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19 mai 1999 : Enchères publiques ( rapport - première lecture )

 

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C. UN STATUT DEVENU INCOMPATIBLE AVEC LES OBLIGATIONS RÉSULTANT DU DROIT COMMUNAUTAIRE

Avant d'évoquer la procédure engagée à l'encontre de la France auprès de la Commission européenne, il convient de rappeler les principes posés par le Traité de Rome en matière de libre établissement et de libre prestation de services.

1. Les principes de libre établissement et de libre prestation de services

Le principe de la liberté d'établissement est posé par l'article 52 du Traité de Rome qui prévoyait la suppression progressive des restrictions à cette liberté comportant " l'accès aux activités non salariées et leur exercice, ainsi que la constitution et la gestion des entreprises, dans les conditions définies par la législation du pays d'établissement pour ses propres ressortissants ".

Quant au principe de la libre prestation de services, il résulte des articles 59 et 60 du Traité de Rome. Sont considérées comme services " les prestations fournies normalement contre rémunération ", y compris " les activités des professions libérales ". La libre prestation de services concerne la situation d'un prestataire de services établi dans un Etat membre qui souhaite exercer son activité à titre temporaire dans un autre Etat membre sans toutefois s'y établir. Aux termes de l'article 60 du Traité, le prestataire peut exercer cette activité dans les " mêmes conditions que celles que ce pays impose à ses propres ressortissants ".

Cependant, selon l'interprétation qui est faite de ces principes par la jurisprudence de la Cour de justice européenne, le ressortissant d'un Etat membre qui désire bénéficier de la faculté de libre prestation de services ne peut être assujetti à toutes les conditions qui pourraient lui être imposées s'il entendait user du droit d'établissement, sous peine de priver de tout effet utile les dispositions destinées à assurer la libre prestation de services19(*). La Cour de justice considère en effet que les mesures nationales susceptibles de gêner l'exercice des libertés fondamentales garanties par le Traité doivent s'appliquer de manière non discriminatoire, se justifier par des raisons impérieuses d'intérêt général, être propres à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi et limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre ledit objectif20(*).

Cette jurisprudence a donc interprété de manière très extensive les principes posés par le Traité, qui dans sa lettre se limitait à prévoir une simple égalité de traitement entre les ressortissants communautaires et les ressortissants nationaux.

En ce qui concerne plus particulièrement la profession de commissaire-priseur, celle-ci a d'ores et déjà été juridiquement "ouverte " aux ressortissants communautaires par un décret n° 90-1210 du 21 décembre 1990, qui a procédé à la transposition, pour cette profession, de la directive européenne du 21 décembre 1988 relative au système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur sanctionnant des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans. En application de ce décret, des diplômes ou titres européens sont désormais admis en équivalence de l'examen d'aptitude à la profession de commissaire-priseur ; lorsque la profession n'est pas réglementée dans l'Etat d'origine de l'intéressé, celui-ci doit justifier être titulaire d'un diplôme d'enseignement supérieur et avoir exercé cette profession pendant au moins deux ans, puis subir un examen d'aptitude spécifique.

La liberté d'établissement peut donc en principe désormais s'exercer, sous réserve pour l'intéressé d'être nommé dans un office de commissaire-priseur et de respecter l'ensemble de la réglementation française.

Toutefois, ces dispositions n'ont encore reçu aucune application pratique et une plainte a été déposée auprès de la Commission européenne par la société Sotheby's qui souhaite pouvoir procéder à des ventes en France sur le fondement de la libre prestation de services.

2. La procédure engagée par la Commission européenne

Confrontée aux refus des autorités françaises de l'autoriser à procéder en France à une vente volontaire aux enchères publiques, la société Sotheby's a saisi la Commission européenne, le 1er octobre 1992 , en faisant valoir qu'un tel refus constituait une infraction aux dispositions de l'article 59 du Traité de Rome.

