Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 4 : Aménagement du territoire et environnement : I. - Aménagement du territoire.
BESSE (Roger), rapporteur spécial
RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 4 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES
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-
PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR
- I. L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES POUR 1998 ET 1999
- II. LES CRÉDITS EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2000
- III. LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE EN 2000
- MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
- ANNEXE
- EXAMEN EN COMMISSION
N° 89
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 4
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT :
I
.
- AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Rapporteur spécial
: M. Roger BESSE
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1805
,
1861
à
1866
et T.A.
370
.
Sénat
:
88
(1999-2000).
|
Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR
1.
Le projet de loi de finances pour 2000 met en
évidence le double discours du gouvernement sur le zonage, puisque son
article 58 reprend une proposition du Sénat rejetée par la
ministre de l'aménagement du territoire au printemps 1999, lors de la
discussion de la loi d'orientation pour l'aménagement et le
développement durable du territoire. Par ailleurs, il s'avère que
l'évolution des dispositifs zonés ne fait l'objet d'un suivi
précis et que les dispositions législatives susceptibles de
modifier la portée d'une exonération fiscale ne font pas l'objet
d'études d'impact de la part du ministère de l'aménagement
du territoire.
2.
La prime d'aménagement du territoire connaîtra en 2000
deux réformes contradictoires. D'une part, les seuils
d'éligibilité sont abaissés, comme le préconise le
Sénat depuis longtemps. Mais d'autre part, la révision de la
carte, réalisée sans consultation des élus locaux, exclut
de l'éligibilité les territoires ruraux qui auraient pu tirer
profit de la baisse des seuils.
4.
Les fonds créés par la loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire du 4
février 1995 sont laissés en déshérence. Le fonds
de péréquation des transports aériens a changé de
nom et ne se consacre plus que marginalement à la
péréquation, le fonds national de développement des
entreprises n'a pas d'existence véritable, le fonds d'investissement des
transports terrestres et des voies navigables sert surtout à financer
des opérations qui relevaient auparavant du budget ministère des
transports et le fonds de gestion de l'espace rural est appelé à
être remplacé par les nouveaux contrats territoriaux
d'exploitation et le fonds de gestion des milieux naturels.
5.
La politique d'aménagement du territoire repose à la
fois sur les infrastructures structurantes et sur la mobilisation des
territoires. A cet égard, il convient d'encourager les structures d'aide
à la création d'entreprise et d'assouplir le régime des
aides à la reprise d'entreprise.
6.
L'égal accès de tous aux service public n'est plus
garanti. Le moratoire sur la fermeture des services publics n'est pas
respecté partout.
I. L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES POUR 1998 ET 1999
A. UN RYTHME DE CONSOMMATION DES CRÉDITS QUI OBÉIT A DES CYCLES PARTICULIERS
1. La consommation des crédits de la DATAR
Le rythme d'engagement des crédits du titre III (dépenses de personnel et moyens de fonctionnement des services) obéit aux règles normales de l'exécution budgétaire. En 1998, le taux de consommation de ces crédits s'est élevé à 96,57 %. Au 30 juin 1999, à mi-parcours de l'exécution de cet exercice, ce taux s'établissait à 30,72 %. Il s'explique par le fait que les factures correspondant à l'équipement des services n'avaient pas encore été payées, même si les marchés correspondants avaient été passés.
2. La consommation des crédits de la PAT et du FNADT
Les
crédits des titres IV et VI du budget de l'aménagement du
territoire sont ceux de la prime d'aménagement du territoire (PAT) et
du Fonds national d'aménagement du territoire (FNADT). Ces
crédits sont attribués à des projets spécifiques
par le comité interministériel d'aide à la localisation
des activités (CIALA) s'agissant de la PAT, et par le comité
interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) s'agissant
du FNADT.
