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13 octobre 1999 : Action publique en matière pénale ( rapport - première lecture )

 

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II. UNE VOLONTÉ D'AMÉLIORER LES GARANTIES OFFERTES AUX JUSTICIABLES FACE AUX CLASSEMENTS SANS SUITE

Le chapitre II du projet de loi est consacré aux classements sans suite et tend, d'une part à imposer la notification écrite et la motivation des décisions de classement, d'autre part à instaurer un recours contre ces décisions.

De fait, le nombre très élevé des classements sans suite est incontestablement un aveu d'impuissance très préoccupant face à la délinquance et il paraît indispensable que les décisions de classement soient à tout le moins convenablement expliquées aux justiciables.

A. LES CLASSEMENTS SANS SUITE : MYTHES ET RÉALITÉS

En 1998, comme les années précédentes, 80 % des procès-verbaux reçus ont été classés sans suite. Ce chiffre, connu de tous aujourd'hui, donne la mesure de l'impuissance de la justice pénale face à une délinquance proliférante. Il faut toutefois reconnaître qu'il sert parfois également à formuler des critiques injustifiées sur le fonctionnement de notre système judiciaire.

1. Classements sans suite et opportunité des poursuites

Souvent, le nombre de classements sans suite est attribué au principe de l'opportunité des poursuites, qui permet au procureur d'apprécier la suite à donner à une plainte ou à une dénonciation.

Or, les classements sans suite recouvrent des réalités extrêmement variées et le nombre de classements n'apporte à lui seul aucune information pertinente sur l'efficacité ou l'inefficacité du système judiciaire. Un nombre considérable de classements ne sont pas dus à la mise en oeuvre du principe de l'opportunité des poursuites. Jusqu'à une époque récente, il était difficile d'opérer des distinctions parmi les motifs de classements sans suite.

En 1996, le conseil de la statistique du ministère de la justice a décidé la production d'une statistique qui soit non plus seulement quantitative mais également qualitative. Par la suite, des expérimentations ont été effectuées dans quelques ressorts afin de faire apparaître précisément les motifs de classement. Une table des motifs de classement est désormais implantée dans tous les ressorts.

L'utilisation de cette table permet désormais d'avoir une vision beaucoup plus claire des raisons pour lesquelles 80 % des plaintes ne donnent pas lieu à mise en mouvement de l'action publique par les procureurs de la République.



Table des motifs de classements sans suite
désormais utilisée par les parquets

· Absence d'infraction

· Procédures alternatives mises en oeuvre par parquet :

· Infraction insuffisamment caractérisée

- réparation / mineur

· Motifs juridiques :

- extinction action publique/retrait de plainte

- extinction action publique / amnistie

- extinction action publique / transaction

- autres cas extinction de l'action publique (décès, prescription, abrogation loi pénale, chose jugée)

- immunité

- irrégularité de la procédure

- irresponsabilité de l'auteur

- médiation

- injonction thérapeutique

- plaignant désintéressé sur demande du parquet

- régularisation sur demande du parquet

- rappel à la loi / avertissement

- orientation structure sanitaire, sociale ou professionnelle sur demande du parquet

· Poursuite inopportune :

- recherches infructueuses

- désistement plaignant

- état mental déficient

- carence plaignant

- comportement de la victime

- victime désintéressée d'office

- régularisation d'office

- préjudice ou trouble peu important causé par l'infraction

· Procédures alternatives mises en oeuvre par d'autres autorités :

- autres poursuites ou sanctions de nature non pénale

· Auteur inconnu

· Non lieu à assistance éducative

Cette table a été utilisée pour la première fois dans l'ensemble des ressorts en 1998. 4.573.493 plaintes, procès-verbaux ou dénonciations ont été traités par les parquets avec les résultats suivants :

- 3.047.970 procédures ont été classées sans suite pour défaut d'élucidation. Dans un tel cas les parquets n'ont d'autre choix que de classer la procédure, l'enquête n'ayant pas permis d'identifier l'auteur de l'infraction. Il faut toutefois noter, d'une part que le défaut d'élucidation n'est pas une donnée sur laquelle justice et police n'ont aucune prise, d'autre part que l'absence de réponse judiciaire donnée à un grand nombre d'infractions ne constitue pas un encouragement pour les forces de police ou de gendarmerie à l'élucidation de certaines affaires ;

- 292.464 procédures ont été classées sans suite pour absence d'infraction ou infraction insuffisamment caractérisée ;

- 36.679 procédures ont été classées pour des motifs juridiques tels que l'amnistie, le retrait de plainte, la prescription ;

- 419.505 procédures ont été classées pour inopportunité des poursuites, notamment en cas de carence du plaignant, de responsabilité de la victime, d'état mental déficient de l'auteur des faits ;

- 163.819 procédures ont donné lieu à des mesures alternatives aux poursuites, telles que la médiation ou le rappel à la loi et se sont donc conclues par un classement sans suite ;

- 613.056 plaintes, procès-verbaux ou dénonciations ont donné lieu à poursuite pénale.

La lecture de ces chiffres appelle plusieurs commentaires. Il convient tout d'abord de noter que l'ensemble des classements sans suite ne peuvent être imputés au principe d'opportunité des poursuites qui gouverne notre procédure pénale. Dans un nombre considérable de cas, le procureur de la République n'a d'autre choix que de classer sans suite et le principe de l'opportunité des poursuites ne trouve pas à s'exercer.

En 1998, seuls 419.505 classements sans suite sont explicables par l'inopportunité des poursuites. En fait, le motif de classement qui traduit le mieux le principe d'opportunité des poursuites est celui du "préjudice ou trouble peu important causé par l'infraction ". Il s'agit là d'une appréciation propre au procureur, qui a concerné 224.644 affaires en 1998.

