Projet de loi autorisant la ratification du protocole établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, fait à Dublin le 27 septembre 1996

Rapports législatifs

Rapport n° 304 (1998-1999), déposé le

Projet de loi sur la ratification de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes

LA MALÈNE (Christian de)

RAPPORT 304 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Table des matières




N° 304

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 7 avril 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur :

- le projet de loi autorisant la ratification de la convention établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes , faite à Bruxelles le 26 juillet 1995 ;

- le projet de loi autorisant la ratification du protocole établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes , fait à Dublin le 27 septembre 1996 ;

- le projet de loi autorisant la ratification du protocole établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne concernant l'interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice des Communautés européennes de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes , fait à Bruxelles le 29 novembre 1996 ;

- le projet de loi autorisant la ratification du deuxième protocole établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes , fait à Bruxelles le 19 juin 1997 ;

- et le projet de loi autorisant la ratification de la convention établie sur la base de l'article K. 3, paragraphe 2, point c, du traité sur l'Union européenne relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des Etats membres de l'Union européenne, faite à Bruxelles le 26 mai 1997 .

Par M. Christian de LA MALÈNE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir les numéros :

Sénat : 173 à 17 7 (1998-1999).


Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi de cinq projets de loi tendant à autoriser la ratification de deux conventions et de trois protocoles établis dans le cadre de la protection des intérêts financiers des communautés européennes.

Depuis de nombreuses années, la fraude affectant le budget communautaire qu'il s'agisse de la fraude aux recettes, en particulier sur les droits de douane, ou aux dépenses dans le cadre de la politique agricole commune ou de l'attribution des fonds structurels, est régulièrement signalée comme une faiblesse majeure et préoccupante de la construction européenne, tant par le préjudice financier qu'elle représente que par l'extrême difficulté à contrer les stratégies de plus en plus sophistiquées des fraudeurs, qui semblent mettre à profit toutes les lacunes des réglementations et des systèmes de contrôle. Selon les estimations officielles, le montant des fraudes et irrégularités identifiées en 1997, par conséquent très inférieur à celui des fraudes réelles, s'élèverait à 1,4 milliard d'euros. A ce phénomène s'ajoute une prise de conscience plus récente d'améliorer les procédures de contrôles internes afin d'éviter les fraudes et irrégularités affectant la gestion par les communautés elles-mêmes, de leur budget.

La lutte contre la fraude au budget communautaire apparaît donc comme un objectif à la fois prioritaire et difficile à atteindre. Elle implique la mise en oeuvre d'une vaste panoplie d'actions nationales, communautaires et interétatiques.

Sur un plan pratique, la responsabilité première de la lutte contre la fraude au budget communautaire relève des Etats membres. Ce sont eux qui, par leurs administrations fiscales et douanières notamment, disposent des moyens de contrôle les plus efficaces. C'est à eux qu'il incombe de procéder aux enquêtes, aux poursuites et aux sanctions propres à combattre la fraude.

Toutefois, le caractère transnational des activités frauduleuses, qui s'est affirmé au fur et à mesure que se mettait en place le marché unique, impose un renforcement de la coordination entre Etats-membres, particulièrement en matière policière et judiciaire.

La lutte contre la fraude au budget communautaire, partie intégrante de la lutte contre la fraude internationale, fait partie des domaines d'intérêt commun dits du " troisième pilier " traités dans le cadre de la coopération sur la justice et les affaires intérieures. Bien que relevant de la souveraineté nationale de chaque Etat membre par ses implications en matière de police et de justice, ce sujet entre dans le champ de la coopération intergouvernementale. Dans cette optique, le traité de Maastricht avait posé le principe d'assimilation selon lequel les Etats-membres prennent les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté que celles qu'ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers. Il avait également incorporé un volet consacré à la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, fournissant une base légale à l'adoption d'instruments de lutte contre la fraude de dimension internationale. Les aménagements apportés par le traité d'Amsterdam au " troisième pilier ", désormais recentré sur la coopération policière et judiciaire, ne remettent pas en cause le caractère intergouvernemental de la lutte contre la fraude.

C'est dans cet esprit qu'ont été adoptés les 5 instruments actuellement soumis au Sénat.

La Convention du 26 juillet 1995 relative à la protection des intérêts financiers des communautés européennes a pour objet d'introduire dans le droit pénal de chaque Etat-membre une incrimination pénale réprimant la fraude affectant les intérêts financiers des communautés européennes. Elle définit cette fraude et pose le principe de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, y compris dans le cadre de la responsabilité pénale des chefs d'entreprise.

Cette convention a été complétée par trois protocoles :

- celui du 27 septembre 1996 élargit le champ des incriminations à la corruption, active ou passive, liée aux fraudes affectant les intérêts financiers des communautés,

- celui du 29 novembre 1996 traite de la compétence, à titre préjudiciel, de la cour de justice des communautés européennes pour l'interprétation de la convention,

- enfin, celui du 19 juin 1997 traite de l'incrimination de blanchiment des produits de la fraude et introduit, pour l'ensemble des incriminations de fraude, de corruption et de blanchiment, la responsabilité pénale des personnes morales.

Quant au cinquième instrument, c'est-à-dire la convention du 26 mai 1997 relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des communautés européennes ou des fonctionnaires des Etats-membres, elle vise à généraliser l'incrimination de corruption à tous les actes commis par des fonctionnaires communautaires et nationaux, y compris lorsqu'ils ne sont pas liés à une fraude affectant les intérêts financiers des communautés.

Au total, l'objectif de ces 5 textes est d'introduire dans le droit pénal des Etats-membres des dispositions harmonisées permettant une plus grande efficacité dans les enquêtes, les poursuites ou les sanctions concernant des fraudes affectant les intérêts financiers de l'Union.

Ces instruments impliquent des mesures législatives nationales d'application et c'est pourquoi, le gouvernement a également déposé devant le Sénat le 29 janvier dernier un projet de loi modifiant le code pénal et le code de procédure pénale et relatif à la lutte contre la corruption, tendant à créer une incrimination de corruption active et passive d'un fonctionnaire communautaire, d'un fonctionnaire national d'un autre Etat-membre et des membres des institutions des communautés.

L'adaptation des droits nationaux, encouragée par les conventions et protocoles susvisés, constitue donc un volet important, essentiellement juridique, d'un ensemble d'actions visant à renforcer l'efficacité de la lutte contre la fraude.

Votre rapporteur évoquera tout d'abord rapidement les principaux aspects de la fraude au détriment du budget communautaire. Il présentera ensuite le dispositif et la portée des deux conventions et des trois protocoles soumis au Sénat.

I. FRAUDE AU DÉTRIMENT DU BUDGET COMMUNAUTAIRE ET PROTECTION DES INTÉRÊTS FINANCIERS DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

La fraude au détriment du budget communautaire doit constituer une préoccupation forte des Etats membres comme des autorités européennes, tant en raison des montants en jeu, qui ne sont pas négligeables, que de l'évolution des types de fraude, qui révèle l'action de plus en plus sophistiquée de filières criminelles organisées, utilisant pleinement les règles de libre circulation pour entraver les enquêtes et les poursuites et échapper aux sanctions.

Face à ce phénomène, les Etats membres et les autorités communautaires tentent de renforcer leurs moyens opérationnels de lutte antifraude tout en recherchant des moyens juridiques permettant de mieux répondre à la complexité des situations constatées.