Le niveau d'engagement des crédits de ces chapitres dépend
très directement de la fréquence des réunions de ces
instances. Le CIALA se réunit de nombreuses fois au cours de
l'année (huit fois en 1998, cinq fois à la fin de
l'été 1999), par conséquent, la consommation des
crédits de la PAT au cours de l'exercice est
" lissée ". En outre, le gouvernement poursuit l'effort
entrepris par son prédécesseur pour " apurer " le stock
de crédits reportés et jamais consommés. En
conséquence, depuis 1998, les crédits de la PAT connaissent un
bon niveau de consommation (84,75 % en 1998, 44,59 % fin juin 1999).
Pour 1998, la DATAR a indiqué à votre rapporteur spécial
que "
les crédits non consommés, de l'ordre de 15 %
du plafond de décision fixé par
[le ministère du
budget],
constituent une marge de sécurité essentielle
permettant de gérer l'incertitude relative au nombre de gros dossiers
fortement consommateurs de crédit survenant dans
l'année
".
Le Comité interministériel d'aménagement du territoire se
réunit moins souvent que le CIALA. Ainsi, lorsque votre rapporteur
spécial a demandé à la DATAR de réagir à
l'observation formulée par la Cour des comptes dans son rapport sur
l'exécution des lois de finances pour 1998, selon laquelle près
de 10 % des crédits ouverts en 1997 avaient été
reportés sur l'exercice 1998, il obtenu la réponse
suivante : "
l'appréciation portée par la Cour des
comptes trouve son explication dans le fait d'une programmation tardive des
deux derniers CIADT, respectivement en décembre 1997 et en
décembre 1998. Cette programmation tardive a entraîné une
sous-consommation des crédits au cours des exercices
considérés et corrélativement une augmentation sensible
des reports sur les exercices suivants
".
En 1998, les crédits du FNADT relevant du titre IV ont été
consommés à 80,92 % et ceux du titre VI à
71,83 %. Au 31 août 1999, les crédits du titre IV
étaient consommés à 81,4 % et ceux du titre VI
à 61,46 %. Le bon niveau d'exécution de 1999 peut
s'expliquer par la tenue d'un CIADT au mois de juillet, à Arles.
B. LE BUDGET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE SERT ÉGALEMENT DE " BOITE AUX LETTRES "
Outre le financement des missions traditionnelles du FNADT, le chapitre 44-10 (FNADT-interventions) sert également, depuis 1996, de " boîte à lettre ". Il est abondé en gestion pour financer certaines opérations spécifiques :
1. Les crédits du contrat interrégional du bassin parisien
Entre 1994 et 1999, 1 milliard de francs, correspondant à la part de l'Etat et des huit régions du bassin parisien, ont convergé vers le 44-10 avant d'être délégués au préfet de la région Ile-de-France. La nouvelle génération de contrats de plan (2000-2006) ne renouvellera pas l'expérience d'un contrat spécifique au bassin parisien.
2. Les " mesures sociales dérogatoires "
Le FNADT " héberge " des crédits qui servent à financer l'accompagnement social des restructurations des industries de la défense. Ces crédits proviennent du ministère de la défense, et plus spécifiquement du fonds de restructuration des entreprises de défense (FRED). Ils se sont élevés à 10 millions de francs en 1997 et à 47,4 millions de francs en 1998, ouverts dans le cadre d'un décret d'avance, dont 37 millions ont été reportés sur l'exercice 1999. Votre rapporteur spécial observe que les crédits du FRED relèvent du titre VI et qu'ils alimentent un chapitre du titre IV.
II. LES CRÉDITS EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2000
Le
Parlement doit se prononcer sur les crédits de l'aménagement du
territoire inscrits dans le fascicule budgétaire
" I. Aménagement du territoire " du ministère de
l'aménagement du territoire et de l'environnement .
Ces crédits ne constituent qu'une petite partie de l'ensemble des
crédits du budget que l'Etat estime relever de la politique
d'aménagement du territoire. Dans le projet de loi de finances pour
2000, l'effort total de l'Etat est estimé à 54,8 milliards de
francs par le " jaune " budgétaire, tandis que les
crédits du " bleu " s'élèvent à 1,9
milliard de francs, soit 3,5 % de l'ensemble.
A. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT
La
nomenclature des crédits de l'aménagement du territoire n'a pas
changé dans le projet de loi de finances pour 2000. Ils
comprennent :
- les dépenses de fonctionnement de la délégation à
l'aménagement du territoire et à l'action régionale, la
DATAR ;
- les crédits consacrés à la prime d'aménagement du
territoire (PAT) ;
- les crédits du fonds national d'aménagement et de
développement du territoire (FNADT).
Le graphique ci-dessous retrace la part relative de ces trois grands postes de
dépenses :
Le
budget de l'aménagement du territoire s'élève à
1,9 milliard
de francs dans le PLF 2000. Il augmente de 127 millions de
francs, soit 7 %.
Cette augmentation résulte principalement de l'augmentation de
105 millions de francs de la dotation de la prime d'aménagement du
territoire.
L'évolution par titre des crédits de l'aménagement du territoire
(en millions de francs)
|
|
LFI 99 |
PLF 2000 |
Evol. en valeur |
Evol. en % |
|
Titre III (DATAR) |
108,7 |
119,1 |
+ 10,3 |
+ 9,5 % |
|
Titre IV (FNADT interv.) |
295,3 |
455 |
+ 159,6 |
+ 54 % |
|
Titre
VI (investissement)
|
1398,7
|
1356
|
- 42,7
|
- 3,05 %
|
1. La DATAR
Les
crédits de la DATAR représentent 1 % du budget de
l'aménagement du territoire.
Ils augmentent, en apparence, de 10 % entre 1999 et 2000.
En réalité, l'augmentation des moyens de la DATAR est due
à la poursuite du mouvement, engagé dans la loi de finances pour
1999, de transfert des crédits d'études de la DATAR du FNADT
(titre VI) vers les moyens de fonctionnement de la délégation. En
2000, le montant du transfert s'élève à 9 millions de
francs.
Le taux de progression réel des crédits de la DATAR en 2000
est de 1 %.
Cette progression est entièrement due à celle des
dépenses de personnel.
En 2000, les crédits d'études seront principalement
orientés vers le financement des études que pourraient commander
les nouvelles cellules de prospectives mises en place au sein de la DATAR. Ces
cellules ne sont pas encore constituées.
Un appel à proposition a été lancé par la DATAR le
2 août 1999. Les thèmes proposés sont les suivants :
aménagement du territoire en Europe ; loisirs et temps de
vie : sports, tourisme, culture et formation ; réseaux,
services et usages : technologies d'information et de communication,
énergie et transports ; santé et territoires ; espaces
naturels et ruraux et société urbanisée ; temps et
territoire ; représentations et territoires ; les
systèmes territoriaux nationaux : mutations, risques et
innovations ; prospective territoriale et action publique ;
échanges marchands et territoires.
Moyens de fonctionnement de la DATAR
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2000 à struct. constante |
2000/1999 (en %) |
2000/1999 (en %) à struct.constante |
|
Personnel |
54,27 |
56,93 |
58,52 |
58,52 |
+ 2,7 |
+ 2,7 |
|
Fonctionnement des services (hors études) |
33,82 |
33,82 |
33,17 |
33,17 |
- 1,9 |
- 1,9 |
|
Etudes |
18,00 |
18,00 |
27,46 |
18,46 |
+ 52,5 |
+ 2,5 |
|
Total |
106 |
108,7 |
119,1 |
110,1 |
+ 10,1 |
+ 1,01 |
|
Total (hors études) |
88,10 |
90,75 |
91,69 |
91,69 |
+ 1,03 |
+ 1,03 |
|
|
|
|
|
|
|
|
En 2000,
les dépenses de fonctionnement de la DATAR progresseront, en tout, de
10,4 millions de francs alors que les dépenses de personnel augmentent
de 1,6 millions de francs et les crédits d'études progressent de
9,4 millions de francs. La différence, soit 600.000 francs, provient
d'un ajustement à la baisse des moyens de fonctionnement des services,
qui sont réduits de 1,9 % en 2000.
