Vous êtes ici : Rapports > Rapports d'information


Sommaire Suite

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 1

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Rapporteur spécial : M. Jacques CHAUMONT

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1805, 1861 à 1866 et T.A. 370.

Sénat : 88 (1999-2000).



Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1) Une faible augmentation des crédits

Le budget des affaires étrangères pour 2000 marque une évolution par rapport aux années précédentes, puisque la progression des crédits et la stabilisation des effectifs mettent une fin apparente à plusieurs années consécutives de diminution sensible des moyens du ministère. Cependant, la hausse des crédits enregistrée pour 2000 demeure inférieure aux prévisions d'inflation, et est essentiellement liée à des inscriptions de crédits qui ne correspondent pas à une augmentation des moyens du ministère.

La totalité des crédits afférents aux opérations immobilières du ministère est désormais inscrite en loi de finances, ce qui permet d'améliorer la transparence et la lisibilité des documents budgétaires. De surcroît, la modification des modalités de rémunération des gendarmes appelés en renfort temporaire augmente la part à la charge des affaires étrangères de 24 millions de francs.

L'augmentation du budget des affaires étrangères est donc quelque peu artificielle, et ne correspond pas à une réelle progression de ses moyens d'action. Les priorités du ministère sont ainsi uniquement financées par le bais d'importants redéploiements de crédits, au détriment de notre action en faveur de la coopération et de l'aide au développement.

2) L'intégration des moyens de la coopération


Le projet de loi de finances pour 2000 marque l'achèvement du processus d'intégration des moyens des services de la coopération dans l'ensemble du ministère des affaires étrangères, et la poursuite de la modernisation de la gestion du ministère des affaires étrangères.

La création, le 1er janvier 1999, de la Direction Générale de la Coopération Internationale et du Développement (DGCID), qui se veut en toute modestie une structure unique à vocation globale et mondiale pour conduire la coopération internationale et l'aide au développement, réorganise l'action du ministère des affaires étrangères. Cette direction est organisée en quatre directions sectorielles issues des deux ministères : développement et coopération technique, coopération culturelle et français, coopération scientifique, universitaire et de recherche, audiovisuel et techniques de communication. Cette réforme a pour objet la poursuite de la réforme des moyens d'intervention et du mode de fonctionnement du ministère.

La stabilisation des effectifs du ministère après cinq années d'application du " schéma quinquennal d'adaptation du réseau " caractérisé par la perte de 8 % des effectifs, doit être soulignée. La fusion du ministère des affaires étrangères avec la coopération dégage une certaine d'emplois et permet de pourvoir 92 emplois pour lesquels il existait un support budgétaire. L'affectation d'une partie de ces emplois aux services des visas de certaines sections consulaires à l'étranger est une mesure de bon sens. L'insuffisance, voire l'absence de personnel d'encadrement français dans ces sections, a laissé s'instaurer de graves dérives, suscité des vocations incertaines et des tentations évidentes. Or, on ne peut pas avoir de politique cohérente de maîtrise de l'immigration sans un contrôle sérieux des visas.

Il convient de déplorer fortement qu'une la remise à niveau globale des rémunérations des recrutés locaux ne soit pas engagée. Votre rapporteur est particulièrement sensible à ce problème. En effet, le niveau des traitements servis par les services diplomatiques français au personnel recruté localement est souvent inférieur à celui du marché du travail, et au niveau des traitements servis par les postes d'expansion économiques pour des qualifications identiques. Le niveau moyen de rémunération des recrutés locaux par le ministère des affaires étrangère est en effet inférieur d'environ 40 % en moyenne à celui des postes d'expansion économique. Sur ce point, les ambassades françaises souffrent également d'une comparaison très défavorable avec les ambassades des autre pays européens. Il résulte de cette politique salariale indigne de notre pays, une démotivation du personnel résident, un flux permanent de démissions qui désorganise la marche des services, et souvent, une haine vigilante entre les ambassades et les postes d'expansion économiques. Les contraintes budgétaires conduisent le ministère des affaires étrangères à réduire le nombre de recrutés locaux dans les postes à l'étranger pour revaloriser leurs rémunérations, afin d'améliorer leur qualité et leur fidélité.

3) L'insuffisante augmentation des contributions volontaires internationales

Les dépenses d'intervention, qui constituent la part "discrétionnaire" des crédits du ministère des affaires étrangères, ont supporté l'essentiel de l'effort de rigueur budgétaire au cours des dernières années. Les crédits correspondants aux contributions volontaires aux dépenses internationales ont fait office de variable d'ajustement du budget des affaires étrangères, puisqu'ils ont été réduits en cinq ans de 697,2 millions de francs à 228 millions de francs, soit une baisse de 67 %. Pour 2000, une mesure nouvelle de 30 millions de francs poursuit la très modeste et lente augmentation des crédits engagée en 1999.

