CHAPITRE IV :
LA CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'ÉPARGNE ET
DE PRÉVOYANCE
ARTICLE 10
Le statut de la Caisse nationale des
caisses d'épargne et de prévoyance
Commentaire : Le présent article précise la
nature et le statut du futur organe central des caisses d'épargne :
la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance
(CNCEP). Il définit également le mode de désignation de
ses organes dirigeants.
La Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance
(CNCEP) est appelée à remplacer à la fois le Centre
national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP) et la
Caisse centrale des caisses d'épargne et de prévoyance (CCCEP).
Rappelons que le CENCEP, institué par la loi de 1983 sous forme de
groupement d'intérêt économique, est un organe central
jeune à l'échelle de l'histoire des caisses d'épargne
comme à celle des chefs de réseau des groupes comparables.
" Cette jeunesse explique probablement une partie des problèmes
de légitimité qui ont pu affecter son autorité sur
l'ensemble du réseau "
, écrit Raymond Douyère
dans son rapport au premier ministre. Ses décisions sont en effet
régulièrement critiquées, voire restent lettre morte.
Quant à la Caisse centrale, banque du réseau constituée
sous forme de société anonyme, elle n'existe en pratique que
depuis septembre 1995. Présidée par le président du
CENCEP, elle est détenue à 5 % par le CENCEP, à
55 % par les 34 caisses d'épargne et à 40 % par la
Caisse des dépôts et consignations. Bien que sa
légitimité soit plus confortablement assise que celle du CENCEP
et sa compétence mieux reconnue, la Caisse centrale ne centralise encore
qu'une faible part des liquidités du groupe (environ 10 milliards de
francs) et de nombreuses caisses d'épargne préfèrent
encore faire appel à des sociétés extérieures pour
des services que la Caisse centrale pourrait fournir.
La fusion de ces deux organes et le renforcement de leurs compétences
vise à rendre plus efficace l'organe central du réseau. La
création de la Caisse nationale des caisses d'épargne permet
ainsi de rassembler dans une entité unique l'ensemble des fonctions
financières et de contrôle.
La nouvelle Caisse nationale sera une société anonyme à
directoire et conseil de surveillance, agréée comme
établissement de crédit et contrôlée à
60 % au moins par les caisses d'épargne.
Votre commission vous proposera de ramener ce pourcentage à 50 %
afin de préserver la part majoritaire des caisses d'épargne dans
leur organe central tout en permettant à la Caisse nationale de nouer
des alliances avec d'autres partenaires financiers.
La Caisse des dépôts et consignations devrait également
détenir une participation significative (entre 30 et 35 %) dans le
capital de la Caisse nationale bien que cela ne figure pas dans le texte de la
loi. Le niveau de cette participation fera l'objet d'un pacte d'actionnaires en
cours de négociation. Il est indispensable que cette participation
puisse varier souplement pour ne pas entraver les évolutions
stratégiques ultérieures des caisses d'épargne.
Comme l'a déclaré Charles Milhaud, président du CENCEP,
lors de son audition par votre commission, s'il est important que la Caisse des
dépôts et consignations demeure présente au capital de la
Caisse nationale pour éviter une dégradation de la notation des
caisses d'épargne, il est tout aussi essentiel que les caisses
d'épargne envisagent cette relation sous l'angle du partenariat et non
sous celui de la tutelle.
Le présent article précise ensuite que la Caisse nationale est un
établissement de crédit au sens de la loi bancaire et l'autorise
à fournir les services d'investissement prévus aux articles 4 et
5 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des
activités financières.
Rappelons que les services d'investissement portent sur les actions, sur les
titres de créance (à l'exclusion des effets de commerce et des
bons de caisse), sur les parts ou actions d'organismes de placements
collectifs, et sur les instruments financiers à terme. Les services
d'investissement énumérés à l'article 4 de la loi
précitée consistent en la réception et la transmission
d'ordres pour le compte de tiers, l'exécution d'ordres pour le compte de
tiers, la négociation pour compte propre, la gestion de portefeuille
pour le compte de tiers, la prise ferme, et, enfin, le placement.
Le présent article maintient le principe de la séparation des
fonctions de gestion et de contrôle entre le directoire et le conseil de
surveillance, comme cela existait déjà pour le CENCEP, mais se
rapproche du droit des sociétés tel qu'il est fixé par les
articles 118 à 150 de la loi du 24 juillet 1966 sur les
sociétés commerciales.
