Allez au contenu, Allez à la navigation



12 mai 1999 : Droits des femmes ( rapport - première lecture )

 

Proposition de loi à la création de délégations parlementaires aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes

DERYCKE (Dinah)

RAPPORT 354 (98-99) - commission des lois


> Tableau comparatif au format Acrobat.

Table des matières





N° 354

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 mai 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur :

- la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, tendant à la création de
délégations parlementaires aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes ;

- la proposition de loi de Mmes Hélène LUC, Marie-Claude BEAUDEAU, Danielle BIDARD-REYDET, Nicole BORVO, Odette TERRADE, MM. Jean-Luc BÉCART, Robert BRET, Michel DUFFOUR, Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Gérard LE CAM, Pierre LEFEBVRE, Paul LORIDANT, Jack RALITE, Ivan RENAR et Paul VERGÈS portant création d'une
délégation aux droits des femmes au Parlement ;

-
 la proposition de loi de Mmes Danièle POURTAUD, Maryse BERGÉ-LAVIGNE, Yolande BOYER, Monique CERISIER-ben GUIGA, Dinah DERYCKE, Marie-Madeleine DIEULANGARD, Josette DURRIEU, Gisèle PRINTZ, M. Claude ESTIER et les membres du groupe socialiste et apparentés tendant à compléter l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires pour créer une délégation parlementaire aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes,

Par Mme. Dinah DERYCKE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1261 corr., 1363 et T.A. 245.

Sénat : 221, 39 et 119 (1998-1999).



Femmes.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le 12 mai 1999 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de Mme Dinah Derycke, la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à la création de délégations parlementaires aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.

Le rapporteur a constaté que l'égalité en droit, établie par la Constitution, n'avait pas suffi à l'établissement d'une complète égalité des chances entre les hommes et les femmes.

Il est apparu souhaitable à la commission des Lois d'instituer, au sein de chaque assemblée parlementaire, un organe permanent spécialement chargé de veiller au respect de cet objectif d'égalité des chances, dont la composition assurerait une représentation proportionnelle des groupes, une représentation équilibrée des commissions permanentes ainsi que des hommes et des femmes.

Cet organe devrait cependant accomplir sa mission sans préjudice des compétences reconnues aux commissions permanentes par l'article 43 de la Constitution pour l'examen des projets et propositions de loi.

Les délégations parlementaires aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes auraient pour mission d'informer les assemblées de la politique suivie par le Gouvernement au regard de ses conséquences sur les droits des femmes et sur l'égalité des chances entre les hommes et les femmes et assureraient le suivi de l'application des lois dans ce domaine.

A cet effet, les délégations pourraient être saisies par :

- le Bureau de l'assemblée concernée ;

- une commission, le cas échéant sur les projets et propositions de loi dont elle est saisie ;

- la délégation pour l'Union européenne sur les textes communautaires soumis aux assemblées en application de l'article 88-4 de la Constitution.

Le Gouvernement leur communiquerait les informations utiles et les documents nécessaires à l'accomplissement de leurs missions.

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi d'une proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. le président Laurent Fabius et du groupe socialiste, tendant à la création dans chaque assemblée d'une délégation parlementaire aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.

Il s'agirait de doter chaque assemblée d'un organe permanent chargé de suivre les projets et propositions de loi ainsi que les textes communautaires soumis au Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution, au regard de leurs conséquences sur les droits des femmes et l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.

Ces délégations parlementaires auraient aussi pour mission d'informer les assemblées de la politique suivie par le Gouvernement dans l'ensemble des domaines intéressant les droits des femmes et l'accès à l'égalité, notamment professionnelle.

Elles seraient donc chargées de veiller à ce que cette politique intègre pleinement l'objectif de l'égalité en droit mais aussi celui de l'égalité des chances.

En dépit de progrès sensibles enregistrés au fil des années, chacun convient que de nouvelles évolutions sont nécessaires pour parvenir à une égalité effective entre les sexes dans tous les domaines.