En tout état de cause, le fait pour la France de passer du 18ème rang des pays donateurs au programme des Nations unies pour le développement (PNUD), après l'Inde, au 11ème rang aujourd'hui, n'est toujours pas digne de sa qualité de membre permanent du conseil de sécurité des Nations Unies. L'inversion du mouvement des contributions volontaires engagée en 1999 demeure très largement insuffisante, et devra impérativement être amplifiée dès l'année prochaine.

4) La politique culturelle extérieure de la France

Votre rapporteur a souhaité évaluer l'impact des réformes engagées au sein du ministère des affaires étrangères sur un opérateur culturel extérieur financé par celui-ci, l'Association Française d'Action Artistique (AFAA). L'intégration des moyens de la coopération conduit à la disparition d'un acteur spécialisé, " Afrique en création ", au profit d'un opérateur unique, l'AFAA. Votre rapporteur souligne que les relations de donneur d'ordres à prestataire de services entre l'association et le ministère des affaires étrangères doivent être clarifiées, et les modalités de consultation et de coopération avec le ministère de la culture devraient devenir plus systématiques. Enfin, la distinction entre les rôles du conseil d'administration et de l'assemblée générale de l'AFAA doit être accentuée. Ces réformes permettront d'améliorer la cohérence et la lisibilité de l'action de l'AFAA, en la rendant moins dépendante de la qualité des relations personnelles entre les différents acteurs de la politique extérieure de la France.

La diversification des modalités d'interventions de l'AFAA, liée au développement des partenariats, doit être poursuivie, car elle permet d'accroître l'effet de levier des financements publics. Cependant, la montée en puissance de ces dispositifs doit être contrôlée afin d'éviter une dispersion et une perte d'autonomie insidieuse et progressive. La diversification des actions de l'AFAA ne doit pas résulter, en tout état de cause, d'une la volonté de devenir un opérateur global de l'action culturelle extérieure de la France, mais doit être guidée par une recherche systématique de synergies avec les différents acteurs participant à la mise en oeuvre de cette politique.

5) La réforme de la politique audiovisuelle extérieure

Le ministère des affaires étrangères a engagé au printemps 1998 la rénovation de sa politique audiovisuelle extérieure. L'instauration d'une présidence commune pour TV5 et CFI permet la mise en oeuvre d'une réforme de fond visant à mieux coordonner l'action et à privilégier la recherche de synergies entre les deux entreprises.

Les subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle extérieure s'établissent en 2000 à 1,065 milliard de francs, en augmentation de 2,4 %.

La réforme de TV5, seule télévision francophone opérant sur le marché international, obtient d'ores et déjà des résultats positifs, avec une extension de la diffusion des programmes et une croissance importante de l'audience. Le repositionnement de TV5 renforce son identité propre, dans un marché où le développement des technologies numériques provoque un développement rapide du nombre de chaînes.

6) Une dérive " à l'américaine " du réseau scolaire français à l'étranger ?

L'enseignement français à l'étranger est un élément essentiel du rayonnement de la France dans le monde, en contribuant à la vitalité de la francophonie et en créant les conditions d'un renforcement de notre présence économique à l'étranger.

L'effort d'investissement pour la rénovation et l'entretien des locaux des établissements scolaires est pris en charge par l'Etat pour les établissements en gestion directe. La dotation correspondante marque la volonté de l'Etat de rénover le parc immobilier existant, puisqu'elle s'élève à 58 millions de francs en crédits de paiement pour 2000, soit un doublement par rapport à 1999. Votre rapporteur souligne depuis plusieurs années la dégradation de certains lycées français à l'étranger, et ne peut qu'encourager cette réaction, même tardive, du ministère.

Pour les établissements conventionnés avec l'AEFE, le coût des investissements reste pour l'essentiel à la charge des comités locaux de gestion. Ce mode de financement est structurellement inadapté, car il aboutit à faire décider et supporter des dépenses lourdes et engageant l'avenir par des parents d'élèves généralement présents dans le pays pour des durées limitées. Il en résulte parfois des situations de blocage, des opérations urgentes se trouvant indéfiniment repoussées. Une mise à contribution des grandes entreprises françaises, qui ont un intérêt permanent au développement d'établissements d'enseignement de qualité pour l'accueil des enfants de leur personnel expatrié, pourrait être envisagée pour pallier la hausse constante des droits d'écolage.

Cette hausse constante des droits d'écolage est une conséquence directe du mode de financement des investissements. Il en résulte une sélection par l'argent des élites locales désireuses de scolariser leurs enfants dans les établissements français, ainsi que l'exclusion des familles d'expatriés qui ne disposent pas du soutien d'une grande entreprise.