A. LA FRAUDE AU DÉTRIMENT DU BUDGET COMMUNAUTAIRE : UN PHENOMÈNE A CARACTÈRE TRANSNATIONAL

L'analyse, par la Commission européenne, de la fraude au détriment du budget communautaire met en lumière la nature désormais transnationale de ce phénomène.

1. La nature et l'ampleur des fraudes

La fraude aux intérêts financiers des communautés touche les recettes et les dépenses du budget communautaire.

En ce qui concerne les ressources propres de la Communauté , c'est-à-dire les droits de douane et les prélèvements agricoles, la fraude consiste soit en une absence totale de déclaration en douane des marchandises importées, ces marchandises étant écoulées de façon occulte sur le territoire communautaire, soit le plus souvent en une fausse déclaration sur l'origine, l'espèce ou la valeur , de sorte à s'affranchir en totalité ou en partie des droits de douane. Ces fausses déclarations sont souvent effectuées à l'aide de documents falsifiés, tels des certificats d'origine attestant faussement de l'origine préférentielle des marchandises. Une fausse déclaration en douane sur l'origine du produit peut permettre à l'importateur de bénéficier d'un tarif préférentiel, c'est-à-dire de droits de douane réduits voire nuls.

La fraude résulte également de la violation des règles de transit, lorsque des marchandises introduites sur le territoire communautaire en vue d'un simple transit y circulent en suspension de droits de douane puis y sont écoulées sans accomplissement des formalités douanières.

A titre d'illustration de ces divers types de fraude, on peut citer l'importation en provenance de la Turquie d'huile de noisettes, faussement dénommée huile de tournesol à l'importation en Belgique et aux Pays Bas afin de ne pas acquitter les prélèvements agricoles.

De même, la contrebande porte le plus fréquemment sur les produits fortement taxés, tels que l'alcool et les cigarettes . Dans son rapport annuel sur la lutte contre la fraude de 1997, la commission européenne cite de nombreux cas, tels que celui de cargaisons débarquées en Espagne d'avions-cargos appartenant aux forces armées ukrainiennes et déclarées comme étant constituées de pièces de rechange électriques expédiées de Grèce alors qu'il s'agissait en réalité de cigarettes de contrebande.

En ce qui concerne les dépenses , les fraudes touchent particulièrement les restitutions à l'exportation destinées à soutenir l'exportation des produits agricoles, les fausses déclarations privilégiant les produits ou les pays pour lesquels les restitutions sont les plus élevées, ainsi que les crédits alloués au titre des fonds structurels . On peut citer, par exemple, des fraudes consistant à surestimer les coûts de formation ou à déclarer des actions de formation fictives en vue d'obtenir indûment des subventions du Fonds social européen.

L'impact de ces fraudes sur le budget communautaire est par définition difficile à évaluer, dans la mesure où seules sont connues les infractions ayant été décelées, soit par les Etats membres qui les signalent alors aux autorités communautaires, soit par la commission elle-même à la suite de ses propres enquêtes.

En 1997, les cas d'irrégularités ou de fraudes recensés par la Commission européenne ont représenté un " manque à gagner " de 1,4 milliard d'euros pour le budget communautaire , dont 1 milliard d'euros affectant les ressources propres (droits de douane et prélèvements agricoles) et 400 millions d'euros affectant les dépenses (FEOGA-Garantie et fonds structurels). Encore faut-il signaler qu'en ce qui concerne la fraude sur les recettes, l'impact sur le budget communautaire ne représente que 25 % de la perte de recettes totales, l'essentiel de la fraude s'effectuant au détriment des budgets nationaux des Etats membres, par perte de droits de douane, de TVA  et d'accises.

On remarquera que l'impact de la fraude est particulièrement fort en matière de ressources propres de la communauté puisqu'il représente environ 6,5 % de ces dernières. Il est plus limité en matière de dépenses dans le domaine des actions structurelles (0,3 % du budget) et du FEOGA-Garantie (0,8 % du budget).

En ce qui concerne la ventilation géographique de la fraude, on peut apporter, pour l'année 1997, les précisions suivantes :

. pour la fraude concernant les ressources propres des communautés, les irrégularités communiquées par les Etats membres l'avaient principalement été par le Royaume-Uni (95 millions d'euros), l'Italie (88 millions d'euros), la Belgique (45 millions d'euros), les Pays-Bas (39 millions d'euros), la France (32 millions d'euros) et l'Allemagne (28 millions d'euros),

. pour la fraude affectant les actions structurelles, les plus importantes irrégularités avaient été communiquées par le Portugal (18 millions d'euros), l'Allemagne (11,7 millions d'euros) et le Royaume-Uni (9,8 millions d'euros),

. pour la fraude concernant le FEOGA-Garantie, les plus importantes irrégularités ont été déclarées par l'Espagne (43 millions d'euros), la Grèce (37 millions d'euros), l'Italie (31 millions d'euros) et l'Allemagne (27 millions d'euros).

Ces chiffres ne tiennent pas compte des cas décelés par la Commission elle-même, qui mettent en jeu des montants autant sinon plus élevés que ceux signalés par les Etats-membres. Ils n'ont par ailleurs qu'une valeur très indicative, les infractions résultant de plus en plus souvent de circuits transnationaux et organisés de fraude.

Au total, l'évaluation par la Commission européenne de l'impact de la fraude étant par définition établie au vu des seules infractions constatées, elle ne peut que constituer un montant minimal, sans doute très inférieur à celui des fraudes effectivement pratiquées.

2. Des circuits internationaux de fraudes organisés par des réseaux criminels

L'un des aspects les plus préoccupants de la fraude au détriment du budget communautaire est sans doute qu'elle s'avère désormais de plus en plus souvent le fait de réseaux criminels organisés et transnationaux utilisant des méthodes sophistiquées.

Dans son rapport annuel pour 1997 sur la protection des intérêts financiers de la Communauté, la Commission européenne effectuait le constat suivant :

" Il est établi de façon certaine que les organisations criminelles internationales ont pris pour cible le budget communautaire. Plus de cinquante organisations criminelles ont été identifiées au cours d'enquêtes de grande envergure qui ont montré les atteintes aux dépenses et aux recettes communautaires. Ces organisations collaborent entre elles et se livrent à d'autres activités que la délinquance financière portant atteinte au finances communautaires. " Sont ainsi visés les liens entre cette fraude et les trafics illicites de toutes sortes, à commencer par celui des stupéfiants.

La Commission signale que " les réseaux criminels internationaux s'attaquent aux produits fortement taxés (cigarettes, alcool), aux produits agricoles ayant une forte valeur ou ayant un fort différentiel de prix sur les cours mondiaux (viande bovine, huile d'olive, beurre) et aux produits issus des pays tiers commercés sous des régimes tarifaires préférentiels (produits de la pêche, textiles, produits électroniques, moteurs de voitures) ".

Elle souligne que " la criminalité organisée... profite des disparités entre systèmes nationaux pour rechercher l'impunité et s'appuie au besoin sur des pays tiers (en Suisse ou dans des paradis fiscaux) qui abritent les véritables organisateurs de ces réseaux et assurent le blanchiment des sommes soustraites au budget commun ".