A cet effet, il est proposé que le Parlement dispose d'organes de veille qui ne doivent ni porter préjudice aux compétences des commissions permanentes ou spéciales ni affecter la procédure législative telle qu'elle résulte de la Constitution.

Votre commission des Lois a examiné cette proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale conjointement avec les propositions de loi présentées au Sénat sur le même sujet par Mme Danièle Pourtaud et les membres du groupe socialiste, d'une part, et par Mme Hélène Luc et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, d'autre part.

La proposition de loi du groupe socialiste du Sénat est en tous points similaire à celle examinée par l'Assemblée nationale et qui n'a connu que des modifications de caractère rédactionnel.

Celle du groupe communiste, républicain et citoyen tend à la création dans chaque assemblée d'une délégation de 45 membres désignés à la représentation proportionnelle des groupes, chargée d'informer l'assemblée de l'état des droits des femmes et de l'application des lois en la matière. Les délégations proposeraient les initiatives nécessaires au développement de ces droits. Chaque délégation soumettrait à l'Assemblée nationale ou au Sénat suivant le cas, lors d'un " débat public ", ses observations sur un rapport annuel qui serait présenté par le Gouvernement.

Avant d'analyser les propositions qui nous sont soumises, votre rapporteur souhaite illustrer par quelques exemples significatifs la nécessité de cette veille parlementaire et démontrer l'insuffisance des moyens mis à la disposition du Parlement.

I. L'ÉGALITE EN DROIT NE GARANTIT PAS L'ÉGALITÉ DES CHANCES

La valeur constitutionnelle du principe d'égalité sans distinction de sexe ne fait aucun doute.

L'article premier de la Déclaration de 1789 affirme que " les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droit ".

Le troisième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, en prévoyant que " la loi garantit à la femme, dans tous les domaines, des droits égaux à ceux de l'homme ", a interdit toute discrimination.

Le droit communautaire intègre, lui aussi, l'égalité des droits et des chances.

La directive 76/207 du 9 février 1976, concernant l'égalité professionnelle, a imposé aux Etats membres de proscrire, dans leur législation, toute discrimination fondée sur le sexe, tout en autorisant l'adoption de dispositions " visant à promouvoir l'égalité des chances entre hommes et femmes, en particulier en remédiant aux inégalités de fait qui affectent les chances des femmes ".

Le Traité d'Amsterdam, entré en vigueur le 1er mai 1999, prévoit que, dans la limite de ses compétences, l'Union européenne peut prendre les mesures nécessaires en vue de combattre toute discrimination fondée sur le sexe.

Il stipule également que " pour assurer concrètement une pleine égalité entre hommes et femmes dans la vie professionnelle, le principe de l'égalité de traitement n'empêche pas un Etat membre de maintenir ou d'adopter des mesures prévoyant des avantages spécifiques destinés à faciliter l'exercice d'une activité professionnelle par le sexe sous-représenté ou à prévenir ou compenser des désavantages dans leur carrière professionnelle ".

On remarquera que, dans sa décision n° 97-394 du 31 décembre 1997 sur la conformité à la Constitution du Traité d'Amsterdam, le Conseil constitutionnel n'a formulé aucune objection à cette disposition qui permet (sans les y contraindre) aux Etats de prendre des mesures de discrimination positive dans le domaine professionnel.

Les principes constitutionnels et communautaires, pour indispensables qu'ils soient, n'ont pas permis à eux seuls de parvenir à une égalité réelle des chances.

Le récent débat au Sénat sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes a montré, malgré des divergences concernant les solutions, l'existence d'un accord sur ce constat.

Certes, depuis le début des années 1960, le code civil a progressivement placé les femmes et les hommes sur un plan d'égalité en droit (autorité parentale substituée à la puissance paternelle, par exemple). La législation sur la contraception, en 1967 et sur l'interruption volontaire de grossesse en 1975, a doté les femmes de droits qui ne sont plus remis en cause aujourd'hui.

