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B. LES DISPOSITIONS À CARACTÈRE NORMATIF

L'accord interinstitutionnel du 6 mai dernier comporte une série de dispositions qu'il faut mentionner pour leur caractère novateur ou pour l'éclairage qu'elles apportent sur le sens de la programmation financière.

1. Un renforcement des prérogatives du Parlement

Un volet important des accords interinstitutionnels consiste à consolider les relations entre le Parlement et le Conseil. De ce point de vue, l'accord intervenu le 6 mai 1999 étend les procédures de concertations à toutes les étapes de la procédure budgétaire et à toutes les catégories de crédits.

Cet accord accroît principalement deux aspects des compétences budgétaires du Parlement :

- Le contrôle du Parlement sur les dépenses non obligatoires (DNO) est réaffirmé, et le champ de ces dépenses est étendu à une partie de la rubrique I du budget qui porte sur les crédits agricoles. Désormais, le Parlement et donc compétent pour fixer en dernier ressort le montant d'une partie des crédits inscrits sous la rubrique 1 du budget communautaire. Les dépenses agricoles relevaient traditionnellement du pouvoir budgétaire du Conseil en tant que des dépenses obligatoires. Mais les dépenses de développement rural, dont le transfert de la rubrique 2 du budget vers la rubrique 1 a été entériné par l'accord interinstitutionnel, ont été classifiées en dépenses non obligatoires. Cette solution permet ainsi au Parlement européen de contrôler le montant des crédits d'une partie de la politique agricole commune.

- La généralisation de la procédure de concertation à tous les stades de la procédure et sur toutes les rubriques budgétaires renforce l'influence du Parlement sur la conduite de la procédure budgétaire. Des trilogues vont désormais être réunis à chaque étape de la procédure (APB2(*), vote en première lecture, vote en deuxième lecture) permettant ainsi au Parlement de faire connaître ses revendications avant qu'il ne soit saisi officiellement du projet de budget voté en première lecture par le Conseil.

2. Quelques déclarations d'intention

Plusieurs déclarations d'intention éclairent le sens donné en théorie à la programmation financière adoptée à Berlin.

Il est d'abord rappelé que les perspectives financières visent à assurer, sur une période de moyen terme, une évolution ordonnée, par grandes catégories, des dépenses de l'Union européenne, dans les limites des ressources propres.

Il est également indiqué que les institutions reconnaissent que chacun des montants établis en valeur absolue par les perspectives financières 2000-2006 représente un plafond annuel des dépenses à charge du budget général des Communautés européennes. Une exception est toutefois prévue pour les plafonds figurant à la rubrique 7 des perspectives financières (aide de préadhésion) qui ont un caractère indicatif, les deux branches de l'Autorité budgétaire pouvant décider d'un commun accord , au cours de la procédure budgétaire, d'en modifier la répartition.

La rigueur des plafonds est renforcée, sauf pour la rubrique 2 des perspectives financières (actions structurelles), par la déclaration selon laquelle, par souci d'une bonne gestion financière, les institutions veillent à laisser, dans la mesure du possible, lors de la procédure budgétaire et de l'adoption du budget, des marges suffisantes disponibles sous les plafonds des différentes rubriques.

Toutefois, la procédure des taux maximaux d'augmentation des dépenses non obligatoires est reconduite et le Parlement européen et le Conseil s'engagent à respecter les dotations en crédits d'engagement prévues dans les perspectives financières pour les actions structurelles.

Celles-ci demeurent ainsi privilégiées.

3. Quelques innovations

Plusieurs innovations visent à assurer davantage de souplesse budgétaire.

La première concerne les actions structurelles puisqu'il est prévu qu'à l'occasion de l'exercice d'adaptation réalisé en 2001 et en cas de retard dans l'adoption des programmes relatifs aux actions structurelles, les deux branches de l'Autorité budgétaire s'engagent à autoriser, sur proposition de la Commission, le transfert sur les années ultérieures, en augmentation des plafonds correspondants de dépenses, des dotations correspondantes non utilisées au cours de l'exercice 2000.