Si le conseil de surveillance continue de comporter des membres élus par
les salariés du réseau dans les conditions fixées par les
statuts, la présence de membres du Parlement n'est plus requise pas plus
que celle de représentants de la Caisse des dépôts. Pour le
reste, les modalités de constitution, d'organisation et de gestion du
Conseil de surveillance sont renvoyées au droit commun.
Pour le directoire, une seule disposition dérogatoire subsiste, celle
qui soumet la nomination de son président à un agrément du
ministre chargé de l'économie. L'argument constant est de dire
que cet agrément est la contrepartie de la gestion du livret A par les
caisses d'épargne.
On notera toutefois que Raymond Douyère attribue à cet
agrément une responsabilité dans le manque de
légitimité du CENCEP auprès du réseau.
Il écrit ainsi :
" Parce que le pouvoir d'agrément du Président du
directoire est détenu par le ministre de l'économie et des
finances, le CENCEP est perçu comme une émanation du pouvoir
politique. "
Votre commission vous proposera de supprimer l'agrément
ministériel sur la nomination du président du directoire de la
future CNCEP.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi modifié.
ARTICLE 11
Les missions de la Caisse nationale
des
caisses d'épargne et de prévoyance
Commentaire : Le présent article précise les
missions de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de
prévoyance (CNCEP).
Comme il a été vu à l'article précédent, la
création de la Caisse nationale des caisses d'épargne permet de
rassembler dans une entité unique l'ensemble des fonctions
financières et de contrôle.
En conséquence, les fonctions de la Caisse nationale des caisses
d'épargne dépassent largement celles du CENCEP pour inclure
celles de la Caisse centrale des caisses d'épargne et de
prévoyance (CCCEP), véritable banque du groupe Caisses
d'épargne.
Le présent article précise en premier lieu que la Caisse
nationale est l'organe central du réseau des caisses d'épargne au
sens de la loi bancaire du 24 janvier 1984.
En application de l'article 21 de la loi précitée, les organes
centraux
23(
*
)
sont
chargés :
- de représenter les établissements de crédit qui leur
sont affiliés auprès de la Banque de France, du Comité des
établissements de crédit et des entreprises d'investissement
(CECEI), et, sous réserve des règles propres à la
procédure disciplinaire, de la commission bancaire ;
- de veiller à la cohésion de leur réseau et de s'assurer
du bon fonctionnement des établissements qui leur sont affiliés.
A cette fin, ils prennent toutes mesures nécessaires, notamment pour
garantir la liquidité et la solvabilité de chacun de ces
établissements comme de l'ensemble du réseau ;
- de veiller à l'application des dispositions législatives et
réglementaires propres à ces établissements ;
- d'exercer un contrôle administratif, technique et financier sur leur
organisation et leur gestion.
L'article 32 du présent projet de loi renforce encore leurs
prérogatives puisqu'ils pourront désormais :
- étendre le champ de leur contrôle à leurs filiales
directes ou indirectes ainsi qu'à celles des établissements qui
leur sont affiliés ;
- décider d'interdire ou de limiter la distribution d'un dividende aux
actionnaires ou d'une rémunération des parts sociales aux
sociétaires des établissements de crédit ou des
entreprises d'investissement qui leur sont affiliés ;
- lorsque la situation financière des établissements
concernés le justifie, décider la fusion de deux ou plusieurs
personnes morales qui leur sont affiliés, la cession totale ou partielle
de leur fonds de commerce ainsi que leur dissolution.
En qualité d'organe central au sens de la loi bancaire, la Caisse
nationale devra faire respecter l'ensemble des normes de gestion
mentionnées à l'article 33 de la loi bancaire : ratios de
solvabilité, indicateurs de contrôle des grands risques,
coefficient de fonds propres et de ressources permanentes, coefficient de
liquidité.
Outre ces missions, la Caisse nationale des caisses d'épargne reprendra
les missions auparavant assumées par le CENCEP en vertu de l'article 4
de la loi du 1
er
juillet 1983. Le tableau ci-après retrace
les missions comparées du CENCEP et de la Caisse nationale.