L'interdiction de toute discrimination fondée sur le sexe, établie par les articles L. 225-1 à L. 225-4 du code pénal, n'a pourtant pas eu pour effet de supprimer totalement ces discriminations.

De même, la loi n° 83-635 du 13 juillet 1983 relative à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes n'a pas atteint tous ses objectifs.

L'écart entre les salaires des femmes et des hommes se situe à 24 % et le chômage frappe 14,5 % des premières et 10,6 % des seconds.

8,3 % des femmes et 7,2 % des hommes occupent un emploi précaire dans le secteur privé (intérim, contrats à durée déterminée, apprentissage, stages) mais pour les salariés non statutaires de l'Etat et des collectivités territoriales, les proportions s'établissent respectivement à 28,7 % et 16,7 %. La proportion des salariées travaillant à temps partiel est de 29,8 % (pour les hommes : 5,1 %) tandis que 9,7 % des femmes appartiennent à la catégorie des cadres et professions intellectuelles supérieures, contre 16 % pour les hommes.

Par ailleurs, 13,2 % des emplois de direction et d'inspection générale de la fonction publique de l'Etat sont occupés par des femmes (8,1 % seulement pour les emplois laissés à la discrétion du Gouvernement)1(*).

Selon des chiffres communiqués à votre rapporteur par le ministère de l'Education nationale, de la recherche et de la technologie, les filles composent, au cours de la présente année scolaire, 81,6 % de l'effectif des classes terminales littéraires (L) et 42,5 % de celui des classes scientifiques (S).

A formation égale, la probabilité d'occuper un emploi de cadre, à diplôme identique et niveau d'emploi égal, est plus faible pour les femmes.

Selon un récent rapport du Conseil d'analyse économique2(*), un salarié ayant dix ans d'expérience professionnelle et titulaire d'un diplôme de deuxième ou troisième cycle universitaire a 76 % de chances d'occuper un emploi de cadre s'il s'agit d'un homme et 57 % s'il s'agit d'une femme.

85% des familles monoparentales ont une femme à leur tête et 17 % de ces familles ont un niveau de vie inférieur à 3.800 F net par unité de consommation, ce qui peut parfois conduire à des situations d'exclusion.

Dans son récent rapport 3(*), Mme Irène Théry, après avoir souligné l'inégalité persistante des sexes, considère que " la focalisation sur la seule inégalité entre les sexes peut tromper. En réalité, le risque majeur qu'elle crée est désormais celui d'une forme nouvelle d'inégalité entre les femmes elles-mêmes. On peut percevoir aujourd'hui l'amorce d'une véritable dualisation des destins féminins. A un pôle, les femmes qui bénéficient à la fois d'une carrière intéressante et bien rémunérée, d'une prise en charge de leurs enfants compatible avec leurs horaires de travail, d'un service domestique et de conditions de logement favorables, parviennent sans grande difficulté à concilier féminité, maternité et accomplissement personnel. A l'autre pôle, les femmes qui subissent de plein fouet la précarisation de l'emploi, le manque de moyens pour la garde des enfants, les heures passées dans les transports et la totalité des tâches ménagères, se sentent flouées aussi bien comme femmes et mères que comme salariées ".

L'effort pour parvenir à une meilleure égalité des chances doit donc se poursuivre. Certains préconisent l'adoption de mesures de discrimination positive que M. Ferdinand Mélin-Soucramanien4(*) définit comme " une différenciation juridique de traitement, créée à titre temporaire, dont l'autorité normative affirme expressément qu'elle a pour but de favoriser une catégorie déterminée de personnes physiques ou morales au détriment d'une autre afin de compenser une inégalité de fait préexistante entre elles ".

Ainsi, en est-il de la majoration de deux ans par enfants élevés de la durée de cotisation, accordées aux mères de famille (77% des retraitées en bénéficiaient au 31 décembre 1995).