S'agissant du trafic de cigarettes, elle note que les groupes criminels organisés aux niveaux européen et mondial " font preuve d'une forte capacité d'adaptation aux dispositions répressives et d'une grande flexibilité aussi bien géographique qu'opérationnelle pour utiliser différents moyens de transport et différents réseaux de distribution et de blanchiment ". Dans le domaine des produits agricoles, elle relève que " la criminalité organisée est présente à travers des réseaux complexes de producteurs, de négociants, de transporteurs, de facturiers, de contrebandiers, de faussaires, etc. ".

B. LES MOYENS DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE

La lutte contre la fraude frappant le budget communautaire est un objectif à la fois majeur et difficile à mettre en oeuvre, compte tenu des multiples implications qu'il suppose.

Sur un strict plan juridique, la lutte contre la fraude internationale a été incluse dans les domaines du " troisième pilier " relatif à la justice et aux affaires intérieures. Il ne s'agit donc pas d'une matière communautaire mais d'une question d'intérêt commun qui, bien que relevant de la compétence des Etats membres, doit être traitée dans le cadre de la coopération intergouvernementale.

Sur le plan opérationnel, la lutte contre la fraude implique de multiples intervenants : administrations fiscales, douanières, policières, judiciaires nationales, Commission européenne, organes de contrôle tant nationaux que communautaires comme les cours des comptes.

Il ne saurait être ici question de dresser un panorama exhaustif de la lutte contre la fraude au budget communautaire. Votre rapporteur mentionnera simplement les principales actions relevant des Etats-membres et des autorités communautaires ainsi que la mise au point d'instruments juridiques visant à protéger les intérêts financiers des communautés.

1. Les moyens mis en oeuvre par les Etats-membres

La lutte contre la fraude au budget communautaire repose en tout premier lieu sur les Etats-membres, qu'il s'agisse de la détection des fraudes ou de l'enclenchement des poursuites.

Leur responsabilité vis-à-vis des institutions communautaires est précisée par plusieurs règlements leur imposent de signaler aux autorités communautaires les fraudes et irrégularités qu'ils constatent sur leur propre territoire, que ce soit en matière de ressources propres (règlement CEE n° 1552/89 du 29 mai 1989 modifié par le règlement CEE n° 1355/96 du 8 juillet 1996) ou de politique agricole commune (règlement CEE n° 595/1 du 4 mars 1991). Par ailleurs, le règlement CEE n° 515/97 du Conseil du 13 mars 1997 impose aux Etats-membres de signaler à la Commission européenne tous les cas de fraude qui pourraient avoir des ramifications ou se reproduire de manière similaire dans d'autres Etats-membres ou qui présentent un intérêt particulier quant aux mécanisme de fraude utilisés.

C'est sans doute dans le domaine des ressources propres que l'efficacité de cette lutte est la plus avérée. En effet, les fraudes relatives aux droits de douane et aux prélèvements agricoles affectent plus encore les finances des Etats-membres que les finances communautaires. Aussi les administrations fiscales et douanières nationales appliquent-elles de manière automatique aux ressources communautaires les méthodes de contrôle en vigueur pour la perception de leurs propres ressources.

Un degré d'efficacité comparable peut être constaté en matière de restitutions à l'exportation des produits agricoles, dans la mesure où leur contrôle incombe également aux administrations douanières.

Très variable et inégal selon les Etats-membres est en revanche le contrôle des mesures d'intervention et des aides directes en matière agricole, ou encore celui de l'attribution des fonds structurels.

En ce qui concerne la France, l'administration douanière assure l'essentiel du contrôle en matière de ressources propres et de prélèvements agricoles.

Dans le domaine agricole, les contrôles relatifs aux versements alloués dans le cadre du soutien aux marchés incombe aux offices professionnels. Ils interviennent en même temps que les versements du FEOGA Garantie et se doublent de contrôles a posteriori par l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA) et par la Commission interministérielle de coordination des contrôles. S'agissant de l'attribution des aides directes, elles sont contrôlées par les corps d'inspection des ministères de l'agriculture et du budget.

Plus dispersés et déconcentrés sont en revanche les contrôles relatifs aux subventions allouées dans le cadre des fonds structurels (FEDER, FEOGA-Orientation, Fonds social européen).

2. Les moyens de lutte mis en oeuvre par les autorités communautaires

Entamée dans le courant des années 1970 par la mise en place, au sein des directions générales chargées de l'agriculture, de la fiscalité et des douanes, d'unités chargées du contrôle et de la lutte antifraude, indépendamment des services de contrôle financier, l'organisation de la lutte antifraude au sein de la Commission européenne s'est renforcée en 1987 avec la création de l'unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF), structure légère installée auprès du secrétaire général, chargée de coordonner l'activité antifraude répartie entre les différentes directions dans tous les secteurs qui concernent directement la douane (ressources propres, FEOGA-Garantie), ainsi que dans tous les autres secteurs de dépense et notamment les fonds structurels.

L'UCLAF dispose de 130 agents. Ses missions ont été redéfinies et élargies autour de 4 thèmes : la conception et l'élaboration de la législation sur la lutte antifraude et la protection des intérêts financiers des communautés, le développement de l'infrastructure nécessaire à la lutte contre la fraude, la collecte d'informations provenant en particulier des Etats-membres et leur traitement et enfin les mesures opérationnelles. Elle fournit une assistance technique aux services nationaux des Etats-membres dans les enquêtes relatives aux réseaux criminels transnationaux prenant pour cible le budget communautaire.

Enfin, la mise en cause de la Commission européenne à propos de fraudes ou d'irrégularités internes portant sur différents programmes, qui avait conduit la Cour des comptes européenne à refuser sa déclaration d'assurance positive sur la légalité et la régularité des opérations de l'exercice 1996, puis le Parlement européen à reporter sa décharge pour le même budget, a mis à jour la nécessité de renforcer les règles de contrôle interne.

Le comité d'experts de 5 membres, dont le rapport rendu le 15 mars a entraîné la démission de la Commission, devrait dans un second temps présenter un rapport sur les procédures internes à la Commission en matière de lutte contre la fraude. La Commission elle-même a présenté trois codes de conduite , le premier à l'usage des commissaires, le deuxième sur les relations entre les commissaires, leurs cabinets et les services, et le troisième sur les fonctionnaires et s'était engagée sur une amélioration de sa gestion interne. Enfin, elle avait mis à l'étude une rénovation de la lutte contre la fraude susceptible de déboucher sur un Office de lutte contre la fraude, indépendant et doté de la personnalité juridique, qui pourrait ainsi se différencier de l'UCLAF, organisme purement interne à la Commission.

A l'évidence, cet aspect de la lutte contre la fraude, jusqu'ici quelque peu négligé par la Commission, devra désormais figurer au rang des priorités.

3. Les moyens juridiques

S'agissant des aspects juridiques de la lutte contre la fraude au budget communautaire, votre rapporteur a signalé que le droit pénal et la procédure pénale relevant de la souveraineté des Etats-membres, les autorités communautaires n'étaient pas habilitées à intervenir. Aussi ce domaine doit-il être traité dans le cadre de la coopération intergouvernementale entre Etats-membres.

