CHAPITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES A LA TRANSPARENCE
FINANCIERE
Article 10
Consultation par le public des comptes
des
autorités administratives
et organismes aidés ou
subventionnés
Cet
article vise à ce que les autorités administratives dotées
de la personnalité morale tiennent leurs comptes à disposition du
public ; il vise aussi à étendre cette obligation aux
organismes ayant un budget significatif et bénéficiant d'aides ou
de subventions publiques.
En première lecture, le Sénat a complètement
réécrit cet article qui, par sa formulation très
générale, imposait une obligation contraignante sans en mesurer
les conséquences ni en préciser le contenu. Il a limité
l'obligation de mise à disposition des comptes aux associations
subventionnées sur fonds publics.
L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a
posé une obligation générale de transparence
financière tout en distinguant la mise à disposition des comptes
d'une autorité administrative de celle d'un organisme
subventionné.
Le premier alinéa
de cet article, dans la version adoptée
par l'Assemblée nationale, reprend le texte initial du projet de loi,
selon lequel les comptes des autorités administratives
mentionnées à l'article 1
er
et dotées de la
personnalité morale sont mis à la disposition du public. Mais
l'Assemblée nationale a ajouté que cette mise à
disposition s'exerçait dans les conditions prévues par la loi
n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures
d'amélioration des relations entre l'administration et le public et
diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.
La référence à l'article 1
er
du projet de
loi exclut du champ d'application de l'article 10 les
établissements publics à caractère industriel et
commercial.
Votre rapporteur vous propose d'accepter la rédaction du premier
alinéa proposée par l'Assemblée nationale, tout
en
incluant les établissements publics industriels et commerciaux
.
Le deuxième alinéa
de cet article vise les organismes dont
le budget annuel est supérieur à un montant fixé par
décret en Conseil d'Etat et qui bénéficient, de la part de
l'Etat ou d'une personne morale de droit public, d'aides ou de subventions
supérieures à un seuil fixé par le même
décret.
Dans la version proposée par l'Assemblée nationale, ces
organismes devront établir
un compte d'emploi de ces aides ou
subventions publiques
, afin de le déposer auprès de
l'autorité administrative qui les a versées. Le compte d'emploi
serait mis à la disposition du public par l'autorité
administrative.
Cette rédaction permet d'englober à la fois les entreprises
privées et les associations constituées en application de la loi
du 1
er
juillet 1901 relative au contrat d'association.
En première lecture, votre rapporteur avait déjà
rappelé l'étendue des obligations incombant aux
entreprises
privées
en matière de transparence financière. Il
avait écarté l'application de l'article 10 aux entreprises
privées, jugeant peu justifié de créer une obligation
nouvelle pour les sociétés commerciales dans le cadre d'un projet
de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations. Votre commission des Lois vous propose de maintenir cette
position en deuxième lecture.
De plus, le Sénat en première lecture avait proposé de
compléter le dispositif juridique relatif à la transparence
financière des
associations
subventionnées. Il avait pour
cela modifié la loi n° 84-148 du
1
er
mars 1984 relative à la prévention et au
règlement amiable des difficultés des entreprises afin que les
associations subventionnées au-dessus d'un certain seuil déposent
leurs comptes à la préfecture du département où se
situe leur siège. Ces comptes seraient consultables par le public
à la préfecture.
Cette proposition reprenait une des mesures législatives
préconisées par le rapport remis en mars 1998 par le
Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des
services publics, relatif au contrôle par l'Etat des associations
subventionnées.
Or, malgré l'expertise technique effectuée par le Comité
central d'enquête, il semblerait que cette proposition soulève
certaines difficultés pratiques, les préfectures n'étant
pas dotées des moyens matériels ou humains pour organiser cette
mise à disposition.
Le rapport du groupe de travail associant des représentants de l'Etat et
le Conseil national de la vie associative, consacré à la
transparence financière des associations et daté de
janvier 1997, suggérait que le dépôt dans les
préfectures des informations financières des associations ne
s'exerce qu'à titre expérimental et de façon
limitée, pour les associations qui sont d'importants acteurs
économiques et ont déjà des obligations comptables.
Pour ces raisons, votre commission des Lois vous propose de ne pas
rétablir le texte adopté par le Sénat en première
lecture.
Elle ne peut cependant pas souscrire à la rédaction
adoptée par l'Assemblée nationale. En effet,
la notion de
"
compte d'emploi
" s'applique difficilement à la
comptabilité des associations
.