Par ailleurs certaines mesures ayant formellement vocation à bénéficier à tous, pour mieux se concilier avec le principe d'égalité, concernent, dans les faits et le plus souvent, les femmes.

Ainsi, l'allocation parentale d'éducation, destinée à compenser la suspension d'une activité professionnelle pour élever un jeune enfant, est-elle attribuée à la mère dans 99 % des cas.

On notera aussi que des mesures, considérées à l'origine comme protectrices des droits des femmes, ont pu apparaître ensuite, pour certains, comme à la source de nouvelles discriminations.

Ainsi en est-il de l'interdiction du travail de nuit des femmes dans certains secteurs d'activité, principalement l'industrie, établie par l'article L. 213-1 du code du travail issu d'une loi de 1892, qui a pu être considérée comme un frein à l'emploi des femmes.

Ces dispositions ne sont pas applicables aux emplois de responsabilité et peuvent être suspendues, depuis la loi n° 87-423 du 19 septembre 1987, par un accord professionnel étendu par arrêté.

La commission européenne a demandé à la Cour de justice des Communautés européennes, le 21 avril 1999, d'infliger une astreinte à la France en vue d'obtenir une modification de cette législation qu'elle considère, en s'appuyant sur son arrêt du 25 juillet 1991, comme contraire à la directive précitée de 1976 sur l'égalité professionnelle.

Au demeurant, l'égalité entre les sexes pourrait, dans certaines hypothèses, appeler des dispositions compensant un déséquilibre au détriment des hommes, par exemple pour les conditions d'attribution de la pension de réversion au conjoint d'un fonctionnaire ou encore en ce qui concerne une présence masculine parfois jugée insuffisante dans les professions au contact de la jeunesse.

Dans le cadre de sa mission, tant législative que de contrôle de l'action du Gouvernement, le Parlement a vocation à veiller à la mise en oeuvre du principe d'égalité.

Il reste à savoir si les moyens dont les assemblées disposent ne leur permettent pas d'ores et déjà d'assurer cette mission.

II. LA NÉCESSITÉ D'UNE VEILLE PARLEMENTAIRE

Si chaque ministre doit intégrer l'égalité des droits dans son action, une secrétaire d'Etat est, depuis le décret du 17 novembre 1998, spécialement chargé des droits des femmes et préside plusieurs fois par an un comité interministériel pour coordonner la politique gouvernementale en la matière.

Il s'agit Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle, qui exerce par délégation les attributions de la ministre de l'Emploi et de la solidarité dans ces domaines.

Les services administratifs de l'Etat comportent des instances spécifiquement chargées du traitement de cette question transversale, une fragmentation des compétences risquant de ne pas permettre d'apporter une réponse globale.

Le service des droits des femmes, relayé par des déléguées régionales et des chargées de mission départementales, assure un travail d'information et de proposition, en particulier dans le domaine social.

Il existe aussi des instances d'étude et de proposition dans des domaines spécifiques, comme le Conseil supérieur de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, créé en 1983, et le Conseil supérieur de l'information sexuelle, de la régulation des naissances et de l'éducation familiale, depuis 1973.

L'Observatoire de la Parité, institué en 1995, s'est vu confier une mission d'avis sur les projets de textes législatifs et de proposition de réforme. Il présente tous les deux ans un rapport au Premier ministre et au Parlement.

Les résultats encore insuffisants enregistrés par ces différentes instances paraissent devoir être reliés à la faiblesse de leurs moyens.

Le Parlement ne dispose pas, en revanche, d'instances spécialisées pour les droits des femmes.

Les domaines couverts par la question de l'égalité des droits entre les femmes et les hommes relèvent, en réalité, de chaque commission permanente, qu'il s'agisse de celle des affaires sociales (travail, santé, prestations sociales), des lois (droit civil, pénal ou de la fonction publique), des affaires économiques (agriculture, commerce et artisanat), des affaires culturelles (enseignement), des finances (fiscalité) ou des affaires étrangères et de la défense (conventions internationales, service national).