L'efficacité des enquêtes, des poursuites ou des sanctions relatifs aux fraudes affectant le budget communautaire impose une organisation juridique adéquate supposant d'une part que ce type de fraude soit effectivement incriminé dans le droit pénal des Etats membres et d'autre part qu'une bonne coordination se mette en place entre Etats-membres du fait du caractère le plus souvent transnational des infractions.

Sur ce point, il est clair que d'importantes lacunes ont été constatées, la disparité des législations nationales en matière de définition de la fraude et l'exigence par certains Etats d'une double incrimination pour engager des poursuites faisant surgir de multiples difficultés pratiques dans la coopération judiciaire et la lutte contre les fraudes.

Les traités ont d'abord pris en compte ces difficultés dans le droit communautaire en favorisant la coordination des services nationaux et les actions de prévention.

Le traité de Maastricht a ainsi inséré dans le traité institué la Communauté européenne un article 209 A aux termes duquel " les Etats membres prennent les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté que celles qu'ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers ". Cette obligation d'assimilation se double d'une obligation de coopération définie en ces termes : " sans préjudice d'autres dispositions du présent traité, les membres coordonnent leur action visant à protéger les intérets financiers de la Communauté contre la fraude. A cette fin, ils organisent, avec l'aide de la Commission, une collaboration étroite et régulière entre les services compétents de leurs administrations ".

Ces dispositions ont été amendées par le traité d'Amsterdam qui permet au Conseil d'adopter, dans le cadre de la procédure de codécision et après la consultation de la Cour des comptes, des mesures nécessaires, dans le domaine de la prévention de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté, en vue d'offrir une protection effective et équivalente dans les Etats membres. Le volet pénal de cette action ne peut toutefois s'exercer que dans le cadre d'une coopération intergouvernementale.

Dans le cadre du même traité, les pouvoirs de la Cour des comptes, en particulier en matière de contrôle, ont été étendus.

En outre, un règlement du Conseil relatif à la protection des intérêts financiers des communautés mettant à jour les règlements sectoriels préexistants et autorisant la Commission à prendre des sanctions administratives,

A la suite d'une étude comparative des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres menée afin de déterminer s'il convenait de prendre des mesures pour réaliser une plus grande compatibilité de ces dispositions, le Conseil européen a élaboré un ensemble de conventions et de protocoles destinés à assurer la protection des intérêts financiers des Communautés . Ce sont ces conventions et ces protocoles qui sont aujourd'hui soumis à l'approbation du Sénat.

II. LES CONVENTIONS ET LES PROTOCOLES SUR LA PROTECTION DES INTÉRÊTS FINANCIERS DES COMMUNAUTÉS : UN PAS VERS LE RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

Fruits de la coopération intergouvernementale dans le cadre du " troisième pilier ", la convention relative à la protection des intérêts financiers des communautés européennes du 26 juillet 1995, les trois protocoles qui s'y rattachent ainsi que la convention du 26 mai 1997 relative à la lutte contre la corruption participent d'un même objectif : renforcer l'efficacité de la lutte contre la fraude à travers l'incrimination par l'ensemble des législations pénales des Etats-membres des fraudes portant atteinte aux intérêts financiers des communautés et des faits de corruption susceptibles d'y être liés.

A. LA RECHERCHE D'UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ DANS LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE AU BUDGET COMMUNAUTAIRE

Les cinq instruments élaborés par le Conseil européen pour la protection des intérêts financiers des communautés européennes traitent d'un aspect particulier de la lutte contre la fraude : la protection pénale de ces intérêts financiers.

Le domaine pénal relevant de la seule compétence des Etat membres, c'est par la voie de conventions internationales qu'a été recherchée une harmonisation des législations pénales afin de combattre la fraude avec une plus grande efficacité.

1. Les objectifs des conventions et protocoles

Les fraudes au détriment du budget communautaire et les actes de corruption qui y sont liés présentent le plus souvent un caractère transnational. Aussi la coopération judiciaire à tous les stades -enquêtes, poursuites, répression- est-elle donc particulièrement nécessaire à l'efficacité de la lutte contre la fraude.

Cette coopération judiciaire se heurte cependant à des obstacles qui ne manquent pas d'être utilisés par les filières organisées de fraude.

Le principal obstacle est sans aucun doute la grande disparité des législations nationales, qui, au plan pénal, ne comportent pas une définition identique de la fraude, ces définitions nationales ne permettant pas toujours d'englober la fraude au détriment du budget communautaire. L'absence d'homogénéité des droits pénaux fait qu'il n'est pas toujours possible de satisfaire à l'exigence de double incrimination posée par de nombreux Etats-membres pour répondre favorablement aux demandes d'assistance judiciaire et pour les exécuter convenablement.

Dans certains Etats-membres, certains types de fraudes échappent à toute incrimination pénale et ne sont passibles que de simples sanctions administratives. Pour une même infraction, les sanctions varient de pays à pays comme peuvent varier les procédures administratives.

Aussi est-il apparu nécessaire de mettre en oeuvre une harmonisation des règles nationales d'incrimination et de sanction.

Cette mise en oeuvre a suivi une démarche progressive qui a conduit les pays de l'Union européenne à adopter un ensemble d'instruments.

2. La mise au point des conventions et des protocoles

Le traité de Maastricht (article K3) a défini le cadre d'une coopération judiciaire en matière pénale des Etats-membres et c'est sur cette base qu'ont été adoptés, sous l'impulsion de présidences successives, les deux conventions et les trois protocoles soumis au Sénat.

Sous la présidence allemande (deuxième semestre 1994) a été adoptée la résolution du Conseil du 6 décembre 1994 définissant les principes qui seraient retenus dans le cadre des instruments élaborés pour la protection juridique des intérêts financiers des Communautés , y compris la corruption, le blanchiment et la responsabilité des personnes morales.

Sous la présidence française (premier semestre 1995) a été acquis l'accord politique des Etats-membres sur le contenu de la convention relative à la protection des intérêts financiers des communautés européennes (Conseil européen de Cannes des 26 et 27 juin 1995).

Initiée sous présidence espagnole (deuxième semestre 1995), la négociation du premier protocole, relatif à la corruption , à la convention précitée avait pour finalité de compléter la mise en oeuvre des objectifs arrêtés par la résolution du 6 décembre 1994 sur le volet " corruption ".

La présidence italienne, pour sa part (premier semestre 1996), a lancé les travaux de négociation du deuxième protocole (poursuite de la réalisation des objectifs de la résolution adoptée sous présidence allemande sur les aspects " blanchiment " et " responsabilité des personnes morales ") et proposé l'élargissement, dans le cadre d'une nouvelle convention, du contenu du premier protocole relatif à la corruption, à l'ensemble des faits de corruption susceptibles d'impliquer des fonctionnaires communautaires ou des fonctionnaires des Etats membres de l'Union européenne.

La négociation de ces instruments s'est poursuivie sous les présidences irlandaise (deuxième semestre 1996) et néerlandaise (premier semestre 1997).

Un accord politique était obtenu, pour ces deux instruments, au Conseil du 26 mai 1997, la convention relative à la corruption étant signée à la même date et le deuxième protocole étant signé le 19 juin 1997.

B. LE DISPOSITIF DES DEUX CONVENTIONS ET DES TROIS PROTOCOLES

La convention du 26 juillet 1995 et les protocoles qui s'y rattachent visent à promouvoir la lutte contre la fraude affectant le budget communautaire à travers l'incrimination par l'ensemble des législations pénales des Etats-membres de l'Union des comportements constitutifs de fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes et des faits de corruption susceptibles d'y être liés.

