B. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE STATUT DE LA COUR PÉNALE INTERNATIONALE
Dans sa
décision n° 98-408 DC du 22 janvier 1999,
le Conseil constitutionnel a déclaré que la ratification du
traité portant statut de la Cour pénale internationale devait
être précédée d'une révision de la
Constitution.
Cette décision constate une contrariété d'une disposition
du traité avec des articles de la Constitution ainsi qu'un risque
d'atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté
nationale.
1. Le respect de la souveraineté nationale ne fait pas obstacle à ce que la France puisse conclure des engagements internationaux en vue de favoriser la paix et la sécurité du monde
Il
convient tout d'abord de noter que le Conseil constitutionnel a admis le
principe de la création d'une Cour pénale internationale.
Comme il le fait de manière habituelle, le Conseil constitutionnel a
tout d'abord résumé le contenu de l'engagement international qui
lui était soumis et rappelé les normes de référence
applicables, en particulier le préambule de la Constitution de 1958 et
celui de la Constitution de 1946, l'article 3 de la Déclaration des
droits de l'homme et du citoyen ("
le principe de toute
souveraineté réside essentiellement dans la nation
") et
l'article 3 de la Constitution ("
la souveraineté nationale
appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie
du référendum
"). Le Conseil a cité
également les quatorzième et quinzième alinéas du
préambule de la Constitution de 1946 prévoyant respectivement que
la République française se conforme aux règles du droit
public international et que, sous réserve de réciprocité,
la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires
à l'organisation et à la défense de la paix.
Le Conseil a alors indiqué, dans un considérant de principe qui
mérite d'être intégralement cité que "
le
respect de la souveraineté nationale ne fait pas obstacle à ce
que, sur le fondement des dispositions précitées du
préambule de la Constitution de 1946, la France puisse conclure des
engagements internationaux en vue de favoriser la paix et la
sécurité du monde et d'assurer le respect des principes
généraux du droit public international ; que les engagements
souscrits à cette fin peuvent en particulier prévoir la
création d'une juridiction internationale permanente destinée
à protéger les droits fondamentaux appartenant à toute
personne humaine, en sanctionnant les atteintes les plus graves qui leur
seraient portées, et compétente pour juger les responsable de
crimes d'une gravité telle qu'ils touchent l'ensemble de la
communauté internationale ; qu'eu égard à cet objet,
les obligations nées de tels engagements s'imposent à chacun des
Etats parties indépendamment des conditions de leur exécution par
les autres Etats parties ; qu'ainsi la réserve de
réciprocité mentionnée à l'article 55 de la
Constitution n'a pas lieu de s'appliquer ".
De la même manière, le Conseil avait affirmé en 1992 et
1997, à propos des traités de Maastricht et d'Amsterdam, que le
respect de la souveraineté nationale ne faisait pas obstacle à ce
que la France puisse participer à la création et au
développement d'une organisation internationale permanente, dotée
de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision
par l'effet de transferts de compétences consentis par les Etats membres.
Ainsi, le principe d'une compétence juridictionnelle non nationale pour
les crimes mentionnés dans le statut ne porte atteinte à aucune
exigence constitutionnelle. Le Conseil d'Etat, dans son avis de 1996,
était parvenu à la même conclusion, estimant que
"
le fait d'attribuer compétence aux organes de la Cour pour
poursuivre et juger ces crimes lorsqu'ils sont commis en France n'est pas dans
son principe de nature à compromettre les conditions essentielles
d'exercice de la souveraineté nationale
".
Contrairement à la solution explicitement retenue pour les
traités de Maastricht et d'Amsterdam, le Conseil constitutionnel affirme
que la réserve de réciprocité inscrite dans
l'article 55 de la Constitution n'a pas lieu de s'appliquer en ce qui
concerne le statut de la Cour pénale internationale.
Compte tenu de
l'objet du traité - protéger les droits fondamentaux appartenant
à toute personne humaine, en sanctionnant les atteintes les plus graves
qui lui seraient portée, et compétente pour juger les
responsables des crimes d'une gravité telle qu'ils touchent l'ensemble
de la communauté internationale - la réserve de
réciprocité ne saurait être invoquée.
