EXAMEN EN COMMISSION
Au cours
d'une séance tenue dans la matinée du
mercredi 10 novembre sous la présidence de M. Alain
Lambert, président, la commission a procédé à
l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet
de loi de finances pour 2000, sur le rapport de M. Philippe Marini,
rapporteur général.
Le rapporteur général s'est tout d'abord intéressé
aux éléments de cadrage macro-économique, indiquant que le
Gouvernement prévoyait une croissance en volume du produit
intérieur brut (PIB) de 2,8 %, et rappelant que l'année
passée, la croissance attendue s'élevait à peu près
au même niveau (+ 2,7 %) mais que le " trou d'air " provoqué par
la crise asiatique dans les économies européennes avait
provoqué une diminution de la croissance, qui devrait être,
finalement, de 2,3 %.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a jugé qu'une
croissance du PIB de 2,8 % en volume était un objectif
élevé, mais réalisable sous deux conditions. Il a
mentionné d'une part, la stabilité de l'environnement
économique international, et, d'autre part, la poursuite de la
croissance de la demande intérieure.
Abordant le contexte économique mondial, il a jugé probable la
poursuite de la croissance aux Etats-Unis, même s'il existe un
débat sur une éventuelle décélération de la
croissance (" soft-landing "). Certains économistes, a-t-il noté,
pensent que ce " soft-landing " n'aura pas lieu, mais ce point reste en
débat.
Il a ensuite évoqué la situation économique du Japon. Le
contexte économique japonais est celui d'une légère
croissance, mais l'économie japonaise est une économie fragile,
a-t-il estimé, relevant deux faiblesses structurelles notables : d'une
part, le déficit public proche de 10 points de PIB, d'autre part, la
dette publique, qui a dépassé les 100 points du PIB. Il a enfin
rappelé que le Japon était particulièrement tributaire du
niveau mondial des taux d'intérêt ainsi que des cours boursiers.
Sur le plan national, il a estimé que le regain de croissance pouvait
être confirmé, mais il a regretté que certains obstacles
structurels obèrent la croissance, citant notamment les rigidités
du marché du travail et la situation, toujours problématique, des
finances publiques en France.
A propos du déficit budgétaire, qui devrait diminuer de 0,3 point
de PIB cette année, le rapporteur général a
souligné qu'il s'agissait là d'une baisse " optique ", et a
estimé que, compte tenu de la croissance attendue pour 2000, il aurait
été possible de diminuer le déficit budgétaire de
façon plus nette, sans effort supplémentaire.
Il a notamment fait remarquer que le déficit prévu par la loi de
finances pour 1999 avait été réduit, en exécution,
selon les chiffres communiqués par le Gouvernement, de 70 milliards de
francs au 30 septembre 1999, alors que la baisse des déficits entre la
loi de finances pour 1999 et la loi de finances pour 2000 se limitait à
20 milliards de francs. De même, il a regretté que la partie
structurelle du déficit n'ait que faiblement été
réduite contrairement au déficit conjoncturel, en raison du
niveau actuel de progression du PIB.
Par ailleurs, il a estimé que les recettes fiscales étaient
volontairement minorées par le Gouvernement. Le rapporteur
général a en effet estimé leur excédent à un
minimum de 30 à 40 milliards de francs pour 2000, contrairement à
l'estimation basse fournie par le Gouvernement pour lequel l'excédent ne
dépasserait pas 6 milliards de francs.
Evoquant les déficits publics français, il a souligné que
la France continuait à se mal classer par rapport à la zone Euro
et que de surcroît, elle avait dépassé en 1999 le plafond
de 60 % de dette publique par rapport au PIB, tel que défini dans le
Traité sur l'Union européenne.
Il s'est ensuite inquiété de l'absence de réformes de
structure, évoquant l' " exception française " qui se
caractérisait notamment par le maintien d'un déficit de
fonctionnement élevé de sorte qu'en 2000, près de
50 milliards de francs de dépenses courantes seraient
financées par l'emprunt et donc, de facto, par les
générations futures. Il a par ailleurs évoqué
l'impact des mesures décidées par le Gouvernement telles que
celle relative aux emplois-jeunes, dont le coût s'élèvera
à 24 milliards de francs en 2000 et à près de 33 milliards
de francs en année pleine.
En outre, il a relevé que les dépenses de la fonction publique
n'étaient pas maîtrisées, rappelant qu'elles mobilisaient
40 % du budget de l'Etat, et s'est alarmé de leur augmentation de 3,4 %
par rapport à 1999, ce qui représentait 22,5 milliards de francs
de dépenses supplémentaires alors que l'ensemble des
dépenses du budget général ne devait progresser que de
15 milliards de francs.