La convention, de même que les protocoles qui l'accompagnent, a été négociée dans le cadre de la coopération judiciaire, dite du " 3 e pilier ", sur la base de l'article K3 du traité sur l'Union européenne.

La convention elle-même est complétée par trois protocoles , un premier, adopté le 27 septembre 1996, relatif à l'incrimination de la corruption liée à la fraude, un deuxième, adopté le 29 novembre 1996, relatif à la saisine par les juridictions nationales de la Cour de justice des Communautés européennes pour l'interprétation des dispositions de la convention et de ses protocoles, un troisième, intitulé " deuxième protocole ", adopté le 19 juin 1997, se rapportant au blanchiment, à la responsabilité des personnes morales et à la coopération avec la Commission des Communautés européennes.

Enfin, le texte du premier protocole relatif à la corruption a été repris sous forme de convention avec un champ d'application plus large qui couvre toute forme de corruption d'un fonctionnaire communautaire ou d'un fonctionnaire d'un autre Etat-membre de l'Union européenne (suppression du lien avec la fraude aux intérêts financiers des Communautés). Cette seconde convention , également élaborée sur la base de l'article K3 du traité sur l'Union européenne, a été adoptée le 26 mai 1997.

1. La convention du 26 juillet 1995 et les protocoles qui s'y rattachent

La convention du 26 juillet 1995 relative à la protection des intérêts financiers des communautés européennes constitue en quelques sorte la " convention-mère " d'où découlent l'ensemble des instruments adoptés postérieurement.

Elle souligne, dans un préambule, la nécessité d'ériger les comportements frauduleux en infractions pénales passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives.

Elle définit , dans son article premier, la fraude portant atteinte aux intérêts financiers des communautés européennes tant en matière de dépenses que de recettes communautaires. Sont ainsi visées la perception ou la rétention indues de fonds provenant du budget communautaire et la diminution illégale de ressources de ce budget.

Chaque Etat-membre s'engage à prendre " les mesures nécessaires et appropriées pour transposer en droit pénal interne " ces dispositions " de telle sorte que les comportements qu'elles visent soient érigés en infractions pénales ".

Le principe de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, incluant, au moins dans les cas de faute grave, des peines privatives de liberté pouvant entraîner l'extradition est repris par l'article 2. Ces sanctions sont obligatoires pour toute infraction portant sur un montant supérieur à 4 000 euros.

L'article 3 impose la définition d'une responsabilité pénale des chefs d'entreprise ou de toute personne ayant le pouvoir de décision ou de contrôle au sein d'une entreprise pour les actes frauduleux commis par une personne soumise à leur autorité pour le compte de l'entreprise.

S'agissant de la compétence , la convention du 26 juillet 1995 prévoit tout d'abord que chaque Etat-membre doit établir sa compétence dans les cas où la fraude a été commise en tout ou partie sur son territoire, dans celui où une personne se trouvant sur son territoire participe à la fraude et dans le cas où la fraude est commise par un de ses ressortissants (article 4).

Deuxièmement, elle précise les règles d'extradition , qui obéissent au principe " aut dedere aut judicare ", extrader ou juger, qui impose aux Etats membres de prévoir leur compétence pour des faits de fraude commis à l'étranger s'ils n'extradent pas l'auteur de ces faits qui se trouve sur leur territoire (article 5).

Troisièmement, elle reprend les éléments de la convention entre Etats de l'Union du 25 mai 1987, déjà repris dans l'Accord d'application de la convention de Schengen de 1990 et relatifs au principe " ne bis in idem " en vertu duquel une personne qui a été définitivement jugée dans un Etat-membre ne peut être poursuivie pour les mêmes faits dans un autre Etat-membre, à condition que, en cas de condamnation, la sanction ait été exécutée, soit en cours d'exécution ou ne puisse être exécutée selon la loi de l'Etat de condamnation (article 7).

La convention du 26 juillet 1995 énonce par ailleurs un principe de coopération entre Etats membres au moyen de l'entraide judiciaire, de l'extradition, du transfert des poursuites ou de l'exécution des jugements prononcés dans un autre Etat-membre. Cette coopération doit viser un objectif de centralisation des poursuites, si possible, sur le territoire d'un seul Etat-membre, les différents Etats membres concernés étant invités à décider lequel d'entre eux poursuivra les auteurs de l'infraction (article 6).

Le premier protocole, signé le 27 septembre 1996, vient compléter la convention du 26 juillet 1995 afin d'élargir la protection des intérêts financiers des communautés face à des agissements autres que la fraude, en l'occurrence les actes de corruption commis par ou envers des fonctionnaires, tant nationaux que communautaires, responsables de la perception, de la gestion ou de la dépense des fonds communautaires soumis à leur contrôle.

Les articles 2 et 3 du protocole définissent les comportements de corruption passive (le fait de solliciter ou recevoir des avantages) et de corruption active (le fait de promettre ou de donner des avantages) susceptibles de porter atteinte aux intérêts financiers des communautés, et imposent aux Etats-membres d'ériger ces comportements en infractions pénales dans leur droit pénal national. L'article 5 reprend, pour les infractions, le principe de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives. Enfin, l'article 4 du protocole édicte un principe d'assimilation entre le traitement réservé aux fonctionnaires communautaires, aux membres de la Commission européenne, du Parlement européen, de la Cour de justice et de la cour des comptes et celui appliqué aux fonctionnaires nationaux, aux ministres, parlementaires et hauts magistrats des Etats-membres.

Le deuxième protocole, adopté le 19 juin 1997, demande aux Etats membres d'ériger en infraction pénale le blanchiment de capitaux issu du produit de la fraude et de la corruption qui s'y trouve liée. Il demande aux Etats-membres de prévoir, pour les mêmes faits, un régime de responsabilité des personnes morales instaurant des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives. La nature pénale ou non pénale du régime de ces sanctions est toutefois, compte tenu de la diversité actuelle des ordres juridiques nationaux, laissée à la discrétion des Etats membres. Il organise enfin un régime de collaboration des Etats membres avec la Commission, chargé de prêter toute l'assistance technique et opérationnelle nécessaire aux Etats-membres pour faciliter la coordination des enquêtes menées par les autorités nationales compétentes.

Enfin, le protocole du 29 novembre 1996 concerne l'interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice des communautés européennes de la convention du 26 juillet 1995 et de ses protocoles.

Il faut tout d'abord indiquer que les conventions du 26 juillet 1995 et les deux protocoles qui s'y rattachent prévoient une compétence de la CJCE, pour leur interprétation et leur application, dans le cadre des différends entre Etats. En effet, lorsqu'une solution n'a pu être trouvée dans le cadre du Conseil européen dans un délai de 6 mois, la CJCE peut être saisie par l'une des parties au différend.

Le protocole du 29 novembre 1996 vise quant à lui la compétence à titre préjudiciel de la CJCE, pour la seule interprétation de la convention et de ses protocoles.

En premier lieu, la compétence de la Cour de justice des Communautés européennes à titre préjudiciel est subordonnée à son acceptation par l'Etat-membre concerné sous la forme d'une déclaration.

