent, en effet, s'associer aux contrats de ville. L'article 22 bis du projet de loi relatif à l'aménagement et au développement durable du territoire a lui-même prévu l'association des départements au volet " politique de la ville " du contrat d'agglomération, pour ce qui concerne leurs compétences. Par cohérence, il paraît logique d'apporter cette même précision dans le régime des communautés d'agglomération.

La communauté d'agglomération sera compétente pour créer ou aménager -on notera que le critère est alternatif et non plus cumulatif- la voirie communale. Les attributions dévolues au maire et au conseil municipal par le code de la voirie routière seront transférées à la communauté. Néanmoins, le maire exerce, en toute hypothèse, ses pouvoirs de police de la circulation.

La communauté d'agglomération pourra, grâce à cette compétence, si nécessaire, mettre en oeuvre la procédure d'expropriation ou encore décider le classement et le déclassement des voies communales. Elle pourra entreprendre les travaux nécessaires à l'entretien des voies communales.

· Assainissement et eau

Ce groupe de compétences était regroupé, pour les communautés de villes, avec un groupe de compétences plus vaste, intégrant la protection et la mise en valeur de l'environnement, la politique du cadre de vie, la lutte contre le bruit, la collecte, le traitement et l'élimination des déchets dans le cadre des schémas départementaux.

On peut penser que l'assainissement, qui complète la lutte contre la pollution des eaux (actuellement seule visée dans le groupe de compétences optionnelles des communautés de villes au titre de l'eau), couvre la collecte et le traitement des eaux d'origine domestique ou industrielle. Mais la communauté d'agglomération devra agir dans le cadre de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau qui précise les compétences respectives de l'Etat et des communes.

En ce qui concerne l'eau, la compétence optionnelle de la communauté d'agglomération ne vise plus seulement la " lutte contre la pollution des eaux ". En conséquence, la communauté d'agglomération pourra gérer des services de distribution d'eau potable, contrairement aux communautés de villes qui ne pouvaient en principe mener ce type d'action, sauf transfert spécifique de compétences toujours possible.

Or, une telle compétence risquerait de déséquilibrer des syndicats existants qui l'assument de manière satisfaisante sur un périmètre parfois très large. C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un amendement supprimant cette compétence optionnelle.

· Protection et mise en valeur de l'environnement, politique du cadre de vie, lutte contre la pollution de l'air, lutte contre le bruit, collecte et traitement des déchets ménagers et déchets assimilés

Le projet de loi initial n'avait visé, au titre de ce troisième groupe de compétences optionnelle que la " collecte et le traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ".

Comme il a été rappelé ci-dessus, cette compétence était -pour les communautés de villes- raccrochée à un groupe de compétences plus large qui couvrait la protection de l'environnement.

Elle ne vise que les seuls déchets ménagers et assimilés en application de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales qui définit la compétence des communes et des établissements publics de coopération intercommunale dans ce domaine.

Cette compétence doit être, le cas échéant, assurée en liaison avec les départements et les régions. Son exercice doit tenir compte des schémas ou des plans d'élimination des déchets prévus par la loi du 15 juillet 1975 (article 10) et par la loi du 13 juillet 1992.

Contrairement à ce qui était prévu pour les communautés de villes, qui devaient intervenir dans les trois phases de collecte, traitement et élimination, l'élimination des déchets n'est plus visée dans le texte proposé. Cette différence semble purement sémantique.

Sur la proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a souhaité regrouper la compétence " ordures ménagères " dans une compétence plus vaste intégrant la lutte contre la pollution de l'air et la lutte contre les nuisances sonores.

Force est néanmoins d'observer qu'une telle compétence -large dans sa formulation- sera en pratique plus limitée. Elle ne saurait se confondre avec les compétences en matière d'urbanisme même si celles-ci ont des incidences en matière d'environnement. Elle ne saurait non plus se confondre avec les compétences des maires au titre de la police de l'environnement ou de leurs pouvoirs de police dans le cadre de la lutte contre le bruit, la pollution des eaux ou de l'air, pouvoirs qui, par nature, ne peuvent être délégués.

Elle ne pourra donc concerner, pour l'essentiel, que des actions préventives, de coordination ou de sensibilisation du public.

Par un amendement, votre commission des Lois vous propose d'harmoniser la rédaction proposée avec celle retenue pour les communautés urbaines.

Le même amendement ouvre aux communes la faculté de transférer à la communauté d'agglomération, soit la totalité (collecte et traitement), soit la partie de cette compétence relative au traitement.

Cette faculté sera ouverte par un amendement à l'article 46 sexies (nouveau), afin de lever les difficultés actuelles concernant la perception de la taxe ou de la redevance sur les ordures ménagères, en cas d'exercice partiel de la compétence.

· Construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire et équipements scolaires, publics, élémentaires et préélémentaires

Ce groupe de compétences est actuellement prévu dans les compétences optionnelles des communautés de villes mais aussi des communautés de communes sous le libellé " Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ". Il intègre, pour les seules communautés de villes, l'" action et l'animation culturelles ".

- construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire


Deux précisions sont apportées par le présent article par rapport au texte actuellement applicable aux communautés de villes ou de communes. D'une part, ce groupe de compétences pourra viser l'aménagement desdits équipements. D'autre part, ceux-ci devront être d'intérêt communautaire.

Dans le domaine culturel, la communauté d'agglomération pourra se voir transférer la gestion des salles de spectacles existantes ou à construire. De même, pourront relever de sa compétence les écoles de musique, les conservatoires municipaux, les musées ou les salles d'exposition.

Les équipements sportifs -comme d'ailleurs les équipements culturels- devront présenter un intérêt communautaire. Il devra donc s'agir d'équipements dont l'intérêt dépasse le cadre d'une seule commune. Tel pourrait être le cas, par exemple, des dépenses d'entretien, d'équipement et de grosse réparation d'une salle omnisports.

- équipements scolaires publics, élémentaires et préélémentaires

Ces équipements sont visés sans plus de précision quant au champ de la compétence des communautés d'agglomération.

Celles-ci pourront donc être substituées aux communes membres pour la création et l'implantation des écoles, notamment pour les négociations préalables avec le représentant de l'Etat et l'inspection d'académie. Le texte prend soin de viser les seuls équipements scolaires publics.

Elles pourront également s'occuper de l'entretien et du fonctionnement, notamment de la gestion des personnels, ainsi que des activités complémentaires comme les activités périscolaires visées par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983.

En revanche, l'inscription des élèves -compétence exercée par le maire au nom de l'État- ne saurait être déléguée.

· En matière de développement durable : efficacité énergétique et maîtrise des consommations d'énergie

Cette dernière compétence optionnelle a été ajoutée par l'Assemblée nationale, en dépit des réserves du Gouvernement, sur la proposition du rapporteur M. Gérard Gouzes et de M Guy Hascoët.

Les débats de l'Assemblée nationale ne permettent pas d'éclairer le contenu exact que pourrait revêtir une telle compétence dont la prise en compte a suscité la perplexité du Gouvernement.

Par un amendement, votre commission des lois vous suggère de la supprimer.

Le dernier alinéa du I de l'article L. 5216-5 précise que le choix de ces compétences optionnelles devra être effectué à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté d'agglomération (soit les deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population ou l'inverse, la majorité qualifiée devra comprendre la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée).

La même règle est actuellement applicable dans les communautés de villes et les communautés de communes.

Votre commission des Lois vous propose un amendement de précision visant la décision des conseils municipaux.

3. La détermination de l'intérêt communautaire des compétences transférées

Le III de l'article L. 5216-5 prévoit une procédure spécifique pour les compétences obligatoires et optionnelles dont l'exercice par la communauté d'agglomération est subordonné à l'existence d'un intérêt communautaire.

Il reviendra au seul conseil communautaire de déterminer cet intérêt communautaire à la majorité des deux tiers de ses membres.

4. L'exercice pour le compte du département de tout ou partie de la compétence d'aide sociale

Le IV de l'article L. 5216-5 ouvre la faculté à la communauté d'agglomération d'exercer pour le compte du département tout ou partie des compétences d'aide sociale que celui-ci lui conférerait par convention. L'initiative en reviendrait soit à la communauté d'agglomération soit au département.

L'article 33 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 a ouvert cette même faculté aux communes d'exercer par voie de convention des compétences départementales d'aide sociale.

L'extension de cette procédure aux agglomérations avait été recommandée par le rapport de la mission " Demain la ville " de M. Jean-Pierre Sueur.

Par un amendement, votre commission des Lois vous soumet une nouvelle rédaction du IV de l'article L. 5216-5 qui, s'inspirant de celle de l'article 33 de la loi du 22 juillet 1983, fait mieux ressortir que cette délégation de compétence résulte d'une volonté conjointe des deux parties.

Enfin, au-delà des compétences ainsi énumérées, la communauté d'agglomération pourra être, le cas échéant, dotée de compétences supplémentaires selon la procédure prévue à l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de l'article 24 du projet de loi (cf. commentaire de l'article 24).

Articles L. 5216-6 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales
Interférence du périmètre de la communauté d'agglomération
avec le périmètre de syndicats de communes ou de syndicats
mixtes préexistants

Les articles L. 5216-6 et L. 5216-7 règlent les cas où une interférence se produit entre le périmètre de la communauté d'agglomération et les périmètres de syndicats de communes ou de syndicats mixtes préexistants.

Ces superpositions de périmètres -toujours difficiles à régler pour les élus locaux- ne devraient pas concerner les relations de la communauté d'agglomération avec d'autres établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. En effet, l'article 18 du projet de loi prévoit qu'une commune ne pourra plus appartenir à plus d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

1. L'identité de périmètre entre la communauté d'agglomération et le syndicat de communes préexistant - l'inclusion du périmètre syndical dans celui de la communauté d'agglomération (article L. 5216-6)

· L'article L. 5216-6 règle une première situation susceptible de se produire -qui est aussi la moins compliquée- celle où il y aurait identité de périmètre entre la communauté d'agglomération et le syndicat de communes préexistant.

Dans ce cas, la communauté d'agglomération sera substituée de plein droit au syndicat de communes pour la totalité des compétences qu'il exerce.

Cette solution classique est d'ores et déjà prévue dans le régime des communautés de communes (article L. 5214-21) et des communautés de villes (article L. 5216-19).

Cette substitution d'office emporte dissolution de plein droit du syndicat préexistant.

On notera cependant que, dans le cas de syndicats " à la carte " (régis par les dispositions de l'article L. 5212-16 du code général des collectivités territoriales), la substitution d'office ne pourra jouer que pour les compétences du syndicat " à la carte " exercées pour le compte de toutes les communes membres au moment de la constitution de la communauté d'agglomération.

En effet, les syndicats " à la carte " ne sont habilités à exercer les compétences prévues par la décision institutive qu'après une décision expresse de transfert par les communes adhérentes. Tant que cette décision n'est pas prise, ces dernières sont libres d'exercer elles-mêmes la compétence. En conséquence, la substitution d'office de la communauté d'agglomération au syndicat " à la carte " ne vaudra que pour autant que toutes les communes auraient prévu, dans la décision institutive, de lui transférer ces différentes attributions.

· La seconde hypothèse envisagée pour l'article L. 5216-6 est celle de l'inclusion du syndicat de communes préexistant dans le périmètre de la communauté d'agglomération.

Dans cette seconde hypothèse, deux cas de figure peuvent se produire.

Si la communauté d'agglomération acquiert la totalité des compétences du syndicat de communes, la dissolution du syndicat s'impose, une commune ne pouvant, selon une jurisprudence constante du Conseil d'Etat (commune de Saint-Vallier, 16 octobre 1970), transférer simultanément les mêmes compétences à deux établissements publics de coopération intercommunale.

Si la communauté d'agglomération n'acquiert qu'une partie des compétences du syndicat de communes, les statuts du syndicat devront être modifiés afin de retirer les compétences qui seraient désormais exercées par la communauté d'agglomération.

Telles sont les solutions qui prévalent actuellement pour les communautés de communes (articles R. 1671 et R. 167-2 du code des communes) et pour les communautés de villes (articles R. 168-1 et R. 168-2).

L'article L. 5216-6 se borne, pour sa part, à affirmer un principe de substitution de plein droit mais dont la traduction devrait être la même que pour les communautés de communes ou de villes, à savoir la dissolution ou la diminution des compétences du syndicat préexistant.

Le dernier alinéa précise que la substitution de la communauté d'agglomération au syndicat de communes s'effectuera dans les conditions prévues par le deuxième alinéa de l'article L. 5211-41, dont la rédaction est issue de l'article 27 du projet de loi, qui fixe des règles communes à toutes les catégories (cf. commentaire de l'article 27).

2. Inclusion de la communauté d'agglomération dans le périmètre d'un syndicat de communes ou interférences des périmètres (article L. 5216-7)

L'article L. 5216-7 règle les cas dans lesquels la structure préexistante ne comprend pas seulement les communes regroupées au sein de la communauté d'agglomération, mais également des communes extérieures.

Le I vise une première hypothèse dans laquelle le périmètre de la communauté d'agglomération serait complètement inclus dans celui du syndicat.

Le II vise pour sa part l'hypothèse où il y aurait un chevauchement entre les deux périmètres.

Mais dans les deux cas, les solutions retenues sont les mêmes :

- pour l'exercice des compétences obligatoires et optionnelles, définies à l'article L. 5216-5, les communes membres de la communauté d'agglomération devront se retirer du syndicat, lequel continuera à exercer ces compétences pour le compte de ses autres communes membres.

- pour les compétences facultatives dont pourra se doter la communauté d'agglomération en application de l'article L. 5211-12, les communes membres de la communauté d'agglomération devront se retirer du syndicat au profit de cette dernière qui les représentera désormais au sein du syndicat. Est ainsi appliqué un mécanisme de " représentation-substitution " qui ne modifie pas les compétences du syndicat, lequel devient alors un syndicat mixte.

Ce dispositif reprend le mécanisme de représentation-substitution déjà prévu par les communautés de villes (article L. 5216-19 du code général des collectivités territoriales) et de communes (article L. 5214-21) ainsi que les communautés urbaines (article L. 5215-22).

Il innove, en revanche, sur deux points : d'une part, en prévoyant des cas de retrait obligatoire des communes membres de la communauté d'agglomération ; d'autre part, en prévoyant la transformation en syndicat mixte du syndicat de communes préexistant dans le cas de mise en oeuvre du mécanisme de " représentation-substitution ".

Le III de l'article L. 5216-7 rend applicables ces mêmes règles en cas d'extension du périmètre d'une communauté d'agglomération dans les conditions prévues par l'article L. 5211-18 ou de ses compétences, conformément à l'article L. 5211-17 dont la rédaction résulte de l'article 24 du projet de loi.

L'Assemblée nationale a souhaité harmoniser la rédaction de cet article avec celle de l'article 5 relatif aux communautés urbaines et substituer aux termes " entraîne le retrait " les termes " vaut retrait " afin de mieux faire ressortir la simultanéité des deux procédures (adhésion à la communauté d'agglomération - retrait du syndicat).

A cet article, votre commission des Lois vous soumet deux amendements de précision.

Article L. 5216-8 du code général des collectivités territoriales
Dispositions financières

L'article L. 5216-8 énonce les ressources de la communauté d'agglomération.

En tout premier lieu, celle-ci pourra bénéficier du produit de la taxe professionnelle unique dont elle sera obligatoirement dotée.

En application de l'article 51 du projet de loi qui donne à cette fin une nouvelle rédaction à l'article 1609 nonies C du code général des impôts, la communauté d'agglomération sera, en effet, substituée aux communes membres pour la fixation du taux et la perception du produit de la taxe professionnelle.

Son régime est sur ce point aligné sur celui des communautés de villes dont le régime fiscal était précisément organisé autour de la taxe professionnelle unique.

Mais outre le produit de la taxe professionnelle, la communauté d'agglomération pourra opter pour une fiscalité mixte en décidant de percevoir une fiscalité additionnelle à la fiscalité communale à travers les taxes foncières et la taxe d'habitation. La décision de percevoir cette fiscalité additionnelle devra être prise à la majorité des deux tiers des membres du conseil communautaire. La définition d'un taux unique se fera progressivement sur une période ne pouvant excéder douze ans.

L'Assemblée nationale a étendu, à l'article 51, cette même faculté aux communautés de communes et a, en outre, supprimé la condition relative à l'insuffisance des ressources propres, à l'exclusion du produit des emprunts, condition qui avait été posée par le projet de loi initial.

La communauté d'agglomération pourra également -comme la communauté de villes- percevoir le produit des taxes mentionnées à l'article 1609 nonies D du code général des impôts à savoir : la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères, la taxe de balayage, la taxe de séjour, la taxe sur la publicité.

L'article 54 du projet de loi substitue, en effet, la communauté d'agglomération à la communauté de villes à l'article 1609 nonies D précité.

La perception de ces taxes ou redevances doit néanmoins correspondre à l'exercice des compétences afférentes.

La communauté d'agglomération bénéficiera, par ailleurs, de ressources classiques déjà prévues pour les communautés de villes et les communautés de communes :

- le revenu des biens meubles ou immeubles ;

- les sommes reçues des administrations publiques, des associations, des particuliers, en échange d'un service rendu ;

- les subventions et dotations de l'État, de la région, du département et des communes ;

- le produit des dons et legs ;

- le produit des taxes, redevances et contributions correspondant aux services assurés ;

- le produit des emprunts.

En outre, reconnue comme autorité organisatrice de transports par l'article L. 5216-5, elle pourra prétendre à ce titre au produit du versement destiné aux transports en commun.

Article L. 5216-9 du code général des collectivités territoriales
Dissolution de la communauté d'agglomération

L'article L. 5216-9 définit les règles relatives à la dissolution de la communauté d'agglomération.

La communauté d'agglomération étant créée sans limitation de durée (article L. 5216-2 infra), l'article L. 5216-9 ne prévoit pas -comme c'est le cas pour la communauté de communes (article L. 5214-28)- de dissolution de plein droit à l'expiration de la durée fixée par la décision institutive.

La dissolution envisagée par l'article L. 5216-9 est donc celle où une majorité qualifiée de conseils municipaux souhaiterait mettre fin aux activités de la communauté d'agglomération.

Le projet de loi initial -conformément à la solution retenue pour les communautés de villes- avait retenu une majorité similaire à celle exigée pour la création de la communauté d'agglomération (soit les deux tiers des conseils municipaux des communes intéressées représentant la moitié de la population, ou l'inverse).

Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a souhaité encadrer plus strictement la dissolution des communautés d'agglomération en exigeant une majorité des trois quarts et non plus des deux tiers.

Votre commission des Lois observe que rendre trop strictes les conditions de dissolution ne peut que contribuer à dissuader les communes de s'engager dans des formules de coopération très intégrées.

C'est pourquoi, elle vous propose, par un amendement, de rétablir les conditions de majorité prévues par le projet de loi initial qui assurent un parallélisme souhaitable entre les règles de création et de dissolution.

Celle-ci sera prononcée, non par décret en conseil des ministres comme pour les communautés de villes, mais par décret en Conseil d'État.

La répartition des personnels concernés entre les communes membres sera soumise pour avis aux commissions administratives compétentes. Elle ne pourra donner lieu à dégagement des cadres. Les personnels concernés seront nommés dans un emploi de même niveau et en tenant compte de leurs droits acquis. Les communes attributaires devront supporter les charges correspondantes.

Un dispositif comparable vaut pour les communautés de villes.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 1er ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau)
(art. L. 5216-10 du code général des collectivités territoriales)
Extension du périmètre des communautés d'agglomération
par une procédure dérogatoire

Cet article additionnel -ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de sa commission des Lois- tend à insérer un article L. 5216-10 dans le code général des collectivités territoriales afin de permettre l'extension du périmètre des communautés d'agglomération, dans les trois ans suivant la publication de la loi, selon une procédure dérogatoire.

La procédure de droit commun concernant l'extension du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale résultera des dispositions de l'article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales dans la rédaction proposée pour l'article 24 du projet de loi (cf. commentaire de l'article 24).

Selon cette procédure de droit commun, le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale pourra être étendu par arrêté préfectoral, sous réserve de l'absence d'opposition de plus du tiers des conseils municipaux des communes associées.

L'initiative de cette extension de périmètre reviendra soit aux conseils municipaux des communes nouvelles (l'accord de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale étant alors requis), soit à l'organe délibérant de l'EPCI (l'accord du ou des conseils municipaux concernés étant alors exigé), soit du représentant de l'État (ce qui suppose le double accord préalable de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux dont l'admission est envisagée).

Le présent article propose de déroger à ces règles pendant une période de trois ans suivant la publication de la loi, afin de faciliter une extension de périmètre qui serait de nature à assurer la cohérence spatiale et économique des communautés d'agglomération ainsi que la solidarité financière et sociale, nécessaire au développement de ces établissements publics de coopération intercommunale.

Le périmètre pourrait être étendu après accord du conseil de la communauté d'agglomération et d'une majorité qualifiée de conseils municipaux (les deux tiers au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le futur périmètre et représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou l'inverse), majorité devant nécessairement comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée.

A défaut de délibération dans le délai de trois mois à compter de la notification du projet d'extension du périmètre, l'accord sera réputé donné.

En conséquence de cette procédure dérogatoire, une commune pourrait être absorbée contre sa volonté dans une communauté d'agglomération.

L'extension de périmètre, prononcée par arrêté préfectoral, vaudra retrait des communes concernées des établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres. Dans le cas particulier des syndicats de communes et des syndicats mixtes, le retrait s'effectuera dans les conditions prévues par l'article L. 5216-7 dans la rédaction proposée par l'article 1er du projet de loi (cf. commentaire de l'article 1er).

L'extension de périmètre entraînera une nouvelle répartition des sièges au sein du conseil communautaire ainsi que l'application des dispositions de l'article L. 5211-18 -dans la rédaction proposée par l'article 24 du projet de loi- en ce qui concerne le transfert des biens, équipements et services publics nécessaires à l'exercice des compétences transférées ainsi que des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert.

Néanmoins, afin de conserver à cette procédure un caractère exceptionnel, le dernier alinéa de l'article L. 5216-10 précise qu'elle ne pourra être renouvelée que tous les douze ans.

Cette précision est surprenante dès lors que le premier alinéa de l'article L. 5216-10 semblait limiter cette procédure dérogatoire à une période transitoire de trois ans à compter de la publication de la loi. Loin de conférer à la procédure un caractère exceptionnel limité à la période de lancement des communautés d'agglomération, cette disposition pourrait donc être appliquée par la suite.

En toute hypothèse, votre commission des Lois ne peut qu'exprimer de fortes réserves face à cette procédure dérogatoire qui ne pourra avoir pour effet que de susciter les réticences des communes face à des formes contraignantes d'intercommunalité.

C'est pourquoi, elle vous soumet un amendement de suppression de l'article 1er bis.

Article 2
(art. L. 5814-1, L. 2333-67, L. 5212-33 et L. 5341-2
du code général des collectivités territoriales)
Application aux communes des départements du Bas-Rhin,
du Haut-Rhin et de la Moselle -
Dispositions diverses

Cet article tend à tirer les conséquences de la création des communautés d'agglomération dans diverses dispositions du code général des collectivités territoriales.

Le I donne une nouvelle rédaction au chapitre IV (" Communautés de villes ") du titre premier (" Communes des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin " du Livre VIII (" Dispositions particulières ") de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales.

Inséré dans cette division du code, l'article L. 5814-1 prévoit que, dans les communes des départements d'Alsace-Moselle, les communautés de villes peuvent prendre en charge, au titre des compétences optionnelles, la construction et l'entretien des bâtiments affectés aux cultes dont les ministres sont salariés par l'État.

Le I du présent article -outre une coordination destinée à substituer les communautés d'agglomération aux communautés de villes- propose de ne pas prendre en compte cette compétence parmi les compétences optionnelles des communautés d'agglomération.

La construction et l'entretien des bâtiments affectés à l'exercice des cultes serait une compétence facultative pour les communautés d'agglomération, au sens de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales (article 24 du projet de loi). Le choix de l'exercer relèverait donc de délibérations concordantes de l'assemblée délibérante et des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité requises pour la création de la communauté d'agglomération.

L'Assemblée nationale a souhaité clarifier la rédaction de ce paragraphe afin de faire ressortir l'application des règles requises pour l'exercice d'une compétence facultative.

Votre commission des Lois estime que -compte tenu des spécificités du régime d'Alsace-Moselle- cette compétence doit pouvoir être exercée au titre des compétences optionnelles des communautés d'agglomération, comme la faculté en était ouverte aux communautés de villes. Elle vous propose un amendement en ce sens.

· Le II effectue une coordination afin de tirer les conséquences de la suppression des communautés de villes et de leur remplacement par les communautés d'agglomération.

D'une part, étant reconnue autorité compétente en matière de transports par l'article L. 5216-5 (cf. commentaire de l'article 1er) et pouvant bénéficier à ce titre du versement destiné au financement des transports en commun, les communautés d'agglomération doivent pouvoir procéder à une majoration du taux de ce versement, à l'instar des communautés de villes. L'avant-dernier alinéa de l'article L. 2333-67 est modifié à cette fin.

D'autre part, l'article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales, qui fait référence au transfert des services d'un syndicat de communes à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, est modifié afin de remplacer, parmi les bénéficiaires de ce transfert, les communautés de villes par les communautés d'agglomération.

· Le III -supprimé par l'Assemblée nationale, par coordination avec sa décision de faciliter la transformation de ces structures (cf. commentaire des articles 32 ter, 32 quater, 41 bis à 41 quater), prévoyait de modifier l'article L. 5341-2 afin de donner une nouvelle dénomination aux actuelles communautés d'agglomération, organisme de coopération propre aux villes nouvelles, et éviter ainsi toute confusion avec les nouvelles communautés d'agglomération créées par le projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau)
(art. L. 5816-1 du code général des collectivités territoriales)
Création d'un syndicat de communes pour l'administration
et la mise en valeur des biens et droits indivis
dans les communes des départements du Bas-Rhin,
du Haut-Rhin et de la Moselle

Ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de M. Gilles Carrez, cet article additionnel modifie l'article L. 5816-1 du code général des collectivités territoriales, afin d'étendre aux communes des départements d'Alsace-Moselle la faculté de créer un syndicat de communes pour la gestion des biens et droits indivis.

Cette faculté -aujourd'hui codifiée à l'article L. 5222-3 du code général des collectivités territoriales- a été ouverte aux communes par la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative à la montagne.

L'initiative de créer un syndicat de communes doit être prise par la commission syndicale qui est créée pour la gestion des biens et droits indivis à plusieurs communes (article L. 5222-3).

La création est décidée par une majorité qualifiée des conseils municipaux intéressés (deux tiers représentant plus de la moitié de la population ou l'inverse). Le syndicat ainsi créé a pour compétences au minimum celles de la commission syndicale.

Or, les départements d'Alsace-Moselle ont été exclus du champ d'application de la loi du 9 janvier 1985 précitée au motif qu'une loi spécifique serait adoptée, ce qui ne fût pas le cas.

En conséquence, le présent article supprime opportunément cette restriction injustifiée.

Par un amendement, votre commission des Lois vous suggère de corriger une erreur de rédaction.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2 bis ainsi modifié.

CHAPITRE II
COMMUNAUTÉ URBAINE

Article 3
(art. L. 5215-1 et L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales)
Modification du seuil de création et
des compétences des communautés urbaines

Cet article donne une nouvelle rédaction aux articles L. 5215-1 et L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, afin de modifier, d'une part, les seuils démographiques requis pour la création des communautés urbaines et, d'autre part, les compétences dévolues à ces structures intercommunales.

1. Modification du seuil démographique de création des communautés urbaines

Le I du présent article donne une nouvelle rédaction à l'article L.5215-1 du code général des collectivités territoriales, qui porte de 20.000 à 500.000 habitants le seuil démographique requis pour la création des communautés urbaines.

Lors de l'institution de cette catégorie d'établissement public de coopération intercommunale par la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966, le seuil de 50.000 habitants avait été retenu.

Quatre communautés urbaines (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg) avaient cependant été créées directement par la même loi.

Cinq autres communautés ont été instituées à la fin des années soixante et au début des années soixante-dix : Dunkerque (1968) ; le Creusot-Montceau-Les-Mines, Cherbourg (1970) ; Le Mans (1971) et Brest (1973).

La loi d'orientation du 6 février 1992 a par la suite abaissé de 50.000 à 20.000 le seuil de création des communautés urbaines.

Depuis cette date, trois nouvelles communautés ont vu le jour : Nancy (1996), Alençon et Arras (1997).

Les douze communautés urbaines rassemblent une population de 4,6 millions d'habitants.

Formule de coopération très intégrée, elles bénéficient globalement d'une dotation globale de fonctionnement de 2,260 milliards de francs, soit une attribution par habitant (hors garantie) de 471,70 francs en 1998.

Compte tenu de la création des communautés d'agglomération -qui concerneront les agglomérations de plus de 50.000 habitants avec une commune centre de plus de 15.000 habitants-, le présent article propose de porter le seuil de création des communautés urbaines de 20.000 à 500.000 habitants. Ainsi, les communautés urbaines auront vocation à structurer les grandes agglomérations.

L'étude d'impact justifie en ces termes ce nouveau seuil :

Le relèvement du seuil de création des communautés urbaines renforce l'idée selon laquelle ces communautés correspondent au niveau le plus intégré du fonctionnement urbain. En effet, les compétences existantes telles qu'elles sont définies à l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales distinguent déjà les communautés urbaines des communautés d'agglomération. Mais les nouvelles communautés urbaines devront adopter la taxe professionnelle d'agglomération. De même, il serait paradoxal, si les conséquences n'en étaient pas tirées en ce qui concerne leurs compétences, qu'elles exercent des compétences moins importantes que les communautés d'agglomération dans les domaines aujourd'hui les plus sensibles des politiques urbaines (logement-habitat, transports urbains, politique de la ville au sens large) alors qu'elles perçoivent une dotation par habitant plus importante que celle qu'il est proposé d'attribuer aux communautés d'agglomération. L'édifice intercommunal ne serait par ailleurs pas cohérent si elles n'étaient pas dotées de compétences nouvelles en rapport avec le niveau d'intégration urbaine constaté dans les très grandes agglomérations, ainsi l'ensemble de la politique du logement social et des compétences plus étendues en matière d'équipement au service de la population donnent une dimension supplémentaire à l'intégration des communautés urbaines. "

On relèvera que sur les douze communautés urbaines existantes, seules trois d'entre elles (Lyon, Lille et Bordeaux) dépassent ce seuil.

Rappelons néanmoins que le dernier alinéa du I de l'article L. 5215-1 n'exige pas cette condition de seuil pour les communautés urbaines existantes.

Si l'on prend pour référence l'aire urbaine au sens de la définition qu'en donne l'INSEE, seulement neuf aires urbaines répondraient à ce critère démographique : Paris, Lyon, Marseille-Aix en Provence, Lille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice et Strasbourg, cinq aires urbaines étant situées entre 400 et 500.000 habitants (Grenoble, Rouen, Toulon, Rennes, Nancy).

Le projet de loi précise, par ailleurs, que -comme les communautés d'agglomération- les communautés urbaines devront être formées " d'un seul tenant et sans enclave ". D'ores et déjà, l'agglomération doit -condition implicite- constituer un ensemble de territoires communaux contigus. En supprimant la possibilité d'enclave, le projet de loi cherche à assurer une plus grande cohésion.

Néanmoins, les communautés urbaines existantes ne seraient pas concernées par cette nouvelle condition.

La définition des communautés urbaines est complétée, comme pour les communautés d'agglomération, par la précision selon laquelle elles s'associent pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leurs territoires.

Comme elle l'a prévu pour les communautés d'agglomération, l'Assemblée nationale -sur la proposition de sa commission des Lois- a souhaité faire référence à l'existence d'un " espace de solidarité ".

Enfin, contre l'avis du Gouvernement et de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a complété ce dispositif -sur la proposition de MM. Éric Doligé, Loïc Bouvard et Marc Laffineur- afin de permettre l'association du département et de la région à ce projet commun. Tout en approuvant cet ajout qui apporte une précision utile et de nature à mieux affirmer le partenariat qui doit s'instaurer entre les différents niveaux d'administration, votre commission des Lois vous soumet un amendement de clarification rédactionnelle.