Après un échange de correspondance entre les services de la Commission européenne et la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne, la Commission a ouvert la procédure d'infraction par une lettre de mise en demeure datée du 10 mars 1995. Elle a en effet estimé que la France avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l'article 59 du traité de Rome, en identifiant six griefs portant sur :

- le contrôle a priori de conditions de qualifications juridique et technique ;

- l'obligation d'être préalablement nommé à un office ministériel ;

- l'obligation d'appartenir à une compagnie ;

- l'obligation de souscrire à un système de garantie collective ;

- des conditions restrictives quant à l'exercice de la profession sous forme de société ;

- enfin, l'incompatibilité, alléguée par le Gouvernement français et non fondée aux yeux de la Commission, entre le fait de disposer d'une installation permanente dans un Etat membre et le fait de prétendre y exercer une prestation de services au sens du droit communautaire sans se soumettre aux règles relatives à la liberté d'établissement.

A la suite de cette mise en demeure, ainsi que des conclusions de la commission de réflexion présidée par M. Maurice Aicardi, le Gouvernement français a annoncé, en novembre 1995, une réforme de la réglementation des ventes publiques françaises tendant à mettre fin au monopole des commissaires-priseurs dans le domaine des ventes volontaires, sans remettre en cause ce monopole pour les ventes réalisées sur décision de justice.

Sur la base des travaux de la commission alors constituée sous la présidence de M. Jean Léonnet, un premier projet de loi a été déposé à l'Assemblée nationale en avril 1997 par M. Jacques Toubon, alors Garde des Sceaux.

Ce projet étant devenu caduc à la suite de la dissolution de l'Assemblée nationale, Mme Elisabeth Guigou, devenue Garde des Sceaux, a indiqué à la Commission européenne par un courrier daté du 13 octobre 1997 qu'elle avait repris l'étude de ce dossier en recherchant " une solution qui permette tout à la fois de satisfaire les intérêts des professionnels et de répondre scrupuleusement aux exigences communautaires " et qu'elle envisageait de proposer au Parlement un projet de loi " qui consacre une ouverture du marché des ventes publiques par une liberté de prestation de services largement entendue et par la possibilité de recourir à des formes sociétales dans l'organisation à venir des activités de ventes volontaires ".

Cependant, la Commission européenne, constatant que le projet de loi envisagé n'était toujours pas adopté, a adressé à la France, le 10 août 1998, un " avis motivé " au titre de l'article 169 du traité instituant la Communauté européenne, en l'invitant à prendre les mesures requises pour se conformer à cet avis dans un délai de deux mois 21(*). Reprenant les six griefs déjà énumérés dans le cadre de sa mise en demeure du 10 mars 1995, la Commission a rappelé que, selon la jurisprudence de la Cour de justice européenne, la réglementation française ne pouvait imposer pour la prestation de services les mêmes obligations que pour l'établissement sans violer le principe de la proportionnalité.

Elle a notamment formulé les observations suivantes :

- un ressortissant communautaire habilité, dans l'Etat membre où il est établi, à organiser des ventes volontaires aux enchères publiques d'oeuvres et d'objets d'art ne peut se voir refuser l'accès à la prestation de services dans l'Etat d'accueil sans que cet Etat ait pris en compte les qualifications et l'expérience déjà acquises dans l'Etat où il est établi ;

- la vérification que le candidat satisfait aux conditions requises, ne saurait justifier l'obligation d'être nommé préalablement à un office ministériel ;

- l'appartenance à une compagnie pourrait se réaliser selon des modalités simplifiées, similaires à celles que prévoient les directives concernant certaines professions de santé pour les prestations de services, à savoir une inscription allégée avec une déclaration préalable aux autorités compétentes ;

- la participation au système de garantie collective exigé par la réglementation française ne peut être imposée au prestataire de services qui justifie de garanties équivalentes qu'il serait tenu de constituer dans l'Etat membre où il est établi et qui seraient extensibles à l'Etat membre d'accueil ;

- les exigences de protection du consommateur ne sauraient justifier l'interdiction d'exercice par des sociétés au seul motif qu'une partie des capitaux extérieurs à ceux des membres de la profession appartiennent à des non professionnels ;

- le prestataire de services au sens du Traité, peut se doter, dans l'Etat membre d'accueil, de l'infrastructure nécessaire à l'accomplissement de sa mission.

Le projet de loi aujourd'hui soumis à l'examen du Sénat devrait permettre à la France de se mettre en conformité avec l'avis motivé de la Commission européenne.

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