Puis il a évoqué ce qu'il appelait le théorème de "
Dominique Strauss-Kahn " et selon lequel, si les impôts diminuaient, les
prélèvements obligatoires continuaient de progresser.
Il a rappelé que, selon le Gouvernement, les baisses d'impôt
s'élèveraient à 39 milliards de francs en 2000, dont
environ 20 milliards au titre de l'application du taux réduit de la TVA
aux travaux dans les logements. Concernant cette mesure, il a tenu à
exprimer quelques réserves. Il s'est tout d'abord demandé si les
entreprises répercuteraient intégralement cette baisse de la TVA
sur leurs factures. Il a exprimé un doute quant au caractère
redistributif de la mesure, estimant qu'elle bénéficierait
surtout aux ménages les plus aisés. Enfin, il s'est
demandé si la baisse de la TVA était le choix le plus pertinent
en matière d'utilisation des dépenses fiscales.
Par ailleurs, le rapporteur général a souligné les liens
étroits qui unissent le projet de loi de finances et le projet de loi de
financement de la sécurité sociale. Il a estimé que les
prévisions de recettes pour 2000 étaient affectées par
l'importance des transferts opérés en faveur de la
sécurité sociale. Il a relevé que les
prélèvements des entreprises augmentaient en 2000, notamment en
raison de la taxe générale sur les activités polluantes,
qu'il a estimé détournée de son objectif premier, la
qualifiant d'" impôt de rendement ".
Il a souligné le niveau record atteint par les
prélèvements obligatoires en France de sorte que, avec un niveau
égal à 45,3 % du PIB en 1999, la France était la plus mal
classée au sein de la zone Euro.
Il a rappelé les préconisations formulées par la
commission des finances lors du débat d'orientation budgétaire,
et a regretté que le Gouvernement n'en ait pas tenu compte lors de
l'élaboration du projet de loi de finances.
A ce titre, il a rappelé qu'il lui apparaissait indispensable de mettre
en place une vraie diminution des prélèvements obligatoires,
ainsi qu'un meilleur contrôle de la dépense publique. Il ne
s'agissait pas en effet forcément de dépenser moins, a-t-il
souligné, mais également de dépenser " mieux ". Enfin, il
s'est prononcé en faveur d'une diminution plus sensible du
déficit budgétaire, pleinement compatible avec le niveau actuel
des rentrées fiscales.
De façon générale, il a tenu à souligner que le
Gouvernement continuait à bénéficier du regain actuel de
croissance, soit de facteurs exogènes, lui permettant de " boucler " son
budget, sans pour autant réaliser les nécessaires réformes
de structure attendues par la société française, telles
que la réforme de l'Etat, des retraites et du financement social.
Le rapporteur général s'est ensuite interrogé sur les
moyens dont dispose le Parlement pour faire entendre sa voix et donner un
contenu concret à ses préconisations.
Il a ainsi estimé que l'ordonnance organique du 2 janvier 1959,
nonobstant ses vertus intrinsèques, rendait l'exercice de
réécriture du budget plus formel que lisible, puisqu'on ne
pouvait pas réaffecter une dépense ou baisser globalement le
niveau de la pression fiscale.
En outre, le rapporteur général a estimé qu'il
était indispensable d'élaborer un budget consolidé de la
Nation, comprenant à la fois le projet de loi de finances et le projet
de loi de financement de la sécurité sociale. A défaut, la
présentation de comptes consolidés était nécessaire
afin d'avoir une vision claire et globale des finances publiques
françaises et donc de permettre au Parlement d'exercer pleinement son
rôle constitutionnel.
En conclusion, il a jugé que le rejet de certains fascicules
budgétaires constituerait un message clair, adressé tant au
Gouvernement qu'à l'opinion.
De ce fait, il a énoncé les trois critères permettant de
déterminer si un budget devait faire l'objet d'un rejet. Le premier
critère consiste à évaluer l'effort de rationalisation de
la gestion du département ministériel. Le second consiste
à s'opposer à la hausse des dépenses de gestion courante,
qu'il s'agisse de dépenses de fonctionnement ou d'intervention. Le
troisième critère concerne les dépenses de
souveraineté ou d'investissement, dans la mesure où leur hausse
n'est pas forcément " mauvais signe ", puisque ces dépenses
permettent de préparer l'avenir, a estimé le rapporteur
général.