Missions comparées du CENCEP et de la Caisse nationale
|
Loi du 1 er juillet 1983 |
Projet de loi |
|
Représenter le réseau, y compris en qualité d'employeur pour faire valoir ses droits et intérêts communs |
1° Représenter le réseau des caisses d'épargne, y compris en qualité d'employeur, pour faire valoir ses droits et intérêts communs |
|
Négocier et conclure, au nom du réseau, les accords nationaux et internationaux |
2° Négocier et conclure, au nom du réseau des caisses d'épargne, les accords nationaux et internationaux |
|
|
3° Etablir les statuts-types des caisses d'épargne et de prévoyance et des groupements locaux d'épargne |
|
Créer toute société ou tout organisme utile au développement des activités du réseau et en assurer le contrôle |
4° Créer ou acquérir toute société ou tout organisme utile au développement des activités du réseau des caisses d'épargne et en assurer le contrôle ou prendre des participations dans tels sociétés ou organismes |
|
Prendre toute disposition administrative, financière et technique nécessaire à l'organisation des caisses et autres établissements du réseau |
5° Prendre toute disposition administrative, financière et technique sur l'organisation et la gestion des caisses d'épargne, leurs filiales et organismes communs, notamment en ce qui concerne les moyens informatiques |
|
Prendre toute mesure nécessaire à l'organisation, au bon fonctionnement et au développement du réseau, notamment pour créer de nouvelles caisses et supprimer des caisses existantes, soit par voie de liquidation amiable, soit par voie de fusion (...) |
6° Prendre toute mesure visant à la création de nouvelles caisses d'épargne et de prévoyance, ou à la suppression de caisses d'épargne et de prévoyance existantes, soit par voie de liquidation amiable, soit par voie de fusion |
|
Définir les produits et les services offerts à la clientèle |
7° Définir les produits et services offerts à la clientèle et coordonner la politique commerciale |
|
|
8° Assurer la centralisation des excédents de ressources des caisses d'épargne et de prévoyance |
|
|
9° Réaliser toutes les opérations financières utiles au développement et au refinancement du réseau, notamment en ce qui concerne la gestion de sa liquidité et son exposition aux risques de marché |
|
|
10° Prendre toute mesure utile à l'organisation, au bon fonctionnement et au développement du réseau des caisses d'épargne, et appeler les cotisations nécessaires à l'accomplissement de ses missions d'organe central (...) |
|
|
11° Veiller à l'application par les caisses d'épargne et de prévoyance des missions d'intérêt général énoncées à l'article 1 er |
On
constate que la Caisse nationale disposera de cinq prérogatives
supplémentaires par rapport au CENCEP : deux d'entre elles
correspondent à la fonction de banque du réseau qui est
actuellement assurée par la Caisse centrale des caisses d'épargne.
Il reviendra en effet à la Caisse nationale d'assurer la centralisation
des excédents de ressources des caisses d'épargne afin de
garantir la gestion financière des fonds demeurés sans emploi.
Ensuite, la Caisse nationale devra réaliser toutes les opérations
financières utiles au développement et au refinancement du
réseau, notamment en ce qui concerne la gestion de sa liquidité
et son exposition aux risques de marché. C'est à ce titre qu'elle
sera chargée de gérer le fonds de garantie et de
solidarité prévu par l'article 12 du présent projet de
loi. C'est également à ce titre qu'elle reprendra à son
compte les obligations couvertes par le fonds commun de réserve et de
garantie du réseau et par le fonds de solidarité et de
modernisation des caisses d'épargne.
Une troisième prérogative nouvelle par rapport à celles du
CENCEP, mais qui s'apparente plus à une prérogative de chef de
réseau, consiste en l'établissement des statuts-types des caisses
d'épargne et des groupements locaux d'épargne. Ce rôle
s'agissant des caisses d'épargne, avait été
précédemment réservé au pouvoir
réglementaire par le décret n° 91-1101 du 23 octobre
1991 relatif à l'organisation des caisses d'épargne qui donnait
cependant au CENCEP la mission de veiller au respect, par les statuts desdites
caisses, des dispositions législatives et réglementaires et le
chargeait d'émettre un avis motivé sur les projets de statuts.
Par cohérence avec les amendements qu'elle vous a proposé aux
articles précédents en vue de supprimer les groupements locaux
d'épargne, votre commission vous proposera un amendement tendant
à supprimer la référence à ces structures.
Par ailleurs, le projet de loi donne à la Caisse nationale les moyens
d'assurer la cohésion du réseau. Elle est ainsi chargée de
" prendre toute mesure utile à l'organisation, au bon
fonctionnement et au développement du réseau des caisses
d'épargne "
et est autorisée pour cela à
" appeler les cotisations nécessaires à l'accomplissement de
ses missions d'organe central du réseau ".
Enfin, les députés ont ajouté une onzième mission
à une liste déjà longue : la Caisse nationale
sera chargée de veiller à l'application par les caisses
d'épargne des missions d'intérêt général
énoncées à l'article premier du présent projet de
loi. Une telle mission a de bonnes chances de rester purement théorique
tant la rédaction dudit article premier est peu directive.