Les délégations pour l'Union européenne ont aussi pour mission de traiter de l'égalité des droits, qui figure parmi les priorités de la politique communautaire.

Il ne fait pas de doute que les commissions et délégations pour l'Union européenne sont et resteront compétentes chacune dans leurs domaines. L'article 43 de la Constitution établit au demeurant la compétence des commissions pour l'examen des projets et propositions de loi.

Mais la fragmentation des compétences illustre le caractère transversal de la question de l'égalité des droits. Elle peut entraîner un défaut préjudiciable de vision globale et constituer un obstacle au suivi indispensable. L'examen de textes successifs par différentes commissions peut ne pas pleinement permettre d'intégrer l'objectif d'égalité entre les sexes.

Cet objectif serait d'autant mieux pris en compte qu'il existerait une instance spécialisée et permanente, qui ne serait pas pour autant le guide exclusif des choix de politique publique. Aussi les compétences de ces instances ne devraient-elles pas affecter celles des commissions, sauf à risquer de créer d'autres distorsions.

Certes, les assemblées disposent toujours de la possibilité de constituer des commissions d'enquête, des missions d'information, des groupes d'étude ou de travail sur des sujets qu'elles entendent approfondir.

A cet égard, votre rapporteur tient à souligner l'intéressant travail d'investigation accompli par la mission commune d'information chargée d'étudier la place et le rôle des femmes dans la vie publique, présidée par Mme Nelly Olin et dont le rapporteur était M. Philippe Richert5(*).

Toutefois, il apparaît souhaitable, pour un meilleur suivi de la question, que le Parlement dispose désormais d'instances permanentes capables d'informer régulièrement ses membres.

Ces instances permanentes auraient vocation à disparaître lorsque les principales inégalités auraient cessé.

L'importance croissante des questions européennes -sujet également transversal- a justifié la création d'une délégation parlementaire dans chaque assemblée, sans que, pour autant, la compétence des commissions permanentes soit remise en cause.

La création au sein du Parlement d'instances chargées spécifiquement de veiller à ce que la législation et l'action du Gouvernement ne contredisent pas l'objectif de l'égalité des droits et de formuler toute proposition utile, serait indispensable aux assemblées qui ne doivent pas, en effet, s'en remettre à l'analyse émanant d'organes gouvernementaux.

Il en va aussi de l'indépendance du Parlement.

Au demeurant, les Parlements de six pays membres de l'Union européenne (Espagne, Autriche, Irlande, Belgique, Portugal et Luxembourg) se sont dotés d'instances spécialisées ainsi que le Parlement européen (commission des droits de la femme).

*

* *

Pour ces raisons, votre commission des Lois a approuvé la présente proposition de loi, sous réserve de plusieurs amendements de précision.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique
(article 6 sexies de l'ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires)
Délégations parlementaires aux droits des femmes et à l'égalité
des chances entre les hommes et les femmes

L'article unique de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale compléterait par un article 6 sexies l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, dans laquelle figurent déjà les dispositions concernant quatre délégations et offices parlementaires (article 6 bis à 6 quinquies de l'ordonnance), à savoir :

- les délégations parlementaires pour l'Union européenne (loi n° 79-564 du 6 juin 1979) ;

- l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (loi n° 83-609 du 8 juillet 1963) ;

- l'office parlementaire d'évaluation de la législation (loi n° 96-516 du 14 juin 1996) ;

- l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques (loi n° 96-517 du 14 juin 1996).

Par ailleurs, des délégations parlementaires pour la planification ont été instituées par la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification et une délégation parlementaire pour les problèmes démographiques, par la loi n° 79-1204 du 31 décembre 1979 relative à l'interruption volontaire de grossesse.