Il appartient donc à chaque rapporteur spécial d'émettre
les propositions dans le cadre ainsi fixé.
Après s'être inquiété des phénomènes
de délocalisation ou de fuite de la matière imposable à
l'étranger, M. Philippe Marini, rapporteur général, a donc
demandé au Gouvernement d'utiliser les marges de manoeuvres fiscales
dont il disposait aujourd'hui pour résoudre les problèmes
structurels auxquels il était confronté, et d'agir pour que la
croissance soit réellement mise à profit pour assainir les
finances publiques, en vue d'années éventuellement plus
difficiles.
M. Jean-Philippe Lachenaud a félicité le rapporteur
général pour la clarté de son exposé. Il a ensuite
fait plusieurs remarques.
Il a tout d'abord souligné que la présentation habile du projet
de loi de finances pour 2000, par le ministre de l'économie, des
finances et de l'industrie, ne résistait pas à l'examen des
faits, à savoir l'importance de la hausse des prélèvements
obligatoires et le maintien, à des niveaux élevés, des
déficits et de la dette publics.
Il a déclaré que la distinction entre le projet de loi de
finances et le projet de loi de financement de la sécurité
sociale devenait absurde, et qu'il convenait de réfléchir
à une réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, dont
l'esprit était de retracer, dans un document unique, l'ensemble des
ressources et des charges de l'Etat, et qui ne répondait plus
désormais à son objet. Il a ajouté qu'une telle
réforme se justifiait d'autant plus que le Parlement ne pouvait, sauf
à transgresser les dispositions de l'ordonnance organique,
procéder à des amendements nécessaires sur le projet de
loi de finances, comme des réallocations de crédits.
Enfin, s'agissant des critères qui guideraient les propositions de vote
de la commission sur les fascicules budgétaires, il les a
approuvés dans leur ensemble, tout en regrettant que la notion de "
budget régalien " n'apparaisse plus, et en souhaitant que chacun des
budgets soit examiné strictement à l'aune des critères
énoncés par le rapporteur général.
M. Maurice Blin a félicité le rapporteur général
pour la pertinence de ses propos. Il a fait trois observations.
Il a tout d'abord noté que les engagements de l'Etat, hors budget, se
multipliaient, à l'image du fonds spécial pour le financement des
trente-cinq heures, et que les confusions entre le budget de l'Etat et les
crédits de la sécurité sociale rendaient encore plus
complexe le suivi de la politique budgétaire.
En second lieu, il a considéré que le projet de loi de finances
pour 2000 ne préparait pas l'avenir, et ne permettait pas de faire face
à un éventuel retournement de la croissance économique. A
ce titre, il s'est alarmé de l'absence de toute réforme en
matière de retraites.
Enfin, il a fait remarquer que le Gouvernement se félicitait de la
reprise du marché de l'emploi, mais a noté que le système
d'indemnisation du chômage, trop généreux par rapport aux
revenus tirés de l'activité, créait une
désincitation à l'activité professionnelle. Soulignant les
insuffisances du revenu minimum d'insertion, il a encouragé le
rapporteur général à poursuivre ses réflexions sur
le " revenu minimum d'activité " (RMA).
M. René Ballayer a adressé ses félicitations au rapporteur
général pour son exposé. Tirant enseignement de son
expérience personnelle, en tant qu'ancien chef d'entreprise, il s'est
étonné que l'Etat puisse continuer à emprunter pour payer
des dépenses de fonctionnement courant, alors même que la
croissance économique était forte.
Mme Maryse Bergé-Lavigne a déclaré que la
présentation du projet de loi de finances pour 2000 intervenait dans un
excellent contexte économique, marqué notamment par une
diminution du taux de chômage, une bonne santé des entreprises et
un record de capitalisation pour les marchés boursiers. Notant que le
rapporteur général avait parlé de baisse optique du
déficit budgétaire, elle a estimé que la
présentation faite de la hausse des prélèvements
obligatoires relevait également d'un tel effet d'optique.
Mme Marie-Claude Beaudeau a noté que le rapporteur général
proposait de réduire davantage le déficit budgétaire, ce
que le projet de loi de finances réalisait déjà. Elle a
souligné la nécessité de satisfaire les besoins
collectifs, avant de proposer de réduire la pression fiscale. Elle a
ajouté qu'il convenait de poser deux questions essentielles, à
savoir tout d'abord, qui contribuait à l'impôt, et ensuite, qui
bénéficiait de la redistribution des sommes
prélevées. Concernant les contributeurs de l'impôt, elle a
noté que le produit de l'impôt sur le revenu avait fortement
progressé en 1999, mais que certaines dispositions fiscales visaient
à alléger les charges sur les ménages aisés.