La solution retenue est intéressante, dans la mesure où dans des
décisions précédentes, le Conseil constitutionnel avait
suivi un raisonnement différent. Ainsi, à propos de la loi
organique déterminant les conditions d'application de l'article 88-3 de
la Constitution relatif à l'exercice par les citoyens de l'Union
européenne résidant en France, autres que les ressortissants
français, du droit de vote et d'éligibilité aux
élections municipales, le Conseil constitutionnel avait
considéré que la condition de réciprocité
prévue par l'article 88-3 de la Constitution était
satisfaite dès lors que le traité sur l'Union européenne
avait été ratifié par l'ensemble des signataires. Il avait
alors ajouté "
qu'un cas de manquement d'un Etat membre aux
obligations qui découlent du paragraphe I de
l'article 8 B (du traité sur l'Union européenne)
précité, il appartiendrait à la France de saisir la Cour
de justice, sur le fondement de l'article 170 du traité instituant
la Communauté européenne
"
4(
*
)
.
Une solution semblable aurait pu être retenue dans le cas de la Cour
pénale, mais le Conseil a souhaité exclure toute
possibilité d'invocation de la réserve de
réciprocité.
Après avoir admis le principe de la création de la Cour
pénale internationale, le Conseil rappelle que lorsque des engagements
internationaux contiennent une clause contraire à la Constitution,
mettent en cause les droits et libertés constitutionnellement garantis
ou portent atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la
souveraineté nationale, l'autorisation de les ratifier appelle une
révision constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel a examiné
le statut de la Cour pénale internationale au regard de ces trois
critères.
2. Trois motifs d'inconstitutionnalité
a) Une atteinte au régime des immunités
Le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution l'article 27 du statut de la cour pénale internationale, dont le contenu est le suivant :
Article 27
Défaut de pertinence de la
qualité
officielle
1. Le présent statut s'applique à tous de
manière égale, sans aucune distinction fondée sur la
qualité officielle. En particulier, la qualité officielle de chef
d'Etat ou de Gouvernement, de membre d'un gouvernement ou d'un parlement, de
représentant élu ou d'agent d'un Etat, n'exonère en aucun
cas de la responsabilité pénale au regard du présent
statut, pas plus qu'elle ne constitue en tant que telle un motif de
réduction de la peine.
2. Les immunités ou règles de procédure
spéciales qui peuvent s'attacher à la qualité officielle
d'une personne, en vertu du droit interne ou du droit international,
n'empêchent pas la Cour d'exercer sa compétence à
l'égard de cette personne.
L'article 68 de la Constitution française prévoit notamment
que
" le Président de la République n'est responsable des
actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions qu'en cas de haute
trahison "
.
L'article 68-1 prévoit pour sa part que les ministres, qui sont
" pénalement responsables des actes accomplis dans l'exercice de
leurs fonctions et qualifiés crimes et délits au moment où
ils ont été commis "
, sont jugés par la Cour de
justice de la République.
Enfin, l'article 26 de la Constitution prévoit que les membres du
Parlement bénéficient d'une immunité à raison des
opinions ou votes émis dans l'exercice de leurs fonctions et qu'ils ne
peuvent faire l'objet, en matière criminelle ou correctionnelle, hors
les cas de flagrance ou de condamnation définitive, d'une arrestation ou
de toute autre mesure punitive ou restrictive de liberté qu'avec
l'autorisation du bureau de l'assemblée dont ils font partie.
Le Conseil constitutionnel a donc logiquement déclaré
l'article 27 du statut contraire aux articles 26, 68 et 68-1 de la
Constitution. Dès 1996, lorsqu'il avait rendu un avis sur l'avant-projet
de statut de la cour criminelle internationale, le Conseil d'Etat était
parvenu à la même conclusion
5(
*
)
.
L'article 27 du statut est la
seule disposition déclarée contraire à des articles
précis de notre Constitution.
b) Une mise en cause des régimes de l'amnistie et de la prescription
Si le
Conseil a relevé, à propos du régime des immunités,
une contradiction entre une disposition du statut et des articles de la
Constitution, deux autres dispositions ont été jugées
contraires à la Constitution parce qu'elles porteraient atteinte aux
"
conditions essentielles d'exercice de la souveraineté
nationale
".