L'utilisation d'un compte d'emploi des ressources se justifie dans les rares
cas où l'association ne perçoit qu'un seul type de financement
(" monofinancement "), en particulier pour les associations faisant
appel à la générosité publique. Il s'agit de
justifier l'emploi de chaque subvention considérée
isolément. Dans le cas des associations faisant appel à des
financements multiples, il paraît préférable de
privilégier l'utilisation du " Plan comptable des
associations "
6(
*
)
, document
plus facile à réaliser et mieux défini que le compte
d'emploi.
Votre rapporteur considère que
les obligations comptables des
associations subventionnées méritent un débat
d'ensemble
. Il ne souhaite pas modifier le régime juridique
applicable aux associations sans une analyse exhaustive des obligations qui
pèsent déjà sur celles-ci.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose
un amendement
de réécriture
de l'article 10.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 10
ainsi
modifié.
Article 11
(Article L. 111-7 du code des juridictions
financières)
Contrôle par la Cour des comptes des
organismes
habilités à recevoir des taxes parafiscales, ou
à percevoir
des versements libératoires d'une obligation
légale de faire
Cet
article vise à étendre le contrôle de la Cour des comptes
sur les organismes habilités à recevoir des taxes parafiscales et
des cotisations légalement obligatoires, ainsi que sur les organismes
chargés d'une mission de service public habilités à
percevoir des versements libératoires d'une obligation légale de
faire.
Sur proposition de M. Yves Fréville, le Sénat a
complété en première lecture la liste des organismes
soumis au contrôle de la Cour des comptes afin d'inclure les organismes
habilités à recevoir des impositions de toute nature.
L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a
supprimé la précision selon laquelle les organismes
habilités à percevoir des versements libératoires d'une
obligation légale de faire, soumis au contrôle de la Cour des
comptes, exerçaient une mission de service public.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 11
sans
modification
.
Article 13 bis (nouveau)
Exercice par le
contribuable
des actions appartenant
au département et à la
région
Cet
article tend à permettre l'exercice par un contribuable d'un recours
contentieux intéressant le département.
Sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du
Gouvernement, l'Assemblée nationale a ajouté cet article
additionnel qui étend au département
l'action en substitution
des contribuables, actuellement applicable aux seules communes
en
application des articles L. 2132-5 et suivants du code
général des collectivités territoriales.
L'Assemblée nationale a repris la rédaction de ces articles en
les transposant au département. Elle a donc créé une
nouvelle subdivision dans le code général des
collectivités territoriales, intitulée " exercice par un
contribuable des actions appartenant au département ", et trois
articles L. 3133-1 à L. 3133-3. Un contribuable inscrit
au rôle du département aura désormais la
possibilité, avec l'autorisation du tribunal administratif, d'exercer
les recours que le département aura refusé ou
négligé d'exercer.
Cette
extension de l'intérêt à agir
devant la
justice administrative s'accompagne de garanties procédurales pour le
conseil général, qui délibère sur le mémoire
présenté par le contribuable ; de plus, le juge
administratif autorise aussi bien la requête de première instance
que le recours en appel ou le pourvoi en cassation.
Le Sénat a déjà eu récemment l'occasion de se
prononcer sur cette procédure. En effet, l'article 73 de la loi
n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et
à la simplification de la coopération intercommunale a
étendu la procédure de substitution aux établissements
publics de coopération intercommunale. Cet article permet à tout
contribuable inscrit au rôle de la commune d'exercer les actions qu'il
croit appartenir aux établissements publics de coopération
intercommunale auxquels a adhéré la commune. Le Sénat, sur
le rapport n° 281 (1998-1999) de M. Daniel Hoeffel, a
approuvé cette disposition.
Votre commission des Lois vous soumet
un amendement
rédactionnel.
Elle choisit de regrouper la rédaction sous un article unique, à
l'image de l'article L. 5211-58 du code général des
collectivités territoriales. De plus, elle préfère
créer une subdivision ayant un champ d'application plus large, couvrant
l'ensemble des actions contentieuses du département, plutôt que
les seules actions exercées par un contribuable se substituant au
département. En effet, si une intervention ultérieure du
législateur dans ce domaine s'avère nécessaire pour
transposer aux départements d'autres dispositions actuellement
applicables aux seules communes, celles-ci pourront s'inscrire dans la
subdivision sur les actions contentieuses au sens large.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 13 bis
ainsi modifié.
Article 13 ter (nouveau)
Exercice par le
contribuable
des actions appartenant à la région
Cet
article a le même objet que le précédent mais concerne les
régions. Par analogie, votre commission des Lois vous soumet
un
amendement
rédactionnel.
Elle vous propose d'adopter l'article 13 ter
ainsi
modifié.