S'agissant de la redistribution des sommes prélevées, elle a
estimé que des crédits supplémentaires accordés aux
bénéficiaires des minima sociaux auraient un impact direct sur
l'activité économique, puisque ces sommes seraient
immédiatement transformées en consommation, et non en
épargne.
M. Roland du Luart s'est déclaré très satisfait de
l'exposé du rapporteur général. Il a souscrit à
l'objectif de réduction des prélèvements obligatoires, en
indiquant que les réponses du ministre de l'économie, des
finances et de l'industrie sur ce sujet étaient insuffisantes. Il a
souhaité que le Gouvernement précise le nombre de contribuables
français qui, du fait de la pression fiscale, avaient quitté le
territoire national. A ce sujet, il s'est interrogé sur la
possibilité de revenir sur la limitation des effets du plafonnement en
matière d'impôt de solidarité sur la fortune. Enfin, il
s'est inquiété du sort de certaines personnes âgées
qui, vivant en grande partie de la rémunération de leur capital,
devaient supporter une imposition parfois supérieure aux revenus
qu'elles en tiraient.
M. Jacques Oudin a salué l'exposé du rapporteur
général. Il a souhaité le compléter sur trois
points.
Tout d'abord, il a souligné la hausse des dépenses de
fonctionnement et la diminution parallèle des dépenses
d'investissement, alors même que les premières
représentaient la gestion du quotidien et les secondes la
préparation de l'avenir.
Ensuite, il a détaillé les dépenses de fonctionnement :
les dépenses de fonction publique tout d'abord, pour lesquelles il
existait des possibilités de redéploiement, les dépenses
d'aides à l'emploi ensuite, qui poursuivaient leur augmentation
même en période de croissance, les aides aux "
délaissés ", et les subventions d'équilibre à
divers organismes.
Puis M. Jacques Oudin a relevé l'échec des pouvoirs publics pour
développer l'activité économique, en observant que le
nombre de salariés du secteur marchand en France était
inférieur à la moyenne de l'Union européenne, la
Grande-Bretagne comptant ainsi 3 millions de salariés de plus que la
France. Il a ajouté que le taux de chômage français
était encore très supérieur à la moyenne
européenne.
Enfin, il a souligné les liens entre le projet de loi de finances et le
projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il a
rappelé que les recettes et dépenses passaient de l'un à
l'autre texte, alors même que ces deux lois ne présentaient pas la
même structure et ne répondaient pas aux mêmes obligations :
autant la loi de finances, qui ouvrait des autorisations de dépenses,
faisait l'objet d'un suivi rigoureux qui débouchait sur la loi de
règlement, autant la loi de financement de la sécurité
sociale, qui ne fixait qu'un " objectif " de dépenses, ne donnait lieu
à aucun contrôle a posteriori du Parlement.
M. Alain Lambert, président, a déclaré approuver
entièrement les options prises par le rapporteur général.
Il s'est inquiété du fait que le projet de loi de finances ne
tenait aucun compte de l'avenir, et continuait à faire porter sur les
générations futures, par le biais de l'emprunt, les
dépenses actuelles.
Reprenant les termes employés par Mme Marie-Claude Beaudeau, il a
estimé que les besoins collectifs devaient effectivement être
satisfaits, mais qu'il fallait, dans un contexte de croissance
retrouvée, songer aux besoins des générations à
venir. Il a demandé au rapporteur général s'il croyait que
le Gouvernement avait vraiment la maîtrise de la croissance
économique, qui lui permettrait de se garantir contre un retournement de
conjoncture, de même nature que celui de 1992-1993.
Enfin, il a déclaré partager, comme tous ses collègues,
des préoccupations sociales, mais s'est alarmé du poids pris par
les rémunérations de la fonction publique dans le total des
dépenses publiques, à savoir 40 %.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a remercié tous
les intervenants. A M. Jean-Philippe Lachenaud, il a rappelé que les
décisions déjà prises par la commission sur certains
fascicules budgétaires l'avaient été en conformité
avec les critères qu'il avait exposés dans son exposé
général. S'agissant des crédits de la défense, dont
la commission a préconisé le rejet, il a rappelé que la
loi de programmation militaire n'était pas respectée en
matière d'investissements, ce qui compromettait l'avenir. Concernant les
crédits de la recherche, il a noté l'opacité de la
présentation budgétaire et les inquiétudes relatives aux
investissements dans les grands équipements à caractère
scientifique. Enfin, pour l'enseignement supérieur, il a relevé
que les efforts d'évaluation de la dépense étaient
insuffisants et que les dysfonctionnements du système d'enseignement
nécessitaient de s'interroger sur une meilleure allocation des
ressources publiques en faveur de l'éducation.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite approuvé
les propos tenus par M. Jacques Oudin, s'agissant notamment de la dichotomie
croissante entre le projet de loi de finances et le projet de loi de
financement de la sécurité sociale. Il a observé que le
cadre fixé par l'ordonnance du 2 janvier 1959 avait
éclaté et qu'il convenait désormais de le rebâtir.