Ce système d' " opting in " , introduit à destination du Royaume-Uni, a permis l'élaboration d'un texte acceptable par l'ensemble des Etats de l'Union, tout en laissant la possibilité à certains d'entre eux de ne pas adhérer immédiatement au mécanisme institué par l'instrument conventionnel. Il prévoit en effet la possibilité d'effectuer une déclaration d'acceptation de la compétence préjudicielle de la Cour à tout moment, même après l'entrée en vigueur du protocole ou de la convention.

En cas d'acceptation de la compétence à titre préjudiciel de la Cour de justice par l'Etat concerné, celui-ci peut décider de limiter cette saisine aux seules juridictions suprêmes ou statuant en dernier ressort (Cour de cassation et Conseil d'Etat s'agissant de la France).

Dans la déclaration qu'il a la possibilité de faire, l'Etat concerné doit indiquer :

. soit que toute juridiction aura la faculté de demander à la Cour de justice de statuer à titre préjudiciel sur une question soulevée dans une affaire pendante devant elle et portant sur l'interprétation de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Commuanautés européennes et de ses protocoles ;

. soit que cette faculté sera limitée aux juridictions de cet Etat dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne.

L'exposé des motifs du projet de loi indique que la France a opté pour la formule selon laquelle seules les juridictions suprêmes auront la faculté de demander à la CJCE de statuer à titre préjudiciel et ce afin " d'instaurer une régulation des questions que les juridictions nationales pourraient être amenées à poser ".

2. La convention du 26 mai 1997 relative à la lutte contre la corruption

Alors que la convention du 26 juillet 1995 et de ses protocoles visait spécifiquement la protection des intérêts financiers des communautés européennes, la convention du 26 mai 1997 obéit à un objectif plus large de lutte contre la corruption, y compris lorsque les intérêts financiers des communautés ne sont pas en jeu.

Il s'agit ici d'harmoniser dans le droit pénal des Etats-membres les incriminations de corruption de fonctionnaires, en appliquant le principe d'assimilation réservant un traitement identique aux fonctionnaires communautaires.

Le dispositif de la convention du 26 mai 1997 est donc très proche de celui du protocole du 27 septembre 1996 relatif à la corruption, tant en ce qui concerne la définition de la corruption passive ou active, que le principe d'assimilation et les sanctions. Le principe de la responsabilité pénale des chefs d'entreprise, qui avait été introduit dans le deuxième protocole à la convention du 26 juillet 1995 est également repris. En revanche, tout lien entre corruption et fraude au budget communautaire disparaît, de manière à élargir la portée du dispositif pénal à l'ensemble des comportements constitutifs de corruption.

Les règles relatives à la compétence des juridictions nationales sont identiques à celles posées dans la convention du 26 juillet 1995.

En ce qui concerne la compétence de la Cour de justice des communautés européennes, le principe retenu (article 12, paragraphe 3) est celui de la possibilité de la saisine de la Cour de justice à titre préjudiciel par toute juridiction. Une possibilité de limitation aux juridictions dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne étant prévue, sous forme de déclaration de l'Etat concerné (article 12, paragraphe 5).

C. LA MISE EN oeUVRE DES CONVENTIONS ET PROTOCOLES ET LES PERSPECTIVES DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

La mise en oeuvre concrète des conventions et protocoles implique leur ratification, qui est loin d'être réalisée dans les quinze Etats membres, puis l'adoption de mesures nationales d'application. La relative lenteur de ce processus a suscité des critiques des partisans de l'élaboration de normes pénales supranationales, qui seraient à leurs yeux plus efficaces.

1. L'état de la ratification des conventions et protocoles et leur mise en oeuvre par la France

L'entrée en vigueur des conventions et des protocoles exige leur ratification par l'ensemble des Etats-membres.

S'agissant de la convention du 26 juillet 1995, elle entrera en vigueur 90 jours après que le dernier Etat-membre l'ait ratifiée.

Les règles d'entrée en vigueur sont identiques pour les trois protocoles à condition toutefois que la convention précitée soit elle-même entrée en vigueur.

Le même principe de ratification par les 15 Etats membres est retenu pour la convention du 26 mai 1997 relative à la lutte contre la corruption, mais la possibilité d'une entrée en vigueur anticipée est envisagée, sur la base d'une déclaration volontaire de l'Etat membre. Le dispositif de la convention, à l'exception de l'article 12 relatif à la Cour de justice, pourrait ainsi s'appliquer aux Etats ayant effectué une telle déclaration avant l'entrée en vigueur de la convention elle-même.

A ce jour, le processus de ratification de l'ensemble constitué par les deux conventions et les trois protocoles n'a été mené à son terme dans aucun Etat-membre.

L 'Allemagne a ratifié la convention du 26 juillet 1995 relative à la protection des intérêts financiers des communautés ainsi que son premier protocole du 27 septembre 1996 relatif à la corruption.

La Finlande a elle aussi ratifié la convention du 26 juillet 1995, son premier protocole et le protocole du 29 novembre 1996 relatif à l'interprétation à titre préjudiciel de ces instruments par la CJCE. Elle a également ratifié la convention relative à la lutte contre la corruption du 26 mai 1997.

En ce qui concerne la France , le processus engagé par le gouvernement devrait conduire, logiquement, à une ratification concomitante des cinq instruments concernés. Cette ratification devrait s'accompagner du dépôt de plusieurs déclarations et de l'adoption de mesures législatives modifiant le code pénal et le code de procédure pénale.

La France effectuera tout d'abord une déclaration pour rappeler que l'établissement de la compétence de ses tribunaux pour connaître des faits de fraude ou de corruption susceptibles d'être commis à l'étranger par un ressortissant français sera soumis aux règles habituelles applicables en la matière en droit français, énoncées par l'article 113.8 du code pénal (exercice des poursuites réservé au ministère public sur plainte préalable de la victime ou dénonciation officielle par l'autorité du pays où le fait a été commis).

Elle devra également faire une déclaration relative à l'interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice des Communautés européennes de la convention relative à la protection des intérêts financiers et de la convention relative à la lutte contre la corruption.

D'après les indications fournies par l'exposé des motifs des projets de loi, le gouvernement entend accepter le principe de la compétence de la Cour de justice des Communautés européennes pour statuer, à titre préjudiciel, sur l'interprétation des conventions relatives à la fraude et à la corruption, en limitant toutefois la saisine aux seules juridictions suprêmes de son ordre juridique interne (Cour de Cassation, en l'occurrence, s'agissant du jugement d'infractions pénales).

En ce qui concerne les modifications législatives impliquées par les cinq instruments dont la ratification est envisagée, le gouvernement a déposé devant le Sénat un projet de loi (n° 179, 1998-1999) modifiant le code pénal et le code de procédure pénale et relatif à la lutte contre la corruption.

Si les incriminations pénales existantes permettent déjà de réprimer l'intégralité des agissements frauduleux portant atteinte aux intérêts financiers des communautés européennes, il n'en va pas de même en matière de corruption, le code pénal ne prévoyant pas d'incrimination pour la corruption active ou passive d'un agent public relevant d'un Etat étranger ou d'une organisation internationale publique. Aussi le projet de loi prévoit-il l'incrimination et les pénalités applicables aux faits de corruption active ou passive concernant un fonctionnaire communautaire , un fonctionnaire national d'un autre Etat ou des membres des institutions des communautés.