Enfin, le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, en cours de discussion au Parlement, comporte une disposition tendant à créer des délégations parlementaires à l'aménagement et au développement durable du territoire (article 8 bis du projet). Ce projet de loi prévoyant aussi d'insérer cette disposition dans un article 6 sexies nouveau de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée, il appartiendrait aux deux assemblées de veiller in fine à harmoniser l'insertion des deux textes.

Le dispositif proposé pour les délégations parlementaires aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes est, pour l'essentiel, similaire à celui applicable aux délégations parlementaires pour l'Union européenne.

En effet, les délégations parlementaires pour l'Union européenne, constituées dans chaque assemblée et composées de 36 membres, interviennent en amont de la procédure législative sur l'ensemble des questions relevant de leurs compétences, qui ont aussi un caractère transversal, et sans porter préjudice à celles des commissions permanentes.

En revanche, les offices, constitués d'une seule instance pour les deux assemblées, suivant les cas avec ou sans délégation propre à chacune d'entre elles, sont composés d'un nombre réduit de membres (quinze ou seize par office ou par délégation propre). Ils remplissent principalement une mission d'expertise sur des dossiers déterminés et n'interviennent pas dans la procédure législative.

1- Composition

Celle-ci serait définie par les paragraphes I et II du texte proposé pour l'article 6 sexies de l'ordonnance précitée du 17 novembre 1958.

Comme les délégations parlementaires pour l'Union européenne, les délégations parlementaires aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes seraient constituées, dans chaque assemblée, de 36 membres désignés en leur sein par celles-ci, au début de chaque législature pour l'Assemblée nationale et après chaque renouvellement triennal pour le Sénat.

Les délégations devraient être composées de manière à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques, ce principe étant déjà retenu pour les délégations ou offices existants, y compris dans les cas où des membres de droit sont prévus. Ce critère traditionnel est naturellement indispensable.

Ayant une vocation transversale, ces délégations devraient, tout comme celles pour l'Union européenne, assurer une représentation équilibrée des commissions permanentes.

Cette disposition apparaît importante pour préserver les compétences des commissions mais aussi pour l'efficacité des délégations, qui serait subordonnée, pour une part déterminante, à l'activité de leurs membres tant au sein des délégations que des commissions.

Enfin, et compte tenu des missions spécifiques de ces délégations, elles devraient assurer une représentation équilibrée des femmes et des hommes, ce qui constituerait une innovation.

Comme l'a relevé M. Jacques Floch, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale sur la présente proposition de loi, la notion de représentation équilibrée peut être entendue de deux manières.

Le texte peut être compris comme garantissant la participation des femmes et des hommes en proportion de leur nombre au sein des assemblées, ce qui, en l'état actuel de la composition du Parlement, ne permettrait pas, en réalité, une composition véritablement équilibrée des délégations, puisque 63 femmes sur 577 sont membres de l'Assemblée nationale (10,9 %) et 19 sur 321 siègent dans la Haute Assemblée (5,9 %).

Aussi, M. Jacques Floch estime-t-il que la représentation équilibrée impliquerait une composition paritaire des délégations, qui devrait se combiner avec les deux autres critères proposés (représentation proportionnelle des groupes et équilibrée des commissions permanentes).

Votre commission des Lois constate que la représentation paritaire doit, en l'état actuel, être conçue comme un objectif à la charge de chaque groupe, compte tenu du fait que l'adoption définitive du projet de loi constitutionnelle sur l'égalité entre les femmes et les hommes pourrait permettre ensuite d'assurer de manière plus sûre cette représentation équilibrée.

Votre commission des Lois approuve les paragraphes I et II (sous réserve d'un amendement de cohérence) du texte proposé. En raison du renouvellement triennal du Sénat le mandat des membres des délégations ne peut prendre fin qu'à chaque renouvellement de la délégation et non à la fin du mandat du parlementaire.

Les délégations de l'Assemblée nationale et du Sénat pourraient tenir des réunions conjointes (paragraphe V non modifié).