2. Modification des compétences des communautés urbaines

Le II du présent article donne une nouvelle rédaction à l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales afin de réviser les compétences attribuées aux communautés urbaines par cohérence avec le régime des nouvelles communautés d'agglomération.

Telles qu'elles résultent des dispositions de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 -modifiées par la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 et par la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992- les compétences des communautés urbaines concernent les douze domaines suivants :

- chartes intercommunales de développement et d'aménagement, schémas directeurs, plans d'occupation des sols ou documents d'urbanisme en tenant lieu, programmes locaux de l'habitat, constitution de réserves foncières intéressant la communauté, les conseils municipaux devant être saisis pour avis ;

- création et réalisation de zones d'aménagement concerté ; actions de développement économique ; création et équipement de zones d'activité industrielle, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; actions de réhabilitation d'intérêt communautaire ;

- prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et détermination de secteurs d'aménagement mentionnés à l'article L. 332-9 du code de l'urbanisme ;

- construction, aménagement et entretien des locaux scolaires dans les zones et secteurs mentionnés ci-dessus et réalisés par la communauté ;

- services d'incendie et de secours ;

- transports urbains de voyageurs ;

- lycées et collèges ;

- eau, assainissement à l'exclusion de l'hydraulique agricole, ordures ménagères ;

- création de cimetières et extension des cimetières ainsi créés, crématoriums ;

- abattoirs, abattoirs marchés, marchés d'intérêt national ;

- voirie et signalisation ;

- parcs de stationnement.

Ces compétences sont obligatoirement transférées à la communauté urbaine.

Celle-ci peut, par ailleurs, attribuer des fonds de concours aux communes membres afin de contribuer à la réalisation et au fonctionnement d'équipements d'intérêt communautaire.

Lors de la création de la communauté urbaine, les communes peuvent néanmoins décider à la majorité qualifiée même pour la création de la communauté, d'exclure des compétences de celle-ci tout ou partie de celles relatives à des équipements (cimetières, voirie et signalisation, parcs de stationnement) ou à des opérations (zones d'aménagement concerté ; actions de développement économique, zones d'activité industrielle, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; notions de réhabilitation d'intérêt communautaire) principalement destinées aux habitants d'une commune.

Tirant les conséquences de la création des communautés d'agglomération, le présent article redéfinit les compétences des communautés urbaines afin que celles-ci disposent de l'ensemble des compétences obligatoires et optionnelles des communautés d'agglomération.

A cette fin, il reclasse les compétences des communautés urbaines dans les quatre catégories de compétences obligatoires des communautés d'agglomération dans lesquelles il insère les compétences optionnelles de ces dernières.

Les quatre catégories concerneraient respectivement : le développement et l'aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire ; l'aménagement de l'espace communautaire ; l'équilibre de l'habitat ; la politique de la ville.

La voirie -premier groupe de compétences optionnelles des communautés d'agglomération- figurerait dans le deuxième groupe de compétences des communautés urbaines (" aménagement de l'espace ").

L'assainissement et l'eau -deuxième groupe de compétences optionnelles des communautés d'agglomération- seraient pris en compte au titre d'un cinquième bloc relatif aux services d'intérêt collectif.

La collecte et le traitement des déchets des ménages -troisième groupe de compétences optionnelles des communautés d'agglomération- relèveraient également de ce dernier bloc de compétences.

Enfin, la construction, l'aménagement, l'entretien, la gestion et l'animation d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire ainsi que les équipements scolaires publics, élémentaires et préélémentaires -dernier groupe de compétences optionnelles des communautés d'agglomération- seraient pris en compte au titre du groupe de compétences " développement et aménagement " des communautés urbaines. Une alternative est néanmoins prévue entre la construction et l'aménagement. Sont en outre visés la fonction d'animation ainsi que les " établissements " culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs.

La reprise des compétences déjà confiées aux communautés urbaines donne à celles-ci un champ d'intervention encore plus large que celui des communautés d'agglomération.

Ainsi, le premier groupe de compétence (" développement et aménagement ") comprend-il, outre des compétences dont sont dotées les communautés d'agglomération à titre obligatoire (aménagement, entretien et gestion de zones d'activité ; actions de développement économique) ou optionnel (compétence, déjà évoquée, relative aux équipements culturels et sportifs), un groupe de compétences relatif aux " lycées et collèges ".

De même, le deuxième groupe de compétences (" aménagement de l'espace communautaire ") des communautés urbaines contient en plus des compétences obligatoires (schémas directeurs et de secteur ; zones d'aménagement concerté ; organisation des transports urbains) ou optionnelles (la voirie), l'élaboration des plans d'occupation des sols, la constitution de réserves foncières, la signalisation, les parcs de stationnement, la prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et la détermination des secteurs d'aménagement au sens du code de l'urbanisme.

Le troisième groupe de compétences (" équilibre social de l'habitat ") recoupe certaines compétences obligatoires des communautés d'agglomération (programme local de l'habitat, politique du logement d'intérêt communautaire, politique du logement social, actions en faveur du logement des personnes défavorisées pour des opérations d'intérêt communautaire).

Mais il vise de manière plus précise les opérations programmées d'amélioration de l'habitat, les actions de réhabilitation et de résorption de l'habitat insalubre, lorsqu'elles sont d'intérêt communautaire, là où les compétences obligatoires des communautés d'agglomération concernent -de manière plus générale- l'amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire. En outre, il prend en compte l'aide sociale facultative.

Le quatrième groupe de compétences relatif à la politique de la ville vise -comme pour les communautés d'agglomération- les dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale, ainsi que les dispositifs locaux de prévention de la délinquance, mais ne reprend pas la condition relative à l'intérêt communautaire de ces dispositifs.

Comme elle vous l'a proposé à l'article premier pour les communautés d'agglomération, votre commission des Lois vous propose d'exclure, par un amendement, le développement local qui soit fait double emploi avec le développement urbain, soit prête à confusion avec les missions des départements.

Enfin, le dernier groupe de compétences relatif à la gestion des services d'intérêt collectif reprend deux compétences optionnelles des communautés d'agglomération (collecte et traitement des déchets ménagers et déchets assimilés ; assainissement et eau) qu'il complète par des compétences actuellement confiées aux communautés urbaines (cimetières, abattoirs, service d'incendie et de secours).

Contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée nationale a souhaité viser les " réseaux d'équipement " au titre de la compétence relative aux équipements et établissements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs.

Cet ajout paraissant de portée très vague, votre commission des Lois vous en propose la suppression par un amendement.

Par un autre amendement, votre commission des Lois vous suggère -à l'instar de ce que prévoit le droit en vigueur- de mentionner les marchés d'intérêt national visés par l'ordonnance n° 67-808 du 22 septembre 1967 en remplacement des marchés d'intérêt régional selon la modification introduite par l'Assemblée nationale.

Comme elle l'a fait pour les communautés d'agglomération, l'Assemblée nationale a par ailleurs souhaité mentionner un groupe de compétences traitant spécifiquement de la protection et de la mise en valeur de l'environnement et de la politique du cadre de vie.

Constituant un sixième groupe de compétences, ce bloc comprendrait la collecte et le traitement des déchets ménagers -que le projet de loi avait intégré dans la gestion des services d'intérêt collectif- la lutte contre la pollution de l'air et contre les nuisances sonores.

L'Assemblée nationale a également ajouté un septième groupe de compétences relatif à la participation à l'élaboration, la signature et l'exécution des contrats de plan. Selon les explications données par le rapporteur devant l'Assemblée nationale, il s'agirait d'assurer une meilleure articulation entre les compétences confiées aux communautés urbaines et le projet de loi -en cours d'examen- relatif à l'aménagement et au développement durable du territoire dont l'article 20 prévoit que " l'État et la ou les régions peuvent conclure avec le ou les établissements publics et les communes (...) un contrat particulier en application des contrats de plan État-région ".

Force est de constater que la rédaction retenue par l'Assemblée nationale entretient une très grande ambiguïté sur la compétence ainsi dévolue à la communauté urbaine qui, à l'évidence, n'exerce pas en la matière une compétence similaire à celle des régions.

En outre, les compétences énoncées à cet article sont des compétences que la communauté urbaine exerce de plein droit au lieu et place des communes membres. Or, les communes n'exerçant pas la compétence en question, elles ne sauraient la transférer à un établissement public de coopération intercommunale. Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement supprimant cet ajout.

En revanche, l'Assemblée nationale a renoncé -au contraire du choix qu'elle a fait pour les communautés d'agglomération- à insérer une compétence relative au développement durable, comme l'y invitait sa commission des Lois.

Enfin, le I de l'article L. 5215-20 précise que pour les compétences dont l'exercice pour les communautés urbaines est subordonné à leur intérêt communautaire, la reconnaissance de cet intérêt sera faite par le conseil communautaire à la majorité des deux tiers. Une disposition similaire a été prévue pour les communautés d'agglomération (cf. commentaire de l'article 1er).

Le II de l'article L. 5215-20 prévoit qu'à l'instar des communautés d'agglomération, les communautés urbaines pourront, dans un cadre conventionnel à l'initiative de l'une ou l'autre partie, exercer pour le compte du département tout ou partie des compétences d'aide sociale que celui-ci lui confirme.

Par un amendement, votre commission des Lois vous soumet une nouvelle rédaction du II, afin -comme elle vous l'a proposé à l'article premier pour les communautés d'agglomération- de bien marquer que cette délégation de compétences résulte de la volonté conjointe des deux parties.

On notera, enfin, que les compétences obligatoires des communautés urbaines pourront, le cas échéant, être complétées par des compétences facultatives qui lui seraient transférées dans les conditions prévues par l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales, dans la rédaction proposée par l'article 24 du projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
(art. L. 5215-20-1 du code général des collectivités territoriales)
Cas des communautés urbaines existantes

Cet article tend à insérer un article L. 5215-20-1 dans le code général des collectivités territoriales afin de régler la situation des douze communautés urbaines existant à la date de publication de la loi.

Le choix des auteurs du projet de loi a, en effet, été de faire en sorte que les communautés urbaines existantes ne soient pas affectées par les nouvelles dispositions en ouvrant le choix à leurs organes délibérants entre le statu quo et l'élargissement de leurs compétences, sous réserve, dans ce cas, de remplir les nouvelles conditions de seuil et de continuité territoriale, entraînant l'adoption de la taxe professionnelle d'agglomération.

Traduisant ce choix, le I de l'article L. 5215-20-1, dans sa rédaction initiale, prévoyait que les communautés urbaines existant à la date de publication de la loi continueraient d'exercer à titre obligatoire, au lieu et place des communes membres, les compétences actuellement énoncées à l'article L. 5215-20 (cf. commentaire de l'article 3).

Cependant, comme l'admet l'actuel article L. 5215-20, certaines de ces compétences intéressant la réalisation d'équipements ou d'opérations d'aménagement (cf. commentaire de l'article 3) qui sont principalement destinés aux habitants d'une commune pouvaient en totalité ou en partie rester de la compétence communale.

Le II, dans sa rédaction initiale, prévoyait que les communautés urbaines, existant à la date de publication de la loi, continuent d'exercer dans les conditions de droit commun, au lieu et place des communes membres, les compétences qui leur ont été antérieurement librement transférées par les communes membres.

Enfin, le III du projet de loi initial permettait à l'organe délibérant d'une communauté urbaine et aux conseils municipaux des communes membres de décider un élargissement des compétences de la communauté urbaine à l'ensemble des compétences des nouvelles communautés urbaines, telles que définies par l'article L. 5215-20.

Cet élargissement était néanmoins subordonné à la condition que la communauté urbaine intéressée remplisse les différentes conditions désormais requises pour constituer une communauté urbaine à savoir : un seuil de population de plus de 500.000 habitants ; un périmètre d'un seul tenant et sans enclave.

Les conditions de majorité requises pour que cet élargissement de compétences puisse se produire étaient les suivantes : une majorité des deux tiers du conseil de communauté et des deux tiers des conseils municipaux des communes membres.

Une fois acquis, cet élargissement devrait entraîner la perception de la taxe professionnelle d'agglomération dans les conditions prévues par l'article 51 du projet de loi.

Souhaitant inciter davantage au passage à la fiscalité unique, l'Assemblée nationale a, en dépit des réserves du Gouvernement, renversé les conditions en insérant un IA dans l'article L. 5215-20-1 qui prévoit que l'élargissement des compétences serait de droit, sauf délibération contraire prise à la majorité des deux tiers du conseil de communauté et des deux tiers des conseils municipaux des communes membres.

Si l'objectif d'encourager le passage à la taxe professionnelle d'agglomération doit être partagé, une telle disposition, en prévoyant une extension trop brutale des compétences des communautés urbaines, risquerait de mettre en cause leurs capacités financières. Le passage d'une fiscalité additionnelle à la taxe professionnelle peut, en outre, poser de réelles difficultés pratiques qui ne peuvent être ignorées.

Souhaitant privilégier une évolution progressive des compétences en fonction des réalités locales, votre commission des Lois vous propose par un amendement de supprimer le IA de l'article L. 5215-20-1.

Le I, tel que modifié par l'Assemblée nationale, concernerait désormais les communautés urbaines ayant choisi de ne pas opter pour le nouveau régime des communautés urbaines.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rétablissant sous réserve d'un ajustement formel -par coordination avec sa proposition de supprimer le IA- le texte initial du projet de loi pour le premier alinéa du I de l'article L. 5215-20-1.

En outre, l'Assemblée nationale a choisi de compléter l'énoncé des compétences obligatoires des communautés urbaines existantes par une compétence relative aux contrats de plan et aux schémas de services : la communauté urbaine devrait concourir à l'élaboration et à l'exécution des contrats de plan. Elle devrait élaborer et approuver un plan de la communauté et concourir dans le cadre de ses compétences à l'aménagement du territoire.

Cette nouvelle compétence romprait avec le principe de continuité dans l'exercice des compétences qui résulte du présent article.

En outre, pour les motifs déjà avancés à l'article 3, les compétences sont exercées par les communautés urbaines au lieu et place des communes membres qui ne peuvent transférer que des compétences dont elles sont dotées elles-mêmes.

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement supprimant cet ajout de l'Assemblée nationale.

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, donné une nouvelle rédaction au II et supprimé le III de l'article L. 5215-20-1 par coordination avec sa décision de renverser les conditions de majorité pour l'élargissement des compétences des communautés urbaines.

Par coordination avec les propositions qu'elle vous a présentées, votre commission des Lois vous soumet deux amendements rétablissant la rédaction initiale du II et, sous réserve d'une modification d'ordre formel, du III de l'article L. 5215-20.

Elle vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 4 bis (nouveau)
(art. L. 5215-40-1 du code général des collectivités territoriales)
Extension du périmètre des communautés urbaines
par une procédure dérogatoire

Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois tend à insérer un article L. 5215-40-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin de permettre l'extension du périmètre des communautés urbaines existantes, dans les trois ans suivant la publication de la loi, selon une procédure dérogatoire.

La procédure de droit commun concernant l'extension du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale résultera des dispositions de l'article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales dans la rédaction proposée par l'article 24 du projet de loi (cf. commentaire de l'article 24).

En prévoyant une procédure dérogatoire, le présent article tend à faciliter pendant une période de trois ans à compter de la publication de la loi, des extensions de périmètre de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale qui seraient nécessaires au développement de la communauté urbaine et à son évolution en métropole régionale.

Cette procédure dérogatoire serait identique à celle déjà prévue par l'Assemblée nationale pour les communautés d'agglomération (cf. commentaire de l'article 1er bis).

Contrairement à ce que prévoit le droit commun, cette procédure dérogatoire permettrait d'englober contre son gré une commune dans une communauté urbaine. En outre, bien que le premier alinéa du texte proposé semble limiter son application à une période de trois ans à compter de la publication de la loi, le dernier alinéa permet qu'elle soit renouvelée tous les douze ans.

Pour les mêmes motifs que ceux exposés à l'article premier bis, votre commission des Lois ne peut souscrire à une telle procédure qui ne pourra que susciter les réticences des communes face à des formes contraignantes d'intercommunalité.

Elle vous soumet donc un amendement de suppression de l'article 4 bis.

Article 5
(art. L. 5215-21, L. 5215-22 et L. 5215-23
du code général des collectivités territoriales)
Superposition et interférence entre les établissements publics
de coopération intercommunale existants et la communauté urbaine

Cet article donne une nouvelle rédaction aux articles L. 5215-21, L. 5215-22 et L. 5215-23 du code général des collectivités territoriales, afin de régler les cas de superposition et d'interférence entre les établissements publics de coopération intercommunale existants et une communauté urbaine. Il reprend quasiment à l'identique les dispositions relatives aux communautés d'agglomération qui figurent aux articles L. 5216-5 et L. 5216-7, résultant de l'article 1er du projet de loi.

L'article 18 du projet de loi prévoyant qu'une commune ne pourra plus appartenir à deux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la question de l'exercice d'une même compétence par deux établissements publics de coopération intercommunale pour un même territoire ne se posera plus qu'entre une structure à fiscalité propre comme les communautés urbaines, d'une part, et, d'autre part, les syndicats de communes, qu'ils soient à vocation unique ou multiple.

Article L. 5215-21 du code général des collectivités territoriales
Identité de périmètre entre la communauté urbaine
et le syndicat de commune préexistant
Inclusion du périmètre syndical dans celui
de la communauté urbaine

L'article L. 5215-21, dans sa rédaction actuelle, vise les cas d'identité de périmètre entre la communauté urbaine et un district préexistant et règle les cas où la communauté urbaine comprend des communes extérieures au district préexistant.

La règle est celle d'une substitution de plein droit pour la totalité des compétences qu'elle exerce de la communauté urbaine au district préexistant constitué entre toutes les communes composant la communauté. Issue de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation, cette disposition a eu pour objet de faciliter la transformation d'un district en communauté urbaine.

En outre, depuis la loi n° 95-1350 du 30 décembre 1995, la même règle s'applique lorsque la communauté urbaine comprend des communes extérieures au district préexistant, sous réserve que cette extension de périmètre n'ait pas pour effet d'augmenter de plus de 10 % la population totale du district préexistant.

Les communes membres gardent en toute hypothèse la faculté d'exclure, à la majorité qualifiée, tout ou partie des compétences du district, des compétences de la communauté urbaine. Ces compétences sont dans ce cas restituées aux communes.

L'article 18 du projet de loi prohibant l'adhésion d'une commune à deux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et le district étant en toute hypothèse appelé à disparaître, la nouvelle rédaction de l'article L. 5215-21 ne vise que la seule hypothèse d'une identité de périmètre entre la communauté urbaine et un syndicat de communes préexistant.

Dans le droit en vigueur codifié à l'article L. 5212-33, un syndicat est dissous de plein droit à la date du transfert à une communauté urbaine des services en vue desquels il avait été institué.

L'actuel article L. 5215-22 précise que, pour l'exercice de ses compétences, la communauté urbaine est substituée de plein droit aux communes, syndicats ou districts préexistants constitués entre tout ou partie des communes qui le composent.

En outre, en vertu de l'article L. 5215-23 en vigueur, la communauté urbaine est substituée, pour l'exercice de ses seules compétences, aux communes qui en font partie lorsque celles-ci sont groupées avec des communes extérieures à la communauté. Cette substitution n'entraîne aucune modification des attributions et du périmètre des districts et des syndicats intéressés.

La nouvelle rédaction de l'article L. 5215-21 résultant du présent article prévoit pour sa part la substitution de plein droit de la communauté urbaine au syndicat préexistant dans deux cas : d'une part, en cas d'identité de périmètre, la substitution s'opère de plein droit pour les compétences exercées par le district ; d'autre part, lorsque le périmètre du syndicat des communes est inclus en totalité dans le périmètre de la communauté, celle-ci est substituée au district pour les compétences qu'elle exerce.

La substitution s'effectuera dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 5211-41 dont la rédaction résulte de l'article 27 du projet de loi qui fixe des règles communes à toutes les catégories (cf. commentaire de l'article 27).

Votre commission des Lois vous soumet un amendement qui corrige une imprécision rédactionnelle au premier alinéa de l'article L. 5215-21.

Article L. 5215-22 du code général des collectivités territoriales
Inclusion du périmètre de la communauté urbaine
dans un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte
Interférence des périmètres

L'article L. 5215-22 règle, d'une part, les cas où le périmètre d'une communauté urbaine est inclus dans un syndicat de communes ou un syndicat mixte, d'autre part, ceux où il y a interférence des périmètres.

Le I vise le cas où une communauté urbaine est créée ou transformée par une partie seulement des communes d'un syndicat de communes et où elle est incluse dans le périmètre du syndicat.

Dans un tel cas, les communes devraient se retirer du syndicat pour les compétences obligatoirement exercées par la communauté urbaine.

A défaut d'accord entre les parties sur les conditions de ce retrait, celles-ci seraient fixées par le représentant de l'État, après consultation du comité syndical et des conseils municipaux.

Il s'agit par cette disposition d'éviter que la communauté urbaine ne soit privée des compétences dont elle est obligatoirement dotée.

Si le syndicat exerce des compétences qui ont été librement transférées à la communauté urbaine, un mécanisme de " représentation-substitution " s'appliquerait permettant à la communauté urbaine de siéger au syndicat pour l'exercice de ses compétences au lieu et place des communes membres. Ce mécanisme ne modifie ni les compétences ni le périmètre du syndicat, lequel deviendrait automatiquement un syndicat mixte, s'il ne l'est déjà.

Le II applique ces mêmes principes dans le cas où une communauté urbaine est créée par l'association d'une partie des communes d'un syndicat et de communes extérieures à celui-ci, ce qui produit une interférence des périmètres du syndicat et de la communauté urbaine.

Le III applique ces règles au cas d'extension du périmètre d'une communauté urbaine par adjonction d'une ou plusieurs communes nouvelles.

A ces trois paragraphes, l'Assemble nationale a apporté des améliorations rédactionnelles.

Votre commission des Lois vous soumet deux amendements de précision.

Article L. 5215-23
Cas des communautés urbaines existantes

La nouvelle rédaction de l'article L. 5215-23 maintient le mécanisme de " représentation-substitution ", déjà prévu par le texte en vigueur, pour les communautés urbaines existant à la date de publication de la loi.

L'Assemblée nationale a précisé que la circonstance que ces communautés urbaines aient ou non choisi d'élargir leurs compétences, dans les conditions prévues par l'article L. 5215-20-1 dont la rédaction résulte de l'article 4 du projet de loi (cf. commentaire de l'article 4), sera indifférente, ce mécanisme de " représentation-substitution " étant dans tous les cas applicable.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de coordination avec les propositions qu'elle vous a présentées à l'article 4.

Elle vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
(art. L. 5215-32 du code général des collectivités territoriales)
Dispositions financières

Cet article tend à modifier le 1° de l'article L. 5215-32 du code général des collectivités territoriales qui fixe les recettes inscrites au budget de la communauté urbaine, afin de prendre en compte les différents régimes fiscaux qui seraient désormais applicables aux communautés urbaines.

Dans sa rédaction actuelle, le 1° de l'article L. 5215-32 précise que les recettes du budget de la communauté urbaine comprennent le produit des quatre taxes directes que constituent les taxes foncières, la taxe d'habitation et la taxe professionnelle. La faculté de percevoir cette fiscalité additionnelle aux taux communaux leur est reconnue par l'article 1609 bis du code général des impôts.

En outre, les recettes de la communauté urbaine peuvent comporter le produit de la taxe professionnelle de zone. Les communautés urbaines sont, en effet, habilitées par l'article 1609 ter B du code général des impôts, à opter pour ce régime fiscal lorsqu'elles créent ou gèrent une zone d'activités économiques. La décision est prise à la majorité des trois quarts de leurs membres. Cependant, cette faculté n'est ouverte qu'aux communautés urbaines qui existaient à la date de la publication de la loi d'orientation du 6 février 1992, dont est issu ce régime fiscal.

Enfin, le produit de la taxe professionnelle unique peut figurer dans les recettes de la communauté urbaine. En application de l'article 1609 ter A du code général des impôts, les communautés urbaines peuvent, en effet, opter à la majorité des trois quarts de leurs membres pour ce régime fiscal initialement conçu pour les communautés de villes. Là encore cette faculté n'est ouverte qu'aux communautés urbaines créées avant la loi d'orientation du 6 février 1992 qui a mis en place ce régime fiscal.

Dans sa rédaction initiale, l'article 6 du projet de loi se bornait à tirer les conséquences dans l'énoncé des recettes de la communauté urbaine du nouveau régime fiscal résultant des articles 47 et 51 du projet de loi.

Le régime fiscal de la taxe professionnelle unique -prévu pour l'article 1609 nonies C du code général des impôts- sera applicable aux communautés urbaines nouvellement créées. Celles-ci pourront, en outre, selon les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale à l'article 51, décider, à la majorité des deux tiers de leurs membres de percevoir une fiscalité additionnelle sur la taxe d'habitation et sur les taxes foncières. Rappelons que l'Assemblée nationale a supprimé, à l'article 51, la condition relative à l'insuffisance des ressources propres à laquelle cette fiscalité mixte était subordonnée par le projet de loi initial.

Le régime de la taxe professionnelle unique pourra également bénéficier aux communautés urbaines créées avant la publication de la loi dans deux cas :

- d'une part, lorsqu'elles avaient opté, avant la loi, pour l'instauration d'une taxe professionnelle unique comme la faculté leur en était ouverte par la loi d'orientation du 6 février 1992 ;

- d'autre part, lorsqu'après la publication de la loi elles choisiront d'exercer l'ensemble des compétences des communautés urbaines nouvellement créées.

L'article 4 du projet de loi prévoit, en effet, que dans ce cas, le régime de la taxe professionnelle unique est applicable de plein droit.

Les communautés urbaines, créées antérieurement à la date de publication de la loi, qui n'avait pas opté pour la taxe professionnelle unique et qui n'élargiront pas leurs compétences, resteront soumises à des dispositions analogues à celles actuellement applicables : elles pourront percevoir une fiscalité additionnelle sur les taxes foncières, la taxe d'habitation et la taxe professionnelle ; elles pourront, en outre, instituer une taxe professionnelle de zone dans les conditions rappelées ci-dessus.

L'Assemblée nationale a coordonné la rédaction des dispositions figurant au présent article avec ses décisions à l'article 51 concernant la perception d'une fiscalité mixte.

L'article 6 -dans sa rédaction initiale- ne modifiait pas, en revanche les autres recettes de la communauté urbaine.

On rappellera que celles-ci comprennent :

- soit, le produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères sur les terrains de camping, de la redevance spéciale, soit le produit de la redevance pour enlèvement des ordures, déchets et résidus ;

- le produit de la redevance de raccordement des effluents privés aux réseaux d'assainissement ou aux installations d'épuration ;

- les attributions imputées sur la dotation globale de fonctionnement ;

- le revenu des biens meubles ou immeubles ;

- le produit des taxes constituant le prix d'un service rendu par la communauté ;

- le produit des redevances et droits divers correspondant aux services assurés en régie, concédés ou affermés par la communauté urbaine, de sa participation dans les entreprises et des sommes qu'elle reçoit en échange de services rendus ;

- le produit des contributions aux dépenses d'équipements publics prévus au code de l'urbanisme ;

- le produit de la taxe locale d'équipement ou de toute autre taxe de remplacement pour les compétences transférées ;

- le produit des surtaxes locales temporaires pour les compétences transférées ;

- les subventions de l'État, des collectivités locales, de leurs groupements et des syndicats mixtes ;

- le produit des dons et legs ;

- le produit des emprunts ;

- le produit de la participation instituée dans les secteurs d'aménagement en vertu des dispositions du code de l'urbanisme.

Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a souhaité harmoniser ces dispositions avec celles applicables aux nouvelles communautés d'agglomération en remplaçant le " produit des taxes constituant le prix d'un service rendu par la communauté " par le " produit des taxes correspondant aux compétences qui lui ont été transférées " et en prenant en compte le produit du versement destiné aux transports en commun.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 7
(art. L. 5215-6 et L. 5215-7 du code général des collectivités territoriales)
Nombre et répartition des sièges
au sein du conseil de la communauté urbaine

Cet article tend à modifier les articles L. 5215-6 et L.5215-7 du code général des collectivités territoriales, afin d'étendre aux communautés urbaines la possibilité de fixer le nombre des sièges de délégués au conseil de communauté et de les répartir par accord amiable.

Dans sa rédaction actuelle, issue de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, l'article L. 5215-6 prévoit que le nombre de délégués au conseil de communauté est fixé conformément à un tableau qui prend en compte la population municipale totale de l'agglomération et le nombre de communes membres.

L'article L. 5215-7, dans une rédaction issue de cette même loi, précise pour sa part que la répartition des sièges est opérée de façon à ce que chaque commune dispose d'un siège, le reste des sièges étant réparti entre les communes ayant une population supérieure à un quotient obtenu en divisant la population municipale totale de l'agglomération par le nombre total des sièges à pourvoir. La répartition s'effectue selon la règle de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

L'article 7 du projet de loi introduit la possibilité que le nombre de sièges soit fixé par accord amiable de l'ensemble des conseils municipaux des communes membres. Ce n'est qu'à défaut que le nombre serait fixé conformément au tableau figurant à l'article L. 5215-6, tableau qui n'est pas modifié.

De même, l'accord amiable pourrait intervenir pour la répartition des sièges au sein du conseil. Ce n'est qu'à défaut de cet accord sur la procédure que l'article L. 5215-7 s'appliquerait.

Le présent article harmonise ainsi le régime des communautés urbaines avec celui des communautés d'agglomération -tel qu'il résulte de l'article 1er du projet de loi- et des communautés de communes (cf. article 10 du projet de loi qui prévoit la même possibilité d'accord amiable).

L'Assemblée nationale a souhaité fixer un délai de trois mois pour qu'intervienne un accord sur le nombre de délégués. Elle a, par ailleurs, substitué -comme à l'article 1er relatif aux communautés d'agglomération- la notion d'"accord unanime " à celle d'" accord amiable ".

Pour les motifs déjà énoncés à l'article 1er (cf. commentaire de l'article 1er), il paraît préférable de rétablir la notion d'" accord amiable ". Votre commission des lois vous soumet deux amendements en ce sens. En revanche, la détermination d'un délai peut clarifier utilement la procédure. Votre commission vous soumet également un amendement pour préciser que le délai de trois mois prévu pour la fixation du nombre de sièges court à compter de la notification aux communes de l'arrêté délimitant le périmètre.

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, complété l'article L. 5215-6 afin de prévoir que dans les communautés urbaines de plus de 77 communes, le nombre de délégués sera égal à deux fois le nombre de communes représentées.

Le tableau figurant à cet article ne prend actuellement en compte que les communautés urbaines ayant plus de 50 communes. Selon la population de l'agglomération, ces communautés urbaines ont entre 90 et 155 délégués.

Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
(art. L. 5215-10 du code général des collectivités territoriales)
Désignation des délégués au sein
du conseil de la communauté urbaine

Dans sa rédaction initiale, l'article 8 du projet de loi avait pour objet limité de modifier l'article L. 5215-10 du code général des collectivités territoriales afin de fixer les règles applicables pour pourvoir au remplacement de délégués au sein du conseil communautaire.

Après de longs débats, l'Assemblée nationale lui a donné une portée beaucoup plus considérable en prévoyant des modalités nouvelles de désignation des délégués qui se ferait désormais à l'occasion de l'élection des conseillers municipaux. Elle a ainsi choisi, pour les seules communautés urbaines, de s'engager dans la voie d'une élection au suffrage universel direct des délégués d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre même s'il n'est pas prévu que cette désignation soit distincte de celle des conseillers municipaux.

Dans sa rédaction initiale, l'article 8 du projet de loi prévoyait une obligation de déposer des listes complètes lors du scrutin initial et précisait que, quelle que soit la cause de la vacance, le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu serait appelé à remplacé le délégué élu sur cette liste. De nouvelles élections au scrutin proportionnel seraient organisées pour toute commune qui serait dans l'impossibilité de remplacer ses délégués lorsque la liste sur laquelle ils étaient élus est épuisée. Enfin, l'inéligibilité constatée d'un candidat n'affecterait pas l'ensemble de la liste.