Enfin, ce projet de loi précise les règles de compétence des juridictions françaises.

2. Les perspectives de la lutte contre la fraude

Les deux conventions et les trois protocoles soumis à l'examen du Sénat ont le mérite de favoriser une harmonisation des législations nationales dans le sens d'une assimilation des intérêts communautaires aux intérêts nationaux correspondants et d'une incrimination uniforme des faits constitutifs de fraude et de corruption, de manière à accélérer et faciliter la coopération judiciaire et la répression de ces agissements.

Pour certains commentateurs, ce processus fondé sur la coordination des législations et sur la coopération des justices et des polices serait trop lent et insuffisamment efficace. Ces critiques ont trouvé un écho au sein du Parlement européen qui avait demandé à la Commission européenne, et plus particulièrement à la Direction générale du contrôle financier, de mener une étude relative à la réalisation d'un espace judiciaire européen de nature à mieux protéger les intérêts financiers des communautés. Confiée à un groupe d'experts présidé par M. Delmas-Marty, cette étude a débouché, en 1997, sur un projet de " corpus juris " portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne.

Conçu comme l'embryon d'un futur espace judiciaire européen, ciblé dans un premier temps sur la seule protection pénale des intérêts financiers de l'Union, ce " corpus juris " édicte 35 règles constituant en quelque sorte des normes pénales européennes de lutte contre les fraudes communautaires. Ces règles comportent à la fois des normes d'incrimination et des sanctions communes en matière de fraude et des éléments de procédure pénale dont le plus original et le plus remarqué a été la proposition de création d'un ministère public européen disposant du monopole des investigations et des poursuites sur les affaires de fraude communautaire.

A l'évidence, ce projet procédant d'une intention louable -renforcer l'efficacité du combat contre la fraude et la corruption- soulève de multiples difficultés et objections.

D'une part, en l'état actuel des traités, la matière pénale ressort exclusivement des Etats-membres et ne saurait donc être traitée par les institutions communautaires. Vouloir en faire autrement poserait la question de la légitimité de normes édictées au niveau européen compte tenu du principe de légalité des délits et des peines.

D'autre part, on peut s'interroger sur la compatibilité d'une telle construction avec les systèmes très divers en vigueur dans les Etats-membres.

Sans aller jusqu'à comparer ce " corpus juris " à " une autoroute qui ne mène nulle part ", selon l'expression utilisée par Me Jean-Claude Fourgoux dans un article intitulé : " Un espace judiciaire contre la fraude communautaire : un corpus juris entre rêve et réalité " (Recueil Dalloz 1997 p. 348), votre rapporteur considère que la voie de l'harmonisation et de la coordination des législations pénales dans le cadre de la coopération intergouvernementale, qui a permis l'élaboration des conventions et protocoles adoptés de 1995 à 1997, est aujourd'hui, et restera sans doute encore longtemps, comme la plus à même de réaliser les objectifs recherchés.

CONCLUSION

Les deux conventions et les trois protocoles élaborés par le Conseil européen entre 1995 et 1997 constituent une pièce importante d'un dispositif de lutte contre la fraude au budget communautaire qui doit nécessairement couvrir bien d'autres aspects.

En effet, cette lutte passe par des mesures relevant de chaque Etat membre, de ses administrations et de ses organes de contrôle, comme de toutes les institutions communautaires et en premier lieu la Commission européenne, tant par ses unités spécialisées comme l'UCLAF que par un redressement de modes de gestion internes ayant donné lieu à des dérives.

Il était néanmoins essentiel de travailler à une harmonisation des législations pénales des Etats membres afin que celles-ci prennent en compte, sur la base d'une définition commune, la fraude au budget communautaire et les faits de corruption et de blanchiment qui lui sont liés, et qu'elles appliquent à ces agissements un niveau de sanctions comparable.

Tel est l'objet des cinq instruments élaborés par le Conseil européen dans le cadre de la coopération intergouvernementale et à l'issue d'une démarche pragmatique compatible avec les systèmes juridiques propres à chaque Etat-membre.

Leur ratification, et les modifications des législations nationales qui s'ensuivront, accroîtront l'efficacité de la lutte contre la fraude en aplanissant de nombreux obstacles juridiques dont profitent actuellement les délinquants.

Pour cette raison, votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vous demande d'adopter les cinq projets de loi autorisant leur ratification.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné les cinq projets de loi lors de sa séance du mercredi 7 avril 1999.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, MM. Emmanuel Hamel, Xavier de Villepin, président, et Christian de La Malène, rapporteur, ont évoqué le rôle de la Cour des comptes européenne et les difficultés parfois constatées dans ses relations avec les Cours des comptes nationales.

La commission a alors approuvé les cinq projets de loi qui lui étaient soumis.

PROJETS DE LOI

(Textes présentés par le Gouvernement)

- 1. Projet de loi autorisant la ratification de la Convention du 26 juillet 1995 relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes

Article unique

Est autorisée la ratification de la convention établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, faite à Bruxelles le 26 juillet 1995, et dont le texte est annexé à la présente loi 1( * ) .

- 2. Projet de loi autorisant la ratification du Protocole du 27 septembre 1996 à la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes

Article unique

Est autorisée la ratification du protocole établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, fait à Dublin le 27 septembre 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi 2( * ) .

- 3. Projet de loi autorisant la ratification du Protocole du 29 novembre 1996 concernant l'interprétation à un titre préjudiciel par la Cour de Justice des Communautés européennes de la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes

Article unique

Est autorisée la ratification du protocole établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne concernant l'interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice des Communautés européennes de la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, fait à Bruxelles le 29 novembre 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi 3( * ) .

- 4. Projet de loi autorisant la ratification du deuxième protocole du 19 juin 1997 à la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes

Article unique

Est autorisée la ratification du deuxième protocole établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, fait à Bruxelles le 19 juin 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi 4( * ) .

- 5. Projet de loi autorisant la ratification de la convention du 26 mai 1997 établie sur la base de l'article K.3, paragraphe 2, point c, du traité sur l'Union européenne, relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des Etats-membres de l'Union européenne

Article unique

Est autorisée la ratification de la convention établie sur la base de l'article K.3, paragraphe 2, point c, du traité sur l'Union européenne relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des Etats membres de l'Union européenne, faite à Bruxelles le 26 mai 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi 5( * ) .

ANNEXE -
ETUDES D'IMPACT6( * )

1 - Projet de loi autorisant la ratification de la Convention du 26 juillet 1995 relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes

Avantages attendus du projet de loi

Le projet de loi a pour but de permettre à la France de satisfaire aux engagements internationaux souscrits par elle en matière de lutte pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. Il est accompagné d'un projet de loi d'adaptation de la loi française.

Cette convention est accompagnée de trois protocoles, également soumis à ratification, dont l'un se rapporte à la répression de la corruption de fonctionnaires des Communautés européennes ou de fonctionnaires des autres Etats-membres de l'Union européenne, laquelle n'était jusqu'ici explicitement visée par aucune incrimination pénale.

Cette convention vise à établir une définition commune pour l'ensemble des Etats-membres de l'Union des comportements constitutifs d'une fraude aux intérêts financiers des communautés dont les éléments doivent être couverts par chaque législation pénale des Etats-membres.