La seconde porte sur la révision des perspectives financières. Il est en effet prévu que la révision des perspectives financières jusqu'à 0,03 % du PNB de la Communauté dans la marge pour imprévus est adoptée par décision commune des deux banches de l'Autorité budgétaire statuant conformément aux règles de vote allégées de l'article 272, paragraphe 9, cinquième alinéa, du traité.

La troisième souplesse résulte de l'instauration d'un instrument de flexibilité.

L'instrument de flexibilité dont le plafond annuel s'élève à 200 millions d'euros est destiné à permettre le financement pour un exercice budgétaire donné, dans la limite des montants indiqués, de dépenses précisément identifiées qui ne pourraient être financées dans les limites des plafonds disponibles de l'une ou de plusieurs des autres rubriques.

La part du montant annuel non utilisée peut être reportée jusqu'à l'année n+2 . En cas de mobilisation de l'instrument sont d'abord utilisés, le cas échéant, les montants reportés, et ce dans l'ordre de leur ancienneté. La part du montant annuel de l'année n qui n'est pas utilisée au cours de l'année n+2 est annulé.

Cependant des restrictions d'utilisation sont posées :

- l'instrument de flexibilité ne devrait pas être utilisé, en règle générale, pour les mêmes besoins au titre de deux exercices consécutifs.

- le recours à l'instrument de flexibilité n'est proposé par la Commission qu'après examen de toutes les possibilités de réaffectation des crédits sous la rubrique concernée par les besoins de dépenses supplémentaires.

D'autres innovations ont au contraire pour objet de discipliner la gestion budgétaire.

Ainsi, les institutions veillent à éviter, dans la mesure du possible, l'inscription au budget de lignes de dépenses opérationnelles de montants non significatifs.

De même des dispositions financières doivent figurer dans les actes législatifs concernant des programmes pluriannuels adoptés selon la procédure de la codécision dans lesquelles le législateur établit ainsi l'enveloppe financière du programme pour l'ensemble de sa durée.

De même, l'accord rappelle la nécessité de bases légales puisqu'en vertu du système du traité, l'exécution des crédits inscrits au budget pour toute action communautaire requiert l'adoption préalable d'un acte de base.

Un " acte de base " est un acte législatif de droit dérivé qui donne un fondement juridique à l'action communautaire et à l'exécution de la dépense correspondante inscrite au budget. Cet acte doit revêtir la forme d'un règlement, d'une directive ou d'une décision. Les recommandations et les avis, ainsi que les résolutions et déclarations, ne constituent pas des actes de base.

Toutefois, peuvent être exécutés sans acte de base et pour autant que les actions au financement desquelles ils sont destinés relèvent de la compétence communautaire :

- les crédits relatifs à des projets pilotes de nature expérimentale visant à tester la faisabilité d'une action et son utilité, les crédits d'engagement y afférents ne peuvent être inscrits au budget que pour deux exercices budgétaires, leur montant total ne peut dépasser 32 millions d'euros ;

- les crédits relatifs à des actions préparatoires, destinées à préparer des propositions en vue de l'adoption de futures actions communautaires, les crédits d'engagement y afférents ne peuvent être inscrits au budget que pour trois exercices budgétaires au maximum, le montant total des lignes nouvelles concernées ne peut dépasser un montant de 30 millions d'euros par exercice budgétaire et le montant total des crédits effectivement engagés au titre des actions préparatoires ne peut excéder 75 millions d'euros ;

- les crédits relatifs aux actions de nature ponctuelle, voire permanente, menées par la Commission en vertu de tâches qui découlent de ses prérogatives sur le plan institutionnel autres que son droit d'initiative législative, ainsi que des compétences spécifiques qui lui sont attribuées directement par le traité ;

- les crédits destinés au fonctionnement de chaque institution, au titre de son autonomie administrative.

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