En revanche, il ne modifiait pas le mode de désignation des délégués, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, par les conseils municipaux.

Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a retenu un dispositif plus audacieux qui prévoit la désignation des délégués des communautés urbaines en même temps que les conseils municipaux.

Ce mécanisme serait néanmoins limité aux seuls communes d'au moins 3 500 habitants.

Il consisterait à ce qu'au sein de chaque liste de candidats à l'élection municipale, soient " distingués " les candidats qui, une fois élus, seraient appelés à devenir délégués de la commune au sein de la communauté urbaine.

Chaque liste devrait comporter autant de candidats appelés à devenir délégués que de sièges à pourvoir au sein de l'organe délibérant de la communauté urbaine pour représenter la commune.

Les sièges de délégués seront répartis à la représentation proportionnelle entre les listes, au prorata du nombre de sièges obtenus par chacune d'entre elles au sein du conseil municipal. Une liste complémentaire sera établie lorsque le nombre de sièges de délégués au sein du conseil est supérieur à celui des conseillers municipaux.

La nouvelle rédaction retenue par l'Assemblée nationale renvoie, par ailleurs, aux dispositions applicables aux conseillers municipaux pour les cas de vacance ou de démission (article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales).

Votre commission des Lois est parfaitement consciente de l'enjeu démocratique que constitue le rôle croissant exercé par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dotés de compétences très étendues et du pouvoir majeur de lever l'impôt.

En prévoyant, dans tous les cas, la désignation des délégués intercommunaux au sein des conseils municipaux, le projet de loi (article 22) apporte une amélioration souhaitable de nature à mieux assurer la légitimité de ces délégués.

La question d'une élection au suffrage universel direct des délégués des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre mérite d'être posée.

Pour autant, faut-il s'engager dans cette voie alors même que la réussite du processus en cours de renforcement d'une intercommunalité de projet suppose l'implication des élus municipaux ?

Inévitablement, l'élection directe des délégués intercommunaux modifierait profondément la nature des établissements publics de coopération intercommunale et leurs relations avec les communes, structures de base de la démocratie locale.

Certes, la rédaction retenue par l'Assemblée nationale, en liant la désignation des délégués des communautés urbaines à celle des conseillers municipaux, atténue cet inconvénient.

Elle n'évite pas néanmoins le risque d'opposer deux légitimités concurrentes, situation qui, en définitive, mettrait en cause la réussite des projets de développement. Un tel mode de désignation susciterait, en effet, la réticence des élus municipaux.

Même si une application limitée aux communautés urbaines -qui ne sont que douze actuellement- atténue la porté de ce risque, la portée symbolique de cette modification pourrait avoir un impact négatif sur toutes les structures existantes.

Au-delà de ce problème de principe, la rédaction du présent article présente des difficultés réelles.

D'une part, elle introduit une différence de régime dans le mode de désignation entre les communes de plus de 3 500 habitants et les autres. Siégeraient au sein de l'organe délibérant des délégués procédant de l'élection directe alors que d'autres seraient issus des conseils municipaux. Outre le problème de principe que pose cette différence de régime juridique pour des délégués d'un même organe délibérant, force est de constater que les communes de moins de 3.500 habitants risqueraient de subir un affaiblissement de leur position au sein de celui-ci.

On ne peut, par ailleurs, sous-estimer les effets d'une telle disposition sur la situation des conseillers municipaux eux-mêmes dont certains seulement auraient, pour toute la durée du mandat municipal, vocation à siéger au sein du conseil de la communauté urbaine.

Enfin, outre celles liées à l'organisation du scrutin, plusieurs difficultés pratiques doivent être envisagées : le cas des communes ne faisant pas partie de la communauté urbaine au moment du scrutin ; celui d'une communauté urbaine se créant à échéance éloignée du renouvellement des conseils municipaux ; la situation qui serait créée en cas de démission d'un délégué en cours de mandat.

Pour cet ensemble de raisons et tout en jugeant que la réflexion doit être poursuivie afin que la question essentielle de la légitimité des délégués intercommunaux trouve à terme une solution satisfaisante, votre commission des Lois a considéré qu'il était prématuré de s'engager dans la voie d'une désignation directe alors même que le processus d'approfondissement de l'intercommunalité de projet est loin d'être achevé.

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement rétablissant la rédaction initiale du projet de loi.

Elle vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

Article 8 bis (nouveau)
(art. L. 5215-42 du code général des collectivités territoriales)
Conditions de majorité requises pour la dissolution
d'une communauté urbaine

Ajouté par l'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des Lois, cet article additionnel tend à modifier l'article L. 5215-42 du code général des collectivités territoriales afin de rendre plus restrictives les conditions de dissolution d'une communauté urbaine.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 5215-42 prévoit qu'une communauté urbaine peut être dissoute sur la demande des conseils municipaux des communes qu'elle rassemble. Ceux-ci doivent statuer dans les mêmes conditions de majorité que celles exigées pour la création, à savoir : les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale ou l'inverse. Cette majorité doit, en outre, comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée. Rappelons que cette dissolution est prononcée par décret en conseil des ministres.

Adoptant la même position que pour les communautés d'agglomération, l'Assemblée nationale a souhaité encadrer plus strictement la dissolution en imposant une majorité des trois quarts des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou l'inverse.

Comme pour les communautés d'agglomération, votre commission des Lois n'est pas favorable à une telle disposition qui, présentant l'inconvénient majeur de rompre le parallélisme souhaitable entre les conditions de création et les conditions de dissolution, ne peut que susciter les réticences des élus locaux face au processus intercommunal.

C'est pourquoi, elle vous soumet un amendement de suppression de l'article 8 bis (nouveau).

CHAPITRE III
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES

Article 9
(art. L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales)
Périmètre des communautés de communes

Cet article tend à modifier l'article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales, afin d'inscrire un critère de continuité dans la délimitation du périmètre des communautés de communes.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 5214-1 précise que la communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes et qu'elle a pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace.

On rappellera que, conçue initialement pour le milieu rural, la communauté de communes peut -depuis la loi du 29 janvier 1993- être également créée dans les agglomérations. Aucune règle n'est fixée quant au nombre de communes.

Pour ce qui est de son territoire, la communauté de communes n'exige aucune continuité territoriale entre les communes membres. En conséquence, elle peut comporter des " enclaves " qui, si elles peuvent affaiblir la cohérence spatiale de la communauté, traduisent également un certain état de la coopération intercommunale.

Étendant aux communautés de communes la règle qu'il applique, par ailleurs, aux communautés d'agglomération (article 1er) et aux communautés urbaines (article 4), le projet de loi précise qu'elles devront désormais être d'" un seul tenant et sans enclave ".

Cette condition ne serait néanmoins pas applicable aux communautés de communes existant à la date de publication de la loi ni à celles qui seraient issues de la transformation d'un district ou d'une communauté de villes dans des conditions prévues par les articles 34 et 39 du projet de loi.

La continuité territoriale paraît effectivement souhaitable pour assurer la cohésion spatiale, tout particulièrement lorsque la communauté de communes opte pour la taxe professionnelle unique.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

Article 9 bis (nouveau)
Transformation des communautés de communes en communautés d'agglomération dans les départements d'outre-mer

Cet article additionnel -adopté par l'Assemblée nationale, contre l'avis du Gouvernement et de sa commission des Lois, sur la proposition de M. Claude Hoarau- a pour objet de permettre la transformation de communautés de communes en communautés d'agglomération dans les départements d'outre-mer sans que soit remplie la condition de continuité territoriale fixée par l'article 9 du projet de loi.

En conséquence, une communauté de communes qui ne serait pas d'un seul tenant pourrait évoluer vers une formule plus intégrée dotée obligatoirement de la taxe professionnelle d'agglomération sans remplir les conditions de continuité territoriale.

Considérant que l'objet poursuivi à travers cette obligation vaut sur toutes les parties du territoire national, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 9 bis (nouveau).

Article 10
(art. L. 5214-7 du code général des collectivités territoriales)
Nombre et répartition des sièges au sein du
conseil de la communauté de communes

Cet article tend à modifier l'article L. 5214-7 du code général des collectivités territoriales afin d'étendre aux communautés de communes la possibilité de fixer le nombre de sièges de délégués au conseil de communauté et de les répartir par accord amiable.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 5214-7 précise que la répartition des sièges au sein du conseil de la communauté de communes est assurée en fonction de la population, chaque commune disposant au minimum d'un siège, aucune commune ne pouvant disposer de plus de la moitié des sièges.

Le nombre et la répartition des sièges sont fixés par décision des deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus des trois quarts de la population totale. Cette majorité doit nécessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population totale est supérieure au quart de la population totale concernée.

Le présent article introduit la possibilité que le nombre et la répartition des sièges soient fixés par accord amiable de l'ensemble des conseils municipaux des communes membres. Ce n'est qu'à défaut que s'appliqueraient les modalités actuellement en vigueur.

En outre, il fixe un délai de trois mois à compter de la publication de l'arrêté délimitant le périmètre pour que soient définies la composition et la répartition des sièges au sein du conseil.

Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale -comme aux articles premier et 7- a préféré la notion d'" accord unanime " à celle d'" accord amiable ". Pour les motifs déjà indiqués à ces articles, votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de rétablir la notion d'accord amiable.

L'Assemblée nationale a, en outre, substitué la notion de " notification " de l'arrêté préfectoral à celle de " publication ".

Enfin, l'Assemblée nationale a, à juste titre, précisé que, dans tous les cas, et pas seulement à défaut d'accord amiable comme l'envisageait le projet de loi initial, chaque commune devrait disposer d'au moins un siège, aucune commune ne pouvant disposer de plus de la moitié des sièges.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié.

Article 10 bis (nouveau)
(art. L. 5214-10-1 du code général des collectivités territoriales)
Conditions d'exercice des mandats des délégués
des conseils des communautés de communes

Cet article additionnel -inséré par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois- étend aux délégués des conseils de communautés de communes plusieurs dispositions applicables aux conditions d'exercice des mandats municipaux.

Ces dispositions concernent, d'une part, les crédits d'heures et autorisations d'absence auxquels peuvent prétendre les maires et adjoints (articles L. 2123-3 à L. 2123-5 et L. 2123-7), d'autre part, certaines garanties qui leur sont accordées dans l'exercice d'une activité professionnelle, à savoir la protection contre le licenciement en raison des absences (article L. 2123-8), le droit à une suspension du contrat de travail (article L. 2123-9) et à un stage de remise à niveau à la fin du mandat (article L. 2123-10) ainsi que, pour les fonctionnaires, le droit d'être placé en position de détachement pour exercer le mandat (article L. 2123-11).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 11
(art. L. 5214-16 et L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales)
Compétences des communautés de communes

Cet article, dans sa rédaction initiale, avait pour objet de modifier l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales afin de préciser les compétences des communautés de communes ayant opté pour la taxe professionnelle unique et de fixer les modalités selon lesquelles l'intérêt communautaire des compétences serait reconnu.

L'Assemblée nationale l'a, en outre, complété, afin d'insérer dans le code général des collectivités territoriales un article L. 5214-23-1 qui précise les conditions que devront remplir ces mêmes communautés de communes pour bénéficier d'une dotation globale de fonctionnement majorée (150 francs par habitant) prévue par l'article 66 du projet de loi.

Le I de l'article 11 du projet de loi modifie l'article L. 5214-16 qui fixe les compétences obligatoires et optionnelles des communautés de communes.

Cet article L. 5214-16 prévoit actuellement que la communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, des compétences relevant de chacun des deux groupes suivants :

1° Aménagement de l'espace ;

2° Actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté.

La communauté de communes doit par ailleurs exercer dans les mêmes conditions des compétences relevant d'au moins un des quatre groupes suivants :

1° Protection et mise en valeur de l'environnement, le cas échéant dans le cadre de schémas départementaux ;

2° Politique du logement et du cadre de vie ;

3° Création, aménagement et entretien de la voirie ;

4° Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire.

La définition des compétences transférées au sein de chacun de ces groupes est fixée par la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté de communes, à savoir les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale ou l'inverse, cette majorité devant nécessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population totale est supérieure au quart de la population totale concernée.

Le I de l'article 11 précise le contenu du groupe de compétences " Actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté " en ce qui concerne les communautés de communes ayant opté pour la taxe professionnelle unique. Ces communautés devront désormais obligatoirement prendre en charge l'aménagement, la gestion et l'entretien des zones d'activité industrielle, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire d'intérêt communautaire. L'Assemblée nationale a pris en compte également les zones d'activité commerciale.

La création de zones d'activités paraît, en effet, le corollaire de l'option pour la taxe professionnelle unique.

Le I de l'article 11 prévoit par ailleurs que l'intérêt communautaire des compétences exercées au sein des différents groupes serait déterminé à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté de communes (cf. supra).

Le projet de loi a apporté la même précision pour les communautés d'agglomération (article 1er) et pour les communautés urbaines (article 4). Mais, dans le cas des communautés de communes, ce sont les conseils municipaux eux-mêmes qui détermineront cet intérêt communautaire et non pas le conseil de la communauté.

Une double procédure est ainsi introduite qui requiert les mêmes majorités : la définition des compétences transférées, la définition de l'intérêt communautaire de ces compétences.

Le II (nouveau) de l'article 11 -qui résulte d'une initiative de M. Jean-Pierre Balligand et des membres du groupe socialiste- insère un article L. 5214-23-1 dans le code général des collectivités territoriales qui précise les conditions dans lesquelles les communautés de communes, ayant opté pour la taxe professionnelle unique, pourront bénéficier d'une dotation globale de fonctionnement majorée (150 francs par habitant) conformément à la solution retenue par l'Assemblée nationale à l'article 66 du projet de loi.

Selon l'article L. 5211-29 -dans la rédaction prévue par l'article 66 du projet de loi, issue des travaux de l'Assemblée nationale- la dotation par habitant des communautés de communes, remplissant un certain nombre de conditions prévues par le présent article, sera majorée d'une somme lui permettant d'atteindre 150 francs au 1er janvier 2000. Pour les années suivantes, ce montant sera fixé par le comité des finances locales. Il évoluera au moins comme l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac qui est associée au projet de loi de finances.

Outre l'obligation d'avoir opté pour la taxe professionnelle unique, les conditions prévues par le nouvel article L. 5214-23-1, issu du II du présent article, portent à la fois sur les seuils de population et sur les compétences exercées.

Ne pourront bénéficier de cette DGF majorée que les seules communautés de communes dont la population est supérieure à 3.500 habitants. Ce seuil a été prévu par l'Assemblée nationale à la demande du Gouvernement.

Devant l'Assemblée nationale, le ministre de l'Intérieur a justifié, en ces termes, ce seuil de 3 500 habitants :

pour recruter des cadres d'un certain niveau de compétences et, par voie de conséquence, de rémunération, une structure intercommunale doit compter une certaine population. On pourrait discuter du chiffre : j'ai souvent pensé que celui-ci devait être de l'ordre de cinq mille habitants, mais on peut envisager de descendre à trois mille cinq cents, seuil courant dans la législation relative aux collectivités locales. "

En outre, lorsque la population de la communauté de communes sera supérieure à 50.000 habitants, elle devra inclure une ou plusieurs communes centre de moins de 15.000 habitants. Ce double seuil est celui retenu par l'article premier du projet de loi pour les communautés d'agglomération.

Outre ces critères de population, les communautés de communes concernées, qui devront exercer au moins quatre des cinq groupes de compétences traduisant un fort niveau d'intégration, sont dispensées d'une partie des compétences obligatoires ou optionnelles des communautés d'agglomération.

Un premier groupe concerne le développement économique avec l'aménagement, l'entretien et la gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique qui sont d'intérêt communautaire ainsi que des actions de développement économique.

Dans un deuxième groupe relatif à l'aménagement de l'espace communautaire, figurent l'élaboration de schémas directeur et de secteur, l'aménagement rural et les zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire.

Ces deux premiers groupes de compétences -même s'ils ne les recoupent pas exactement- peuvent être rapprochés des deux premiers groupes de compétences obligatoires des communautés d'agglomération.

Un troisième groupe de compétences porte sur la création ou l'aménagement et l'entretien de la voirie d'intérêt communautaire. Il s'agit de la première des compétences optionnelles des communautés d'agglomération.

Un quatrième groupe concerne l'assainissement et l'eau, deuxième groupe de compétences optionnelles des communautés d'agglomération.

Enfin, un cinquième et dernier groupe de compétences est relatif à la collecte et au traitement des ordures ménagères, compétences figurant dans le troisième groupe de compétences optionnelles des communautés d'agglomération.

A la demande du Gouvernement, l'Assemblée nationale a choisi de ne pas dissocier la fonction de collecte de la fonction de traitement.

L'éligibilité à la DGF majorée sera constatée par arrêté préfectoral à la date à laquelle la communauté de communes remplit l'ensemble des conditions énoncées ci-dessus.

Néanmoins, pour les communautés de communes existantes qui remplissent d'ores et déjà ces conditions, un arrêté préfectoral établira leur liste avant le 31 décembre de l'année de publication de la loi.

Outre un amendement de coordination, votre commission des Lois vous soumet un amendement qui prévoit un nouvel énoncé des compétences devant être exercées par les communautés de communes intéressées. La rédaction retenue par l'Assemblée nationale paraît, en effet, à la fois lourde et inutilement restrictive. Il paraît au contraire nécessaire de mieux relier ces compétences à celles qui sont dévolues aux communautés de communes. Ainsi, celles-ci devront exercer, au titre des compétences obligatoires que constituent l'aménagement de l'espace et le développement économique, au moins la gestion de zones d'activités et les actions en faveur du développement économique. Au titre des quatre compétences optionnelles qui leur sont proposées par le code général des collectivités territoriales, elles devront exercer au moins deux de ces compétences (au lieu d'une compétence optionnelle dans le droit commun).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié.

Article 11 bis (nouveau)
(art. L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales)
Substitution à une commune d'une communauté de communes
au sein de syndicats de communes

Cet article additionnel -ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de sa commission des Lois- modifie l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales afin d'expliciter la portée du principe de substitution de la communauté de communes créée sur le même périmètre que des syndicats de communes préexistants.

L'article L. 5214-21 prévoit que, dans le cas d'une identité de périmètre entre une communauté de communes et un syndicat préexistant, la communauté de communes est substituée de plein droit à ce syndicat.

Le présent article ajoute la précision selon laquelle cette substitution s'opère pour la totalité des compétences exercées par le syndicat.

Votre commission des Lois vous propose de l'adopter sans modification.

Article 12
(art. L. 5214-28 du code général des collectivités territoriales)
Dissolution de la communauté de communes

Cet article tend à modifier l'article L. 5214-28 afin de préciser les conditions de majorité requises lorsque les communes prennent l'initiative de la demande de dissolution et de régler la situation patrimoniale au moment de la dissolution.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 5214-28 précise que la communauté de communes est dissoute soit de plein droit à l'expiration de la durée fixée par la décision institutive, soit par le consentement de tous les conseils municipaux intéressés.

Elle peut, en outre, être dissoute soit par arrêté préfectoral sur la demande motivée de la majorité des conseils municipaux après avis du bureau du conseil général, soit par décret rendu sur l'avis conforme du conseil général et du Conseil d'Etat.

L'article 12 du projet de loi ne modifie pas les deux cas de dissolution de plein droit prévus par l'article L. 5214-28.

En revanche, il renforce les conditions de majorité requise lorsque la demande de dissolution émane des conseils municipaux.

Dans sa rédaction initiale, il prévoyait d'aligner les conditions de majorité sur celles requises pour la création d'une communauté de communes, soit les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale ou l'inverse, cette majorité devant en outre nécessairement comprendre le conseil municipal dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée.

Comme elle l'a fait pour les communautés d'agglomération et pour les communautés urbaines, l'Assemblée nationale a souhaité renforcer encore davantage les conditions de dissolution, en exigeant une majorité des trois quarts des conseils municipaux.

Cette exigence supplémentaire ne pourrait que dissuader les élus locaux de s'engager dans la création de communautés de communes dont la dissolution serait rendue trop aléatoire.

En outre, une majorité qualifiée ne paraît devoir être requise que dans le cas où la communauté de communes ayant opté pour la taxe professionnelle unique, la dissolution pourrait avoir des conséquences plus difficiles à gérer.

C'est pourquoi, outre un amendement de coordination, votre commission des Lois vous soumet un amendement qui, rétablissant l'exigence d'une majorité qualifiée identique à celle requise pour la création, la limite au seul cas des communautés de communes ayant opté pour la taxe professionnelle unique.

Le présent article règle, par ailleurs, la situation patrimoniale des communautés de communes au moment de leur dissolution, en faisant référence à l'article L. 1321-9 créé par l'article 42 du projet de loi.

En application des dispositions de cet article, les biens meubles et immeubles mis à la disposition des communautés de communes seront rendus aux collectivités ou établissements publics de coopération intercommunale qui en étaient auparavant propriétaires, les biens meubles ou immeubles acquis postérieurement à la création de la communauté de commune étant répartis entre les collectivités ou établissements publics reprenant la compétence.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié.

CHAPITRE IV
SYNDICAT DE COMMUNES ET SYNDICAT MIXTE

Article 13
(Sous-section 3 et 4 de la section V
du chapitre II du titre premier du Livre II
du code général des collectivités territoriales)
Suppression de la commission de conciliation

L'article 13, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, propose de supprimer la commission de conciliation instituée dans chaque département par la loi n° 88-15 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation, pour en transférer la compétence à la commission départementale de coopération intercommunale issue de la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.

Aux termes de l'article L. 5212-31 du code général des collectivités territoriales, codifiant l'article 31 de la loi du 5 janvier 1988 précitée et constituant l'article unique de la sous-section 4 de la section V du chapitre II du titre premier du livre II de ce code, la commission de conciliation en matière de coopération intercommunale est composée pour moitié d'élus des communes de moins de 2.000 habitants désignés par les maires du département et pour moitié d'élus des communes de plus de 2.000 habitants et de présidents de groupements.

Elle est obligatoirement consultée par le représentant de l'Etat dans le département avant qu'il ne se prononce sur une demande de retrait d'un syndicat de communes présentée par une commune en application des articles L. 5212-29 (participation au syndicat devenue sans objet à la suite d'une modification de la réglementation ou de la situation de la commune au regard de cette réglementation) ou L. 5212-30 (modification statutaire relative à la représentation des communes, aux compétences du syndicat ou à la contribution des communes aux dépenses du syndicat, de nature à compromettre de manière essentielle l'intérêt de la commune à participer à l'objet syndical).

Afin d'opérer une simplification des procédures applicables en matière de retrait et comme le proposait l'article 42 du projet de loi déposé au printemps 1997 par le précédent Gouvernement, il est prévu de transférer cet avis à la commission départementale de la coopération intercommunale. Celle-ci, en vertu de l'article L. 5211-16 du code général des collectivités territoriales, établit et tient à jour un état de la coopération intercommunale dans le département, peut formuler toute proposition tendant à renforcer cette coopération et est tenue informée de tout projet de création d'établissement public de coopération intercommunale. Il paraît donc cohérent de lui conférer compétence consultative dans la procédure de retrait d'une commune membre du syndicat lorsque la conciliation a échoué.

L'article 13 précise que pour l'exercice de cette compétence consultative, la commission départementale de coopération intercommunale siégera en formation restreinte, constituée des seuls collèges visés aux 1° et 2° de l'article L. 5211-43 (cet article, créé par l'article 28 du projet de loi, regroupe les dispositions figurant actuellement à l'article L. 5211-14 définissant la composition de la commission), c'est-à-dire :

- les maires, adjoints au maire et conseillers municipaux élus à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne par les maires regroupés au sein des collèges électoraux déterminés en fonction de l'importance démographique des communes. Aux termes des dispositions combinées des articles L. 5211-14 du code général des collectivités territoriales et R. 160-2 du code des communes, près du quart des sièges de la commission sont ainsi pourvus par des élus désignés par le collège constitué par les communes ayant une population inférieure à la moyenne communale du département, ce qui représente 30 % des sièges de la commission réunie en formation restreinte pour émettre un avis sur le retrait d'une commune membre du syndicat ;

- les représentants d'établissements publics de coopération intercommunale ayant leur siège dans le département, élus à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne par le collège des présidents des organes délibérants de ces établissements et par des représentants de communes associées à la date du 8 février 1992.

Ne siégeront donc pas, pour l'exercice de cette compétence consultative, les membres de la commission représentant le conseil général ou le conseil régional qui constituent 20 % de l'effectif global de cette commission comptant au minimum 40 membres.

L'effectif de la commission saisie pour avis s'élèverait ainsi à au moins 32 membres, soit quatre fois celui de la commission de conciliation qui, en vertu du décret n° 88-289 du 28 mars 1988, était composée de :

- quatre maires ou conseillers municipaux de communes de moins de 2.000 habitants ;

- deux maires ou conseillers municipaux de communes de plus de 2.000 habitants ;

- deux présidents de syndicats de communes ou de syndicats mixtes ayant leur siège dans le département.

Si votre commission des Lois approuve pleinement l'objectif de simplification qui justifie la suppression de la commission de conciliation, un effectif aussi important que celui proposé pour la formation consultative de la commission départementale de la coopération intercommunale ne constitue pas un gage de souplesse et risque au contraire de conduire à des blocages du fait de la difficulté qu'il y aurait à réunir les trente-deux membres concernés. Notons à cet égard que, selon les informations recueillies par votre rapporteur, un certain absentéisme semble actuellement caractériser les réunions des commissions départementales de la coopération intercommunale.

Afin de prévenir ces difficultés, votre commission des Lois vous proposera à l'article 28 de modifier la composition de la formation consultative de la commission départementale de la coopération intercommunale habilitée à intervenir dans les procédures de retrait dérogatoire. Par coordination, elle vous soumet à l'article 13 un amendement pour faire référence à cette nouvelle définition de la formation consultative de la commission départementale de la coopération intercommunale compétente en matière de retrait dérogatoire.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 13 ainsi modifié.

Article additionnel avant l'article 13 bis
(art. L. 5212-29 et L. 5212-30
du code général des collectivités territoriales)
Transferts patrimoniaux liés au retrait dérogatoire
d'une commune d'un syndicat de communes

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 13 bis pour préciser le régime applicable aux modalités financières et patrimoniales du retrait d'un syndicat de communes -ou d'un syndicat mixte " fermé " puisqu'il obéit au même régime juridique que les syndicats de communes en vertu de l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales-, dans les deux cas de retrait dérogatoire.

Ceux-ci sont visés aux articles L. 5212-29 (participation au syndicat devenue sans objet à la suite d'une modification de la réglementation ou de la situation de la commune au regard de cette réglementation) et L. 5212-30 (modification statutaire relative à la représentation des communes, aux compétences du syndicat ou à la contribution des communes aux dépenses du syndicat, de nature à compromettre de manière essentielle l'intérêt de la commune à participer à l'objet syndical).

Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 5212-29, il appartient au préfet, à défaut d'accord entre les communes, de définir les conditions du retrait, en particulier en matière financière et patrimoniale, après avis du comité du syndicat et du conseil municipal de la commune concernée.

Il en est de même en vertu de l'article L. 5212-30. Dans ce second cas, la commune admise à se retirer continue à supporter, proportionnellement à sa contribution aux dépenses du syndicat, le service de la dette pour tous les emprunts que celui-ci a contractés pendant la période où elle en était membre.

Le présent amendement tend à mettre en cohérence le régime des modalités financières et patrimoniales des retraits dérogatoires susvisés avec le dispositif résultant de l'article 42 du projet de loi. Celui-ci crée un article L. 1321-9 dans le code général des collectivités territoriales pour définir les conséquences financières et patrimoniales du retrait d'une compétence : notons dès à présent que votre commission des Lois sera amenée, à l'article 42, à proposer une nouvelle rédaction de ces dispositions et une insertion différente dans le code général des collectivités territoriales.

Cet article 42 prévoit le retour à la commune qui se retire des biens meubles et immeubles mis par elle à la disposition du syndicat ainsi que du solde de l'encours de la dette y afférente. Concernant les biens acquis et les emprunts souscrits postérieurement à l'adhésion de la commune, il revient au préfet, comme actuellement, de fixer les conditions du retrait après avis du comité syndical et du conseil municipal concernés, en l'absence d'accord entre les communes membres.

Il est en outre précisé que le retrait peut être subordonné à la prise en charge, par la commune concernée, d'une quote-part du service de la dette afférente aux emprunts contractés par le syndicat alors que la commune en était membre. Sur ce dernier point, il s'agit, à l'article L. 5212-29 comme à l'article L. 5212-30 d'une simple faculté qui ménage davantage de souplesse que le régime actuel qui fait de ce mécanisme une obligation.

Il paraît en effet opportun que la négociation entre le syndicat et la commune qui se retire puisse, le cas échéant, permettre au syndicat de conserver la propriété d'un bien sis sur le territoire de ladite commune en contrepartie de l'exonération du paiement par celle-ci des annuités de la dette restant à courir.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 13 bis (nouveau)
(art. L. 5212-29-1 du code général des collectivités territoriales)
Retrait d'un syndicat pour adhérer à une communauté de communes

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois avec l'avis favorable du Gouvernement, a pour objet de permettre à une commune qui y est autorisée par le représentant de l'Etat dans le département dans les conditions fixées par l'article L. 5212-29 du code général des collectivités territoriales, soit de se retirer d'un syndicat pour adhérer à une communauté de communes, soit de retirer à ce syndicat une ou plusieurs compétences qu'elle lui a transférées pour en confier l'exercice à la communauté de communes dont elle est membre.

Il s'agit de favoriser une évolution de l'intercommunalité vers les structures les plus intégrées en privilégiant l'adhésion aux communautés de communes ou le transfert des compétences déléguées vers ce type de structure intercommunale.

Cependant, et contrairement à ce qui est prévu au nouvel article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales inséré par l'article premier du projet de loi, le retrait du syndicat reste une faculté.

L'article 13 bis crée un nouveau cas de retrait par autorisation préfectorale, dérogeant au principe selon lequel le retrait d'un syndicat nécessite le consentement du comité. Les deux autres hypothèses de retrait sur autorisation du représentant de l'Etat dans le département après avis, désormais, de la commission départementale de la coopération intercommunale sont, d'une part, celle où la participation de la commune au syndicat est devenue sans objet du fait d'une modification de la réglementation ou de la situation de cette commune au regard de la réglementation (article L. 5212-29) et, d'autre part, celle où une modification des dispositions statutaires relatives à la représentation des communes au comité du syndicat, aux compétences exercées par le syndicat ou à la contribution des communes aux dépenses du syndicat, est de nature à compromettre de manière essentielle l'intérêt de la commune à participer à l'objet syndical (article L. 5212-30).

Selon la rédaction retenue par l'Assemblée nationale, les conditions applicables à cette nouvelle procédure de retrait, découlant du renvoi à l'article L. 5212-29, sont les suivantes :

- autorisation délivrée par le représentant de l'Etat dans le département ;

- définition par celui-ci, à défaut d'accord entre les communes, des conditions du retrait après avis du comité du syndicat et du conseil municipal de la commune concernée.

Votre commission des Lois vous ayant soumis un amendement insérant un article 13 bis A pour modifier le régime des conséquences financières et patrimoniales d'un retrait dérogatoire, elle vous propose à l'article 13 bis un amendement de clarification rédactionnelle précisant en outre les dispositions de l'article L. 5212-29 modifié auxquelles il convient de faire référence.

Elle vous propose d'adopter l'article 13 bis ainsi modifié.

Article 14
(Livre VII du titre Ier de la cinquième partie
du code général des collectivités territoriales :
L. 5711-1, L. 5711-2 et L. 5714-21)
Définition des syndicats mixtes " fermés "

Cet article propose une nouvelle définition des syndicats mixtes dits " fermés ", c'est-à-dire ceux qui, aux termes de l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales, sont exclusivement constitués de communes, de syndicats de communes ou de districts, par opposition aux syndicats mixtes dits " ouverts " pouvant associer des collectivités territoriales, leurs groupements, des compagnies consulaires et d'autres établissements publics y compris ceux de l'Etat, en vertu de l'article L. 5721-2 du même code. Il s'agit de tirer les conséquences de la suppression des districts proposée par les articles 33 à 38.