Cet ajustement à la baisse repose essentiellement sur les dotations des
postes de la DATAR à l'étranger. Selon les informations
recueillies par votre rapporteur auprès de la DATAR, le renouvellement
de l'équipement informatique des postes à l'étranger les
années précédentes leur permettra de supporter sans
difficulté la réduction des crédits qui leur sont
consacrés.
La disparition programmée des postes de la DATAR à l'étranger au profit d'une Agence pour la promotion des investissements étrangers en France
Traditionnellement, votre rapporteur spécial
présente
dans son rapport un bilan de l'activité des bureaux de la DATAR à
l'étranger, et se félicite de la qualité du travail
accompli. Par exemple, pour les années 1996, 1997 et 1998, les bureaux
de la DATAR à l'étranger ont été à l'origine
de l'implantation de 356 entreprises étrangères qui ont
créé 28.290 emplois.
Ces postes sont pourtant appelés à disparaître, dans le
cadre d'une rationalisation de l'ensemble des instruments de promotion des
investissements étrangers en France. Le rapport réalisé
par notre collègue Serge Vinçon pour le compte de l'office
parlementaire d'évaluation des politiques publiques (Sénat
n° 333) a mis en évidence certains " doublons ".
En 1999, les crédits publics consacrés à la promotion des
investissements étrangers en France se répartissaient de la
manière suivante :
- 41,6 millions de francs pour les bureaux de la DATAR à
l'étranger ;
- 7,5 millions de francs correspondant à la subvention versée par
le FNADT au réseau Invest in France ;
- la prise en charge par la direction du personnel, de la modernisation et de
l'administration (DPMA) des moyens matériels de la
délégation aux investissements internationaux du ministère
de l'économie et des finances, ainsi que le versement d'une subvention
de fonctionnement de l'ordre de 5 millions de francs. Les 10 collaborateurs de
la délégations sont mis à disposition par la DPMA et la
direction des relations économiques extérieures (DREE).
Le 27 octobre 1999, votre commission des finances a auditionné le
délégué à l'aménagement du territoire et
à l'action régionale, ainsi que l'ambassadeur
délégué aux investissements internationaux, au sujet des
perspectives d'évolution du dispositif public d'attraction des
investissements étrangers en France. Votre rapporteur spécial
reproduit ci-dessous un extrait du compte-rendu de cette audition :
" M. Jean-Louis Guigou, délégué à
l'aménagement du territoire, a tout d'abord rappelé quelques
données chiffrées : trente ans après l'ouverture en 1969
du premier bureau de la DATAR à New-York, on dénombre
actuellement 17 représentations françaises à
l'étranger, dont 12 dans les pays de l'OCDE employant 70 personnes,
pour 43 millions de francs de crédits inscrits dans le projet de loi de
finances pour l'an 2000.
Il a admis l'existence d'un certain nombre de dysfonctionnements
soulignés dans le rapport de M. Serge Vinçon pour l'Office
parlementaire d'évaluation des politiques publiques et, en particulier,
la compétition inadmissible entre deux services de l'État, tout
en indiquant que, désormais, on était d'accord, tant du
côté de la DATAR que du ministère des finances, pour
travailler ensemble.
Il a attiré l'attention sur le nouveau contexte créé par
la mise en place de l'euro, qui faisait de l'Europe la concurrente directe de
l'Amérique pour attirer les investissements étrangers, compte
tenu des perspectives économiques dans le reste du monde.
Il a noté, à ce propos, que même un pays de tradition
libérale comme l'Allemagne était sur le point de créer un
organisme national de promotion, à la tête duquel doit être
nommé un ancien président de la Bundesbank, ce qui montre
l'importance que ce pays attache désormais à ce type de structure.