Elles définiraient leur règlement intérieur (paragraphe VI, sur lequel votre commission des Lois vous propose un amendement rédactionnel).

2- Missions des délégations

Selon les paragraphes III et IV du texte proposé pour l'article 6 sexies de l'ordonnance précitée du 17 novembre 1958, trois missions seraient confiées à ces délégations parlementaires :

a) Le suivi des textes soumis au Parlement

Les délégations devraient suivre les projets et propositions de loi ainsi que les textes communautaires soumis aux assemblées en application de l'article 88-4 de la Constitution, au regard de leurs conséquences sur les droits des femmes et l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.

Il s'agirait donc de veiller aux conséquences de l'ensemble des textes soumis au Parlement, sur le principe d'égalité et sur sa mise en oeuvre.

Il n'y a donc pas lieu de prévoir -comme pour les délégations pour l'Union européenne, chargées de suivre les travaux conduits par les institutions de l'Union européenne- une communication des textes par le Gouvernement à cet effet, ceux-ci étant, par définition, transmis au Parlement.

Cette mission de suivi des textes devrait être accomplie sans préjudice des compétences des commissions permanentes ni de celles des délégations pour l'Union européenne.

Cela signifie que l'actuelle procédure d'examen des textes, tant en commission, qu'en séance publique ne serait en aucune façon modifiée, mais simplement complétée éventuellement par une analyse de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.

Pour accomplir leur mission de suivi, les délégations pourraient, comme les délégations pour l'Union européenne, être consultées par une commission permanente ou spéciale sur tout projet ou proposition de loi dont elle est saisie.

La consultation d'une commission constituerait une procédure souple, puisqu'elle ne donnerait, semble-t-il, pas obligatoirement lieu à la publication d'un rapport, la proposition de loi prévoyant que chaque délégation organise la publicité de ses travaux dans les conditions définies par le règlement de l'assemblée (paragraphe V du texte proposé).

Outre cette simple consultation, la proposition de loi prévoit aussi une procédure plus formelle de saisine, toujours dans le cadre de la mission de suivi sur les projets et propositions, donnant obligatoirement lieu à la publication de rapports comportant des recommandations déposées sur le Bureau de l'assemblée dont elles relèvent et transmis aux commissions parlementaires compétentes ainsi qu'aux délégations pour l'Union européenne.

Le caractère systématique de l'élaboration de rapports, en cas de saisine formelle, serait de nature à garantir un certain niveau d'activité de la délégation.

Cette procédure de saisine est prévue pour les offices mais pas pour les délégations pour l'Union européenne, qui examinent, il est vrai, les propositions d'actes communautaires de leur propre initiative.

Comme pour les trois offices parlementaires, la délégation pourrait être saisie par le Bureau de l'assemblée.

Elle pourrait aussi être saisie par une commission permanente ou spéciale ou par la délégation pour l'Union européenne en particulier pour assurer la publication des conclusions de la délégation sur un projet ou une proposition.

En revanche, contrairement aux textes en vigueur sur les délégations ou offices parlementaires, les délégations pourraient être saisies directement par les groupes politiques (pour les offices, l'initiative des groupes doit être prise en considération par le Bureau de l'assemblée, compétent pour décider de la saisine).

Enfin, les délégations pourraient se saisir elles-mêmes, ce qui n'est actuellement pas prévu pour les offices ou délégations précédemment instituées.

b) Information du Parlement sur l'action du Gouvernement

Les délégations aux droits des femmes et à l'égalité des chances devraient aussi informer les assemblées de la politique suivie par le Gouvernement dans l'ensemble des domaines intéressant les droits des femmes et l'accès à l'égalité, notamment professionnelle.

Votre rapporteur a précédemment exposé que les structures transversales mises en place, toutes placées sous l'autorité du Gouvernement, ne disposaient pas de moyens suffisants, en particulier pour informer les assemblées et leur permettre d'exercer leurs prérogatives de contrôle..