Votre rapporteur estime donc qu'il est temps de lever certaines ambiguïtés dans ce domaine. Il n'est pas possible de laisser croire que 80 % des affaires n'ont pas de suite pour cette seule raison.

Comme l'a noté la commission de réflexion sur la justice présidée par M. Pierre Truche dans son rapport, " s'il y a des classements, ce ne sont pas des " classements sans suite ", selon la terminologie habituelle, mais des " classements sans poursuite " qui impliquent qu'une réponse judiciaire a néanmoins été donnée : en droit (absence d'infraction caractérisée), en fait (enquête restée infructueuse : auteur inconnu, préjudice réparé et retrait de plainte) ou par le recours à des mesures non répressives (avertissement, médiation, transaction, sanctions disciplinaires) "6(*).

En fait, la terminologie utilisée devrait être revue afin de mettre fin à des confusions. La notion de classement sans suite a perdu toute signification parce qu'elle recouvre des situations trop différentes.

Ainsi, votre rapporteur est un partisan actif des mesures dites " alternatives aux poursuites " telles que la médiation, le rappel à la loi et surtout la nouvelle procédure de composition pénale. Ces procédures offrent en effet la perspective d'une justice plus digne, mais également plus efficace. La mise en oeuvre d'une mesure de composition pénale après un dialogue entre un délinquant et le procureur n'est-elle pas préférable à certaines de ces audiences correctionnelles où des dizaines de prévenus voient leurs cas réglés en quelques minutes ?

Les mesures alternatives aux poursuites, de plus en plus utilisées par les parquets, sont de véritables réponses de la société face à la délinquance et il est incohérent qu'elles soient comptabilisées parmi les classements sans suite. Avec la mise en oeuvre d'une médiation réussie, une suite est bel et bien donnée à une plainte, parfois plus efficace qu'une poursuite. Le terme même d'alternative aux poursuites n'est guère heureux. Bien souvent en effet, les affaires concernées se termineraient par un classement en l'absence de telles mesures. Les alternatives aux poursuites peuvent contribuer à désengorger les tribunaux, mais également à limiter ces classements de pure opportunité souvent dénoncés.

Votre rapporteur souhaite donc saisir l'occasion de l'examen du présent projet de loi pour demander instamment qu'une révision complète de la terminologie utilisée en cette matière soit entreprise. Une médiation ne devrait plus figurer parmi les classements sans suite, de même qu'un classement effectué parce que le procureur estime que le trouble est peu important ne devrait pas pouvoir être confondu avec un classement lié à la prescription de l'action publique, le procureur n'ayant dans ce dernier cas aucun choix. La publication récente des " chiffres-clés de la justice " montre qu'une évolution est en cours puisque les procédures alternatives aux poursuites sont isolées des classements sans suite et que les affaires poursuivables sont distinguées des affaires non poursuivables. Afin de faciliter cette évolution, votre commission propose que la notion de classement sans suite ne soit plus employée dans le code de procédure pénale et que celui-ci fasse plutôt référence aux décisions de ne pas poursuivre.

2. Une situation toujours inquiétante

Si l'amélioration des outils statistiques employés et de la terminologie utilisée sont indispensables, il n'en reste pas moins que trop d'infractions ne reçoivent aujourd'hui aucune réponse. En 1998, 420.000 plaintes ou dénonciations ont été classées pour des motifs d'opportunité, 225.000 l'ayant été après que le procureur a estimé que l'infraction avait causé un trouble ou un préjudice peu important.

Dans un grand nombre de cas, ces motifs de classement servent en fait à désengorger la juridiction, qui ne parvient pas à assurer le traitement de l'ensemble des affaires. Au cours des auditions auxquelles il a procédé, votre rapporteur a entendu citer le cas d'un procureur qui, venant d'arriver dans une juridiction, a décidé de classer l'ensemble des plaintes en attente de traitement afin de pouvoir entamer son travail sur des bases assainies.

Comme votre rapporteur l'a déjà noté à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à l'efficacité de la procédure pénale, une telle situation signifie l'impunité complète pour un grand nombre de délinquants et l'insécurité chronique de leurs victimes. Nombre d'entre elles ont désormais intégré cette impuissance de la justice et renoncent à porter plainte de sorte que les statistiques ne rendent qu'imparfaitement compte de l'ampleur de la délinquance dans notre pays.

Il n'est pas possible de s'accommoder d'une situation dans laquelle les victimes ne reçoivent aucune réponse du système judiciaire. Il est certes possible d'améliorer les procédures, de renforcer l'information donnée aux plaignants, mais l'amélioration du traitement de la délinquance est d'abord une question de moyens. La mise en oeuvre de mesures alternatives aux poursuites est une piste tout à fait intéressante face à la prolifération d'un contentieux pénal de masse, notamment dans les zones urbaines, mais elle implique des moyens, même si ces solutions sont moins coûteuses que les poursuites devant le tribunal correctionnel. De la même manière, le nombre très élevé d'infractions pour lesquelles l'auteur demeure inconnu est très préoccupant et la solution passe sans doute pour partie par une amélioration de l'action des forces de sécurité.

Il convient donc, dans le cadre de la réforme de la justice en cours, de veiller à ne pas accroître sans cesse les tâches des magistrats du parquet par la création de nouvelles procédures et l'accroissement des missions qui sont les leurs. Gardons à l'esprit que la justice a besoin, à tâches constantes, de moyens supplémentaires. L'accroissement des moyens ne peut qu'être vain s'il s'accompagne de la création ininterrompue de nouvelles obligations.

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