Dans un deuxième paragraphe, le présent article précise le
champ des compétences de la future Caisse nationale. Comme le CENCEP, la
Caisse aura autorité sur les caisses d'épargne affiliées
ainsi que, dans des conditions et pour des cas déterminés par
décret, sur les établissements de crédit
contrôlés par les caisses d'épargne ou les
établissements dont l'activité est nécessaire au
fonctionnement du réseau. Ces dispositions sont reprises du second
alinéa de l'article 2 de la loi du 1
er
juillet 1983.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi modifié.
ARTICLE 12
Le fonds commun de garantie et de
solidarité du réseau
Commentaire : Le présent article confie à la
Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP)
la responsabilité de garantir la liquidité et la
solvabilité des caisses d'épargne, en tant qu'organe central du
réseau. Elle peut appeler à cet effet des cotisations
auprès de ses affiliés pour doter le fonds commun de garantie et
de solidarité du réseau appelé à remplacer l'actuel
fonds commun de réserve et de garantie (FCRG).
Comme il a été rappelé à l'article
précédent, l'article 21 de la loi bancaire du 24 janvier 1984
confie aux organes centraux des réseaux bancaires coopératifs ou
mutualistes la charge de
" veiller à la cohésion de leur
réseau et de s'assurer du bon fonctionnement des établissements
qui leur sont affiliés "
. A cette fin, ils sont censés
prendre
" toutes mesures nécessaires, notamment pour
garantir la liquidité et la solvabilité de chacun de ces
établissements comme de l'ensemble du réseau ".
Le présent article traduit cette responsabilité pour la Caisse
nationale des caisses d'épargne. Il lui appartiendra désormais,
en tant que nouvel organe central du réseau des caisses
d'épargne,
" d'assurer la garantie des déposants et des
souscripteurs "
. Elle pourra prendre
" toutes mesures
nécessaires pour garantir la liquidité et la solvabilité
des caisses d'épargne et de prévoyance et pour organiser la
solidarité financière au sein du réseau "
. Le
texte octroie ainsi à la Caisse nationale la faculté de
créer un " fonds commun de garantie et de solidarité ".
L'existence d'un tel fonds n'est pas une nouveauté puisque l'article 9
de la loi du 20 juillet 1895 imposait déjà aux caisses
d'épargne de créer un fonds de réserve et de garantie.
L'article 4 de la loi du 1
er
juillet 1983 reprend cette
dénomination en confiant au CENCEP la charge de le constituer à
partir d'une dotation du fonds de réserve et de garantie institué
par l'article 52 du code des caisses d'épargne.
Constitué en 1984 à partir d'une fraction de la dotation
" Delors " de 3 milliards de francs prélevée sur ledit
fonds de réserve et de garantie du livret A, le fonds commun de
réserve et de garantie (FCRG) est aujourd'hui doté de 9,629
milliards de francs. Il constitue avec le Fonds de solidarité et de
modernisation (FSM) ce que l'on appelle les fonds centraux des caisses
d'épargne dont les dotations, considérées comme des fonds
propres, permettent au groupe de présenter un ratio de
solvabilité très supérieur à la norme requise (voir
commentaire de l'article 22).
Le FCRG est supprimé par l'article 22 du présent projet (au
même titre que le FSM) mais il n'est pas prévu que les sommes
inscrites à son bilan soient dévolues au nouveau fonds commun de
garantie et de solidarité (FCGS).
Aussi le présent article octroie-t-il à la Caisse nationale la
faculté d'appeler en tant que de besoin des cotisations auprès
des caisses d'épargne pour doter ou reconstituer le FCGS. Il
prévoit également que la définition des règles
d'organisation, de fonctionnement et de gestion de ce fonds relève de la
compétence exclusive de la Caisse nationale.
Rappelons toutefois que la création de ce fonds n'est qu'une
faculté offerte à la Caisse nationale des caisses
d'épargne. Les caisses d'épargne entrent en effet de plein droit
dans le champ de la garantie offerte par le fonds de garantie des
dépôts commun et obligatoire créé par l'article 47
du présent projet pour l'ensemble des établissements de
crédit agréés en France.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 13
La désignation et les
missions
des censeurs
Commentaire : Le présent article reprend et
élargit les dispositions actuelles qui régissent les censeurs.
Ces derniers sont censés veiller au respect des textes mais aussi
à l'application des orientations du chef de réseau.
Les censeurs constituent une des innovations les plus significatives de la loi
n° 91-635 du 11 juillet 1991 qui a modifié la loi du
1
er
juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne.