Il convient tout d'abord de noter que les stipulations qui permettent à
la Cour de se déclarer compétente lorsqu'un Etat n'a pas la
volonté réelle de mener à bien les poursuites n'ont pas
été considérées comme contraires à la
Constitution, au motif qu'elles découlent de la règle
Pacta
sunt servanda
en vertu de laquelle un traité en vigueur lie les
parties et doit être exécuté par elles de bonne foi. En
1992, dans sa première décision relative au traité de
Maastricht, le Conseil constitutionnel avait souligné qu'au nombre des
règles de droit public international auxquelles se réfère
le préambule de la Constitution de 1946 figurait la règle
Pacta sunt servanda
.
De même, le Conseil constitutionnel n'a pas déclaré
contraire à la Constitution l'article 17-3 du statut qui permet
à la Cour pénale de juger une affaire recevable lorsque l'Etat
compétent est incapable de mener véritablement à bien des
poursuites, en particulier en cas d'effondrement de la totalité ou d'une
partie substantielle de son appareil judiciaire.
Il est vraisemblable, en l'absence de précision sur ce point, que le
Conseil constitutionnel a considéré que, dans de tels cas, il ne
saurait y avoir violation de la Constitution, puisque la garantie des droits ne
serait plus assurée par la France et qu'en vertu de l'article 16 de
la déclaration des droits de l'homme et du citoyen :
"
Toute société dans laquelle la garantie des droits
n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs
déterminée, n'a point de Constitution
".
En revanche, le Conseil constitutionnel a constaté que la Cour
pénale internationale pouvait être valablement saisie du fait de
l'application d'une loi d'amnistie ou des règles internes en
matière de prescription et que la France, en dehors de tout manque de
volonté ou d'indisponibilité de l'Etat, pourrait être
conduite à arrêter et à remettre à la Cour une
personne en raison de faits couverts par l'amnistie ou la prescription. Le
Conseil a vu dans ces dispositions une possibilité d'atteinte aux
conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.
De fait, si une loi d'amnistie intervenait avant le jugement d'une personne,
mise en cause pour des crimes de la compétence de la Cour pénale
internationale, celle-ci pourrait vraisemblablement ignorer la loi d'amnistie,
qui ne constitue pas une cause d'irrecevabilité au titre de
l'article 17 du statut. En revanche, dans le cas d'une amnistie
intervenant après le jugement, la Cour pénale serait
vraisemblablement tenue par la règle
non bis in idem
inscrite
à l'article 20 du statut, sous cette réserve que la
règle
non bis in idem
n'a pas vocation à s'appliquer
lorsque la procédure devant la juridiction autre que la Cour a pour but
de soustraire la personne concernée à sa responsabilité
pénale pour des crimes relevant de la compétence de la Cour.
La portée de cette atteinte aux conditions essentielles d'exercice de
la souveraineté doit être relativisée. En effet, les lois
d'amnistie excluent naturellement les faits les plus graves. L'amnistie de
crimes contre l'humanité, de génocides ou de crimes de guerre ne
saurait être envisagée dans un Etat de droit.
En ce qui concerne la prescription, le Conseil constitutionnel constate
"
qu'aucune règle, ni aucun principe de valeur
constitutionnelle, n'interdit l'imprescriptibilité des crimes les plus
graves qui touchent l'ensemble de la communauté
internationale
". Le droit français prévoit
l'imprescriptibilité du génocide et des crimes contre
l'humanité (article 213-5 du code pénal).
Le Conseil d'Etat s'était montré plus réservé dans
l'avis qu'il avait rendu à propos du projet de statut d'une Cour
criminelle internationale :
"
(...), le statut de la Cour ne contient aucune disposition relative
à la prescription. Certains crimes relevant de la compétence de
la Cour, comme le crime de génocide ou le crime contre
l'humanité, et sans doute aussi le crime d'agression, peuvent être
regardés comme imprescriptibles en droit international public,
même si le droit pénal national ne les a pas
déclarés comme tels dans tous les cas. Il n'en va pas
nécessairement de même des violations graves des lois et coutumes
applicables dans les conflits armés et des crimes, même d'une
exceptionnelle gravité, liés par exemple à la
sécurité de l'aviation civile et de la navigation maritime et au
trafic illicite de stupéfiants, qui sont des crimes de droit commun. Le
Conseil d'Etat considère que l'existence d'une règle de
prescription qui est un principe fondamental reconnu par les lois de la
République exige que, pour les crimes dont la nature n'est pas
d'être imprescriptibles, un délai de prescription soit fixé
dans le statut, en fonction de la gravité des crimes commis
".