Bénéfices escomptés en matière :

- d'emploi

Sans objet.

- d'intérêt général

La convention a été négociée dans le but de soumettre l'ensemble des pays de l'Union européenne à une application concordante d'engagements contraignants similaires.

- financière

Néant, aucun accroissement massif des contentieux ne paraissant devoir être envisagé.

- de simplification des formalités administratives

Sans objet

- de complexité de l'ordonnancement juridique

L'entraide judiciaire internationale en matière de lutte contre les atteintes à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes se trouvera facilitée par l'adoption entre Etats-membres de l'Union européenne de normes pénales répondant à un standard minimal d'incrimination agréé par chacun.

2 - Projet de loi autorisant la ratification du Protocole du 27 septembre 1996 à la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes

Avantages attendus du projet de loi

Le projet de loi a pour but de permettre à la France de satisfaire aux engagements internationaux souscrits par elle en matière de lutte pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. Il est accompagné d'un projet de loi d'adaptation de la loi française.

Ce premier protocole se rapporte à la répression de la corruption, liée à la fraude aux intérêts financiers des Communautés européennes, de fonctionnaires des Communautés européennes ou de fonctionnaires des autres Etats-membres de l'Union européenne, laquelle n'était jusqu'ici explicitement visée par aucune incrimination pénale.

Ce protocole vise à établir une définition commune pour l'ensemble des Etats-membres de l'Union des comportements constitutifs de corruption liée à la fraude aux intérêts financiers des communautés dont les éléments doivent être couverts par chaque législation pénale des Etats-membres.

Bénéfices escomptés en matière :

- d'emploi

Sans objet.

- d'intérêt général

Le protocole a été négocié dans le but de soumettre des pays de l'Union européenne à une application concordante d'engagements contraignants similaires.

- financière

Néant, aucun accroissement massif des contentieux ne paraissant devoir être envisagé.

- de simplification des formalités administratives

Sans objet

- de complexité de l'ordonnancement juridique

L'entraide judiciaire internationale en matière de lutte contre les atteintes à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes se trouvera facilitée par l'adoption entre Etats-membres de l'Union européenne de normes pénales répondant à un standard minimal d'incrimination agréé par chacun.

3 - Projet de loi autorisant la ratification du Protocole du 29 novembre 1996 concernant l'interprétation à un titre préjudiciel par la Cour de Justice des Communautés européennes de la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes

Avantages attendus du projet de loi

Le projet de loi a pour but de permettre à la France de satisfaire aux engagements internationaux souscrits par elle en matière de lutte pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes.

Ce protocole permettra la saisine à titre préjudiciel de la Cour de Justice des Communautés européennes par les juridictions françaises sur des questions d'interprétation touchant la convention ainsi que les protocoles qui s'y rapportent.

Bénéfices escomptés en matière :

- d'emploi

Sans objet.

- d'intérêt général

La saisine de la Cour de justice des Communautés européennes permettra aux juridictions nationales d'interroger la Cour sur des points d'interprétation des instruments relatifs à la protection des intérêts financiers des Communautés.

- financière

Néant, aucun accroissement massif des contentieux ne paraissant devoir être envisagé.

- de simplification des formalités administratives

Sans objet

- de complexité de l'ordonnancement juridique

La saisine de la Cour de justice des Communautés européennes permettra d'éviter certaines contrariétés de décision entre juridictions nationales et étrangères saisies d'une même question.

4 - Projet de loi autorisant la ratification du deuxième protocole du 19 juin 1997 à la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes

Avantages attendus du projet de loi

Le projet de loi a pour but de permettre à la France de satisfaire aux engagements internationaux souscrits par elle en matière de lutte pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. Il est accompagné d'un projet de loi d'adaptation de la loi française.

Ce deuxième protocole se rapporte à la répression du blanchiment issu de la fraude aux intérêts financiers des Communautés et de la corruption de fonctionnaires des Communautés européennes ou de fonctionnaires des autres Etats-membres de l'Union européenne, lequel n'était jusqu'ici, s'agissant de la corruption, explicitement visé par aucune incrimination pénale.

Ce protocole vise à établir une définition commune pour l'ensemble des Etats-membres de l'Union des comportements constitutifs de blanchiment issu d'une fraude aux intérêts financiers des communautés ou de la corruption, dont les éléments doivent être couverts par chaque législation pénale des Etats-membres.

Le deuxième protocole établit également un régime de responsabilité des personnes morales, prévoit des règles relatives à la confiscation, et instaure un régime de coopération avec la Commission.

Bénéfices escomptés en matière :

- d'emploi

Sans objet.

- d'intérêt général

Le deuxième protocole a été négocié dans le but de soumettre l'ensemble des pays de l'Union européenne à une application concordante d'engagements contraignants similaires s'agissant du blanchiment et de la responsabilité des personnes morales.

- financière

Néant, aucun accroissement massif des contentieux ne paraissant devoir être envisagé.

- de simplification des formalités administratives

Sans objet

- de complexité de l'ordonnancement juridique

L'entraide judiciaire internationale en matière de lutte contre les atteintes à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes se trouvera facilitée par l'adoption entre Etats membres de l'Union européenne de normes pénales répondant à un standard minimal d'incrimination agréé par chacun, et l'instauration de règles de coopération avec la Commission.

5 - Projet de loi autorisant la ratification de la convention du 26 mai 1997 établie sur la base de l'article K.3, paragraphe 2, point c, du traité sur l'Union européenne, relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des Etats-membres de l'Union européenne

Avantages attendus du projet de loi

Le projet de loi a pour but de permettre à la France de satisfaire aux engagements internationaux souscrits par elle en matière de lutte contre la corruption. Il est accompagné d'un projet de loi d'adaptation de la loi française.

La répression de la corruption de fonctionnaires des Communautés européennes ou de fonctionnaires des autres Etats-membres de l'Union européenne n'était jusqu'ici explicitement visée par aucune incrimination pénale.

Cette convention élargit à l'ensemble des domaines la portée des dispositions élaborées en matière de lutte contre la corruption par le protocole à la convention du 26 juillet 1995 où leur application se trouvait limitée au champ de la " protection des intérêts financiers ".

Bénéfices escomptés en matière :

- d'emploi

Sans objet.

- d'intérêt général

L'impact de la ratification et des nouvelles dispositions pénales sur la concurrence dans le cadre du commerce international et donc sur l'activité des entreprises françaises exportatrices est difficile à prévoir.

La convention a été négociée dans le but de soumettre l'ensemble des pays de l'Union européenne à une application concordante d'engagements contraignants similaires.

- financière

Néant, aucun accroissement massif des contentieux ne paraissant devoir être envisagé.

- de simplification des formalités administratives

Sans objet

- de complexité de l'ordonnancement juridique

L'entraide judiciaire internationale en matière de lutte contre la corruption se trouvera facilitée par l'adoption entre Etats membres de l'Union européenne de normes pénales répondant à un standard minimal d'incrimination agréé par chacun.



1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 173 (1998-1999).

2 Voir le texte annexé au document Sénat n° 174 (1998-1999).

3 Voir le texte annexé au document Sénat n° 175 (1998-1999).

4 Voir le texte annexé au document Sénat n° 176 (1998-1999).

5 Voir le texte annexé au document Sénat n° 177 (1998-1999).

6 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.



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