M. Jean-Louis Guigou a alors explicité les conditions dans lesquelles il
allait être procédé au " mariage " entre ses services et
ceux de la Délégation aux investissements internationaux du
ministère des finances :
- la future agence doit, quel que soit son statut, être ouverte aux
régions, faute de quoi on pourrait assister à une balkanisation
de l'effort public actuellement réparti à raison de 200 millions
de francs pour les régions, 50 millions pour la DATAR et 10 millions de
francs pour le ministère des finances ;
- les bureaux à l'étranger ne doivent pas être
constitués de fonctionnaires, compte tenu de leur fonction
essentiellement commerciale ;
- la prospection à l'étranger ne peut être dissociée
de celle des territoires et un lien étroit doit être maintenu
entre les bureaux à l'étranger et ceux implantés dans les
régions ;
- la prospection doit s'appuyer sur une stratégie, ce qui prive de
fondement la critique contenue dans le rapport de l'Office parlementaire
d`évaluation des politiques publiques, consistant à
dénoncer l'absence de stratégie de l'administration : bien
au contraire, cent technologies-clés de l'avenir ont été
identifiées, parmi lesquelles il en est douze où la France est
bien placée.
Puis M. Didier Lombard, ambassadeur délégué aux
investissements internationaux, est intervenu pour compléter
l'intervention du délégué à l'aménagement du
territoire. Après avoir rappelé certains éléments
de cadrage et, en particulier, leur croissance exponentielle -les
investissements internationaux doublent tous les deux ans- l'ambassadeur
délégué a reconnu les lacunes du dispositif actuel, source
de confusion dans l'esprit des entreprises étrangères qui ne
savent pas toujours à qui s'adresser. Il a insisté sur la
nécessité de mettre en place un réseau de communication
intranet très performant et réitéré les objectifs
de la réforme : clarification du dispositif, renforcement de la
présence à l'étranger et développement de la
coopération avec les acteurs régionaux. Il a conclu en estimant
arbitraire la division du travail entre les agents de la DATAR et ceux du
ministère des finances préconisée par le rapport de
l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques. "
2. La prime d'aménagement du territoire (PAT)
Les
crédits consacrés à la prime d'aménagement du
territoire augmentent de 105 millions de francs en 2000 (+ 33 %) et
s'établissent à 420 millions de francs.
Cette forte progression marque la " fin d'une époque ", au
cours de laquelle les crédits de la PAT étaient
caractérisés par une sous-consommation chronique.
L'année 2000 marquera
l'achèvement du processus
d'apurement du stock de report de crédits de paiement reportés,
enclenché par le précédent gouvernement et poursuivi par
l'actuel. En 1998, 111 millions de francs d'autorisations de programme et
32 millions de francs de crédits de paiement ont ainsi fait l'objet
d'annulations. Le taux de consommation des crédits en 1998 s'est
élevé à 85 %, contre 56,8 % en 1997.
De plus, l'assouplissement, certes limité, des critères
d'éligibilité à la prime à compter de 2000
permettra d'améliorer la consommation des crédits du chapitre
64-00.
3. Le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT)
Le FNADT
est une création de l'article 33 de la loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) du 4
février 1995. Il a vocation à regrouper les crédits
"
consacrés aux interventions pour l'aménagement du
territoire, à la restructuration des zones minières, à la
délocalisation des entreprises, à l'aide aux initiatives locales
pour l'emploi, au développement de la montagne et à
l'aménagement rural
".
Ses crédits sont répartis entre deux sections :
- une section générale gérée par le comité
interministériel d'aménagement du territoire (CIAT)
présidé par le Premier ministre, qui bénéficie
d'environ 35 % des crédits du fonds ;
- une section locale composée de crédits
déconcentrés auprès des préfets de région
qui les utilisent pour financer des opérations contractualisées
(plus de 50 % des crédits) et, pour le solde, subventionnent des
opérations présentant un intérêt
d'aménagement du territoire.
Une circulaire précisant les modalités de la gestion du FNADT
paraîtra au début de l'année prochaine. Elle devrait
notamment entériner l'évolution du FNADT vers le soutien aux
projets présentant une dimension intercommunale.