Les syndicats mixtes dits " fermés " seraient ainsi désormais composés de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale, la référence à cette dernière catégorie permettant d'inclure, contrairement à la situation actuelle, les communautés de communes parmi les membres d'un syndicat mixte " fermé ".

Le régime juridique applicable à cette catégorie de syndicat mixte, qui correspond à celui des syndicats de communes défini au chapitre II du titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, s'appliquera, dès la publication de la loi, aux syndicats mixtes existants répondant à la nouvelle définition.

Observons que ce dispositif reproduit celui qui figurait aux articles 44 et 45 du projet de loi relatif au développement de la coopération intercommunale déposé par le précédent Gouvernement en avril 1997.

Le dernier alinéa de l'article 14 procède à une coordination à l'article L. 5214-21 pour préciser que l'application du mécanisme de la représentation-substitution entre une communauté de communes et les communes qui en sont membres n'a pas pour effet de modifier les attributions du syndicat de communes devenu syndicat mixte " fermé " en vertu de la nouvelle définition de cette catégorie de syndicat mixte, ni le périmètre dans lequel ce syndicat exerce ses compétences.

A ce dernier alinéa, votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel tendant à fusionner les deux derniers alinéas de l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales.

Elle vous propose d'adopter l'article 14 ainsi modifié.

Article additionnel avant l'article 14 bis
(art. L. 5721-6-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Transferts patrimoniaux corrélatifs d'un transfert
de compétences à un syndicat mixte " ouvert "

Votre commission des Lois vous propose, par un amendement, d'insérer un article additionnel avant l'article 14 bis, pour transposer aux syndicats mixtes " ouverts " le régime applicable aux conséquences financières et patrimoniales liées à un transfert de compétences prévu pour les établissements publics de coopération intercommunale par les articles 21 et 24 du projet de loi.

Si aucun cadre juridique n'est aujourd'hui prévu en la matière concernant les syndicats mixtes ouverts dont les règles de fonctionnement sont définies très librement par les statuts que leurs membres élaborent, une mise en cohérence avec les règles applicables aux établissements publics de coopération intercommunale paraît aujourd'hui devoir s'imposer. En effet, ces syndicats jouent un rôle moteur dans le développement local et sont essentiellement financés par des fonds publics justifiant que les transferts de compétences dont ils bénéficient s'opèrent dans les mêmes conditions patrimoniales et financières que les transferts de compétences vers les établissements publics de coopération intercommunale ou les syndicats mixtes " fermés ".

Le présent amendement distingue ainsi trois hypothèses :

- le transfert de compétences corrélatif à la création du syndicat mixte ouvert ;

- l'extension des compétences du syndicat mixte postérieurement à sa création ;

- l'extension du périmètre d'un syndicat mixte.

Dans ces trois hypothèses, et conformément à ce qui est proposé par votre commission des Lois aux articles 21 et 24 du projet de loi concernant les établissements publics de coopération intercommunale, cet amendement tend à appliquer aux syndicats mixtes ouverts le principe de la mise à disposition des biens, équipements et services publics nécessaires à l'exercice des compétences transférées en vigueur pour les collectivités territoriales depuis la décentralisation.

Le transfert de compétences entraîne ainsi de plein droit le transfert des moyens correspondant selon les modalités prévues au titre II du livre III de la première partie du code général des collectivités territoriales (trois premiers alinéas de l'article L. 1321-1, deux premiers alinéas de l'article L. 1321-2, articles L. 1321-3 à L. L. 1321-5).

Les articles susvisés affirment le principe de la mise à disposition de plein droit, à titre gratuit lorsque la collectivité était propriétaire de biens meubles et immeubles utilisés à la date du transfert pour l'exercice de la compétence concernée, et prévoit les modalités de cette mise à disposition et la succession du syndicat bénéficiaire dans les droits et obligations de la collectivité antérieurement compétente. Ces articles prévoient également les conditions auxquelles un transfert de propriété peut être opéré.

L'amendement proposé complète le dispositif pour préciser :

- que le syndicat est substitué de plein droit à la date du transfert, aux collectivités et établissements qui le créent ou le composent dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes ;

- que la substitution appliquée aux contrats conclus par les collectivités et établissements n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant, les contrats étant exécutés jusqu'à leur terme selon les conditions initialement définies sauf accord contraire des parties. Il est en outre prévu que la collectivité ou l'établissement qui transfère la compétence informe les cocontractants de la substitution ;

- que, lorsque le syndicat mixte est compétent en matière de zones d'activité économique, les conditions financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers sont décidées, soit par accord entre les collectivités et établissements créant le syndicat, soit par délibérations concordantes du comité du syndicat et des organes délibérants des collectivités et établissements membres dans le silence des statuts du syndicat en cas d'extension des compétences de ce dernier, l'affectation des personnels étant décidée selon les mêmes modalités.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 14 bis
(art. L. 5721-6-2 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Conditions patrimoniales et financières du retrait de tout ou partie
des compétences transférées à un syndicat mixte ouvert
par un de ses membres

Votre commission des Lois vous propose, par un amendement insérant un article additionnel avant l'article 14 bis, de transférer dans le chapitre premier du titre II du livre VII de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, sous un article L. 5721-6-2, les dispositions définissant les conditions patrimoniales et financières du retrait de tout ou partie des compétences transférées à un syndicat mixte ouvert par un de ses membres, insérées par l'article 42 du projet de loi à l'article L. 1321-9 du code général des collectivités territoriales.

Ces dispositions ne trouvent pas en effet leur place dans le livre III de la première partie du code consacré aux biens des collectivités territoriales, de leurs établissements et de leurs groupements : elles doivent figurer dans la partie du code relative aux syndicats mixtes ouverts. Votre commission vous proposera en conséquence de supprimer la référence aux syndicats mixtes dans le texte proposé par l'article 42 pour l'article L. 1321-9, tout en transférant cette dernière disposition dans la partie du code relative aux établissements publics de coopération intercommunale (article L. 5211-25-1 nouveau)

Le régime applicable aux modalités patrimoniales et financières du retrait de l'ensemble des compétences transférées à un syndicat mixte ouvert par un de ses membres, ou du retrait, lorsque les statuts le permettent, d'une partie de ces compétences, est le suivant :

- les biens meubles et immeubles mis, par le membre qui opère le retrait, à la disposition du syndicat pour l'exercice de la compétence transférée, sont restitués à ce membre et réintégrés dans son patrimoine pour leur valeur nette comptable. L'encours de la dette correspondante est symétriquement remis à sa charge ;

- les biens meubles et immeubles acquis postérieurement au transfert de compétence sont répartis, à la date du retrait, entre le syndicat et le membre qui se retire par accord entre eux. A défaut d'accord, la répartition est fixée par arrêté préfectoral. Il en est de même concernant la répartition du solde de l'encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétence.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 14 bis (nouveau)
(art. L. 5721-6-3 du code général des collectivités territoriales)
Retrait d'un syndicat mixte " ouvert " pour adhérer
à une communauté de communes

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois, transpose aux syndicats mixtes dits " ouverts ", c'est-à-dire ceux constitués par accord entre les collectivités, groupements et établissements visés à l'article L. 5721-2 tel que modifié par l'article 14 III du projet de loi, le dispositif de retrait prévu à l'article 13 bis pour les syndicats de communes. A cet effet, il complète le chapitre premier du titre II du livre VII de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales par un article L. 5721-8.

Une commune pourrait ainsi désormais, sur autorisation préfectorale et après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale réunie en formation restreinte remplaçant la commission de conciliation supprimée par l'article 13, soit se retirer du syndicat mixte dont elle est membre pour adhérer à une communauté de communes, soit retirer à ce syndicat une ou plusieurs compétences dont elle lui a délégué l'exercice pour les transférer à la communauté de communes dont elle est membre.

Les modalités du retrait prévues par l'Assemblée nationale étaient similaires à celles prévues à l'article L. 5212-29 :

- à défaut d'accord entre la commune et le comité syndical, il incombe au préfet de définir les conditions du retrait, en particulier, en matière financière et patrimoniale, après avis du comité syndical et du conseil municipal ;

- lorsqu'un emprunt restant à la charge de la commune fait l'objet d'une mesure de nature à en diminuer le montant, l'annuité due par cette commune est réduite à due concurrence.

Votre commission des Lois ayant proposé de modifier ces conditions dans un article additionnel avant l'article 13 bis, ce sont dès lors ces nouvelles modalités financières et patrimoniales qui s'appliqueraient en matière de retrait dérogatoire d'un syndicat mixte ouvert.

Enfin, la procédure de retrait dérogatoire nécessitant une consultation de la commission départementale de coopération intercommunale par le préfet, celle-ci sera réunie pour exercer cette compétence en formation restreinte comme cela est prévu par l'article 28 en matière de retrait dérogatoire d'un syndicat de communes. Toutefois, s'agissant d'un syndicat mixte ouvert auquel le département ou la région est susceptible d'adhérer, il convient de prévoir leur représentation au sein de cette formation restreinte de la commission départementale de coopération intercommunale saisie pour avis.

Aussi, votre commission des Lois vous soumet-elle, pour tenir compte de toutes ces observations, un amendement de réécriture de l'article 14 bis qui modifie en outre l'insertion des dispositions susvisées dans le code général des collectivités locales (article L. 5721-6-3) et opère une clarification rédactionnelle.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 14 bis ainsi modifié.

Article 14 ter (nouveau)
(art. L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales)
Répartition des sièges au sein d'un syndicat mixte " ouvert "

Cet article a pour objet de compléter l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales fixant les modalités de création des syndicats mixtes dits " ouverts ", pour préciser qu'aucune collectivité territoriale ou établissement public membre du syndicat ne peut disposer d'un nombre de sièges lui donnant la majorité absolue au sein du comité syndical, cette disposition prenant effet à compter du renouvellement des conseils municipaux suivant la publication de la présente loi.

Observons au passage que, tel qu'il est rédigé, cet article conduirait à insérer dans le code général des collectivités territoriales des dispositions de nature transitoire (entrée en vigueur différée à 2001 de l'interdiction édictée), ce qui est contraire aux principes retenus et maintes fois réaffirmés en matière de codification.

Une grande liberté est aujourd'hui laissée aux membres du syndicat pour préciser dans les statuts le mode d'organisation de l'organe délibérant, lequel n'est d'ailleurs pas même dénommé par la loi. Dans la pratique cependant, on observe que généralement ces statuts adoptent l'organisation des syndicats de communes et dénomment leur organe délibérant " comité syndical ". Cette réalité serait désormais prise en compte par la loi puisque l'article 14 ter retient cette dénomination.

Concernant la composition de l'organe délibérant, le code général des collectivités territoriales est tout aussi muet : la liberté prévaut. On constate que les délégués sont généralement élus et que souvent, le nombre de délégués et le nombre de voix dont chacun dispose, varient selon la nature de la collectivité représentée et la part qu'elle prend au financement du syndicat.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, sur les 697 syndicats mixtes " ouverts " existants, 335, soit près de la moitié, auraient une représentation inégalitaire de leurs membres au sein de l'organe délibérant. Pour 273 d'entre eux pour lesquels la direction générale des collectivités locales dispose d'une information précise sur la composition de l'organe délibérant, 73 ont un membre adhérent qui bénéficie d'une représentation majoritaire : dans 44 cas sur ces 73 il s'agit d'une représentation majoritaire du département.

Ces éléments statistiques révèlent une grande variété de situations, la souplesse concernant les modalités de représentation au sein du syndicat mixte ouvert fondant le succès de cette formule de regroupement. Aussi, paraît-il inopportun à votre commission des Lois de rigidifier le régime juridique applicable à ces syndicats : elle vous soumet, en conséquence, un amendement de suppression de l'article 14 ter.

Article 15
(art. L. 5212-33, L. 5721-7 et L. 5811-1
du code général des collectivités territoriales)
Dissolution des syndicats

Cet article a pour objet, tant pour les syndicats de communes (I) et donc les syndicats mixtes dits " fermés ", soumis au même régime juridique, que pour les syndicats mixtes dits " ouverts " (II) d'encadrer plus strictement les conséquences juridiques de la dissolution pour les biens meubles et immeubles concernés par les compétences exercées par le syndicat. Il les aligne sur le régime juridique applicable en cas de retrait d'une compétence défini par l'article L. 1321-9 à la fin du titre II du livre III de la première partie du code général des collectivités territoriales regroupant les dispositions fixant les règles particulières en cas de transfert de compétence, article L. 1321-9 que votre commission des Lois propose de transférer dans la partie consacrée aux établissements publics de coopération intercommunale sous le numéro L. 5211-25-1.

Comme en cas de retrait de compétences en vertu du nouvel article L. 5211-25-1 (article 42 du projet de loi dont votre commission des Lois proposera une nouvelle rédaction), la dissolution impliquera que les biens meubles et immeubles ainsi que l'encours de la dette liés à l'exercice de la compétence transférée soient répartis entre les membres du syndicat dissout antérieurement compétents, les biens étant réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable.

S'agissant des biens acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétence, ils seront répartis selon les mêmes critères entre les collectivités ou établissements publics reprenant la compétence ; de même, le solde de l'encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétence sera réparti entre les collectivités ou établissements publics reprenant la compétence à la suite de la dissolution.

Ces modalités légales de répartition des biens et du solde de l'encours de la dette devront être prises en compte par l'arrêté ou le décret prononçant la dissolution du syndicat de communes en vertu de l'article L. 5212-33 5(*), ainsi que par l'arrêté préfectoral prononçant la dissolution du syndicat mixte à la demande unanime de ses membres en vertu de l'article L. 5721-7, qui doivent déterminer les conditions de la liquidation.

Concernant la dissolution d'un syndicat mixte " ouvert ", votre commission des Lois constate que le dispositif proposé par le II de l'article 15 ne vise que le cas de dissolution prononcée par arrêté préfectoral à la demande unanime des membres, ignorant celui où la dissolution intervient d'office ou à la demande des membres par décret pris après avis conforme du Conseil d'Etat. Considérant que le même régime juridique doit s'appliquer à ces différents cas de dissolution, votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture du II de l'article 15 corrigeant cette omission.

Le III de l'article 15 modifie la liste des articles visés par l'article L. 5811-1 relatif aux syndicats de communes du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle pour supprimer la référence à l'article L. 5212-3 abrogé par l'article 21, 3°, du projet de loi. S'il opère une coordination nécessaire, on peut s'interroger sur la pertinence de l'insertion de cette disposition à l'article 15 traitant des conditions de dissolution des syndicats. Aussi votre commission des Lois vous soumet-elle un amendement pour supprimer cette disposition à l'article 15, qui sera logiquement transférée à l'article 21.

Elle vous propose d'adopter l'article 15 ainsi modifié.

Article 16
(art. L. 5721-4 et L. 5722-1 du code général des collectivités territoriales)
Règles applicables aux syndicats mixtes " ouverts "
en matière budgétaire

Cet article a pour objet de compléter certaines dispositions applicables aux syndicats mixtes dits " ouverts " pour en préciser les règles budgétaires.

·  Le I propose ainsi de mentionner à l'article L. 5721-4 du code général des collectivités territoriales l'applicabilité à ces syndicats des dispositions des chapitres II et VII du titre unique du livre VI de la première partie du code relatives au contrôle budgétaire et aux comptables publics. Selon l'exposé des motifs du projet de loi, cette modification tend à réparer un oubli survenu lors de l'élaboration du code général des collectivités territoriales.

·  Le II de l'article 16 propose une nouvelle rédaction de l'article L. 5722-1 pour préciser qu'en dehors des dispositions du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales relatives aux finances communales, sont également applicables aux syndicats mixtes ouverts certaines règles régissant le débat budgétaire départemental résultant des articles L. 3312-1 (débat sur les orientations budgétaires et modalités de vote du projet de budget), L. 3312-2 (dotations budgétaires affectées aux dépenses d'investissement) et L. 3341-1 (comptabilité de l'engagement des dépenses par le président de l'organe délibérant du syndicat).

Les articles équivalents du livre III susvisé relatif aux finances communales font en effet référence à des seuils dont l'application aux syndicats mixtes " ouverts " ne paraît pas pertinent : ainsi la tenue d'un débat sur les orientations générales du budget n'est-elle obligatoire que dans les communes de 3.500 habitants et plus. En outre, ces dispositions ne prévoient pas de tenue de la comptabilité des dépenses par le maire. Il s'agit donc de compléter le régime juridique applicable aux finances des syndicats mixtes " ouverts ".

Par ailleurs, le II de l'article 16, dont le second alinéa a fait l'objet d'un amendement de clarification rédactionnelle à l'Assemblée nationale, complète l'article L. 5722-1 pour préciser les conditions de mise à la disposition du public des documents budgétaires du syndicat : ces documents peuvent ainsi être consultés tant au siège du syndicat que dans les mairies concernées ; en outre, lorsque le syndicat comprend au moins un département ou une région, les documents budgétaires sont également consultables auprès des conseils généraux ou régionaux.

Cette nouvelle rédaction a le mérite de lever une ambiguïté du texte initial qui pouvait laisser croire que l'obligation de mise à la disposition du public des documents budgétaires ne devait s'appliquer qu'aux syndicats comprenant au moins un département ou une région.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 16 sans modification.

CHAPITRE V
DISPOSITIONS COMMUNES AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

Répondant à un souci de simplification du régime juridique applicable aux établissement publics de coopération intercommunale, le chapitre V du projet de loi énonce des règles communes qui seront applicables à toutes les catégories d'établissements.

Il aurait été probablement plus satisfaisant et plus logique de faire figurer ces dispositions communes en tête du projet de loi, ces dispositions étant énoncées dans le code général des collectivités territoriales avant celles applicables à chaque catégorie.

Article 17
(art. 5111-3 du code général des collectivités territoriales)
Absence de création d'une nouvelle
personne morale en cas de transformation
d'un établissement public de coopération intercommunale

Cet article complète l'article L. 5111-3 du code général des collectivités territoriales, afin de préciser que la transformation d'un établissement public de coopération intercommunale n'a pas pour effet de créer une nouvelle personne morale.

L'article L. 5111-3 -issu de la loi d'orientation du 6 février 1992- précise que lorsqu'un établissement public de coopération entre collectivités territoriales sans fiscalité propre -c'est-à-dire un syndicat de communes- se transforme en une autre catégorie d'établissement public de coopération entre collectivités territoriales, les règles de transformation applicables sont celles de la création d'un nouvel établissement.

Cette disposition est insérée non pas dans le livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales mais dans son livre premier qui traite des dispositions générales applicables à la coopération locale.

L'article 17 du projet de loi envisage l'hypothèse d'une transformation d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre en un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Il précise que cette transformation n'entraînera pas l'application des règles relatives à la création d'une nouvelle personne morale.

Cette continuité juridique présente évidemment beaucoup d'avantages puisque le nouvel établissement pourra reprendre les biens, les personnels, les actes et les contrats de l'établissement auquel il se substitue, sans formalisme particulier.

Cette disposition rendra notamment automatiquement applicables au nouvel établissement les délibérations à caractère fiscal prise par l'organe délibérant de l'établissement appelé à disparaître.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 17 sans modification.

Article 18
(art. L. 5210-2 du code général des collectivités territoriales)
Interdiction faite à une commune d'appartenir à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Cet article a pour objet d'insérer un article L. 5210-2 dans le titre premier (" Etablissements publics de coopération intercommunale ") du livre II (" La coopération intercommunale "), afin de prohiber l'appartenance d'une commune à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

L'article 1609 nonies A bis du code général des impôts prohibe déjà la superposition des régimes fiscaux sur un même territoire. Ainsi, le régime fiscal des communautés urbaines (article 1609 bis) et celui des districts (article 1609 quinquies) ne sont pas applicables sur le territoire des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique ou d'une communauté de communes à fiscalité additionnelle ou à taxe professionnelle de zone.

De même, le régime fiscal des communautés de communes ne peut s'appliquer sur le territoire des communes membres d'un groupement doté de la taxe professionnelle unique.

En inscrivant cette règle dans le code général des collectivités territoriales, le présent article poursuit un souci louable de rationalisation des structures qui confirme les solutions déjà prévues par le code général des impôts.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 18 du projet de loi sans modification.

Article 19
(Chapitre 1er du titre Ier du livre II de la cinquième partie
du code général des collectivités territoriales)
Structure du chapitre du code général des collectivités territoriales
consacré aux dispositions communes aux
établissement publics de coopération intercommunale)

Cet article tend à restructurer sur un plan formel le chapitre premier (" Dispositions communes ") du titre premier (" Etablissements publics de coopération intercommunale ") du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales consacré à la coopération intercommunale.

Ce chapitre regroupera toutes les dispositions communes applicables aux différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale.

Votre commission des Lois ne peut que se féliciter de cet effort de clarification qui reprend la suggestion faite par le groupe de travail sur la décentralisation, placé sous la présidence de M. Jean-Paul Delevoye. Le rapport de ce groupe de travail (Rapport de Daniel Hoeffel, n° 239, 1996-1997, p. 87-88) avait précisément préconisé la définition d'un corpus de règles qui formeraient le " tronc commun " du régime applicable aux établissement publics de coopération intercommunale.

Votre rapporteur avait, à cette occasion, souligné que ce corpus de règles communes pourrait prendre place dans cette division du code général des collectivités territoriales.

La nouvelle structure du chapitre 1er qui résultera du projet de loi sera la suivante :


 

Structure actuelle du chapitre 1er

Structure du chapitre 1er issue du projet de loi

Section 1

Organisation et fonctionnement

Règles générales

Section 2

Commission départementale de la coopération intercommunale

Création

Section 3

Information et participation des habitants

Organes et fonctionnement

Section 4

Dispositions financières

Conditions d'exercice des mandats des membres des conseils ou comités

Section 5

 

Modifications statutaires

Section 6

 

Dispositions financières (1)

Section 7

 

Transformation

Section 8

 

Commission départementale de la coopération intercommunale (2)

Section 9

 

Information et participation des habitants (3)

Section 10

 

Dispositions diverses

(1) Contenu identique à la section 4 actuelle

(2) Contenu identique à la section 2 actuelle

(3) Contenu identique à la section 3 actuelle


L'article 19 n'a néanmoins pas d'utilité sur le plan normatif puisque les articles 20 et suivants du chapitre V du projet de loi visent également les différentes divisions qui composent le chapitre 1er du code général des collectivités territoriales dont l'intitulé n'est lui-même pas modifié.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 19.

Article 20
(art. L. 5211-1 à L. 5211-4 du code général des collectivités territoriales)
Règles générales

Cet article tend à préciser que la section 1 (" règles générales ") du chapitre relatif aux dispositions communes comportera les articles L. 5211-1 à L. 5211-4 du code général des collectivités territoriales qu'il ne modifie pas par ailleurs.

La section 1 actuelle est composée des articles L. 5211-1 à L. 5211-12 lesquels seront repris et le cas échéant modifiés dans les articles 21 et suivants qui composent le chapitre V du projet de loi.

Les articles codifiés par l'article 20 du projet de loi dans la section 1 du chapitre relatif aux dispositions communes rendent applicables aux établissement publics de coopération intercommunale des dispositions en vigueur pour les communes.

Ces articles prévoient ainsi que :

- les règles de fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale (art. L. 5211-1, premier alinéa) ;

- les règles de fonctionnement du conseil municipal applicables aux communes de plus de 3 500 habitants s'appliquent aux établissements publics de coopération intercommunale comportant au moins une commune de plus de 3.500 habitants en leur sein ; dans le cas contraire, les règles applicables aux communes de moins de 3.500 habitants sont alors mises en oeuvre (art. L. 5211-1, 2ème alinéa) ; ces règles portent sur l'établissement du règlement intérieur, les modalités de réunion du conseil, les questions orales posées par les conseillers et la formation de commissions chargées d'étudier des questions particulières ;

- les règles relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes des communes sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale (art. L. 5211-3) ;

- les lois et règlements concernant le contrôle administratif des communes sont également applicables aux établissements publics de coopération intercommunale (art. L. 5211-4).

Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a souhaité compléter cet article, afin de substituer les termes " assemblée délibérante " à ceux d'" organe délibérant " aux articles L. 5211-1 et L. 5211-2.

Or, s'agissant d'un établissement public, la notion d'organe délibérant paraît mieux adaptée.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement qui, outre une réécriture formelle, supprime cette modification.

Elle vous propose d'adopter l'article 20 ainsi modifié.

Article 21
(art. L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales)
Création des établissements publics de coopération intercommunale

Cet article prévoit que la section 2 (" Création ") du chapitre consacré aux dispositions communes comportera un article unique, l'article L. 5211-5 relatif aux modalités de création des établissement publics de coopération intercommunale.

Conformément à l'objectif d'unification des règles juridiques, cette procédure de création serait applicable aux différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale.

1. Le droit en vigueur

Actuellement, les règles de création sont prévues pour chacune des catégories. La création est formellement décidée par un arrêté préfectoral mais elle résulte de la volonté d'une majorité qualifiée des conseils municipaux, condition que le préfet est chargé de vérifier. Une seule exception est prévue à cette règle de la majorité qualifiée. Elle concerne la création des syndicats mixtes relevant de l'article L. 5721-2 qui doit se faire à l'unanimité, exception qui s'explique par la diversité des partenaires susceptibles de s'associer dans cette structure.

Dans le droit actuel, l'initiative de la création revient aux communes qui sollicitent le préfet à cette fin.

Celui-ci intervient à chaque phase ultérieure de la procédure.

En premier lieu, il fixe la liste des communes intéressées de manière discrétionnaire. La fixation de cette liste étant un acte préparatoire, il suffit qu'une seule commune ait délibéré pour que la procédure soit enclenchée. La transmission de la délibération au préfet permet donc à celui-ci de prendre un arrêté définissant le périmètre, que celui-ci ait ou non été indiqué dans la délibération de la commune à l'origine du projet. L'arrêté préfectoral est ensuite notifié aux autres communes concernées qui délibèrent sans qu'un délai leur soit imposé.

En second lieu, le préfet prend un arrêté de création qui donne à l'établissement public de coopération intercommunale sa personnalité juridique et approuve ses statuts.

L'arrêté de création doit néanmoins contenir la même liste de communes que l'arrêté qui a défini le périmètre. Dans le cas contraire, la procédure doit être recommencée.

Le pouvoir discrétionnaire du préfet pour la création d'un établissement public de coopération intercommunale n'est pas actuellement reconnu par les textes dans tous les cas.

Un tel pouvoir discrétionnaire est admis pour la création des syndicats de communes (article L. 5212-2 du code général des collectivités territoriales), des districts (article L. 5213-2) et des communautés urbaines (article L. 5215-2). Dans tous ces cas, en effet, les dispositions légales précisant que l'établissement public de coopération intercommunale peut être créé ", laissent ainsi au préfet une marge d'appréciation.

En revanche, la loi d'orientation du 6 février 1992 a lié la compétence du préfet pour la création des communautés de communes (article L. 5214-2) et des communautés de villes (article L. 5216-2).

Il semblait résulter de ces dispositions que, dès lors qu'une majorité qualifiée des conseils municipaux s'était prononcée pour cette création, le préfet ne pouvait s'y opposer et devait prendre un arrêté dans ce sens.

Cependant, le Conseil d'Etat a admis que le préfet pouvait décider de ne pas créer une communauté de communes alors même que les conditions de majorité qualifiée seraient satisfaites (commune de Civaux, 2 octobre 1996).

On rappellera par ailleurs que la loi d'orientation du 6 février 1992 avait prévu une procédure transitoire et spécifique dans le cadre de schémas départementaux de la coopération intercommunale qu'elle mettait en place.

Selon cette procédure, le projet de schéma devait être élaboré dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi du 6 février 1992. Les propositions étaient transmises aux communes qui disposaient d'un délai de trois mois renouvelable une fois pour délibérer. A l'issue de cette consultation, la commission arrêtait définitivement le schéma : les communes se prononçaient dans un délai de quatre mois pour délibérer sur les propositions de périmètres de communautés de communes et de communauté de villes contenues dans le schéma. Cette procédure a été prolongée jusqu'au 31 décembre 1993 (loi n° 93-869 du 29 janvier 1993).

Une fois le schéma adopté par la commission départementale de la coopération intercommunale et arrêté par le préfet, chaque proposition de création d'une communauté urbaine, de communes ou villes valait établissement de la liste des communes intéressées et la procédure de consultation en vue de la création était engagée directement. Les communes disposaient de quatre mois pour délibérer sur les propositions (l'absence d'avis équivalant à leur rejet implicite). En cas de recueil de la majorité qualifiée, l'établissement était créé.

Dans ce cas, le préfet avait une compétence liée tout au long de la procédure, à la fois pour l'arrêté de création mais aussi pour l'arrêté de détermination du périmètre. Il transférait donc le pouvoir d'appréciation dont il dispose au moment de l'établissement de la liste des communes intéressées à la commission départementale et était ensuite lié par les délibérations des communes. Telle était la seule portée juridique du schéma. En pratique, la plupart des schémas se sont plutôt attachés à la description de l'existant qu'à la formulation de propositions. Les créations ne se sont faites que très partiellement dans le cadre de ces schémas.

2. Les modifications proposées

a) la fixation du périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale

Unifiant le régime juridique applicable, l'article 21 du projet de loi reconnaît un pouvoir d'initiative au préfet pour déclencher la procédure de création, là où le droit actuel réserve cette initiative aux seuls conseils municipaux.

Néanmoins, resteront applicables les dispositions de l'article L. 5212-2 qui exclut l'établissement d'une liste des communes intéressées dans les cas où la création d'un syndicat de communes procède d'une volonté unanime des conseils municipaux.

Par un amendement, votre commission des Lois vous suggère de prévoir l'avis préalable de la commission départementale de la coopération intercommunale. Il n'est, en effet, pas envisageable que l'initiative préfectorale puisse être en opposition avec les orientations retenues par les élus locaux en matière d'intercommunalité.

En outre, l'arrêté préfectoral fixant le périmètre du futur établissement public de coopération intercommunale devra être pris dans un délai de deux mois à compter de la première délibération transmise par un conseil municipal.

A compter de la modification de cet arrêté fixant le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale, les conseils municipaux des communes concernées disposeront d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, leur réponse sera réputée favorable.

Par un amendement, votre commission des Lois vous propose de préciser au contraire que l'absence de délibération vaudra rejet du périmètre proposé. Une approbation ne peut, en effet, résulter pour une question aussi importante que d'une manifestation expresse de volonté.

Sur la proposition de M. Michel Vaxès, l'Assemblée nationale a précisé que le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale ne pourra être identique à celui d'un département.

Cette restriction n'apparaît pas souhaitable. Il existe, en effet, un grand nombre d'établissements, notamment dans les domaines de l'eau, de la gestion des déchets ou de l'électricité, qui couvrent le territoire départemental. Or, leur rôle est très utile. C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un amendement supprimant cette restriction.

b) la création de l'établissement public de coopération intercommunale

L'article 21 du projet de loi généralise, par ailleurs, le pouvoir d`appréciation du préfet sur la création de l'établissement public de coopération intercommunale, une fois obtenu l'accord des conseils municipaux sur l'arrêté dressant la liste des communes. Votre commission des Lois vous soumet, sur cet aspect de la procédure un amendement de précision.

L'accord des conseils municipaux suppose une majorité qualifiée composée des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou l'inverse. Ces conditions classiques en matière d'intercommunalité ne font que confirmer les règles en vigueur.

Cependant, cette majorité qualifiée devra, en outre, nécessairement comprendre :

- pour la création d'un syndicat ou d'une communauté de communes, les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale concernée ;

- pour la création d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté urbaine, le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée. Par un amendement, votre commission des Lois vous suggère de prendre en compte à défaut d'une commune représentant plus de la moitié de la population, la commune dont la population est la plus importante.

Cette condition supplémentaire est déjà posée par le droit en vigueur pour les syndicats de communes (article L. 5214-2 du code général des collectivités territoriales), les communautés de communes (article L. 5214-2) et les communautés urbaines (article L. 5215-2).