Leur mission, définie à l'article 4-3 de la loi du 1
er
juillet 1983 précitée, consiste à veiller à ce que
la caisse ou l'établissement auprès duquel ils sont nommés
" respecte les dispositions législatives et
réglementaires en vigueur, ainsi que les règles et orientations
définies par le CENCEP ".
Le directoire du CENCEP désigne ainsi un censeur auprès de chaque
caisse d'épargne et peut en désigner auprès de tout autre
établissement du réseau. Les censeurs ont ainsi pour fonction de
créer une relation permanente et confiante entre le CENCEP et chaque
caisse. Un même censeur peut évidemment être
désigné auprès de plusieurs caisses.
Pour l'exercice de leurs missions, les censeurs disposent d'un certain nombre
de prérogatives :
• Le censeur participe, sans droit de vote, aux réunions des
conseils d'orientation et de surveillance (COS) des caisses ;
En cette qualité, le censeur veille, comme le lui prescrit la loi au
respect de la réglementation et surtout des décisions et des
orientations arrêtées par le CENCEP, mais aussi au bon
fonctionnement du COS comme composante essentielle du dispositif
institutionnel : respect des prérogatives de l'organe dirigeant et
de l'organe délibérant, de la collégialité du COS,
de la qualité de son information...
Cette prérogative permet également aux censeurs de prendre la
mesure de l'état de l'opinion des conseillers des caisses
d'épargne.
• Il est avisé des décisions de
l'établissement ;
• Il peut être entendu à sa demande par le directoire de la
caisse ;
• Il peut suspendre l'exécution d'une délibération
litigieuse en demandant une seconde délibération sur toute
question relevant de ses attributions.
Cette faculté n'est que rarement utilisée. Le dernier
rapport
24(
*
)
de la mission des
censeurs au conseil de surveillance du CENCEP fait état d'une seule
demande de seconde lecture au cours de l'exercice 1997, comme les deux
années précédentes.
Le présent article reprend ces dispositions en les assortissant d'une
prérogative supplémentaire pour les censeurs : celle de
demander l'inscription de tout sujet à l'ordre du jour du COS.
Par ailleurs, la procédure de révocation collective du directoire
ou du conseil de surveillance d'une caisse prévue à l'article 14
du présent projet de loi peut être initiée sur proposition
du censeur.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 14
Les pouvoirs de la Caisse nationale
sur
les organes dirigeants des caisses d'épargne et de prévoyance
Commentaire : Le présent article donne à la
Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance la
faculté de procéder à la révocation collective des
organes dirigeants d'une caisse d'épargne dans certains cas
déterminés. Une commission nommée par la CNCEP serait
alors chargée d'assumer provisoirement les missions du directoire ou du
conseil d'orientation et de surveillance en attendant une nouvelle
désignation.
Dans le cadre de l'accroissement des pouvoirs de l'organe central des caisses
d'épargne, le présent article prévoit une faculté
nouvelle pour la future Caisse nationale des caisses d'épargne et de
prévoyance (CNCEP) : celle de procéder, notamment sur
proposition du censeur, à la révocation collective du directoire
ou du conseil d'orientation et de surveillance d'une caisse d'épargne.
Cette faculté s'ajouterait aux pouvoirs dont disposera la Caisse
nationale en tant qu'organe central
25(
*
)
du réseau des caisses
d'épargne en vertu de la loi bancaire du 24 janvier 1984 (voir
commentaire de l'article 11), et à la faculté de révoquer
un membre de conseil d'orientation et de surveillance s'il ne présente
pas l'honorabilité nécessaire et l'expérience
adéquate pour assumer ses fonctions, qui lui est octroyée par
l'article 5 du projet de loi.
La CNCEP pourrait faire usage de cette faculté dans trois cas :
Si le directoire (ou le COS) cesse d'exercer ses fonctions ;
Si le directoire (ou le COS) prend des décisions non conformes aux
dispositions législatives ou réglementaires ;
Si le directoire (ou le COS) prend des décisions non conformes aux
instructions émises par l'organe central dans le cadre de ses
compétences. Cette dernière précision est
importante : les organes dirigeants des caisses d'épargne ne sont
pas tenus de se conformer aux instructions de l'organe central si ce dernier
sort lui même de son champ de compétences tel que défini
aux articles 11 et 12 du présent projet de loi.
Dans l'hypothèse ou la CNCEP procéderait à une
révocation collective, elle nommerait une commission pour assumer
provisoirement les missions du directoire ou du conseil d'orientation et de
surveillance de la caisse en attendant la désignation d'un nouveau
directoire ou COS.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.