En tout état de cause, il faut constater qu'en France, seuls, parmi les
crimes pour lesquels la Cour aura une compétence, les crimes de
génocide et les crimes contre l'humanité sont imprescriptibles.
Dans ces conditions, la France pourrait être conduite à
arrêter et à remettre à la Cour l'auteur d'un crime
prescrit. Cette hypothèse n'est pas purement théorique dans la
mesure où la Cour détient une compétence en matière
de crimes de guerre, y compris lorsque ces crimes sont commis de manière
isolée. Les règles de la prescription prévues par le
législateur français pourraient donc se trouver privées
d'effet. Le Conseil constitutionnel en a déduit qu'il existait un risque
d'atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté
nationale
.
c) Les pouvoirs d'enquête du procureur
Le
Conseil constitutionnel a relevé une deuxième atteinte possible
aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale dans
les pouvoirs d'enquête confiés au procureur.
En principe, la Cour peut adresser des demandes de coopération et
d'assistance aux Etats membres, que ceux-ci peuvent refuser, à condition
d'engager des consultations avec la Cour, lorsque l'exécution d'une
mesure particulière d'assistance est interdite dans l'Etat requis en
vertu d'un principe juridique fondamental.
Toutefois, l'article 57 permet à la chambre préliminaire de
la cour pénale d'autoriser le procureur à prendre certaines
mesures d'enquête sur le territoire d'un Etat partie sans s'être
assuré la coopération de cet Etat si elle a
déterminé que cet Etat est incapable de donner suite à une
demande de coopération parce qu'aucune autorité ou composante
compétente de son appareil judiciaire national n'est disponible pour
donner suite à une demande de coopération. Le Conseil
constitutionnel n'a pas déclaré contraire à la
Constitution ces dispositions, vraisemblablement parce que dans
l'hypothèse envisagée, les droits ne seraient plus garantis par
la France.
En revanche, le Conseil a déclaré contraire à la
Constitution l'article 99-4 du statut, qui permet au Procureur
d'intervenir directement sur le territoire d'un Etat partie
" notamment
lorsqu'il s'agit d'entendre ou de faire déposer une personne agissant de
son plein gré, y compris hors de la présence des autorités
de l'Etat requis quand cela est déterminant pour la bonne
exécution de la demande, ou lorsqu'il s'agit d'inspecter un site public
ou un autre lieu public sans le modifier
". Le Conseil constitutionnel
a estimé que cette stipulation était de nature à porter
atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté
nationale.
En 1980, dans sa décision relative à la loi autorisant la
ratification de la convention franco-allemande additionnelle à la
convention européenne d'entraide judiciaire en matière
pénale
6(
*
)
, le Conseil
constitutionnel avait estimé que
" les autorités
judiciaires françaises, telles qu'elles sont définies par la loi
française, sont seules compétentes pour accomplir en France, dans
les formes prescrites par cette loi, les actes qui peuvent être
demandés par une autorité étrangère au titre de
l'entraide judiciaire en matière pénale "
. En 1991, dans
sa décision relative à la loi autorisant l'approbation de la
convention d'application de l'accord de Schengen
7(
*
)
, le Conseil constitutionnel avait en
revanche admis la procédure de
" poursuite
transfrontalière "
prévue par l'article 41 de la
convention, en observant notamment
" que les agents poursuivants ne
disposent en aucun cas du droit d'interpellation ; que l'entrée
dans les domiciles et les lieux non accessibles au public leur est
interdite "
.
A propos de la Cour pénale internationale, le Conseil a donc
jugé que la possibilité pour le procureur de procéder
à certains actes d'enquête hors la présence des
autorités de l'Etat requis et sur le territoire de ce dernier, en dehors
même du cas où l'appareil judiciaire national est indisponible,
était contraire à la Constitution.