Est étendue aux nouvelles communautés d'agglomération la condition requise pour les communautés urbaines et les communautés de villes (article L. 5216-2).

Il s'agit d'éviter par cette disposition qu'une commune de taille importante dans le périmètre concerné ne soit intégrée contre son gré dans l'établissement public de coopération intercommunale, ce qui, en toute hypothèse, ne pourrait que porter préjudice au bon fonctionnement de celui-ci.

On rappellera que, depuis 1959, la règle de la majorité qualifiée s'est substituée à l'exigence d'un accord unanime. Des communes peuvent donc être associées à un établissement public de coopération intercommunale sans y avoir consenti, sauf à représenter une part importante de la population regroupée.

3. Les modalités de transfert de compétences et des moyens

Le III de l'article L. 5211-5 -dans la rédaction issue de l'article 21 du projet de loi- précise les modalités selon lesquelles les compétences et les moyens sont transférées à l'établissement public de coopération intercommunale.

Ces modalités sont actuellement diversement réglées par le code général des collectivités territoriales.

Pour les communautés de communes, celui-ci renvoie à l'acte institutif ou aux délibérations ultérieures qui procèdent à des transferts de compétences, le soin de déterminer les conditions financières et patrimoniales de ces transferts ainsi que l'affectation des personnels (article L. 5214-19).

Pour les communautés urbaines et les communautés de villes, des dispositions similaires prévoient que les immeubles et meubles faisant partie du domaine public des communes appartenant à l'agglomération sont affectés de plein droit à la communauté urbaine, dès son institution, dans la mesure où ils sont nécessaires à l'exercice des compétences de la communauté.

Le transfert définitif de propriété ainsi que des droits et obligations attachés aux biens transférés est opéré par accord amiable.

A défaut d'accord amiable, un décret en Conseil d'Etat, pris après avis d'une commission dont la composition comprend notamment des maires et des conseillers généraux, procède au transfert définitif de propriété au plus tard un an après les transferts de compétences à la communauté urbaine.

Les transferts de biens, droits et obligations ne donnent pas lieu à indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires (articles L. 5215-28 et L. 5216-23).

Le III de l'article L. 5211-5 -dans sa nouvelle rédaction- prévoit que les conditions financières et patrimoniales des transferts de compétences et des transferts de biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi que l'affectation des personnels, seront décidées par des délibérations des conseils municipaux des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale, prises à la majorité qualifiée requise pour la création de celui-ci. Votre commission des Lois vous soumet sur cet aspect de la procédure un amendement d'ordre rédactionnel.

En outre, le transfert de compétences entraînera le transfert à l'établissement public de coopération intercommunale de l'ensemble des droits et obligations attachés, à la date de création, aux compétences, aux biens, aux équipements et aussi aux services publics transférés.

L'établissement public de coopération intercommunale sera substitué de plein droit, à la même date, aux communes qui le créent dans toutes les délibérations et tous les actes de ces dernières.

Enfin, le III de l'article L. 5211-5 veille à préserver, dans le cadre de ces transferts, la continuité des contrats. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les communes n'entraînera aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. Sauf délibération contraire de l'établissement public de coopération intercommunale, ces contrats continueront à être exécutés, jusqu'à leur échéance, dans les conditions antérieures.

4. La détermination du siège de l'établissement

Le IV de l'article L. 5211-5 prévoit que l'arrêté de création devra déterminer le siège de l'établissement public de coopération intercommunale.

Cette solution confirme le droit en vigueur (articles L. 5212-4 pour les districts ; L. 5214-3 pour les communautés de communes ; L. 5215-3 pour les communautés urbaines, et L. 5216-3 pour les communautés de villes). Cependant, pour les syndicats de communes, l'arrêté de création devra -comme dans le droit en vigueur- fixer le siège sur proposition des communes.

Le 2° de l'article 21 du projet de loi tire les conséquences de la nouvelle rédaction de la section 2 du chapitre du code général des collectivités territoriales relatif aux dispositions communes aux établissements publics de coopération intercommunale, en supprimant dans différents articles du code les références à des articles que le 3° de l'article 21 abroge.

Sont ainsi abrogés :

l'article L 5212-2, deuxième alinéa, qui fixait la majorité qualifiée nécessaire pour la création d'un syndicat de communes ; cette disposition est reprise dans le nouvel article L. 5211-5 commun à tous les établissements publics de coopération intercommunale ;

l'article L. 5212-3 relatif à l'arrêté de création des syndicats de communes ;

l'article L. 5214-2, qui est le pendant des deux articles précédents pour les communautés de communes ;

l'article L. 5214-3 relatif à la détermination du siège de la communauté de communes ;

l'article L. 5215-2 portant sur la procédure de création des communautés urbaines ;

l'article L. 5215-3 prévoyant la détermination du siège de la communauté urbaine ;

l'article L. 5215-25 relatif aux transferts des contrats des communes aux communautés urbaines.

Votre commission des Lois vous soumet à cet article plusieurs amendements de coordination ou de clarification formelle.

Elle vous propose d'adopter l'article 21 ainsi modifié.

Article 22
(art. L. 5211-6 à L. 5211-11 et L. 5212-6)
Organes de fonctionnement des établissements publics
de coopération intercommunale

Composé de quatre paragraphes, l'article 22 du projet de loi tend à créer dans le chapitre du code général des collectivités territoriales relatif aux dispositions communes aux établissements publics de coopération intercommunale une section 3organes et fonctionnement " qui comprendrait les articles L. 5211-6 à L. 5211-11 dont une partie seulement comporterait des dispositions nouvelles.

·  Le 1° de l'article 22 organise la section 3 " Organes et fonctionnement " qui commencera par un article L. 5211-6 fixant le principe selon lequel l'établissement public de coopération intercommunale est administré par une " assemblée délibérante " : celle-ci est composée de délégués pour les communes membres.

Votre commission des Lois, par deux amendements, vous propose de retenir les termes " organe délibérant " mieux adaptés s'agissant d'un établissement public.

L'Assemblée nationale a souhaité indiquer que les délégués seront élus au sein des communes membres. Or, l'article L. 5211-6 se borne à fixer le principe d'une désignation des délégués par les conseils municipaux des communes membres. Les conditions requises pour être désigné délégué sont, pour leur part, fixées par l'article L. 5211-7.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement précisant que les délégués sont désignés par les conseils municipaux des communes membres.

· Le I de l'article L. 5211-7, dans sa nouvelle rédaction, fixe le principe nouveau selon lequel ces délégués devront dans tous les cas, être élus par les conseils municipaux des communes parmi leurs membres.

Actuellement, cette obligation de choisir les délégués parmi les conseillers municipaux n'existe pas pour les syndicats de communes (article L. 5212-8).

Pour les conseils de districts, le choix du conseil municipal peut porter sur tout citoyen réunissant les conditions requises pour faire partie d'un conseil municipal (article L. 5213-6).

Pour les conseils de communautés de communes, depuis la loi d'orientation du 4 février 1995, les délégués de chaque commune sont élus au sein du conseil municipal ou parmi les citoyens éligibles au sein du conseil de l'une des communes de la communauté de communes (article L. 5214-8).

Pour les conseils des communautés urbaines, il est prévu que les délégués des communes au conseil de communauté sont désignés par chaque conseil municipal en son sein. Toutefois, au cas où le nombre des conseillers municipaux est inférieur au nombre de sièges attribués à la commune, le conseil municipal peut désigner tout citoyen éligible au conseil municipal de la commune pour occuper les sièges qui ne peuvent être pourvus par des conseillers municipaux (article L. 5215-9).

La même règle est applicable aux conseils des communautés de villes (article L. 5216-7).

Cette obligation de choisir les délégués au sein des conseils municipaux apporte une clarification souhaitable en ce qui concerne les établissement publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Il paraît, en effet, conforme aux principes démocratiques, que des délégués chargés de lever l'impôt aient une légitimité -fut-elle indirecte- tirée du suffrage universel.

Le présent article écarte, en revanche, toute forme d'élection des délégués intercommunaux au suffrage universel direct. Ce choix doit être approuvé.

Tant que le processus de développement d'une intercommunalité de projet ne sera pas achevé, il serait périlleux de faire émerger des légitimités concurrentes à celles des conseils municipaux, au risque de remettre en cause les résultats obtenus en matière de coopération intercommunale.

Au surplus, l'élection au second degré peut permettre aux établissements publics de coopération intercommunale de prendre plus facilement des décisions nécessaires même si elles ne sont pas toujours populaires.

Reste que la réflexion sur cette importante et difficile question devra être poursuivie.

L'Assemblée nationale a souhaité, à l'article 8 du projet de loi, prévoir un dispositif spécifique pour les communautés urbaines qui permettrait de faire désigner les délégués aux conseils de ces communautés en même temps que les conseillers municipaux (cf. commentaire de l'article 8).

L'obligation de choisir les délégués intercommunaux parmi les membres des conseils municipaux paraît, en revanche, moins justifiée dans le cas des syndicats de communes, lesquels ne sont pas dotés d'une fiscalité propre et doivent pouvoir faire appel, en milieu rural particulièrement, à des compétences extérieures aux conseils municipaux. Le projet de loi écarte donc à juste titre cette obligation pour les syndicats de communes.

Les délégués seront élus au scrutin secret, à la majorité absolue. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il sera procédé à un troisième tour et l'élection aura lieu à la majorité relative.

Ce mécanisme est classique. Il est actuellement prévu pour les comités des syndicats de communes (article L. 5212-8), les conseils de districts (article L. 5213-7), les conseils des communautés de communes (article L. 5214-8). La même règle est appliquée pour l'élection des maires et adjoints (article L. 2122-7) et des présidents de conseils généraux (article L. 3122-1).

Pour les communautés urbaines, en revanche, il est prévu dans le droit actuel que, si la commune n'est représentée que par un délégué, la procédure de l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales est appliquée. Cette procédure -qui concerne la désignation de représentants des conseils municipaux dans différents organismes- est identique à celle retenue pour le présent article. En revanche, dans le cas où la commune a plusieurs délégués, l'élection s'effectue au scrutin de liste sans panachage ni vote préférentiel. La répartition des sièges entre les listes est opérée à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne (article L. 5215-10).

Pour les communautés de villes, si un seul délégué doit être désigné, l'élection a lieu au scrutin uninominal à deux tours. Dans les cas où la commune est représentée par plusieurs délégués, un scrutin de liste majoritaire est organisé (article L. 5216-7).

Le texte initial de l'article L. 5211-7 précisait qu'en cas d'égalité des suffrages, le plus âgé serait déclaré élu.

Reprenant une solution retenue par elle pour l'élection des conseillers régionaux (loi n° 99-36 du 19 janvier 1999), l'Assemblée nationale a prévu l'élection, dans ce cas, du plus jeune des candidats.

Votre commission des Lois vous propose par un amendement de rétablir le texte initial qui ne fait que reproduire une règle traditionnelle depuis la grande loi municipale du 5 avril 1884.

Le projet de loi fait réserve des dispositions applicables aux communautés urbaines, lesquelles ont été profondément modifiées à l'article 8 du projet de loi par l'Assemblée nationale.

Deux régimes seront donc applicables : dans les syndicats de communes, les communautés de communes et les communautés d'agglomération, s'appliquera la règle du scrutin uninominal majoritaire.

Dans les communautés urbaines, s'appliquerait le nouveau dispositif retenu par l'Assemblée nationale qui prévoit la désignation des délégués sur les listes de candidats aux élections municipales (cf commentaire de l'article 8).

Votre commission des Lois vous ayant proposé, à l'article 8, de ne pas retenir ce nouveau dispositif, elle vous propose d'admettre au présent article le maintien du régime spécifique actuellement en vigueur dans les communautés urbaines.

·  Le II de l'article L. 5211-7 renvoie aux dispositions du code électoral (articles L. 44 à L. 46 et L. 128 à L. 239) applicables aux conseillers municipaux, en ce qui concerne les conditions d'éligibilité, les inéligibilités et les incompatibilités.

En pratique, cette extension n'aura d'intérêt que pour les seuls délégués des comités des syndicats de communes qui ne seront pas, par ailleurs, conseillers municipaux.

L'Assemblée nationale a, à juste titre, exclu de ces dispositions l'article L. 238 du code électoral qui interdit à un citoyen d'être membre de plusieurs conseils municipaux. S'il devait s'appliquer aux établissements publics de coopération intercommunale, il interdirait à un conseiller municipal d'être délégué dans plusieurs établissements publics de coopération intercommunale.

Votre commission des Lois vous propose par un amendement de viser les " agents employés ", terminologie mieux adaptée pour les agents en situation statutaire.

Le second alinéa du II de l'article L. 5211-7 interdit aux agents salariés d'un établissement public de coopération intercommunale d'être désignés par une des communes membres pour la représenter au sein de l'organe délibérant de cet établissement.

Cette disposition résulte actuellement de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales. Elle permet d'éviter les conflits d'intérêts qui ne pourraient que porter préjudice au bon fonctionnement de l'établissement public de coopération intercommunale.

·  L'article 22 du projet de loi donne par ailleurs une nouvelle rédaction à l'article L. 5211-8 du code général des collectivités territoriales dont le contenu actuel relatif à la responsabilité des établissements publics de coopération intercommunale à l'égard de leurs membres pour les accidents survenus dans l'exercice des fonctions est transféré à l'article L. 5211-15 par l'article 23 du projet de loi (cf. commentaire de l'article 23).

La nouvelle rédaction de l'article L. 5211-8 prévoit que le mandat des délégués à l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale est lié à celui de l'assemblée dont ils sont issus. Le mandat de ces délégués expire lors de l'installation du conseil qui suit le renouvellement général des conseils municipaux. Ces dispositions ne font pas obstacle à l'application des articles L. 2121-33 et L. 2122-10 qui prévoient, pour le premier, la faculté laissée au conseil municipal de changer à tout moment son délégué auprès d'un établissement public de coopération intercommunale et, pour le second, la désignation de nouveaux délégués de la commune, après une nouvelle élection du maire, pour quelque cause que ce soit.

L'Assemblée nationale a apporté une modification rédactionnelle qui lie le sort des délégués à celui des conseils municipaux dont ils sont issus.

La modification votée par l'Assemblée nationale introduit une ambiguïté et peut laisser supposer que le mandat des délégués expire lors de l'installation des conseils municipaux qui suit le renouvellement général.

Bien qu'elle ne fût pas très claire, la rédaction initiale avait au contraire pour finalité de faire cesser la durée des mandats des délégués des communes au sein de l'assemblée délibérante des établissements publics de coopération intercommunale le jour de l'installation de la nouvelle assemblée du groupement suivant le renouvellement général des conseils municipaux. Cette mesure prorogeant la durée du mandat des délégués permettait d'assurer la continuité de fonctionnement de l'établissement public de coopération intercommunale. Cette disposition existe d'ores et déjà pour les communautés urbaines et les communautés de villes.

Approuvant cette solution, votre commission des Lois vous propose de la rétablir et vous soumet à cette fin un amendement de clarification.

Le deuxième alinéa de l'article L. 5211-8 fixe un délai pour la première réunion de l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale. Cette réunion se tiendra au plus tard le vendredi de la quatrième semaine qui suit l'élection des maires. En pratique, dans ce délai les conseils municipaux devront désigner leurs délégués dans les établissements publics de coopération intercommunale.

Un tel délai a pour objet d'éviter que l'inertie de certains conseils municipaux ne bloque le fonctionnement de l'établissement public de coopération intercommunale.

Votre commission des Lois vous propose, par amendement, une nouvelle rédaction de ce deuxième alinéa afin de spécifier que cette réunion de plein droit fait suite au renouvellement général des conseils municipaux.

Le troisième alinéa de l'article L. 5211-8 prévoit qu'en cas de suspension ou de dissolution d'un conseil municipal ou de démission de tous les membres en exercice, le mandat des délégués de la commune au sein de l'établissement public de coopération intercommunale est prorogé jusqu'à la désignation des délégués par le nouveau conseil municipal.

Le quatrième alinéa établit qu'en cas de vacance parmi les délégués d'un conseil municipal, celui-ci doit pourvoir au remplacement dans le délai d'un mois. L'Assemblée nationale a précisé que cette disposition s'appliquera quelle que soit la cause de la vacance.

L'avant-dernier alinéa de l'article L. 5211-8 envisage l'hypothèse où le conseil municipal refuserait ou négligerait de désigner les délégués. Dans cette hypothèse, le maire -si la commune ne compte qu'un délégué- et le premier adjoint, dans les autres cas, seront désignés d'office comme représentants de la commune au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale.

Cette disposition aurait pour effet de sanctionner l'inertie du conseil municipal dans tous les cas où la commune dispose de plus de deux sièges au sein de l'organe délibérant. En effet, faute d'avoir désigné ses délégués dans les délais, la commune ne sera plus représentée que par deux délégués.

Le projet de loi prend soin de préciser que l'assemblée délibérante sera réputée complète. Votre commission des Lois vous soumet, à cet alinéa, un amendement qui tend à éviter les risques de contentieux que ne manqueraient pas de susciter l'interprétation du refus ou de la négligence de la commune.

Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 5211-8 prévoit que les délégués sortants seront rééligibles, solution déjà admise dans le droit actuel.

·  L'article 22 du projet de loi donne une nouvelle rédaction à l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales qui habilite les établissement publics de coopération intercommunale ayant compétence en matière d'urbanisme à acquérir les immeubles qui leur sont nécessaires pour des opérations immobilières.

La nouvelle rédaction de l'article L. 5211-9 détermine les pouvoirs du président de l'établissement public de coopération intercommunale, qui est l'organe exécutif. Elle reprend des dispositions applicables aux syndicats de communes (article L. 5212-11), aux districts (article L. 5213-10) et aux communautés de communes (article L. 5214-11).

L'article L. 5211-9 précise que le président prépare et exécute les délibérations de l'assemblée, qu'il est l'ordonnateur des dépenses et qu'il prescrit l'exécution des recettes de l'établissement. Le président est seul chargé de l'administration mais il peut déléguer, par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, l'exercice d'une partie de ses fonctions aux vice-présidents ou à d'autres membres du bureau. Le président peut également déléguer sa signature au directeur et au directeur adjoint dans les établissements dont la liste est fixée par un décret en Conseil d'Etat, ces délégations subsistant tant qu'elles ne sont pas rapportées.

La faculté de donner de telles délégations de signature est actuellement ouverte pour les établissements de coopération intercommunale assimilables à des communes de plus de 20.000 habitants. Le décret en Conseil d'Etat, qui établira la liste des établissements au sein desquels de telles délégations seront possibles, devrait logiquement se référer également à un critère démographique.

Le président est également chef des services de l'établissement et représente celui-ci en justice. Enfin, il procède à la nomination des gardes champêtres dans le cas et les conditions prévues à l'article L. 2213-17 du code général des collectivités territoriales. Celui-ci autorise plusieurs communes à disposer d'un ou plusieurs gardes champêtres en commun. Dans ce cas, ces agents publics sont nommés conjointement par les maires et par le président du groupement de communes.

La nouvelle rédaction de l'article L. 5211-9 ne fait, en revanche, pas référence à la notion de " pouvoirs propres " du président, actuellement retenue pour les communautés urbaines (article L. 5215-14) et les communautés de villes (article L. 5216-10) mais dont le contenu apparaît incertain.

Le dernier alinéa de l'article L. 5211-9 prévoit qu'il appartient au doyen d'âge d'exercer les fonctions de président jusqu'à l'élection du président. Votre commission des Lois vous soumet à cet alinéa un amendement de coordination.

L'Assemblée nationale a souhaité préciser que le président devra préparer les délibérations avec le bureau. Cette précision -dont la portée exacte n'est pas déterminée- n'est pas conforme à la règle qui fait du président le seul exécutif même si, dans la pratique, rien ne lui interdit de consulter les membres du bureau sur les délibérations en cours de préparation.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose par un amendement, de supprimer cet ajout.

·  L'article 22 du projet de loi donne également une nouvelle rédaction à l'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit actuellement la réalisation d'un bilan des acquisitions et cessions immobilières.

Cette nouvelle rédaction prévoit la composition et le rôle du bureau de l'établissement public de coopération intercommunale.

Le premier alinéa de l'article L. 5211-10 -s'inspirant des dispositons existantes- précise que le bureau est composé du président, d'un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement d'un ou plusieurs autres membres.

Cette même règle vaut actuellement pour les syndicats de communes (article L. 5212-12), les communautés de communes (article L 5214-12). Le bureau des conseils de district est, en revanche, composé des seuls président et vice-présidents (article L. 5213-12). Il en est de même dans les communautés urbaines (article L. 5215-15) et dans les communautés de villes (article L. 5216-11).

Le nombre de vice-présidents est librement déterminé par l'assemblée délibérante, sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l'effectif de cette assemblée.

Le projet de loi rend ainsi applicable à tous les établissements publics de coopération intercommunale une règle qui n'est actuellement prévue que pour les communautés urbaines et les communautés de villes.

Le deuxième alinéa de l'article L. 5211-10 précise que le mandat des membres du bureau prend fin en même temps que celui des membres de l'organe délibérant.

Le troisième alinéa habilite le président et le bureau à recevoir délégation d'une partie des attributions de l'organe délibérant. Sont néanmoins exclues les compétences les plus importantes, à savoir :

- le vote du budget ;

- l'approbation du compte administratif ;

- les dispositions à caractère budgétaire prises à la suite d'une mise en demeure, adressée par la chambre régionale des comptes à la suite de l'absence d'inscription au budget d'une dépense obligatoire (article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales) ;

- les décisions relatives aux modifications des conditions initiales de composition, de fonctionnement et de durée de l'établissement ;

- l'adhésion de l'établissement à un autre établissement public ;

- la délégation de la gestion d'un service public.

Le dernier alinéa spécifie que lors de chaque réunion de l'organe délibérant, le président rend compte des travaux du bureau et des attributions exercées par celui par délégation.

Par un amendement, votre commission des Lois vous propose de prévoir que cette obligation vaut pour les réunions obligatoires de l'organe délibérant telles qu'elles sont prévues par l'article L. 5211-11.

En outre, votre commission des Lois vous soumet, à cet article, plusieurs amendements de coordination.

L'article 22 du projet de loi donne une nouvelle rédaction à l'article L. 5211-11 du code général des collectivités territoriales qui prévoit actuellement l'inscription sur un tableau récapitulatif annexé au compte administratif de l'établissement des cessions d'immeubles ou de droits réels immobiliers.

Dans sa nouvelle rédaction, l'article L. 5211-11 précise que l'assemblée délibérante doit se réunir au moins une fois par trimestre ou, pour les syndicats formés en vue d'une seule oeuvre ou d'un seul service d'intérêt intercommunal, une fois par semestre. Il confirme ainsi des solutions actuellement en vigueur.

Il appartient au président de convoquer les membres. La réunion se tient au siège de l'établissement public de coopération intercommunale ou dans un lieu choisi par l'organe délibérant dans l'une des communes membres.

Votre commission des Lois vous soumet, au premier alinéa, un amendement de coordination.

En outre, le dernier alinéa de l'article L. 5211-11 ouvre la possibilité de réunions à huis-clos à la demande d'un tiers des membres ou du président. L'Assemblée nationale a précisé que la décision sera prise à la majorité simple des membres présents ou représentés.

Votre commission des Lois vous suggère, par un amendement, d'ouvrir cette faculté à cinq membres de l'organe délibérant. La même faculté est actuellement ouverte à trois membres dans le conseils municipaux (article L. 2121-18) et à cinq membres dans les conseils généraux (article L. 3121-11) et régionaux (article L. 4132-10). Or, il n'y a pas lieu de restreindre l'initiative de demander le huis clos dès lors que la décision elle-même devra être prise, à la majorité absolue, l'amendement rétablissant sur ce point le projet de loi initial qui se conformait aux dispositions actuellement en vigueur pour les conseils municipaux, généraux et régionaux. Par parallélisme avec ces mêmes dispositions, l'amendement précise que la décision est prise sans débat.

·  Le 2° de l'article 22 du projet de loi donne une nouvelle rédaction à l'article L. 5212-6 du code général des collectivités territoriales relatif au comité du syndicat de communes.

Par coordination, il prévoit que le comité du syndicat de communes est institué selon les règles établies aux articles L. 5211-7 et L. 5211-8 du code, c'est-à-dire les dispositions communes mises en place par l'article 22 du projet de loi. Par ailleurs, il renvoie à l'article L. 5212-7, qui dispose que tout citoyen réunissant les conditions requises pour faire partie d'un conseil municipal peut être délégué de la commune au comité syndical.

Comme votre rapporteur l'a indiqué ci-dessus, le maintien de cette disposition est dérogatoire au principe selon lequel les membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale seront désormais nécessairement des conseillers municipaux. L'article L. 5212-6 relatif au comité syndical rappelle cette exception, en précisant toutefois que la décision institutive du syndicat peut contenir des dispositions contraires. Le projet de loi maintient ainsi une souplesse souhaitable.

·  Le 3° de l'article 22 du projet de loi tire les conséquences de la nouvelle rédaction du chapitre relatif aux dispositions communes à l'article L. 5212-7 qui précise les règles de composition du comité du syndicat de communes.

·  Le 4 de l'article 22 abroge, par coordination, les articles du code général des collectivités territoriales qui n'ont plus d'objet.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 22 ainsi modifié.

Article 23
(art. L. 5211-12 à L. 5211-15 du code général des collectivités territoriales)
Conditions d'exercice des mandats des membres des conseils
ou comités intercommunaux

Cet article insère quatre articles dans la section 4 du chapitre premier du titre premier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales créée par l'article 19 du projet de loi, regroupant les dispositions relatives aux conditions d'exercice des mandats des membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale. Cependant, votre commission des Lois vous ayant précédemment proposé de supprimer l'article 19, il convient d'en tirer ici formellement les conséquences pour la création de la section 4 susvisée : il vous est soumis un amendement de réécriture du premier alinéa de l'article 23 à cet effet.

·  Le I de l'article 23 a pour objet de transférer à la fin de cette section  4, sous un article L. 5211-15, les dispositions figurant actuellement à l'article L. 5211-8 en vertu duquel les établissements publics de coopération intercommunale sont responsables des accidents survenus aux membres de leurs organes délibérants et à leurs présidents dans l'exercice de leurs fonctions.

·  Le II de l'article 23 crée, en tête de cette section 4, trois nouveaux articles numérotés L. 5211-12 à L. 5211-14 pour fixer les modalités d'indemnisation liée à l'exercice des fonctions de président et de vice-président d'un établissement public de coopération intercommunale, pour prévoir le remboursement des frais de déplacement des membres des établissements publics de coopération intercommunale ne bénéficiant pas d'indemnité de fonction occasionnés par la tenue de réunions des organes délibérants de ces établissements, et pour étendre aux membres des établissements publics de coopération intercommunale le régime de protection sociale applicable aux conseillers municipaux ainsi que le régime des frais de mission et de représentation bénéficiant aux maires, aux adjoints et aux conseillers municipaux.

·  L'article L. 5211-12, dans sa rédaction proposée par le projet de loi initial, disposait que les indemnités maximales décidées par l'organe délibérant (conseil ou comité) d'un établissement public de coopération intercommunale pour l'exercice effectif des fonctions de président ou de vice-président seraient déterminées par décret en Conseil d'Etat par référence au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique.

Cet article reprenait, en l'adaptant à la nouvelle classification des établissements publics de coopération intercommunale proposée par le projet de loi (suppression des districts et des communautés de villes, création des communautés d'agglomération), le dispositif figurant à l'article L. 5211-7, issu de l'article 19 de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux. Notons que les communautés urbaines ne sont pas comprises dans l'énumération car leur régime indemnitaire, différent selon qu'elles regroupent plus ou moins de 400.000 habitants, est défini par les articles L. 5215-16 et L. 5215-17.

L'Assemblée nationale a, d'une part, par un amendement présenté par MM.Bouvard et Ollier rectifié par le Gouvernement, étendu le champ d'application de ce régime indemnitaire aux syndicats mixtes composés exclusivement de communes et de leurs groupements. Elle a, d'autre part, sur proposition de M. Gouzes, rapporteur, et MM. Darne et Mangin, complété le dispositif pour plafonner le montant total des indemnités perçues par les délégués aux établissements publics de coopération intercommunale titulaires d'autres mandats électoraux ou d'autres fonctions rémunérées (conseil d'administration d'un établissement public local, centre national de la fonction publique territorial, conseil d'administration ou de surveillance ou présidence d'une société d'économie mixte locale) à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire, déduction faite des cotisations sociales obligatoires.

Ce dispositif de plafonnement est calqué sur celui figurant à l'article L. 2123-20 du code général des collectivités territoriales applicable aux élus municipaux : il s'agit d'actualiser le régime applicable aux délégués des établissements publics de coopération intercommunale pour tenir compte de la réalité de l'évolution des émoluments qu'ils perçoivent dans le cadre de structures intercommunales amenées à gérer des budgets parfois considérables.

Sur le texte proposé pour cet article L. 5211-12, votre commission des Lois vous soumet un amendement d'harmonisation rédactionnelle.

·  L'article L. 5211-13 est novateur : il prévoit que les membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, y compris des communautés urbaines, sont remboursés des frais de déplacement qu'ils engagent pour assister aux réunions organisées par ces établissements dans une autre commune que la leur, dès lors qu'ils ne reçoivent pas d'indemnité de fonction. Les modalités d'application de ce dispositif sont renvoyées à un décret, étant précisé que les dépenses correspondant à ces frais de déplacement sont prises en charge par " l'organisme qui organise la réunion ".

A l'initiative de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a fait du remboursement de ces frais de déplacement une simple faculté afin, selon le rapporteur, de ne pas rigidifier le fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale. Le Gouvernement s'en est remis sur ce point à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Votre commission des Lois vous soumet deux amendements, l'un de précision, l'autre d'harmonisation rédactionnelle.

·  L'article L. 5211-14 rend applicable aux délégués des conseils ou comités des établissements publics de coopération intercommunale, y compris des communautés urbaines, un ensemble de dispositions actuellement en vigueur pour les conseillers municipaux. Il s'agit du remboursement des frais de mission liés à des mandats spéciaux (article L. 2123-18), du régime de protection sociale pour les délégués ayant cessé d'exercer leur activité professionnelle et ne relevant plus à titre obligatoire d'un régime de sécurité sociale (article L. 2123-25) et du régime de retraite (articles L. 2123-26 et L. 2123-27, les deux premiers alinéas de l'article L. 2123-28 et l'article L. 2123-29).

Sur le texte proposé pour cet article L. 5211-14, votre commission des Lois vous soumet un amendement de précision rédactionnelle.

Elle vous propose d'adopter l'article 23 ainsi modifié.

Article 24
(art. L. 5211-16 à L. 5211-20 du code général des collectivités territoriales)
Modifications statutaires

Cet article crée dans le chapitre relatif aux dispositions communes une section 5 intitulée " modifications statutaires " qui comprend deux sous-sections relatives respectivement aux modifications de compétences et aux modifications de périmètre et d'organisation.

La sous-section 1 de cette section 5 commence par un article L. 5211-16 qui reprend les dispositions actuellement codifiées à l'article L. 5211-9 qui autorise les établissements publics de coopération intercommunale ayant compétence en matière d'urbanisme à acquérir les immeubles qui leur sont nécessaires pour réaliser certaines opérations immobilières.

Votre commission des Lois vous soumet deux amendements de clarification formelle.

Ces dispositions ne correspondent pas à une modification statutaire de compétences stricto sensu. Elles permettent une extension de compétences pour certains établissements publics de coopération intercommunale.

·  Le I de l'article 24 du projet de loi insère l'article L. 5211-17 dans la sous-section 1.

L'article L. 5211-17 permet aux communes de transférer à un établissement public de coopération intercommunale, dont elles sont membres, de nouvelles compétences, autres que celles prévues par la loi ou par la décision institutive. Ce transfert de compétences peut s'accompagner du transfert des biens, équipements ou services publics nécessaires à leur exercice.