Il a souhaité que la réflexion sur la réforme de
l'ordonnance organique de 1959 constitue un des axes de travail essentiels pour
la commission des finances en l'an 2000.
En réponse à M. Maurice Blin, il a indiqué que la forte
croissance économique dans l'Union européenne permettait la
diminution du chômage en France, mais qu'il restait à un niveau
très élevé par rapport à d'autres pays, comme
l'Allemagne, qui connaît, pour sa partie ouest, un taux de chômage
d'environ 7 à 8 %. Il a regretté que les crédits pour les
prestations d'assistance aient progressé de 30 % en quatre ans, alors
même que la croissance était vive, ce qui témoignait d'une
mauvaise prise en compte du phénomène de l'exclusion. Il en a
conclu que la lutte contre l'assistanat devenait un enjeu politique
fondamental, thème qui pourrait être examiné par la
commission des finances en l'an 2000, en concertation avec la commission des
affaires sociales, au travers notamment de la mise en place d'un " revenu
minimum d'activité " (RMA).
Il a ensuite approuvé les propos tenus par M. René Ballayer, en
ajoutant qu'il était plus que nécessaire de se préoccuper
des générations futures, et de ne pas hypothéquer leur
avenir.
Il a pris acte des remarques formulées par Mme Maryse
Bergé-Lavigne, tout en notant que son point de vue divergeait de celui
de la majorité de la commission.
A Mme Marie-Claude Beaudeau, il a répondu que la satisfaction des
besoins collectifs et la revalorisation des minima sociaux constituaient deux
éléments d'un véritable débat de
société. S'agissant de la distinction entre ceux qui contribuent
à l'impôt et ceux qui bénéficient de la
redistribution, il l'a alors invitée à s'interroger sur les
véritables bénéficiaires de l'abaissement de la TVA sur
les logements, qui seraient d'abord, à en croire les études
économiques, les ménages aisés. Il a ajouté que les
entreprises, qui ont encore un sens civique, pourraient le perdre
progressivement, eu égard aux contraintes toujours croissantes de
l'environnement international, et au poids des prélèvements
obligatoires en France.
En réponse à M. Roland du Luart, il a indiqué que la
limitation du plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune
avait été une grave erreur, d'ailleurs dénoncée
à l'époque par la commission des finances du Sénat, et
qu'il devrait proposer d'y remédier sous la forme d'un amendement au
projet de loi de finances. S'agissant des revenus patrimoniaux des personnes
âgées, il s'est félicité que les marchés
financiers se portent bien, ce qui permettait de maintenir une
rémunération de l'épargne pour les petits contribuables.
En réponse à M. Alain Lambert, président, il a fait
observer la relativité du pouvoir des gouvernements. Il a rappelé
la situation économique du Japon, qui faisait peser un risque
réel de déstabilisation sur l'ensemble des économies et
des marchés financiers américains, européens et mondiaux.
Il a cité l'exemple de la crise du fonds " long term credit management "
(LTCM), qui avait nécessité la mobilisation d'une grande partie
de la communauté financière internationale.
Mme Maryse Bergé-Lavigne a indiqué qu'elle ne pensait pas que les
Etats seraient bientôt relégués au second plan pour la
gestion des crises financières. Prenant l'exemple du Japon, elle a
noté que le sauvetage du système bancaire japonais avait
été en grande partie l'oeuvre des pouvoirs publics, ce qui
pouvait pour partie expliquer le niveau de la dette publique japonaise. Elle a
déclaré que l'ouverture prochaine des négociations dans le
cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) nécessiterait
l'intervention forte des Etats.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a approuvé cette
intervention, notamment quant au rôle éminent que devait jouer
l'Etat, tout en ajoutant qu'il croyait davantage à un Etat
régulateur du marché qu'à un Etat administrateur,
c'est-à-dire, désireux de se substituer au marché.