En compensation de la hausse régulière des droits d'écolage, une mise à niveau des bourses a été engagée, avec une nouvelle augmentation de 15 millions de francs pour l'année 2000. Les dotations en faveur du programme de bourses d'excellence " Eiffel " sont également dotées de 35 millions de francs, et la subvention accordée à Edufrance est augmentée de 5 millions de francs. Votre rapporteur souligne que le gouvernement a le plus grand intérêt à surveiller très attentivement cette structure récente, afin de s'assurer qu'elle répond aux objectifs d'une politique d'accueil des étudiants étrangers sur notre territoire.

7) La maîtrise des dépenses immobilières

Le ministère des affaires étrangères dispose d'un patrimoine exceptionnel, dont les contours exacts restent parfois encore mal connus.

Votre rapporteur souligne que certaines opérations immobilières récentes et coûteuses n'obéissent pas à une stricte rationalité fonctionnelle, mais à une volonté politique de marquer symboliquement la continuité de la présence de la France. Tel est le cas de la résidence des Pins à Beyrouth, d'un coût de 60,6 millions de francs, ou de l'ambassade à Berlin pour un coût proche de 390 millions de francs. La prise des décisions dans le cadre du comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE), et la programmation pluriannuelle des travaux arrêtée par le comité de politique immobilière présente cependant l'avantage de faire trancher les décisions importantes directement au niveau ministériel.

Votre rapporteur a pu constater à Berlin le soin porté par le ministère à la maîtrise des coûts de construction, malgré un dépassement considérable de l'enveloppe financière initialement fixée. La présence sur place d'une équipe permanente chargée de superviser l'ensemble des travaux depuis l'origine du projet jusqu'à son achèvement constitue un dispositif approprié. Cette équipe met en oeuvre les instructions du ministère dans la conduite des négociations avec les pouvoirs publics locaux et l'architecte, et coordonne le rôle des différents services selon les arbitrages décidés par l'ambassadeur.

8) Les ajustements du réseau consulaire a l'étranger

Les consulats français en Algérie ont fait l'objet d'un renforcement des moyens en 1999 du fait de l'amélioration des conditions de sécurité dans le pays. Le consulat d'Annaba, fermé depuis 1994 pour des questions de sécurité, sera réouvert dans le courant de l'année 2000, après d'importants travaux visant à améliorer l'accueil et la sécurité dans les locaux. Le consulat d'Oran devrait également être réouvert dès lors que des locaux adaptés pourront être trouvés. D'importants travaux ont également été effectués au consulat d'Alger pour assurer la délivrance des visas dans de bonnes conditions, avec la construction de douze nouveaux guichets et l'affectation de sept nouveaux agents. Votre rapporteur se félicite de l'effort fait par la France pour améliorer ses relations avec l'Algérie, ainsi que les conditions de délivrance des visas dans ce pays.

Cependant, votre rapporteur comprend difficilement les critères qui président à la fermeture de certains consulats. Ainsi, le consulat de Leipzig a été fermé, alors qu'il s'agit de notre installation la plus récente en Allemagne, et qu'il constitue l'unique consulat français dans les nouveaux " Länder " allemands. De même, votre rapporteur s'était étonné de la fermeture de notre chancellerie détachée de Calcutta, où sont implantées beaucoup d'entreprises françaises, et où les besoins d'assistance aux Français sont importants. Une solution est désormais envisagée pour maintenir un poste à Calcutta en collaboration avec l'Allemagne. La réduction du nombre de postes consulaires apparaît nécessaire, notamment en Europe, mais votre rapporteur comprend mal que des critères apparemment subjectifs puissent présider à la fermeture des postes, alors qu'une ambition politique forte et claire devrait déterminer les évolutions de notre réseau à l'étranger.

9) La coopération sacrifiée ?


Votre rapporteur souhaite enfin appeler l'attention sur les risques importants qui se profilent à l'occasion de la réforme profonde et quelque peu dissimulée de notre politique de coopération et d'aide au développement. L'élargissement du " champ " traditionnel de la coopération acté par la création de la " zone de solidarité prioritaire " ne se traduit pas par une augmentation des crédits et entraînera donc de manière évidente une dilution de notre aide. La perte de singularité et de visibilité de notre politique de coopération qui en résultera n'est pas nécessairement conforme aux engagements et aux intérêts de notre pays. Il conviendra donc d'être particulièrement vigilant quant à l'évolution des crédits et des actions qu'ils financent en matière de coopération.

Sommaire Suite


Haut de page
Actualités | Travaux Parlementaires | Vos Sénateurs | Europe et International | Connaître le Sénat | Recherche
Liste de diffusion | RSS | Contacts | Recrutement | Plan | Librairie | FAQ | Mentions légales | Accessibilité | Liens | Ameli