L'article L. 5211-17 détermine les modalités du transfert, lequel est décidé par délibérations concordantes de l'assemblée délibérante de l'établissement public et des conseils municipaux des communes membres. Pour ces derniers, il est requis une majorité qualifiée, équivalente à celle exigée pour la création d'un établissement public de coopération intercommunale, telle qu'elle est fixée à l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales dans sa nouvelle rédaction (cf. commentaire de l'article 21).

Les conseils municipaux doivent se prononcer dans un délai de trois mois à compter de la notification au maire de la délibération de l'assemblée de l'établissement public de coopération intercommunale. Si le conseil municipal ne se prononce pas dans ce délai, sa décision est réputée favorable au transfert de compétences.

Des dispositions comparables sont actuellement prévues pour les communautés de communes (article L. 5214-18), les communautés urbaines (article L. 5215-41) et les communautés de villes (article L. 5216-28) et les communautés de villes (article L. 5216-28). Cependant, outre certaines précisions, le projet de loi innove en fixant un délai pour la délibération des conseils municipaux et en prévoyant que passé ce délai, la décision est réputée favorable.

Il semble pourtant difficilement envisageable que les conseils municipaux ne se prononcent pas expressément sur une extension des compétences de l'établissement public de coopération intercommunale C'est pourquoi votre commission des Lois vous suggère, pour cet amendement, de supprimer cette approbation tacite.

Dans les mêmes termes que ceux du III de l'article L. 5211-5 relatif à la création des établissements publics de coopération intercommunale (cf. commentaire de l'article 22), les trois derniers alinéas fixent les règles destinées à accompagner cette extension de compétences.

Il appartient à l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale et aux conseils municipaux des communes membres, dans des conditions de majorité équivalentes à celles requises pour la création de l'établissement, d'arrêter par délibérations concordantes les conditions financières et patrimoniales des transferts de compétences et des transferts de biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice. Il en est de même pour l'affectation des personnels concernés.

En outre, le transfert de compétences entraîne le transfert à l'établissement public de coopération intercommunale de l'ensemble des droits et obligations attachés, à la date du transfert, aux compétences, aux biens, aux équipements et aux services publics transférés. A cette même date, l'établissement public de coopération intercommunale est substitué de plein droit aux communes membres dans toutes les délibérations et tous les actes de ces dernières.

Cette disposition évite à l'établissement public de coopération intercommunale de reprendre de nouvelles délibérations relatives aux compétences transférées.

Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 5211-17 dispose que la substitution de personne morale aux contrats conclus par les communes n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le contractant. Ces contrats sont exécutés dans les conditions antérieures au transfert de compétences jusqu'à leur échéance. Néanmoins, l'établissement public de coopération intercommunale peut décider, par délibération, d'y mettre fin de manière anticipée. Ce dispositif est identique à celui prévu au III de l'article L. 5211-5 (cf. commentaire de l'article 21 du projet de loi).

Votre commission des Lois vous soumet à cet alinéa un amendement de clarification formelle qui ménage, en outre, la faculté pour les parties de modifier les conditions d'exécuter les contrats et prévoit l'information des cocontractants sur la substitution de personne morale.

·  Le II de l'article 24 du projet de loi abroge, par coordination, trois articles du code général des collectivités territoriales contenant des dispositions analogues à celles reprises au présent article. Il s'agit des articles L. 5214-18 et L. 5214-19 pour les communautés de communes et L. 5215-41 pour les communautés urbaines.

·  Le III de l'article 24 prévoit que la sous-section 2 relative aux modifications statutaires comprendra les articles L. 5211-18 à L. 5211-20.

- L'article L. 5211-18 fixe les règles applicables en ce qui concerne l'extension du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale.

Cette extension résulte d'un arrêté préfectoral, subordonné à l'absence d'opposition de plus du tiers des conseils municipaux des communes associées.

L'initiative de cette extension revient à trois organes :

- les conseils municipaux des communes nouvelles, la modification requérant alors l'accord de l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale  ;

- l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, la modification étant alors subordonnée à l'accord du ou des conseils municipaux dont l'admission est envisagée ;

- le représentant de l'Etat, la modification ne pouvant alors intervenir sans le double accord de l'organe délibérant de l'EPCI et des conseils municipaux des communes dont l'admission est envisagée.

Cette procédure de droit commun empêche donc -contrairement à ce qui est prévu pour la création- qu'une commune puisse être intégrée contre son gré dans un établissement public de coopération intercommunale, postérieurement à la création de celui-ci.

Néanmoins, le dernier alinéa du I de l'article L. 5211-18 fixe un délai de trois mois aux conseils municipaux pour se prononcer sur l'extension envisagée. Passé ce délai, la décision sera réputée favorable.

Pour des raisons déjà évoquées ci-dessus, une mesure d'une telle importance pour une commune implique que le conseil municipal se prononce expressément.

Outre un amendement de coordination, votre commission des Lois vous soumet donc un amendement supprimant cette approbation tacite.

L'article L. 5211-18 fait, en outre, réserve des dispositions de l'article L. 5215-40 qui concerne les seules communautés urbaines.

Selon les dispositions de l'article L. 5215-40, l'admission de nouvelles communes dans une communauté urbaine fait l'objet d'un arrêté préfectoral, soit à la demande des conseils municipaux des communes membres, soit à l'initiative du conseil de communauté. L'initiative du préfet en la matière est donc écartée. Lorsqu'il s'agit d'une demande des communes, l'accord du conseil de communauté est requis. Dans le cas contraire, il appartient aux conseils municipaux des communes candidates d'exprimer leur approbation.

L'article L. 5215-40 ne prévoit pas -contrairement au nouvel article L. 5211-18- une minorité de blocage.

Le maintien de ce dispositif spécifique pour les communautés urbaines répond au souci de préserver d'équilibre actuel de ces structures.

Comme pour un nouveau transfert de compétences (article L. 5211-17), le II de l'article L. 5211-18 dispose que le conseil municipal de la commune candidate et l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale fixent, par délibérations concordantes, les conditions financières et patrimoniales du transfert de compétences afférentes ainsi que du transfert des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exerce.

De même, une substitution de plein droit de l'établissement public de coopération intercommunale s'opère dans toutes les délibérations et tous les actes de la commune admise. La continuité des contrats est assurée.

Par un amendement, votre commission des Lois vous propose, outre une clarification formelle, de ménager la faculté pour les parties de modifier les conditions d'exécution des contrats et de prévoir l'information des cocontractants sur la substitution de personne morale.

- L'article L. 5211-19 fixe les modalités de retrait d'un établissement public de coopération intercommunale.

Actuellement, le retrait d'une commune est autorisé pour toutes les catégories d'établissements publics de coopération intercommunale, à l'exception des communautés urbaines. Le projet de loi maintient cette exception et précise les conditions de retrait pour les autres catégories :

- le consentement de l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale est requis ;

- le retrait n'est possible qu'à l'issue de la période d'unification des taux de taxe professionnelle dans les établissements publics de coopération intercommunale ayant opté pour le régime de la taxe professionnelle unique ;

- le retrait ne peut intervenir en cas d'opposition d'une partie des conseils municipaux des communes. Alors que le projet de loi initial avait envisagé de fixer cette minorité de blocage au tiers, l'Assemblée nationale l'a réduite au quart des conseils municipaux afin de rendre le retrait plus difficile.

Votre commission des Lois observe que durcir les conditions de retrait d'une commune d'un établissement public de coopération intercommunale ne peut que susciter des réticences des élus municipaux à s'engager dans l'intercommunalité. Elle vous demande, en conséquence, par un amendement, de rétablir au tiers des conseils municipaux la minorité de blocage.

Les conditions du retrait sont fixées par des délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et du conseil municipal de la commune intéressée.

Un délai de trois mois est laissé au conseil municipal de chaque commune associée pour se prononcer sur le retrait envisagé. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision sera réputée défavorable.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de clarification formelle à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 5211-19.

La décision de retrait est prise par arrêté préfectoral.

- Le III de l'article 24 du projet de loi insère également un article L. 5211-20 relatif aux modifications des conditions initiales de l'organisation, de fonctionnement ou de durée de l'établissement public de coopération intercommunale.

Par un amendement, votre commission des Lois vous suggère de clarifier la rédaction du premier alinéa, les modifications relatives aux compétences, au périmètre, au retrait d'une commune, à la répartition des sièges et à la dissolution résultant d'autres dispositions.

L'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale devra d'abord prendre une délibération sur les modifications envisagées.

Les conseils municipaux de chacune des communes associées disposeront ensuite d'un délai de trois mois à compter de la notification de cette délibération pour se prononcer. Passé ce délai, la décision sera réputée favorable.

Là encore, cette procédure d'acceptation tacite ne paraît pas satisfaisante. Votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de la supprimer.

La décision de modification est subordonnée à l'accord des conseils municipaux dans les conditions de majorité qui sont requises pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale. Elle est ensuite prise par arrêté préfectoral.

Votre commission des Lois vous soumet également plusieurs amendements de coordination.

·  Le IV de l'article 24 du projet de loi abroge, par coordination, différents articles du code général des collectivités territoriales devenus sans objet.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 24 ainsi modifié.

Article 25
(art. L. 5211-26 et L. 5211-27 du code général des collectivités territoriales)
Dispositions financières

Cet article organise la section 6 (" Dispositions financières ") du chapitre relatif aux dispositions communes et ajoute deux articles nouveaux aux dispositions financières actuellement codifiées.

Comme la division actuelle, la section 6 sera composée d'une sous-section 1 relative aux dispositions communes et d'une sous-section 2 spécifique aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. La sous-section 1 comprendra les articles L. 5211-21 à L. 5211-25 qui résultent de la transposition d'articles existants et les articles L. 5211-26 et L. 5211-27 ajoutés par le projet de loi.

Les dispositions de la sous-section 2 sont quant à elles organisées par les articles 66 et 67 du projet de loi qui traiteront de la dotation globale de fonctionnement intercommunale. Elle comprendra les articles L. 5211-28 à L. 5211-32.

En outre, l'article 25 du projet de loi crée une sous-section 3 relative à la démocratisation et à la transparence qui comprendra les articles L. 5211-36 à L. 5211-38.

Il introduit dans la sous-section 1 (" Dispositions communes ") les articles L. 5211-26 et L. 5211-27.

L'article L. 5211-26 prévoit que l'arrêté ou le décret de dissolution d'un établissement public de coopération intercommunale doit prévoir la nomination d'un liquidateur lorsque l'assemblée délibérante ne s'est pas prononcée sur l'adaptation du compte administratif et sur les conditions de transfert de l'actif et du passif aux communes membres.

Le même acte doit déterminer, sous la réserve du droit des tiers, les conditions dans lesquelles ce liquidateur est chargé d'apurer les dettes et les créances et de céder les actifs. Cependant, pour ce qui est de l'exercice en cours, les pouvoirs du liquidateur sont limités aux seuls actes de pure administration conservatoire et urgente. A ce dernier titre, le liquidateur a la qualité d'ordonnateur accrédité auprès du comptable de l'établissement public de coopération intercommunale.

Cette notion d' " actes de pure administration conservatoire et urgente " sert déjà à définir les pouvoirs de la délégation spéciale constituée en cas de dissolution d'un conseil municipal (article L. 2121-35 du code général des collectivités territoriales).

Le liquidateur est néanmoins placé sous la responsabilité du représentant de l'Etat dans le département du siège de l'établissement dissous. Cette précision peut être utile dans tous les cas où le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale s'étend sur plusieurs départements.

C'est au liquidateur qu'il revient de préparer le compte administratif de l'exercice en cours, qu'il adresse au représentant de l'Etat dans le département où l'établissement public de coopération intercommunale à son siège. En revanche, l'arrêté des comptes revient au représentant de l'Etat.

En cas de résultat excédentaire dans les comptes de l'établissement, ce résultat est intégré dans la dotation de la collectivité (ou des collectivités) qui reprend la compétence précédemment exercée par l'établissement dissous. Les conditions de cette intégration sont définies par la répartition consécutive au vote du compte administratif.

En revanche, lorsque les comptes font apparaître un résultat déficitaire, celui-ci est inscrit en dépenses en charges exceptionnelles.

L'article L. 5211-27 prévoit également la nomination d'un liquidateur -dans les conditions et pour les mêmes missions que celles définies à l'article L. 5211-26- en cas d'annulation de l'arrêté préfectoral de création d'un établissement public de coopération intercommunale.

La nomination doit intervenir dans un délai de huit jours à compter de la notification du jugement. Elle est faite par le représentant de l'Etat dans le département du siège de l'établissement.

L'Assemblée nationale a, en outre, modifié -sur la proposition de M. Michel Bouvard- l'article L. 5211-30 qui deviendra l'article L. 5211-24, afin de maintenir le bénéfice des anciennes dotations touristiques de la dotation globale de fonctionnement à l'établissement public de coopération intercommunale résultant d'une transformation, sous réserve qu'il exerce des compétences en matière de tourisme. D'anciens SIVOM devenus communautés de communes ont, en effet, perdu le bénéfice de ces dotations.

A cet article, votre commission des Lois vous soumet trois amendements formels de coordination.

Elle vous propose d'adopter l'article 25 ainsi modifié.

Article 26
(art. L. 5211-39 et L. 5211-40 du code général des collectivités territoriales)
Démocratisation et transparence

Cet article tend à compléter, dans la section 6 créée par l'article 25 et intitulée " Dispositions financières ", la sous-section 3 regroupant des dispositions relatives à la transparence issues d'articles en vigueur du code général des collectivités territoriales (article L. 5211-26 renuméroté L. 5211-36 : applicabilité aux établissements publics de coopération intercommunale des dispositions du livre III de la deuxième partie relatives aux finances communales ; article L. 5211-10 renuméroté L. 5211-37 : bilan des acquisitions et cessions opérées par les établissements publics de coopération intercommunale soumis annuellement à la délibération de l'organe délibérant et exigence d'une délibération motivée de cet organe pour toute cession d'immeuble ou de droit réel immobilier envisagée par l'établissement ; article L. 5211-11 renuméroté L. 5211-38 : inscription des cessions d'immeubles ou de droits réels immobiliers des établissements publics de coopération intercommunale sur un tableau annexé au compte administratif de l'établissement).

Il est ainsi proposé d'ajouter deux nouveaux articles destinés à renforcer la transparence et à améliorer l'information des élus des communes membres sur l'activité de l'établissement public de coopération intercommunale.

·  L'article L. 5211-39 dispose que le président de l'établissement public de coopération intercommunale est tenu d'adresser chaque année au maire de chaque commune membre un rapport retraçant l'activité de l'établissement assorti du compte administratif, rapport qui est présenté par le maire au conseil municipal en séance publique, les délégués de la commune étant entendus à cette occasion.

L'Assemblée nationale, contre l'avis de sa commission des Lois mais avec l'avis favorable du Gouvernement a précisé que ces documents devraient être communiqués aux maires avant le 30 septembre de chaque année. Elle a également, à l'initiative de sa commission des Lois et avec l'accord du Gouvernement, complété le dispositif pour prévoir que le président de l'établissement public de coopération intercommunale, lors de cette présentation annuelle, pourrait être entendu soit à sa demande, soit à la demande du conseil municipal.

Le dernier alinéa de l'article L. 5211-39 prévoit enfin, au-delà de la communication de ce rapport annuel, que les délégués de la commune devront rendre compte, au moins deux fois par an au conseil municipal, de l'activité de l'établissement.

Si ces dispositions sont de nature à assurer une information régulière des élus des communes membres, on peut s'interroger sur les moyens qui seront nécessaires pour s'acquitter de ces nouvelles obligations.

L'élaboration du rapport d'activité et sa présentation ainsi que le suivi des actions menées par l'établissement public de coopération intercommunale constituent des exercices d'une technicité certaine requérant une formation adéquate : ce constat pose une nouvelle fois la question de la formation des élus et de leurs collaborateurs.

Sur le texte proposé pour l'article L. 5211-39, votre commission des Lois vous soumet un amendement d'harmonisation rédactionnelle.

·  L'article L. 5211-40, permet au président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de consulter les maires de toutes les communes membres, soit à la demande du tiers des maires -et non de la majorité d'entre eux comme le proposait le texte initial-, soit à la demande de l'organe délibérant de l'établissement.

Ce mécanisme de consultation, qui complète pour les seuls établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre les mesures d'information prévues à l'article L. 5211-39, est conçu comme un corollaire du pouvoir de lever l'impôt : il s'agit de permettre aux élus communaux d'être davantage impliqués dans le suivi des travaux de l'établissement sans pour autant se substituer à son organe délibérant.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture du texte proposé pour l'article L. 5211-40 afin d'en clarifier le libellé.

Elle vous propose d'adopter l'article 26 ainsi modifié.

Article 27
(art. L. 5211-41 du code général des collectivités territoriales)
Transformation

Cet article établit la rédaction de la section 7 (" transformation ") du chapitre relatif aux dispositions communes. Composée, dans le projet de loi initial, du seul article L. 5211-41, elle a été complétée par l'Assemblée nationale qui a inséré un article L. 5211-41-1 afin de prévoir une procédure dérogatoire d'extension de périmètre concomitante à la transformation.

L'article L. 5211-41 ouvre la faculté aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de se transformer en une autre catégorie dont ils exercent déjà les compétences par une procédure allégée distincte de la procédure de création.

La transformation est néanmoins subordonnée à la condition que l'établissement public de coopération intercommunale remplisse les conditions requises pour la création dans la nouvelle catégorie.

En outre, cette transformation suppose une décision prise à la majorité des deux tiers au moins des membres de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale.

Par un amendement, votre commission des Lois vous propose de prévoir l'approbation par une majorité qualifiée des conseils municipaux de la transformation de l'établissement public de coopération intercommunale. Une décision aussi importante implique, en effet, que les communes soient associées à la procédure.

La transformation est ensuite prononcée par arrêté préfectoral. La compétence du représentant de l'Etat est liée.

L'ensemble des biens, droits et obligations de l'ancien établissement est transféré au nouveau. Celui-ci se substitue de plein droit à l'ancien organe de coopération dans toutes les délibérations et dans tous les actes de ce dernier à la date de l'arrêté de transformation. L'ensemble des personnels sont réputés relever du nouvel établissement dans les conditions de statut et d'emploi qui étaient les leurs au sein de l'ancien organe de coopération, leurs droits acquis étant ainsi préservés.

Le dernier alinéa de l'article L. 5211-41 prévoit que les délégués des communes dans l'ancien établissement conservent leur mandat au sein du nouvel organe, pour la durée restant à courir. Cette disposition ne s'applique pas, cependant, dans les cas où les articles L. 2121-33 et L. 2122-10 du code général des collectivités territoriales sont mis en oeuvre, c'est à dire lorsque le conseil municipal décide de changer ses délégués ou après une nouvelle élection du maire.

L'article L. 5211-41-1 (nouveau) -ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de sa commission des Lois- permet une extension du périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale concomitante à la transformation de celui-ci.

Bien que le texte ne soit pas très explicite, l'hypothèse envisagée semble celle de la transformation d'un syndicat ou d'une communauté de communes en communauté d'agglomération ou en communauté urbaine (ce dernier cas pouvant également concerner une communauté d'agglomération).

L'extension de périmètre devra avoir pour objet d'assurer la cohésion spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale " qui sont nécessaires au développement d'une communauté d'agglomération et à son évolution en pôle urbain de développement ou au développement d'une communauté urbaine et à son évolution en métropole régionale selon les cas ".

Elle sera prononcée par arrêté préfectoral après accord de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et d'une majorité qualifiée (celle retenue pour la création) des conseils municipaux des communes incluses dans le futur périmètre. Cette majorité devra nécessairement comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée. A défaut de délibération dans un délai de trois mois, l'accord sera réputé donné.

Un seul et même arrêté préfectoral prononcera à la fois la transformation de l'établissement public de coopération intercommunale et l'extension de son périmètre. Cet arrêté vaudra retrait des communes des établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres. Pour les syndicats mixtes, le retrait s'effectuera dans les conditions fixées par les articles L. 5216-7 ou, selon les cas, L. 5215-22 du code général des collectivités territoriales.

Enfin, l'extension du périmètre entraînera une nouvelle répartition des sièges au sein de l'organe délibérant ainsi que l'application des dispositions du II de l'article L. 5211-18 qui concernent le transfert des biens, équipements et services publics nécessaires à l'exercice des compétences transférées et qui règlent la question des droits et obligations qui y sont attachés.

Cette extension de périmètre, selon une procédure dérogatoire, ne paraît pas s'accorder avec la nécessité de favoriser une évolution progressive des structures intercommunales selon les besoins constatés par les élus eux-mêmes. Contrairement à la procédure de droit commun qui résulte de l'article L. 5211-18, (cf. commentaire de l'article 24), l'extension du périmètre pourra intervenir contre la volonté des communes concernées. Elle pourra, le cas échéant, déséquilibrer la " carte " de l'intercommunalité en attirant de force vers les agglomérations des communes qui pourraient avoir vocation à se regrouper avec des communes situées dans la périphérie de ces agglomérations, notamment autour d'un bourg-centre.

Votre commission des Lois vous propose donc, par un amendement, de supprimer cette procédure dérogatoire.

Elle vous propose d'adopter l'article 27 ainsi modifié.

Article 28
(art. L. 5211-42 à L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales)
Commission départementale de la coopération intercommunale

Conséquence de l'article 19 du projet de loi proposant de remodeler la structure du code général des collectivités territoriales pour créer dix sections au sein du chapitre premier du titre premier du livre II de la cinquième partie de ce code, regroupant les dispositions communes à l'ensemble des établissements de coopération intercommunale, l'article 28 crée une section 8 consacrée à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), constituée de deux sous-sections traitant respectivement de la composition et des attributions de cette commission.

Votre commission des Lois vous soumet, au premier alinéa de l'article 28, un amendement de coordination avec la suppression de l'article 19. Elle vous soumet également deux amendements rédactionnels aux deuxième et quatrième alinéas.

L'article 28 transfère dans la sous-section 1 les dispositions figurant actuellement sous la section II du chapitre susvisé en procédant à la rénumérotation des articles concernés : les articles L. 5211-13, L. 5211-14, L. 5211-15 et L. 5211-16 deviennent ainsi les articles L. 5211-42, L. 5211-43, L. 5211-44 et L. 5211-45. En outre, et par coordination avec l'article 13 du projet de loi, l'article 28 étend le champ de compétences de la CDCI à la demande d'avis requise en cas de retrait d'une commune d'un syndicat, la CDCI se substituant à la commission de conciliation désormais supprimée.

L'Assemblée nationale a modifié cet article pour étendre l'obligation de consulter la CDCI au nouveau cas de retrait d'une commune d'un syndicat pour adhérer à une communauté de communes, prévu à l'article 13 bis.

Elle a également, à l'initiative de sa commission des Lois, adopté une nouvelle rédaction du dispositif figurant actuellement à l'article L. 5211-16 (renuméroté L. 5211-45) énonçant les attributions de la CDCI, pour préciser que la formulation d'observations sur les projets de création d'établissements publics de coopération intercommunale ou d'association de communes constitue une simple faculté. Cette modification tend à faire obstacle à une jurisprudence prétorienne de la cour administrative d'appel de Lyon du 19 novembre 1998 (communes de Nevers, de Fourchambault et de Coulanges-les-Nevers c/Ministre de l'intérieur) annulant un arrêté préfectoral portant création d'une communauté de communes pour absence de convocation par le préfet de la CDCI, ce dernier s'étant " borné à une consultation écrite de chacun de ses membres ". Le juge administratif a estimé qu'une telle consultation écrite " ne saurait tenir lieu de saisine ", cette saisine constituant une " formalité substantielle ". Une telle interprétation paraît audacieuse : elle excède l'exigence légale résultant de l'article L. 5211-16 du code général des collectivités territoriales qui dispose seulement que la CDCI " est informée de tout projet de création d'établissement public d'intercommunalité intercommunale ou d'association de communes en vue de l'élaboration d'une charge intercommunale de développement et d'aménagement et peut formuler des observations ". En vertu de cette disposition, la formulation d'observations constitue une faculté pour la CDCI et si sa consultation est obligatoire, rien n'exige qu'elle soit formellement réunie.

Tout en dressant le constat de cette dérive jurisprudentielle, votre commission des Lois estime nécessaire de renforcer le rôle de la commission départementale de la coopération intercommunale : il lui paraît en effet opportun que la commission départementale de la coopération intercommunale soit effectivement réunie pour être consultée sur tout projet de création d'établissement public de coopération intercommunale. A cet effet, elle vous propose un amendement modifiant la rédaction du premier alinéa de l'article L. 5211-45 relatif aux attributions de la commission départementale de la coopération intercommunale.

Elle vous soumet par ailleurs un amendement de réécriture du second alinéa de ce même article pour modifier la composition de la formation émanant de la commission départementale de la coopération intercommunale habilitée à émettre un avis en matière de procédure de retrait dérogatoire d'un syndicat de communes, en lieu et place de la commission de conciliation qui est supprimée par l'article 13 du projet de loi.

Reprenant une disposition du projet de loi " Perben ", la formation restreinte de la commission départementale de la coopération intercommunale résultant du présent article 28 serait composée des deux premiers collèges constituant la commission départementale de la coopération intercommunale6(*), c'est-à-dire par 80 % de ses membres, soit un effectif d'au moins 32 personnes. Un effectif aussi important ne paraissant pas de nature à faciliter la procédure de consultation susvisée, votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de modifier la composition de cette formation consultative émanant de la commission départementale de la coopération intercommunale pour réduire son effectif au quart des membres issus des deux collèges susvisés (soit au moins 8 personnes au lieu de 32) et pour préserver la représentation des petites communes (moins de 2.000 habitants) en son sein.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 28 ainsi modifié.

Article 29
(art. L. 5211-46 à L. 5211-55 du code général des collectivités territoriales)
Information et participation des habitants

Cet article insère, sous une section 9, les dispositions relatives à l'information et à la participation des habitants. Y sont transférés, moyennant leur renumérotation, neuf articles du code général des collectivités territoriales dans un ordre légèrement modifié :

- l'article L. 5211-18 devient l'article 5211-46 : communication à toute personne qui le demande des procès-verbaux des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, des budgets et comptes de ces établissements et des arrêtés de leur président ;

- l'article L. 5211-17 devient l'article L. 5211-47 : affichage dans les communes membres ou publication des actes réglementaires des établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus ;

- l'article L. 5211-19 devient l'article L. 5211-48 : insertion dans une publication locale diffusée dans les communes concernées des délibérations des établissements publics de coopération intercommunale prises en matière d'interventions économiques ou approuvant une délégation de service public ;

- l'article L. 5211-20 devient l'article L. 5211-50 : possibilité de consulter les électeurs des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale sur les décisions de l'organe délibérant ou du président de l'établissement ;

- l'article L.5211-21 devient l'article L. 5211-51 : mise à disposition du public d'un dossier d'information sur l'objet de la consultation ;

- l'article L. 5211-22 devient l'article L. 5211-52 : conditions de délibération de l'organe délibérant ayant pris connaissance du résultat de la consultation ;

- l'article L. 5211-23 devient l'article L. 5211-53 : interdiction d'organiser une consultation à compter du début de l'année civile précédant l'année de renouvellement des conseils municipaux ; exigence qu'un délai d'au moins deux ans s'écoule entre deux consultations ayant le même objet, ce délai étant réduit à un an lorsque cet objet est distinct ;

- l'article L. 5211-24 devient l'article L. 5211-54 : interdiction d'organiser une consultation lorsque la désignation des délégués à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale fait l'objet d'un recours contentieux devant la juridiction administrative ;

- l'article L. 5211-25 devient l'article L. 5211-55 : renvoi à un décret en Conseil d'Etat pour définir les conditions d'application des dispositions relatives à l'information et à la participation des habitants.

Contrairement aux autres dispositions du code général des collectivités territoriales définissant le cadre légal de la coopération intercommunale, il apparaît que celles relatives à l'information et participation des habitants utilisent l'expression " assemblée délibérante " au lieu de l'expression " organe délibérant ". Comme elle le fait pour l'ensemble des articles du projet de loi, votre commission des Lois, considérant que les délégués aux établissements publics de coopération intercommunale ne sont pas élus au suffrage universel, vous propose de retenir l'expression " organe délibérant ". Elle vous soumet, en conséquence, un amendement d'harmonisation rédactionnelle tendant à corriger la rédaction adoptée lors de l'élaboration du code général des collectivités territoriales.

Le II de l'article 29 complète cette section 9 par un article L. 5211-49 qui offre à l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale la faculté de créer des comités consultatifs pour toute question d'intérêt intercommunal relevant de sa compétence sur tout ou partie du territoire délimité par le périmètre de l'établissement.

Il est prévu que ces comités puissent être consultés par le président de l'établissement public de coopération intercommunale sur toute question ou tout projet intéressant les services publics et équipements de proximité en rapport avec leur objet. Leur est reconnue la faculté de transmettre au président toute proposition relative à tout problème d'intérêt intercommunal lié à cet objet. Ils sont en outre constitués de personnes désignées par l'organe délibérant sur proposition du président et présidés par un délégué.

Il est enfin prévu, pour les établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus, la création d'une commission consultative compétente pour un ou plusieurs services publics locaux exploités en régie ou dans le cadre d'une convention de gestion déléguée.

Cet article L. 5211-49 transpose pour les établissements publics de coopération intercommunale le cadre légal prévu pour les communes à l'article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales en matière d'institution de comités permettant de consulter les usagers. Une telle initiative n'est pas novatrice : l'article 27 du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire de 1994-1995 avait déjà tenté d'institutionnaliser les comités consultatifs intercommunaux. Constatant que cette faculté de créer des comités consultatifs était déjà ouverte et que la participation des habitants à la vie locale pouvait se développer de manière informelle par l'intermédiaire de différents comités, commissions ou autres organismes, le Sénat comme l'Assemblée nationale avaient conclu à l'inutilité du dispositif proposé et l'avait supprimé.

Considérant qu'aucun élément nouveau intervenu depuis cette date n'est de nature à modifier cette appréciation, votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de supprimer le texte proposé par l'article 29 II pour l'article L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales, ce qui nécessite de modifier la renumérotation proposée au I de cet article.

Elle vous propose d'adopter l'article 29 ainsi modifié.

Article 30
(art. L. 5211-56 du code général des collectivités territoriales)
Dispositions diverses

Cet article prévoit que la section 10 (" Dispositions diverses ") du chapitre relatif aux dispositions communes sera composée d'un article unique L. 5211-56.

L'article L. 5211-56 prévoit que les dépenses afférentes à une prestation de services effectuée par un établissement public de coopération intercommunale pour le compte d'une collectivité ou d'un autre établissement public de coopération intercommunale devront être retracées dans un budget annexe.

Les recettes du budget annexe comprendront le produit des redevances correspondant au service assuré ainsi que les contributions de la collectivité ou de l'établissement au bénéfice duquel la prestation est assurée.

Cependant, lorsque la prestation en cause concernera la réalisation d'un investissement pour le compte d'une collectivité ou d'un autre établissement public de coopération intercommunale. Dans ce cas, la prestation est retracée budgétairement et comptablement comme opération sous mandat. Sont visées les opérations dans lesquelles l'établissement public de coopération intercommunale exerce les fonctions de maître d'ouvrage délégué au sens de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage public et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée.

Soucieuse de ne pas compliquer la gestion comptable des collectivités et de leurs établissements, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de l'article 30.

Article 31
(art. 1043 du code général des impôts)
Exonération d'impôt lors de la transformation

Cet article - par une substitution de référence à l'article 1043 du code général des impôts- tend à exonérer d'impôt l'établissement public de coopération intercommunale lors de sa transformation.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 1043 précise que les transferts de biens, droits et obligations à une communauté urbaine ne donnent lieu à aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires.

Ces mêmes dispositions seront désormais applicables en cas de transformation d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre en un établissement relevant d'une autre catégorie dans les conditions fixées par l'article L. 5211-41 dont la rédaction résulte de l'article 27 du projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 31 sans modification.

Article 32
(art. L. 381-32 du code de la sécurité sociale)
Affiliation des titulaires de mandats électoraux
au régime général de la sécurité sociale

Cet article a pour objet de mettre en cohérence la rédaction de l'article L. 381-32 du code de la sécurité sociale consacré au rattachement des élus locaux au régime général de la sécurité sociale avec le code général des collectivités territoriales.