3. Un traité respectant les principes de droit pénal et de procédure pénale ayant valeur constitutionnelle
Dans sa
décision, le Conseil ne s'est pas limité à indiquer celles
des stipulations du traité qui étaient contraires à la
Constitution. Il s'est au contraire attaché à examiner de
manière détaillée la conformité du traité
aux droits et libertés constitutionnellement garantis pour conclure
qu'aucun de ces principes n'était mis en cause.
Ainsi, le Conseil a constaté que les dispositions du traité
respectaient le
principe de la présomption d'innocence
posé par l'article 9 de la déclaration des droits de l'homme
et du citoyen en constatant notamment que ce principe était
affirmé dans l'article 66 du statut et qu'il incombait au procureur
de prouver la culpabilité de l'accusé.
De même, le statut de la Cour ne porte pas atteinte au
principe de
légalité des délits et des peines
, dans la mesure
notamment où il
" fixe précisément le champ
d'application des incriminations comme des exonérations de
responsabilité pénale et définit les crimes, tant dans
leur élément matériel que dans leur élément
moral, en termes suffisamment clairs et précis pour permettre la
détermination des auteurs d'infractions et éviter
l'arbitraire ".
Le principe de la
non rétroactivité de la loi pénale
plus sévère
est également satisfait, compte tenu des
articles 11 et 24 du statut qui prévoient respectivement que la
Cour n'est compétente qu'à l'égard des crimes commis
après l'entrée en vigueur du statut et que le droit le plus
favorable doit être appliqué en cas de modification du droit
applicable avant le jugement définitif.
Aucune atteinte n'est portée aux
droits de la défense
,
ceux-ci étant respectés
" dès la procédure
initiale devant la Cour et pendant le procès lui-même "
.
Le Conseil constitutionnel a également constaté que le projet de
statut ne portait pas atteinte à
l'exigence d'impartialité et
d'indépendance des juges
, qu'il respectait les principes de
nécessité et de légalité des peines
, qu'un
droit de recours
était prévu et que la règle
" non bis in idem "
était respectée.
Il est heureux que le Conseil constitutionnel n'ait décelé, au
sein du statut de la Cour pénale internationale, aucune disposition
portant atteinte aux droits et libertés constitutionnellement garantis.
En effet, il eut été difficile, sinon impossible, de justifier
une révision constitutionnelle, dont l'objet aurait consisté pour
la France à accepter la juridiction d'une Cour ne garantissant pas aussi
bien que le système judiciaire français des exigences aussi
fondamentales que les droits de la défense ou la présomption
d'innocence.
4. Le traité ne porte pas atteinte au droit de grâce présidentiel
Avant
l'adoption par la Conférence de Rome du statut de la cour pénale
internationale, nombreux étaient ceux qui s'interrogeaient sur la
compatibilité de ce statut avec le droit de grâce
présidentiel, tel qu'il est prévu par l'article 17 de la
Constitution. En 1996, dans son avis sur l'avant-projet du statut de la cour
criminelle internationale, le Conseil d'Etat avait estimé que ce projet
était susceptible de porter atteinte aux prérogatives
présidentielles en la matière.
Toutefois, la Conférence de Rome a adopté un texte
différent, en cette matière, de l'avant-projet soumis au Conseil
d'Etat et le Conseil constitutionnel a considéré que le
dispositif retenu ne portait pas atteinte aux conditions essentielles
d'exercice de la souveraineté nationale.
L'article 103 du statut prévoit un effet que
" lorsqu'il
déclare qu'il est disposé à recevoir des condamnés,
un Etat peut assortir son acceptation de conditions qui doivent être
agréées par la Cour (...) "
.
Le Conseil en a déduit que la France pourrait faire état de la
possibilité d'accorder aux personnes condamnées une dispense de
l'exécution des peines, totale ou partielle, découlant de
l'exercice du droit de grâce.
L'article 103 du statut prévoit que l'Etat avise la Cour de toute
circonstance, y compris la réalisation de toute condition convenue, qui
serait de nature à modifier sensiblement les conditions ou la
durée de la détention. La Cour devra être avisée au
moins 45 jours à l'avance de toute circonstance de ce type connue
ou prévisible et pourra décider de transférer un
condamné dans une prison d'un autre Etat.