Au demeurant, l'indispensable indépendance du Parlement requiert qu'il se dote de moyens ne relevant pas de l'autorité du Gouvernement.

Pour remplir ce rôle d'information du Parlement, les délégations pourraient entendre les ministres et recevraient communication de tous renseignements de nature à faciliter leur mission.

Elles seraient habilitées à se faire communiquer tous documents de service de quelque nature que ce soit, sous les réserves habituelles tenant, d'une part, à leur caractère secret concernant la défense nationale, les affaires étrangères et la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat, et, d'autre part, au principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs.

Ces prérogatives sont reconnues à l'office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques ainsi qu'à l'office d'évaluation des politiques publiques.

c) Rapport public

Indépendamment des rapports sur les questions dont elles auraient été saisies et des autres travaux dont elles organiseraient la publicité dans les conditions fixées par les règlements des assemblées, les délégations devraient publier chaque année un rapport dressant le bilan de leur activité et comportant, le cas échéant, des propositions d'amélioration de la législation dans leurs domaines de compétence.

*

* *

Il est apparu à votre commission des Lois qu'il n'était pas nécessaire de superposer deux procédures distinctes d'interrogation des délégations aux droits des femmes sur les textes soumis au Parlement (saisine formelle et simple consultation).

Plus fondamentalement, l'article 43 de la Constitution confère aux commissions permanentes ou spéciales seule compétence pour l'examen des projets et propositions de loi.

Le respect de cette règle constitutionnelle suppose que les missions des délégations soient définies d'une manière qui les distingue clairement de celles des commissions et n'alourdisse pas inutilement la procédure législative en risquant de retarder l'examen des textes inscrits à l'ordre du jour.

S'inspirant des dispositions prévues pour les autres délégations et offices, votre commission des Lois considère que les délégations aux droits des femmes doivent pouvoir être saisies par le Bureau de l'Assemblée concernée, par les commissions, le cas échéant sur les projets et propositions de loi dont elles sont saisies, et par les délégations pour l'Union européenne sur les textes qui leurs sont soumis.

Enfin, votre commission des Lois propose que les méthodes d'accès à l'information des délégations soient comparables à celles des délégations pour l'Union européenne lesquelles, pas plus que les commissions permanentes, ne disposent de prérogatives réservées aux commissions d'enquêtes.

En conséquence, elle vous propose par amendement une nouvelle rédaction du texte proposé pour le paragraphe III de l'article 6 sexies de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée.

Sans préjudice des compétences des commissions et délégations pour l'Union européenne, les délégations aux droits des femmes se verraient reconnaître la mission d'informer les assemblées sur la politique suivie par le Gouvernement au regard de ses conséquences sur les droits des femmes et sur l'égalité des chances entre les hommes et les femmes et d'assurer le suivi de l'application des lois dans ce domaine. 

Les délégations pourraient être saisies par le Bureau de l'assemblée concernée, par une commission permanente ou spéciale, le cas échéant sur les projets et propositions de loi dont elle est saisie ou par les délégations pour l'Union européenne sur les textes soumis aux assemblées en application de l'article 88-4 de la Constitution.

Les délégations aux droits des femmes pourraient demander à entendre les ministres et le Gouvernement devrait leur communiquer les informations et les documents nécessaires à l'accomplissement de leurs missions.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article unique de la proposition de loi ainsi modifié.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter la présente proposition de loi.



1 Rapport de Mme Anne-Marie Colmou : " L'encadrement supérieur de la fonction publique : Vers l'égalité entre les hommes et les femmes "-février 1999

2 Egalité entre femmes et hommes : aspects économiques, par Mme Béatrice Majnoni d'Intigneno - mars 1999.

3 Couple, filiation et parenté aujourd'hui -Le droit face aux mutations de la famille et de la vie privée-mai 1998.

4 " Le principe d'égalité dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel " -Economica, octobre 1997 - février 1999.

5 Document Sénat n° 384 (1996-1997).