L'article L. 381-32 susvisé fait en effet encore référence aux anciens articles du code des communes ainsi qu'à des dispositions de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux. Sa rédaction est par ailleurs incomplète puisqu'elle ne vise pas les élus régionaux ni d'ailleurs les délégués des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale.

En outre, la rédaction proposée substitue à l'expression " les élus locaux " celle de " les titulaires de mandats locaux " pour englober les délégués intercommunaux. Aussi, convient-il de modifier par coordination l'intitulé de la section du code de la Sécurité sociale contenant également cette expression. Votre commission des Lois vous soumet un amendement à cet effet.

Elle vous propose d'adopter l'article 32 ainsi modifié.

Article 32 bis (nouveau)
(art. L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales)
Avis du conseil municipal sur la décision d'un établissement public
de coopération intercommunale ne concernant
qu'une seule commune membre

Cet article -ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de M. Michel Vaxès- tend à insérer un article L. 5211-57 dans le chapitre relatif aux dispositions communes, afin de rendre obligatoire l'avis du conseil municipal sur des décisions d'un établissement public de coopération intercommunale dont les effets concernaient une seule des communes membres.

Le conseil municipal concerné disposera d'un délai de deux mois pour rendre son avis. Passé ce délai, l'avis sera réputé favorable.

Une disposition similaire est actuellement prévue pour les communautés de communes par l'article L. 5214-20 abrogé par le présent article. Mais en cas d'avis défavorable du conseil municipal, la décision doit être prise à la majorité des deux tiers des membres du conseil de communauté.

Tout en approuvant l'esprit de cette disposition, votre commission des Lois vous soumet un amendement portant à trois mois le délai imparti au conseil municipal pour rendre son avis.

Par un autre amendement, elle vous suggère également de reprendre une disposition figurant à l'article L. 5214-20 précité qui prévoit qu'en cas d'avis défavorable de la commune, la décision doit être prise à la majorité des deux tiers du conseil de l'établissement public de coopération intercommunale. Cette disposition paraît, en effet, justifiée dès lors que la décision ne concerne qu'une seule commune.

Elle vous propose d'adopter l'article 32 bis ainsi modifié.

CHAPITRE V BIS (DIVISION ET INTITULÉS NOUVEAUX)
SYNDICATS D'AGGLOMÉRATION NOUVELLE
ET COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION NOUVELLE

Ce chapitre additionnel -inséré par l'Assemblée nationale sur la proposition de M. Gérard Gouzes- tend à faciliter l'évolution des syndicats d'agglomération nouvelle vers le régime des nouvelles communautés d'agglomération, institué par l'article 1er du projet de loi.

Les article 41 bis (nouveau) à 41 quater (nouveau) -insérés par l'Assemblée nationale dans le chapitre VI du projet de loi relatif à la transformation des districts et communautés de villes- prévoient, pour leur part, un dispositif permettant effectivement cette transformation.

Article 32 ter (nouveau)
(art. L. 5333-4-1 du code général des collectivités territoriales)
Exercice par les syndicats d'agglomération nouvelle
de compétences supplémentaires en vue de leur transformation
en communautés d'agglomération

Cet article additionnel tend à insérer dans le chapitre III (Compétences et pouvoirs de la communauté d'agglomérations nouvelles et du syndicat d'agglomérations nouvelles ") du titre III (" Etablissements publics d'agglomérations nouvelles " du Livre II (" La coopération intercommunale ") de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, un article L. 5333-4-1 qui facilite la prise en charge par le syndicat d'agglomération nouvelle de compétences supplémentaires en vue de sa transformation en communauté d'agglomération.

Un bilan des agglomérations nouvelles a été dressé par le pré-rapport relatif à l'intercommunalité établi par la direction générale des collectivités locales en 1996.

Les villes nouvelles ont été mises en place par la loi du 10 juillet 1970 modifiée par la loi du 13 juillet 1983.

La loi du 10 juillet 1970 avait prévu que la création de l'agglomération nouvelle serait décidée par un décret en Conseil d'Etat qui définirait, après consultation des collectivités locales intéressées, un périmètre d'urbanisation.

Le choix de l'organisme de gestion (syndicat communautaire d'aménagement, communauté urbaine, ensemble urbain) de l'agglomération nouvelle était laissé aux communes la constituant. En pratique, ce choix était néanmoins limité puisque -en fonction des seuils alors applicables- la communauté urbaine ne pouvait être choisie que si la population était supérieure à 50.000 habitants. Cette condition ne se trouvait remplie que pour les agglomération nouvelle de Cergy-Pontoise, Saint-Quentin-en-Yvelines et Grand Melun.

10 agglomération nouvelle ont été créées en deux étapes : Cergy-Pontoise, Marne-la-Vallée-Val-Maubué, Saint-Quentin-en-Yvelines, Nord-Ouest des Rives de l'Etang de Berre, l'Isle d'Abeau, Le Vaudreuil ont été instituées par un décret du 11 août 1972 ; Evry, Grand-Melun, Sénart-Villeneuve, Rougeau-Sénart, par décrets du 9 mars 1973.

L'aménagement des agglomération nouvelle était confié à deux types d'organismes :

les établissements publics d'aménagement ont été chargés d'effectuer des études urbaines (élaboration des documents de planification urbaine -Schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme, plans d'occupation des sols- dans le périmètre d'étude de la ville nouvelle), des acquisitions foncières (création de zones d'aménagement différé), de la viabilisation et de l'aménagement des terrains (mise en état des sols, voirie, assainissement) et de définir les conditions d'intervention des promoteurs et investisseurs publics ou privés.

En outre, ces établissements publics ont été chargés de réaliser des équipements publics par délégation, pour le compte soit des collectivités locales, soit de l'Etat.

Les syndicats communautaires d'aménagement ont été chargés d'exercer d'office dans la zone d'agglomération nouvelle les compétences obligatoires et facultatives des communautés urbaines couvrant la plus grande partie des domaines de l'urbanisme, de l'aménagement et de l'équipement.

Ce régime issu de la loi de 1970 a été modifié par la loi du 13 juillet 1983 sur trois aspects essentiels.

En premier lieu, une procédure de révision du périmètre d'urbanisation et, le cas échéant, de modification de la liste des communes membres -menée jusqu'au 31 décembre 1983- a eu pour effet de rendre un statut de droit commun à 22 communes, 43 autres communes se répartissant dans 8 périmètres d'urbanisation.

La loi du 13 juillet 1983 a, par ailleurs, diversifié les choix ouverts aux communes, ce choix devant s'effectuer dans un délai de six mois à compter de la révision du périmètre d'urbanisation. Quatre solutions ont été ainsi proposées : la création d'une nouvelle commune par fusion simple ou par fusion-association des communes membres ; la transformation en commune unique par fusion simple des communes ou portions de communes comprises à l'intérieur du périmètre d'urbanisation ; la création d'une communauté d'agglomération nouvelle ; la création d'un syndicat d'agglomération nouvelle.

Le choix entre ces quatre solutions devait s'effectuer à la majorité qualifiée des communes (deux tiers des communes représentant la moitié de la population ou l'inverse) dont les conseils municipaux se sont prononcés en faveur de l'une de ces solutions. Le choix pour la communauté ou le syndicat d'agglomération nouvelle ne pouvait être fait qu'en adoptant simultanément -et à la majorité qualifiée- une décision institutive qui règle les conditions de fonctionnement de ces organismes de coopération intercommunale.

La différence essentielle entre communautés et syndicats d'agglomération nouvelle réside dans le mode de désignation des conseils d'agglomération. Dans le premier cas, la désignation s'effectue au suffrage universel direct ; dans le second, les délégués sont élus par les conseils municipaux des communes. Chaque commune doit être représentée par deux délégués au moins et aucune ne peut disposer de la majorité absolue.

En pratique, les conseils municipaux des communes maintenues dans des périmètres d'urbanisation ont privilégié la formule du syndicat d'agglomération nouvelle.

En vertu de la loi du 13 juillet 1983, enfin, l'organisme d'agglomération n'a conservé que la maîtrise des équipements qui ont été reconnus d'intérêt commun au terme d'une procédure au cours de laquelle les conseils municipaux des communes membres se sont prononcés à partir d'un inventaire des équipements existants ou en voie de réalisation sur les transferts de gestion entre l'organisme d'agglomération et les communes. Ce transfert de gestion s'accompagne du transfert des personnels nécessaires au bon fonctionnement des équipements ou services concernés. A la différence du régime issu de la loi de 1970, l'organisme d'agglomération n'a donc plus vocation à gérer des équipements qui sont d'intérêt communal.

Les syndicats d'agglomération nouvelle sont soumis au régime de la taxe professionnelle d'agglomération mais peuvent, en outre, prélever une fiscalité additionnelle sur les taxes sur les ménages si leurs ressources propres sont insuffisantes pour couvrir la charge de la dette et les autres dépenses obligatoires. Cette faculté n'a néanmoins pas été utilisée.

Le pré-rapport sur l'intercommunalité établi par la direction générale des collectivités locales en 1996 soulignait, par ailleurs, le fort niveau d'endettement des syndicats d'agglomération nouvelle (1,9 milliard de francs, très inégalement répartis).

Le présent article tend à faciliter la transformation des syndicats d'agglomération nouvelle en communautés d'agglomération (article 1er du projet de loi).

A cette fin, il prévoit que les communes membres peuvent à tout moment transférer en syndicat tout ou partie des compétences qui sont dévolues aux communautés d'agglomération par l'article L. 5216-5, dans sa nouvelle rédaction issue de l'article 1er du projet de loi, et dont le transfert n'a pas été déjà prévu par les dispositions spécifiques aux agglomération nouvelle (articles L. 5333-1 à L. 5333-4). Ce transfert de compétences s'accompagnera des transferts de biens, équipements ou services publics correspondants.

Cette décision supposera des délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'agglomération et d'une majorité qualifiée des conseils municipaux (les deux tiers représentant plus de la moitié et la population totale ou l'inverse). Cette majorité devra nécessairement comprendre la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée. Un délai de trois mois sera laissé aux conseils municipaux pour se prononcer à compter de la notification de la délibération de l'organe délibérant de l'agglomération nouvelle. Passé ce délai, leur décision sera réputée favorable.

Considérant, au contraire, que l'approbation par les conseils municipaux de ces transferts de compétences doit résulter d'une délibération expresse, votre commission des Lois vous propose un amendement afin de préciser qu'à défaut de délibération l'avis sera réputé défavorable.

Les transferts s'opéreront dans les conditions financières et patrimoniales de droit commun qui sont prévus à l'article L. 5211-17 dans sa rédaction proposée par l'article 24 du projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 32 ter ainsi modifié.

Article 32 quater (nouveau)
(art. L. 5333-4 et L. 5332-3 du code général des collectivités territoriales)
Admission d'une commune dans un syndicat
d'agglomération nouvelle

Cet article additionnel tend à modifier les articles L. 5333-4 et L. 5332-3 du code général des collectivités territoriales afin de permettre l'admission d'une commune dans un syndicat d'agglomération nouvelle.

Le I modifie le premier alinéa de l'article L. 5333-4 qui fixe le principe selon lequel les communes gèrent les équipements, à l'exception de ceux qui sont reconnus d'intérêt commun et qui sont à ce titre créés et gérés par le syndicat d'agglomération nouvelle. Le partage entre ces deux types d'équipements est effectué à partir d'un inventaire dressé lors de la création du syndicat, inventaire sur lequel les conseils municipaux sont appelés à se prononcer à la majorité qualifiée dans un délai de quatre mois.

La modification proposée par le I de l'article 32 quater (nouveau) tend à prendre en compte les services publics qui sont attachés à ces équipements.

Après le I, votre commission des Lois vous propose, par un amendement, d'insérer un paragraphe additionnel qui, afin de prévenir d'éventuels contentieux, prévoit un inventaire des services publics qui sont attachés aux équipements. Cet inventaire s'effectuera dans les conditions prévues par le deuxième alinéa de l'article L. 5333-4.

Le II de l'article 32 quater (nouveau) donne une nouvelle rédaction à l'article L. 5332-3 du code général des collectivités territoriales qui précise les modalités d'admission d'une nouvelle commune au sein du syndicat d'agglomération nouvelle.

Actuellement, la décision est prise par décret en Conseil d'Etat, sur proposition préfectorale, après avis conforme du comité syndical et de la majorité des conseils municipaux représentant au moins la moitié de la population.

La nouvelle rédaction permet cette admission dans les conditions de droit commun prévues par l'article L. 5211-8 pour tous les établissements publics de coopération intercommunale, dans la rédaction proposée par l'article 24 du projet de loi (cf. commentaire de l'article 24).

En conséquence, l'initiative pourra revenir au conseil municipal de la commune intéressée, au préfet ou à l'organe délibérant du syndicat d'agglomération nouvelle. La décision sera prise par arrêté préfectoral, sous réserve de l'absence d'opposition de plus du tiers des conseils municipaux des communes associées.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 32 quater sans modification.

CHAPITRE VI
TRANSFORMATION DES DISTRICTS,
DES COMMUNAUTÉS DE VILLES,
DES SYNDICATS ET
DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION NOUVELLE

Le chapitre VI du projet de loi était composé initialement de deux sections consacrées respectivement à la transformation des districts et à la transformation des communautés de villes, catégories appelées à disparaître.

L'Assemblée nationale a, en outre, souhaité prévoir une section 3 relative à la transformation des syndicats et communautés d'agglomération nouvelle. L'intitulé du chapitre VI a été modifié en conséquence.

SECTION 1
Transformation des districts

Article 33
(chapitre III du titre 1er du Livre II de la cinquième partie
du code général des collectivités territoriales)
Suppression du régime juridique des districts

Cet article abroge le chapitre III du titre 1er du Livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales qui fixe le régime juridique des districts.

Il répond ainsi au souci de simplification des structures intercommunales qui devrait se traduire par la fusion des districts et communautés de communes.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 33 sans modification.

Article 34
Transformation des districts en communautés de communes
ou en syndicats de communes

Cet article fixe le principe de la transformation des districts existants et prévoit les modalités de cette transformation.

Le I de l'article 34 précise que les districts existants à la date de publication de la loi seront transformés en communautés de communes ou en syndicats de communes. La décision devra être prise par la majorité des deux tiers au moins des membres du conseil de district.

Le délai de six mois, laissé par le projet de loi initial au conseil de district pour prendre cette décision, a été porté à un an par l'Assemblée nationale sur la proposition du Gouvernement.

La transformation sera ensuite prononcée par arrêté préfectoral. Elle n'entraînera pas la création d'une nouvelle personne morale. Cette précision permet un transfert de plein droit à la nouvelle structure des biens, services et personnel ainsi que des droits et obligations. Elle lui évite aussi de prendre de nouvelles délibérations, notamment celles à caractère fiscal.

La transformation prendra effet à la date de l'arrêté préfectoral pour les districts transformés en communautés de communes et au 1er janvier qui suit cet arrêté pour les districts transformés en syndicats de communes. Ce report au 1er janvier a pour objet de prendre en compte le passage d'un régime de fiscalité propre à un régime fondé sur les contributions budgétaires des communes.

Si le conseil de district ne s'est pas prononcé à expiration d'un délai de six mois après le prochain renouvellement général des conseils municipaux, qui interviendra en 2001, le district sera transformé d'office en syndicat de communes. L'inertie du district conduit logiquement à le faire évoluer vers la forme de coopération la moins intégrée qui n'entraîne aucune fiscalité propre. Elle induira une perte financière, le syndicat n'étant pas éligible à la dotation globale de fonctionnement.

En outre, le I de l'article 34 réserve la possibilité qui est ouverte par l'article 35 du projet de loi aux districts d'opter par la formule plus intégrée de la communauté d'agglomération, à condition de remplir un certain nombre de conditions. Ce n'est qu'à défaut de cette option que les districts seront transformés en communautés de communes ou en syndicats de communes.

Le I de l'article 34 -confirmant le principe de continuité de personne morale qu'il affirme par ailleurs- précise que l'ensemble des biens, droits et obligations du district sont transférés à la communauté ou au syndicat de communes, qui est substitué de plein droit au district dans toutes les délibérations ou tous les actes de ce dernier à la date de l'arrêté préfectoral de transformation ou au 1er janvier qui suit cet arrêté (pour les syndicats).

Cette substitution ne donnera lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe salaire ou honoraire prévus au titre du transfert des biens par le code général des impôts.

L'ensemble des personnels du district sera réputé relever de la communauté de communes ou du syndicat de communes. Leurs conditions de statut et d'emploi à la date d'effet de la transformation ne seront pas modifiés.

Le II de l'article 34 précise que la transformation du district sera sans effet sur les compétences exercées par ce dernier. La transformation se fera donc à compétences inchangées.

Il est, par ailleurs, précisé que la communauté ou le syndicat de communes qui est substitué au district exercera au lieu et place de celui-ci les compétences relatives à la lutte contre l'incendie et le secours.

Ces compétences spécifiques des districts ne relèvent pas en principe des communautés ou syndicats de communes. La précision ainsi apportée permet donc d'éviter un démembrement des compétences dont le district était titulaire.

Le II de l'article 34 prévoit, par ailleurs, que lorsqu'un district transformé en communauté de communes n'exerce, à la date de l'arrêté préfectoral de transformation, aucune compétence dans le groupe des compétences obligatoires " aménagement de l'espace ", ce district devient compétent au lieu et place des communes pour les études d'aménagement.

Il en ira de même pour les compétences obligatoires " actions de développement économique ", le district transformé devenant compétent pour les études de développement économique.

Par ailleurs, si le district transformé en communauté de communes n'exerce aucune compétence dans les groupes de compétences optionnelles dévolues à ces établissements publics de coopération intercommunale, le conseil de district devra préciser, dans sa délibération de transformation, le groupe de compétences optionnelles qu'il choisit. Selon le groupe de compétences ainsi sélectionné, le district deviendra compétent au lieu et place des communes membres pour les études relatives à la lutte contre les nuisances, les études prospectives sur l'habitat et l'emploi, la définition d'un projet communautaire de développement et d'aménagement de la voirie ou la définition d'un plan communautaire d'équipements culturels, sportifs et d'enseignement.

Ce mécanisme permet à la fois de rapprocher le district transformé des compétences de la communauté de communes tout en ménageant la possibilité d'une évolution progressive.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 34 sans modification.

Article 35
Transformation des districts en communautés d'agglomération
ou en communautés urbaines

Cet article fixe les conditions dans lesquelles les districts pourront se transformer en communautés d'agglomération ou en communautés urbaines.

Les districts devront exercer déjà au lieu et place des communes membres la totalité des compétences dévolues aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines. Ces compétences sont respectivement définies aux articles L. 5216-5 (article 1er du projet de loi) et L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales (article 4 du projet de loi).

En outre, les districts devront satisfaire aux critères de création de ces établissements publics de coopération intercommunale, tels qu'ils sont définis pour les communautés d'agglomération à l'article L. 5216-1 (article 1er du projet de loi) et pour les communautés urbaines à l'article L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales.

Ces critères visent les seuils démographiques et l'absence d'enclave dans le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale.

Comme pour la transformation du district en communauté ou syndicat de communes -prévue à l'article 34 du projet de loi- la décision de transformation du district devra être prise à la majorité des deux tiers des membres de son conseil. La transformation est ensuite prononcée par arrêté préfectoral. Elle n'entraîne pas la création d'une personne morale nouvelle.

Pour les mêmes motifs que ceux évoqués à l'article 32 du projet de loi, la communauté d'agglomération ou la communauté urbaine issues de la transformation du district se substituera à celui-ci pour l'exercice de ses compétences en matière de lutte contre l'incendie et de secours.

Le transfert des biens, droits et obligations ainsi que la substitution de plein droit au district dans toutes les délibérations et tous les actes de ce dernier s'opère dans les mêmes conditions que celles décrites à l'article 34 (cf. commentaire de cet article).

De manière identique, la transformation en donne lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires, prévus au titre du transfert des biens par le code général des impôts.

Enfin, comme pour la transformation des districts en communautés ou en syndicats, les personnels sont réputés relever du nouvel établissement public de coopération intercommunale dans les conditions de statut et d'emploi qui étaient les siennes avant la transformation.

Sur la proposition de M. Jacky Darne, l'Assemblée nationale a précisé que les districts de plus de 500.000 habitants d'un seul tenant et sans enclave qui exerceraient les compétences prévues pour les communautés d'agglomération seront transformés, à l'issue du délai d'un an laissé au conseil de district pour se prononcer, en communautés d'agglomération, sauf opposition des deux tiers au moins des membres du conseil.

Jugeant préférable que cette décision importante résulte d'une délibération expresse, votre commission des Lois vous propose par un amendement, de ne pas retenir cet ajout.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 35 ainsi modifié.

Article 36
Dispositions transitoires applicables aux districts

Cet article définit les règles qui seront applicables aux districts pendant la période transitoire qui, commençant à compter de la publication de la loi, s'achèvera un an après le prochain renouvellement général des conseils municipaux. A cette fin, il reproduit de manière quasi-identique les dispositions qui régissent actuellement les districts.

·  Le I de l'article 36 prévoit que les délégués des communes au conseil de district conservent leur mandat, pour la durée de celui-ci restant à courir, au sein de l'organe délibérant du nouvel établissement public de coopération intercommunale. La faculté pour les communes de changer leurs délégués en cours de mandat n'est cependant pas remise en cause (article L. 2121-33 du code général des collectivités territoriales).

De plus, resteront applicables :

- les dispositions de l'article L. 2122-10 qui prévoient qu'en cas de nouvelle élection du maire, il est procédé à une nouvelle élection des délégués de la commune au sein d'organismes extérieurs ;

- l'article L. 5210-2 du code général des collectivités territoriales qui, issu de l'article 18 du projet de loi, interdit à une commune d'être membre de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale ;

- le chapitre 1er du titre 1er du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales qui, dans la rédaction proposée par le chapitre V du projet de loi (articles 17 à 32 bis), comprend les dispositions communes à tous les établissements publics de coopération intercommunale ;

- les dispositions qui sont prévues par l'article 36 du projet de loi, lequel se borne à reproduire les dispositions actuellement applicables aux districts. Les dispositions sont regroupées en cinq catégories relatives respectivement à l'organisation, aux compétences, aux dispositions financières, au mécanisme de représentation-substitution et à la dissolution du district.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 36 sans modification.

Article 37
Retrait d'une commune membre d'une communauté de communes
et d'un district se transformant en communauté de communes

Cet article a pour objet de préciser qu'une commune qui est à la fois membre d'une communauté de communes et d'un district, qui se transforme en communauté de communes, devra se retirer du district ou de la communauté de communes avant la transformation du district.

Cette obligation est cohérente avec l'interdiction, faite à une commune par l'article 18 du projet de loi, d'être membre de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale.

On relèvera que cette double appartenance est actuellement possible, en dépit des dispositions du code général des impôts qui prohibe l'application simultanée des régimes fiscaux de différentes catégories sur un même territoire (cf. commentaire de l'article 18), pour les districts créés avant 1995, date à laquelle les districts ont été obligatoirement dotés d'une fiscalité propre.

Il appartiendra au conseil de district et au conseil de communauté de fixer les conditions dans lesquelles le retrait s'opérera. Faute d'accord, les conditions financières du retrait seront fixées par arrêté préfectoral.

La décision de retrait sera prononcée par le préfet. Si la commune n'opte pas entre la communauté de communes et le district transformé, dans le délai d'un an qui suit le prochain renouvellement général des conseils municipaux, le retrait sera prononcé d'office par le représentant de l'Etat. Celui-ci pourra librement déterminer de quelle structure la commune se retirera.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 37 sans modification.

Article 38
Coordination et abrogation

Cet article tire les conséquences des dispositions applicables à la transformation des districts en procédant à un certain nombre de coordinations et d'abrogations dans le code général des collectivités territoriales.

Sont ainsi abrogés l'article L. 5214-17 qui prévoit que la communauté de communes conserve l'intégralité des compétences du district auquel elle se substitue et l'article L. 5215-13 qui prévoit certaines modalités de représentation des communes au sein du conseil d'une communauté urbaine dans les cas de substitution de plein droit d'une communauté urbaine à un district.

Les coordinations sont réalisées aux articles L. 5212-33 (cas de dissolution de plein droit d'un syndicat de communes), L. 5214-21 (mécanisme de " représentation-substitution " des communautés de communes au sein d'un établissement public de coopération intercommunale préexistant), L. 5214-22 (dévolution à une communauté de communes des compétences exercées par un établissement public de coopération intercommunale préexistant inclus dans son périmètre), L. 5215-29 (achèvement des opérations d'un établissement public de coopération intercommunale préexistant avant le transfert des compétences d'une communauté urbaine) et L. 5215-39 (prise en charge du service de la dette d'un établissement public de coopération intercommunale préexistant pour une communauté urbaine à compter de la date du transfert de compétences).

A cet article, votre commission des Lois vous soumet un amendement de coordination. Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

SECTION 2
Transformation des communautés de villes

Article 39
Transformation des communautés de villes
en communautés d'agglomération
ou en communautés de communes

Cet article fixe les conditions dans lesquelles les communautés de villes seront transformées soit en communautés d'agglomération soit en communautés de communes.

Leur transformation était subordonnée, dans la rédaction initiale de l'article 39 à une double condition :

- exercer d'ores et déjà au lieu et place des communes membres la totalité des compétences prévues à l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, dont la rédaction résulte de l'article 1er du projet de loi, pour les communautés d'agglomération ;

- remplir les conditions fixées par l'article L. 5216-1 -lui-même issu de l'article 1er du projet de loi- qui prévoit que les communautés d'agglomération peuvent se créer dans un ensemble de communes représentant plus de 50.000 habitants d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15.000 habitants.

Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a supprimé l'obligation pour les communautés de villes d'exercer la totalité des compétences des communautés de villes à la date de publication de la loi. Les communautés de villes pourront donc acquérir les compétences qu'elles n'exerceraient pas d'ici l'achèvement de la période transitoire.

En outre, sur une suggestion commune de sa commission des Lois, de M. Dominique Bussereau et de Mme Sylvia Bassot, l'Assemblée nationale a supprimé l'obligation pour les communautés de villes de remplir les conditions de l'article L. 5216-1 pour être transformées en communautés d'agglomération. Les conditions de seuil requises par cet article aurait, en effet, empêché certaines communautés de villes de se transformer en communautés d'agglomération.

Comme pour les districts, la décision relative à la transformation d'une communauté de villes sera prise par le conseil de communautés à la majorité des deux tiers au moins de ses membres. Le délai initial de six mois à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux laissé par le projet de loi initial au conseil de communauté pour prendre cette décision a été porté à un an par l'Assemblée nationale sur la proposition du Gouvernement.

Dans le cas où la communauté de villes ne remplirait pas les conditions prévues pour se transformer en communauté d'agglomération -conditions qui ne portent plus désormais que sur les compétences exercées- elle deviendrait une communauté de communes dans les mêmes conditions de majorité et de délai.

Si le conseil de communauté ne s'est pas prononcé dans le délai qui lui est imparti, la communauté de villes est transformée d'office en communauté de communes.

La transformation est, dans tous les cas, prononcée par arrêté préfectoral. Elle n'entraîne pas la création d'une nouvelle personne morale.

Sur la proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé qu'en cas de création d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté urbaine sur un territoire présentant une continuité urbaine avec celui sur lequel une communauté de villes a été transformé en communauté d'agglomération, ces établissements publics de coopération intercommunale devront se constituer en un seul établissement dans les six mois qui suivent la date de la création de la communauté d'agglomération ou de la communauté urbaine.

Selon les explications données par le ministre de l'intérieur, il s'agit par cette disposition de fixer un terme à la possible coexistence de deux communautés d'agglomération dans des zones agglomérées denses comme celles de Marseille et de Toulouse.

Cette disposition apparaît néanmoins peu claire tant dans son champ d'application que dans sa portée exacte.

Votre commission des Lois juge préférable de laisser aux acteurs locaux le soin de rechercher la cohérence souhaitable sur un même espace. Elle vous soumet, en conséquence, un amendement supprimant cet ajout.

Comme pour les districts appelés à disparaître (cf. commentaire de l'article 34), l'article 39 du projet de loi règle le sort des biens, droits et obligations transférés en prévoyant leur transfert au nouvel établissement public de coopération intercommunale, lequel est en outre substitué de plein droit à la communauté de villes dans toutes les délibérations et tous les actes de cette dernière à la date de l'arrêté de transformation. Cette substitution ne donne lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire prévus au titre du transfert des biens par le code général des impôts. Les personnels relèveront de plein droit du nouvel établissement public de coopération intercommunale en conservant leurs conditions de statut et d'emploi.

Enfin, la transformation de la communauté de villes sera sans effet sur les compétences exercées au lieu et place des communes membres.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement supprimant l'avant-dernier alinéa de cet article qui apparaît redondant. Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 40
Dispositions transitoires applicables
aux communautés de villes

Sur le même modèle que l'article 36 relatif aux districts, l'article 40 introduit des dispositions transitoires relatives aux communautés de villes.

Le I de l'article 40 prévoit que les délégués des communes au conseil de la communauté de villes conserveront leur mandat au conseil du nouvel établissement public de coopération intercommunale. Ce mandat s'achèvera à son terme normal, sous réserve de l'application des dispositions des articles L. 2121-33 et L. 2122-10 du code général des collectivités territoriales qui prévoient respectivement la faculté pour les communes de changer de délégués en cours de mandat et une nouvelle élection des délégués de la commune au sein d'organismes extérieurs en cas de nouvelle élection du maire.

Le II de l'article 40 fixe les règles applicables aux communautés de villes pendant la période transitoire. Comme pour les districts, seront applicables trois catégories de règles :

- les dispositions de l'article L. 5210-2 qui interdit à une commune d'être membre de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- le chapitre 1er du titre 1er du Livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, qui porte sur les dispositions communes aux établissements publics de coopération intercommunale ;

- les dispositions introduites par l'article 40 du projet de loi qui reproduisent pour l'essentiel les dispositions actuellement applicables aux communautés de villes.

Ces dernières dispositions sont réparties en six catégories relatives respectivement à l'organisation et au fonctionnement, aux conditions d'exercice des mandats, aux compétences, aux dispositions financières, au mécanisme de " représentation-substitution " et à la dissolution.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 40 sans modification.

Article 41
(art. L. 5215-43 du code général des collectivités territoriales)
Abrogation

Cet article abroge l'article L. 5215-43 du code général des collectivités territoriales, lequel ouvre aux communautés urbaines existant à la date de publication de la loi n° 92-125 d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République la faculté de se transformer en communautés de villes.

La disparition des communautés de villes justifie l'abrogation de cette disposition qui n'a plus d'objet.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 41 sans modification.

SECTION 3 (nouvelle)
Dispositions diverses

Article 41 bis (nouveau)
Dérogation aux conditions de création
d'une communauté d'agglomération pour les districts
et communautés de villes se transformant

Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale sur la proposition de son rapporteur M. Gérard Gouzes a pour objet de permettre aux districts et aux communautés de villes de se transformer en communautés d'agglomération sans réunir les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales dont la rédaction est issue de l'article premier du projet de loi.

A l'article premier du projet de loi, l'Assemblée nationale a en effet précisé que sur un territoire présentant une continuité urbaine en dehors de l'Ile de France, il ne pourrait être créé qu'une seule communauté d'agglomération.

Néanmoins, elle a considéré que cette interdiction ne devait pas s'appliquer aux districts et aux communautés de villes, lesquels étaient obligés de se transformer en vertu des dispositions du projet de loi.

Vous ayant proposé de supprimer cet ajout de l'Assemblée nationale à l'article premier, votre commission des Lois vous soumet par coordination un amendement de suppression de l'article 41 bis nouveau et de la division section 3 et de son intitulé.

SECTION 4 (nouvelle)
Transformation des syndicats d'agglomération nouvelle
et des communautés d'agglomération nouvelle

Cette division additionnelle ajoutée par l'Assemblée nationale a pour objet de permettre la transformation des syndicats d'agglomération nouvelle en communautés d'agglomération.

Article 41 ter (nouveau)
(art. L. 5341-2 du code général des collectivités territoriales)
Procédure de transformation
des syndicats d'agglomération nouvelle
et des communautés d'agglomération nouvelle

L'article 41 ter (nouveau) donne une nouvelle rédaction l'article L. 5341-2 du code général des collectivités territoriales afin de fixer les conditions dans lesquelles la transformation d'un syndicat ou d'une communauté d'agglomération nouvelle en communauté d'agglomération pourra être opérée.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 5341-2 précise que dans un délai de six mois à compter du décret fixant la date à laquelle les opérations de constitution et d'aménagement d'une agglomération nouvelle sont considérées comme terminées, une ou plusieurs communes peuvent adresser au représentant de l'Etat une demande de retrait du syndicat ou de la communauté d'agglomération nouvelle. Dans le même délai, des communes limitrophes peuvent demander leur admission.

Le comité du syndicat ou le conseil de l'agglomération nouvelle et les conseils municipaux des communes membres disposent alors de six mois pour se prononcer sur le retrait ou l'admission et sur leurs conditions financières et patrimoniale.

Si le comité du syndicat et une majorité qualifiée des conseils municipaux ont donné leur accord, le retrait ou l'admission est constaté par le représentant de l'Etat. Le même acte peut modifier les limites territoriales des communes avec l'accord des conseils municipaux de ces communes ainsi que du comité du syndicat ou d'un conseil d'agglomération.

Réintégrant les agglomération nouvelle dans le droit commun, l'article 41 ter (nouveau) ouvre, dans les mêmes délais, à celles qui remplissent les conditions prévues par l'article 1er du projet de loi pour la création de communautés d'agglomération (article L. 5216- 1 du code général des collectivités territoriales), la faculté de se transformer en cette nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale.

Cette décision est prise à la majorité des deux tiers au moins des membres du comité du syndicat ou du conseil d'agglomération nouvelle lorsque celle-ci exerce les compétences obligatoires et optionnelles qui sont dévolues aux nouvelles communautés d'agglomération par l'article 1er du projet de loi (article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales).

Dans le cas contraire, la décision de transformation requiert l'approbation de la majorité qualifiée des conseils municipaux, requise pour la création d'un établissement public de coopération intercommunale par l'article 19 du projet de loi (article L. 5211-5 III du code général des collectivités territoriales). Les conseils municipaux disposeraient d'un délai de trois mois pour se prononcer. Passé ce délai, leur décision serait réputée favorable.

Considérant que l'approbation par les conseils municipaux de la transformation d'une agglomération nouvelle en communauté d'agglomération doit résulter d'une délibération expresse, votre commission des Lois vous propose par un amendement de supprimer cette acceptation tacite.

La transformation sera ensuite prononcée par arrêté préfectoral. Elle n'entraînera pas la création d'une personne morale. Elle sera sans effet sur les compétences exercées par l'agglomération nouvelle au lieu et place des communes membres, à la date de la transformation.

La transformation aura les mêmes effets sur les biens, droits et obligations que ceux prévus pour les articles 34 et 39 du projet de loi sur la transformation des districts et des communautés de villes. En conséquence, leur transfert est opéré au profit de la nouvelle communauté d'agglomération qui est en outre substituée de plein droit à la structure de l'agglomération nouvelle dans toutes les délibérations et tous les actes de celle-ci à la date de l'arrêté de transformation.

De la même façon, l'ensemble des personnels est réputé relever de la communauté d'agglomération en conservant ses conditions d'emploi et de statut.

Les délégués des communes conservent leur mandat, pour la durée de celui-ci restant à courir, au sein de l'organe délibérant de la communauté d'agglomération.

Le périmètre d'urbanisation qui est prévu par l'article L. 5311-2 du code général des collectivités territoriales sera abrogé à compter de la date de transformation.

Si cette proposition de transformation était rejetée, l'agglomération nouvelle continuerait à être régie par les dispositions en vigueur.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 41 ter (nouveau) ainsi modifié.

Article 41 quater (nouveau)
Extension de périmètre à l'occasion de la transformation
d'un syndicat ou d'une communauté d'agglomération nouvelle

L'article 41 quater (nouveau) ajoute un article L. 5341-3 dans le chapitre unique du titre IV du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, afin de permettre une extension du périmètre, dans des conditions dérogatoires du droit commun, de l'agglomération nouvelle à l'occasion de la transformation de celle-ci en communauté d'agglomération.

Cette extension de périmètre s'opérera dans les conditions dérogatoires prévues par l'article L. 5211-41-1 du code général des collectivités territoriales, introduit par l'Assemblée nationale à l'article 27 du projet de loi (cf. commentaire de cet article).

On rappellera que cette procédure dérogatoire peut permettre l'insertion forcée d'une commune dans un établissement public de coopération intercommunale ayant décidé de se transformer, lorsque cette insertion est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale nécessaires " au développement d'une communauté d'agglomération et à son évolution en pôle urbain de développement ou au développement d'une communauté urbaine et à son évolution en métropole régionale ".

Pour les motifs énoncés à l'article 27, votre commission des Lois n'est pas favorable à cette procédure dérogatoire qui ne paraît pas de nature à encourager une véritable intercommunalité de projet, fondée sur des objectifs partagés par plusieurs communes.

Vous ayant proposé de supprimer cette procédure dérogatoire à l'article 27, elle vous soumet, en conséquence, un amendement de suppression de l'article 41 quater (nouveau).

CHAPITRE VII
DISPOSITIONS DIVERSES

Article 42
(art. L. 1321-9 du code général des collectivités territoriales)
Conséquences patrimoniales du retrait de la compétence
transférée à une collectivité, un établissement public
de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte

Cet article ajoute un article L. 1321-9 dans le chapitre unique du titre II (" Règles particulières en cas de transfert de compétences ") du livre III (" Biens des collectivités territoriales, de leurs établissements et de leurs groupements " de la 1ère partie (" Dispositions générales " du code général des collectivités territoriales, afin de préciser les conséquences patrimoniales du retrait de la compétence transférée à une collectivité, un établissement public de coopération intercommunale ou un syndicat mixte.

Ajouté dans la première partie du code général des collectivités territoriales, cet article ne concerne donc pas seulement les établissements publics de coopération intercommunale.

Il prévoit que les biens meubles et immeubles ainsi que l'encours de la dette afférent à l'exercice de cette compétence transférée sont répartis entre les collectivités et les établissements publics de coopération intercommunale antérieurement compétents. Les biens meubles et immeubles sont restitués à ces derniers. Ils sont réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens, qui sont liquidées sur les mêmes bases. Pour ce qui est des biens acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétence, ils sont répartis entre les collectivités ou établissements publics qui reprennent la compétence. Dans l'hypothèse où de tels biens auraient été réalisés, le produit de cette réalisation est réparti de la même manière.

Le solde de l'encours de la dette de la collectivité, de l'établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte dont une compétence est transférée, est restitué aux collectivités ou établissements publics qui exerçaient antérieurement cette compétence.

Deux cas sont à distinguer. Le solde de l'encours de la dette transférée lors du transfert de compétence est restitué à ces collectivités. En ce qui concerne le solde de l'encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétence, il est réparti entre les collectivités ou les établissements qui reprennent cette compétence.

Les cocontractants de l'administration seront tenus informés de la substitution dans les droits et obligations contractuels d'une collectivité à une autre. Le dernier alinéa de l'article L. 1321-9 impose à la collectivité, à l'Etat ou au syndicat mixte qui restitue la compétence de le notifier à ses cocontractants, en particulier pour les contrats portant sur des emprunts affectés et des marchés afférents aux investissements transférés.

Par un amendement, votre commission des Lois vous propose de réinsérer ces dispositions dans la cinquième partie du code général des collectivités territoriales (article L. 5211-25-1) et d'en clarifier la rédaction.

Elle vous propose d'adopter l'article 42 ainsi modifié.

Article 43
(art. L. 1412-1 et L. 1412-2 du code général des collectivités territoriales)
Gestion directe des services publics

Cet article, qui modifie l'intitulé du titre premier du livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales consacré aux services publics locaux, crée au sein de ce titre deux chapitres distincts regroupant respectivement les dispositions relatives aux principes généraux (chapitre Ier) et à la gestion directe des services publics (chapitre II).

Le chapitre Ier reprend les dispositions qui figuraient jusqu'à présent au sein du chapitre unique du titre premier susvisé :

- l'article L. 1411-1 définit la procédure applicable en matière de délégations de services publics des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements ;

- l'article L. 1411-2 fixe le régime juridique des conventions de délégation de service public.

Au chapitre II, l'article 43 du projet de loi insère deux nouveaux articles numérotés L. 1412-1 et L. 1412-2.

· L'article L. 1412-1 étend à l'ensemble des collectivités territoriales, de leurs établissements publics, des établissements publics de coopération intercommunale et, par ajout de l'Assemblée nationale ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, aux syndicats mixtes, la possibilité d'exploiter directement un service public industriel et commercial (SPIC) par l'intermédiaire d'une régie soumise au régime juridique défini aux articles L. 2221-1 à L. 2221-20 du code général des collectivités territoriales (chapitre Ier du titre II du livre II de la deuxième partie).

L'utilisation de la technique juridique de la régie, qui permet à une collectivité de prendre elle-même en charge l'organisation et la gestion d'un service public, n'est prévue par le code général des collectivités territoriales que pour les communes et les syndicats de communes (article L. 2221-1). Les dispositions combinées de l'article 26 de la loi n° 85-97 du 25 janvier 1985 et du décret n° 55-579 du 20 mai 1955 (article 3) font cependant bénéficier les départements des mêmes possibilités. En revanche, la loi n'a jusqu'à présent ouvert, ni aux régions, ni aux groupements de collectivités territoriales autres que les syndicats de communes, la faculté de créer des régies (CE, avis, section de l'intérieur, 1er octobre 1996, n° 359409, rapport public 1996).

Le texte proposé pour l'article L. 1412-1 pourrait laisser croire que cette technique d'exploitation d'un service public industriel et commercial ne serait plus désormais réservée à certaines collectivités seulement mais serait utilisable à chaque niveau de collectivité territoriale ainsi que par les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats, le même régime juridique s'appliquant dans tous les cas.

Or, concernant la région, une telle interprétation n'a pas lieu d'être dans la mesure où les attributions qui lui sont confiées pour la mise en oeuvre de sa mission de contribution au développement économique, social et culturel n'incluent pas l'exploitation de services publics (article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales). Quant aux groupements de collectivités (établissements publics de coopération intercommunale et syndicats mixtes), la possibilité d'exploiter un service public par l'intermédiaire d'une régie ne doit leur être ouverte que lorsqu'une telle compétence leur a été transférée.

Précisons enfin que, quelle que soit la collectivité ou le groupement qui aura recours au système de la régie pour l'exploitation d'un service public, les conditions tenant au respect du principe de la liberté du commerce et de l'industrie résultant de la jurisprudence du conseil d'Etat du 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers, seront applicables.

Sur le texte proposé pour l'article L. 1412-1, votre commission des Lois vous soumet un amendement pour préciser que l'extension du recours à la régie ne vaut que dans la mesure où la collectivité ou le groupement détient la compétence d'exploiter un service public industriel et commercial et que le régime juridique applicable ne concerne pas seulement les conditions de constitution de la régie mais également ses modalités de fonctionnement.

· L'article L. 1412-2 généralise de même la possibilité de créer une régie pour individualiser la gestion d'un service public administratif (SPA).

Cette faculté, réservée aux communes et aux syndicats de communes par l'article L. 2221-2 du code général des collectivités territoriales, serait ainsi étendue aux autres collectivités territoriales, à leurs établissements publics, aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats mixtes, dans la mesure où leur champ de compétences leur permet d'exploiter un tel service public.

Le recours à cette technique de gestion reste cependant exclu pour certains types de services publics administratifs, c'est-à-dire ceux qui par " leur nature ou par la volonté du législateur ne peuvent être assurés que par la collectivité territoriale elle-même " (CE, avis précité du 1er octobre 1996) : il s'agit non seulement des services publics d'Etat dont la gestion est confiée aux communes (état civil, élections...) mais également du pouvoir de police, de la surveillance des élèves dans les cantines scolaires...

Sur le texte proposé pour l'article L. 1412-2, votre commission des Lois vous soumet un amendement de mise en cohérence rédactionnelle avec le libellé de l'article L. 1412-1.

Elle vous propose d'adopter l'article 43 ainsi modifié.

Article 44
Transfert de personnels

Cet article vise l'hypothèse du transfert d'une mission de service public et des moyens corrélatifs d'exercice de cette mission jusqu'alors dévolus à une association, à une collectivité territoriale, à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte qui créerait pour la gestion de ce service public administratif une régie, comme l'y autorise l'article L. 1412-2 inséré dans le code général des collectivités territoriales par l'article 43 du projet de loi.

Il s'agit de garantir aux personnels qui étaient employés par cette association pour les besoins de cette mission de service public, le maintien de leur emploi : ces personnels, recrutés par la collectivité territoriale, l'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte, continueraient à bénéficier des stipulations de leur contrat de travail précédent dans la mesure où elles ne sont pas dérogatoires aux dispositions légales et réglementaires applicables aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale. Concrètement, les personnels concernés pourraient ainsi bénéficier d'un contrat d'une durée déterminée au moins égale à trois ans et renouvelable leur permettant, le cas échéant, de rechercher un emploi dans le secteur privé ou de préparer un concours administratif.

En contrepartie de ces facilités, l'article 44 prévoit que, par dérogation à l'article L. 122-9 du code du travail, les personnels concernés ne percevront pas d'indemnité au titre du licenciement qui résulterait de la dissolution de l'association.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture de l'article 44 pour :

- en améliorer la lisibilité ;

- éviter une inégalité de traitement entre des personnes employées par une même association selon qu'elles auront été recrutées avant ou après la date de promulgation de la présente loi. Votre commission préfère ainsi retenir comme critère la date de création de l'association ;

- assouplir le dispositif en élargissant son champ d'application à l'ensemble des cas où la collectivité territoriale, l'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte reprend à son compte la gestion directe du service public administratif quel que soit le cadre juridique choisi qui n'est pas nécessairement une régie au sens de l'article L. 1412-2 du code général des collectivités territoriales.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 44 ainsi modifié.

Article 45
(art. L. 2123-13 du code général des collectivités territoriales)
Elus des communes

Cet article a pour objet de prévoir que le plafond des dépenses de formation des élus municipaux doit désormais être calculé par référence au montant maximal fixé par le code général des collectivités locales pour les indemnités de fonction de ces élus et non plus par référence au montant total des crédits votés au titre de ces indemnités.

Rappelons que les modalités de calcul de ces indemnités de fonction sont fixées par les articles L. 2123-20 à L. 2123-24 du code général des collectivités territoriales.

La modification introduite par l'article 45 répond à une demande, déjà ancienne7(*), du Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL) : le fait de calculer dorénavant les dépenses de formation par rapport au montant théorique maximal des indemnités de fonction devrait permettre aux élus, en particulier dans les petites communes où nombre d'entre eux renoncent à leurs indemnités de fonction afin de ne pas alourdir les charges pesant sur le budget communal, de bénéficier de crédits de formation.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 45 sans modification.

Article 46
(art. L. 1617-4 du code général des collectivités territoriales)
Coordination

Cet article modifie l'article L. 1617-4 du code général des collectivités territoriales afin de rendre applicable l'ensemble des dispositions relatives aux comptables des collectivités territoriales à différentes formes d'établissements publics, notamment les établissements publics de coopération intercommunale.

Actuellement, sont seules applicables les dispositions de l'article L. 1617-3 qui permet la réquisition du comptable par l'ordonnateur d'une collectivité locale en cas de suppression du paiement d'une dépense.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 46 sans modification.

Article 46 bis (nouveau)
(art. L. 2112-3 du code général des collectivités territoriales)
Interdiction d'ériger une portion de commune en commune séparée

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois avec un avis de sagesse du Gouvernement, a pour objet d'interdire, sauf dans les départements d'outre-mer, toute érection d'une section de commune ou d'une portion du territoire d'une commune en commune séparée.

Cette disposition tend à lutter contre l'émiettement communal, tout en réservant le cas des départements d'outre-mer dès lors que dans certains d'entre eux, en particulier à la Réunion, les territoires communaux actuels paraissent trop vastes et appellent une fragmentation.

Si votre commission des Lois partage le souci d'éviter l'accroissement de la dispersion communale, elle estime préjudiciable de rigidifier à l'excès le régime juridique en vigueur en posant un principe d'interdiction, pour toute portion de commune métropolitaine, de faire sécession. Une telle possibilité doit être conservée car la sécession s'avère parfois indispensable.

Notons que la procédure applicable en la matière (articles L. 2112-3 à L. 2112-6) présente les garanties nécessaires pour éviter les sécessions intempestives :

- elle requiert l'avis d'une commission constituée de membres élus par les électeurs inscrits sur les listes électorales municipales, les habitants domiciliés sur le territoire de la section de commune concernée et les propriétaires de biens fonciers sis sur cette portion de territoire ;

- la décision est prise par arrêté préfectoral, le représentant de l'Etat dans le département disposant d'un pouvoir d'appréciation soumis au contrôle de l'erreur manifeste (Conseil d'Etat, 18 janvier 1985, Commune de Mélesse).

Pour ces raisons, votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de supprimer l'article 46 bis.

Articles 46 ter et 46 quater (nouveaux)
(art. L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales)
Effectif du conseil municipal et cas de fusion de communes

L'article L. 2113-6 du code général des collectivités territoriales, que l'Assemblée nationale propose de modifier, dispose que l'acte prononçant la fusion de deux ou plusieurs communes est, sous réserve de l'accord préalable des conseils municipaux et jusqu'au prochain renouvellement, administrée par un conseil où entrent tout ou partie des membres en exercice des anciennes assemblées et, dans tous les cas, le maire et les adjoints de chacune d'entre elles, l'effectif total ne pouvant dépasser cinquante-cinq membres.

Ce plafond de cinquante-cinq membres ne peut être dépassé que si l'intégration des maires et adjoints des anciennes communes rend nécessaire l'attribution de sièges complémentaires.

La modification introduite par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Gérard Gouzes, rapporteur, et de M. Jacky Darne, avec un avis favorable du Gouvernement, tend à élever ce plafond à soixante-neuf membres afin d'assouplir cette limite légale et encourager les fusions de communes.

Un amendement de coordination a été adopté à l'article L. 2113-7.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter les articles 46 ter et 46 quater sans modification.

Article 46 quinquies (nouveau)
(art. L. 2113-21 et L. 2113-22 du code général des collectivités territoriales ; article L. 255-1 du code électoral)
Election au suffrage universel du maire délégué de la commune associée

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, modifie, pour les communes de plus de 3.500 habitants, le mode de désignation du maire délégué d'une commune associée.

Actuellement, dans les communes issues d'une fusion comptant une commune associée, le maire délégué est choisi par le conseil municipal parmi les conseillers élus dans la section de commune correspondant à la commune associée.

Le présent article propose que désormais les listes de candidats aux élections municipales fassent figurer, le cas échéant, sur les bulletins de vote destinés aux électeurs de la commune associée, le nom d'un maire délégué et de son suppléant. Le maire délégué serait alors celui dont le nom figurerait sur la liste ayant obtenu la majorité des suffrages exprimés.

Il supprime par ailleurs le mécanisme du sectionnement électoral jusqu'à présent corrélatif de la création d'une commune associée en vertu de l'article L. 2113-21 du code général des collectivités territoriales qui renvoie à l'article L. 255-1 du code électoral. Aux termes de cette dernière disposition, le nombre de conseillers, pour une commune associée, est proportionnel à la population de la section électorale correspondant à cette commune, une section électorale élisant au moins un conseiller.

Le système ainsi préconisé présente au moins deux inconvénients majeurs :

- la suppression du sectionnement électoral réduit considérablement l'intérêt de créer une commune associée et, par là même, est de nature à décourager les fusions de communes. Ce mécanisme de sectionnement permet en effet à l'ancienne commune devenue commune associée de préserver, au sein de la nouvelle entité, sa spécificité par l'élection de conseillers appelés à siéger au conseil municipal ;

- le système de " fléchage " permettant de distinguer sur la liste électorale le candidat aux fonctions de maire délégué reviendrait à faire élire celui-ci au suffrage universel alors que le maire de la commune continuerait à être désigné par le conseil municipal.

Contestable pour ces deux raisons essentielles, le dispositif proposé nécessiterait en outre un certain nombre de coordinations complémentaires au sein du code général des collectivités territoriales si son maintien était décidé.

En conséquence, votre commission des lois vous propose, par un amendement, de supprimer l'article 46 quinquies.

Article 46 sexies (nouveau)
(art. L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales)
Appel à compétences inversé en matière de traitement des déchets

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Henri Nayrou, tend à permettre à des communes et à des établissements publics de coopération intercommunale de transférer au département la compétence en matière de traitement des déchets, les modalités de ce transfert étant fixées par une convention. Il s'agit en quelque sorte d'un système d'appel à compétence inversé des communes et des établissements publics de coopération intercommunale vers le département pour une partie seulement de la compétence concernant les déchets, à savoir leur traitement mais pas leur collecte. La notion de traitement recouvre la mise en décharge des déchets ultimes au sens de l'article premier de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et de la récupération des matériaux modifié par la loi du 13 juillet 1992, les opérations de transport de ces déchets ultimes ainsi que les opérations de tri et de stockage.

L'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales dispose que " les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale assurent, éventuellement en liaison avec les départements et les régions, l'élimination des déchets des ménages ". Le dispositif de nature conventionnelle proposé par le présent article constituerait ainsi une modalité de mise en oeuvre de la compétence confiée aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale en matière de traitement des déchets.

Par un amendement, votre commission des Lois -en liaison avec votre commission des Finances qui vous soumettra à cette fin des amendements dans le titre II du projet de loi- vous suggère de lever un certain nombre d'interrogations liées à l'exercice de la compétence relative au traitement et à la collecte des déchets des ménages. En effet, la loi du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets prévoit un bloc de compétences en la matière. Des divergences d'appréciation sont apparues sur le point de savoir s'il pouvait y avoir un transfert partiel de la compétence. Il en a résulté des conséquences fâcheuses quant à la faculté de percevoir la taxe ou la redevance des ordures ménagères lorsque la compétence n'était pas exercée en bloc.

Dans un souci de clarification, l'amendement ouvre cette faculté de dissocier la compétence. Il permet à une commune, soit de transférer tout le bloc de compétences à un établissement public de coopération intercommunale, soit de conserver la collecte mais de transférer le traitement. Cette disposition devrait permettre de clarifier les règles applicables en matière fiscale.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 46 sexies (nouveau) ainsi modifié.

Article 46 septies (nouveau)
(art. L. 2333-87 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Facturation de l'utilisation des équipements collectifs
d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public
de coopération intercommunale

Cet article pose le principe selon lequel une collectivité territoriale qui utilise un équipement collectif appartenant à une autre collectivité ou à un établissement public de coopération intercommunale doit lui verser une contrepartie financière, cette participation financière étant établie par convention par référence aux frais de fonctionnement de l'équipement concerné.

Concernant toute collectivité territoriale utilisatrice, cette disposition ne trouve pas sa place dans la deuxième partie du code général des collectivités territoriales consacrée aux communes. En outre, il paraît nécessaire de généraliser la portée du dispositif pour l'étendre aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats mixtes, que ceux-ci soient utilisateurs ou propriétaires. Il convient enfin d'exclure du champ du dispositif l'utilisation, par un membre de l'établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte, de l'équipement affecté à l'exercice d'une compétence transférée à cet établissement ou ce syndicat.

En conséquence, votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture du dispositif susvisé pour l'insérer au chapitre unique du titre premier du livre III de la première partie du code général des collectivités territoriales consacré au régime général des biens des collectivités territoriales, de leurs établissements et de leurs groupements.

Elle vous propose d'adopter l'article 46 septies ainsi modifié.

Article 46 octies (nouveau)
(art. L. 5211-58 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Possibilité pour tout contribuable d'une commune membre
d'un établissement public de coopération intercommunale
d'exercer les actions en justice appartenant à
cet établissement public de coopération intercommunale

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Jean Codognès, a pour objet de permettre à tout contribuable inscrit au rôle d'une commune d'exercer, avec l'autorisation du tribunal administratif, les actions appartenant aux établissements publics de coopération intercommunale dont sa commune est membre lorsque ces établissements publics de coopération intercommunale, préalablement appelés à en délibérer, ont refusé ou négligé de les exercer.

Il transpose une disposition prévue, pour les actions appartenant aux communes, à l'article L. 2132-5 du code général des collectivités territoriales.

La qualité de contribuable est nécessaire et suffisante pour exercer l'action en substitution en vertu d'une jurisprudence constante depuis 1837. En outre, une demande unique peut émaner de plusieurs contribuables.

L'action en substitution s'applique à toute action en justice ouverte à la commune, et s'appliquerait donc désormais à toute action juridictionnelle ouverte à l'établissement public de coopération intercommunale (action civile, action pénale avec constitution de partie civile, recours devant le juge administratif). La demande peut concerner aussi bien l'action en première instance que l'exercice d'une voie de recours.

Concernant l'autorisation du tribunal administratif, celui-ci statue en qualité d'autorité administrative (Conseil d'Etat, Ass., 26 juin 1992, Pezet et San Marco).

La demande préalable adressée à la commune, ou désormais à l'établissement public de coopération intercommunale, l'appelant à agir en justice constitue une formalité substantielle insusceptible de régularisation à laquelle il ne peut être suppléé par la transmission ultérieure du mémoire du contribuable (Conseil d'Etat, 22 juillet 1992, Avrillier).

Enfin, l'autorisation n'est délivrée au contribuable par le tribunal administratif que si l'action présente des chances sérieuses de succès et offre un intérêt pour la commune ou, désormais, pour l'établissement public de coopération intercommunale (Conseil d'Etat, 23 mars 1927, Tournois).

Concernant les actions en justice, les articles L. 2132-6 et L. 2132-7 du code général des collectivités territoriales prévoient que :

- le contribuable adresse au tribunal administratif un mémoire détaillé ;

- le maire soumet ce mémoire au conseil municipal spécialement convoqué à cet effet, le délai de convocation pouvant être abrégé ;

- lorsqu'un jugement est intervenu, le contribuable ne peut se pourvoir en appel ou en cassation qu'en vertu d'une nouvelle autorisation.

Il apparaît nécessaire de transposer aux établissements publics de coopération intercommunale ces dispositions précisant les modalités de mise en oeuvre du principe résultant du nouvel article L. 5211-58 introduit par l'article 46 octies. Par ailleurs, il convient de renuméroter l'article L. 5211-58 en article L. 5211-57 dès lors que votre commission a proposé de supprimer l'article L. 5211-57 introduit par l'article 30 du projet de loi.

Votre commission des Lois vous soumet deux amendements à cet effet.

Elle vous propose d'adopter l'aticle 46 octies ainsi modifié.

Article 46 nonies (nouveau)
Périmètre de transports urbains

Cet article ajouté par l'Assemblée nationale tend à préciser que l'arrêté de création d'une communauté d'agglomération d'une communauté urbaine vaut création d'un périmètre de transports urbains.

Selon les explications données par le rapporteur, M. Gérard Gouzes devant l'Assemblée nationale, il s'agit par cette disposition d'éviter de superposer les procédures.

Les communautés d'agglomération et les communautés urbaines sont, en effet, obligatoirement compétentes en matière de transports urbains.

Dans ces conditions, il apparaît possible d'assimiler la procédure de création et de délimitation de leur périmètre à la procédure de délimitation du périmètre de transports urbains au sens de la loi d'orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 46 nonies (nouveau) sans modification.

TITRE II
DISPOSITIONS FISCALES ET FINANCIÈRES

A l'exception de l'article 61 relatif à la composition du comité des finances locales, les articles du titre II du projet de loi (articles 47 à 69 nouveau) font l'objet d'une présentation dans le cadre de l'avis établi, au nom de la commission des finances, par notre collègue Michel Mercier, avec lequel votre rapporteur a travaillé en étroite concertation.

Article 61
(art. L. 1211-2 du code général des collectivités territoriales)
Composition du comité des finances locales

Cet article modifie l'article L. 1211-2 du code général des collectivités territoriales relatif à la composition du comité des finances locales, afin de tirer les conséquences de la suppression des districts et des communautés de villes et de la création des communautés d'agglomération.

Le comité des finances locales est actuellement composé comme suit :

deux députés élus par l'Assemblée nationale ;

deux sénateurs élus par le Sénat ;

deux présidents des conseils régionaux élus par le collège des présidents des conseils régionaux ;

quatre présidents de conseils généraux élus par le collège des présidents de conseils généraux ;

six présidents de groupements de communes élus par le collège des présidents de groupements de communes à raison d'un pour les communautés urbaines, d'un pour les communautés de villes, d'un pour les communautés de communes, d'un autre pour les districts, d'un autre pour les syndicats et d'un autre pour les organismes institués en vue de la création d'une agglomération nouvelle ;

quinze maires élus par le collège des maires de France, dont un au moins pour les départements d'outre-mer, un pour les territoires d'outre-mer, un pour les communes touristiques et trois pour les communes de moins de 2.000 habitants ;

onze représentants de l'Etat désignés par décret.

Il est présidé par un élu désigné par le comité en son sein. Le comité est renouvelable tous les trois ans.

En cas d'empêchement, les membres du comité des finances locales, à l'exception des fonctionnaires représentant l'Etat, peuvent se faire remplacer à une ou plusieurs séances du comité :

- pour ce qui concerne les députés et les sénateurs, par des suppléants élus en même temps qu'eux à cet effet à raison de deux pour chaque assemblée ;

- pour ce qui concerne les maires, par l'un de leurs adjoints réglementaires ;

- pour ce qui concerne les présidents de conseils généraux et les présidents de groupements de communes, par l'un de leurs vice-présidents.

Le présent article porte de six à sept le nombre de sièges dont bénéficient les représentants des groupements de communes au sein du comité.

Siégeront ainsi un représentant des communautés urbaines, un représentant des communautés de communes dotée d'une taxe professionnelle unique, deux représentants des communautés de communes ayant une fiscalité additionnelle, un représentant des communautés d'agglomération, un représentant des syndicats et un représentant des agglomérations nouvelles.

Ces représentants seront élus par le collège des présidents d'établissement public de coopération intercommunale.

En outre, le présent article permet, en cas d'empêchement, aux présidents de conseils régionaux membres du comité, d'être remplacés, à l'instar de ce qui est prévu pour les présidents de conseils généraux, par un vice-président.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 61 sans modification.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.



1 " La Décentralisation : Messieurs de l'Etat, encore un effort ! " rapport (n° 239, 1996-1997) de M. Daniel Hoeffel.

2 Rapport n° 307 (1978-1979) de M. Lionel de Tinguy

3 l'aire urbaine de Hagondage Briey.

4 l'aire urbaine de Hagondage Briey.

5 La dissolution du syndicat de communes intervient, soit sur demande motivée de la majorité des conseils municipaux et avis de la commission permanente du conseil général par arrêté du ou des préfets du ou des départements concernés, soit d'office par décret sur avis conforme du conseil général et du Conseil d'Etat.

6 Aux termes de l'article L. 5211-14 du code général des collectivités territoriales, renuméroté L. 5211-43 par le projet de loi, la commission départementale de la coopération intercommunale est composée à raison de :

1° 60 % par des maires, des adjoints au maire ou des conseillers municipaux élus à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne par les maires regroupés au sein des collèges électoraux déterminés en fonction de l'importance démographique des communes ;

2° 20 % par des représentants d'établissements publics de coopération intercommunale ayant leur siège dans le département, élus à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne par le collège des présidents des organes délibérants de ces établissements et par des représentants de communes associées à la date du 8 février 1992, date de publication de la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, dans le cadre de chartes intercommunales de développement et d'aménagement, élus à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne par le collège des maires de ces communes ;

3° 15 % par des représentants du conseil général, élus par celui-ci à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne ;

4° 5 % par des représentants du conseil régional dans la circonscription départementale, élus par celui-ci à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

7 Rapport du CNFEL pour 1995, p. 13.