Lors de son audition par votre commission des finances le 27 octobre 1999, la
ministre de l'aménagement du territoire, interrogée sur ce point,
a rappelé les circonstances qui ont motivé l'élaboration
de cette circulaire. Le compte-rendu de cette audition rapporte que la
ministre a "
indiqué que le gouvernement avait fait part de son
souci de modifier les règles d'emploi du FNADT dès le
comité interministériel d'aménagement du territoire
(CIADT) du 15 décembre 1997 et que, dans ce but, elle avait
demandé à l'inspection générale des finances de
réaliser une évaluation du dispositif actuel. Elle a
déclaré que cette étude avait confirmé que le FNADT
ne servait pas toujours à financer des projets nouveaux
d'aménagement du territoire, mais se substituait souvent aux
crédits d'autres ministères. Elle a fait allusion à
certaines analyses très dures de l'utilisation par les préfets de
la section locale du FNADT. Elle a souhaité que, à compter de
2000, la gestion du FNADT respecte le principe de subsidiarité et
s'oriente principalement vers les projets participant à la recomposition
du territoire.
"
Dans le projet de loi de finances pour 2000, le montant des crédits
du FNADT est pratiquement stable : il augmente de 1 %.
L'évolution des crédits du FNADT
(en millions de francs)
|
|
LFI 99 |
PLF 2000 |
Evol. en volume |
Evol. en % |
|
Interventions |
295,3 |
455 |
+ 159,7 |
+ 54 % |
|
Investissements |
1083,7 |
936 |
- 147,7 |
- 14 % |
|
TOTAL |
1379 |
1391 |
+ 12 |
+ 1% |
La
stabilité du montant total du FNADT contraste avec les évolutions
de la répartition interne des crédits du fonds,
caractérisée par un transfert des dépenses
d'investissement (titre VI) vers les dépenses d'intervention
(titre IV).
Ce mouvement s'explique par la volonté de la DATAR d'orienter sa
politique contractuelle vers le soutien logistique (conseil, études)
à la définition de " conventions d'objectifs ", qui
préfigureront le contenu des nouveaux contrats de pays et contrats
d'agglomération créés par la loi du 25 juin 1999, et
qui seront intégrés aux contrats de plan Etat-régions.
S'agissant des contrats de plan Etat-régions, la DATAR a modifié
sa nomenclature budgétaire de manière à faire
apparaître le montant des crédits consacrés au financement
d'opérations relevant des contrats 2000-2006. Cette initiative est
appelée à être imitée par les autres
ministères, et permettra d'améliorer le suivi du financement par
l'Etat de sa participation aux contrats de plan Etat-région.
Au total, la DATAR consacrera 595 millions de francs aux contrats de plan en
2000.
B. L'EFFORT GLOBAL DE L'ETAT
1. L'imprécision du " jaune " budgétaire
La
qualité des informations fournies par l'état récapitulatif
de l'effort financier en faveur de l'aménagement du territoire, le
" jaune ", s'est améliorée ces dernières
années. Ainsi, dorénavant, ce document précise sur quels
chapitres du budget des différents ministères s'impute leur
contribution à la politique d'aménagement du territoire.
Le " jaune " comporte cependant encore des lacunes. Par exemple :
- le montant de la contribution du ministère des transports inclut les
crédits du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies
navigables (FITTVN), qui est pourtant un compte spécial du
Trésor. Le montant de la contribution du ministère des transports
est donc majoré de 4,3 milliards de francs. En revanche, le
" jaune " ne mentionne pas du tout la fraction des crédits de
l'ancien FPTA, le fonds d'intervention pour les aéroports et le
transport aérien (FIATA), consacrée à l'aménagement
du territoire ;
- au sein des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales,
seule la dotation de développement rural (DDR), qui est une composante
du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle
(FNPTP), est recensée comme relevant de la politique
d'aménagement du territoire. Sont ainsi laissés de
côté les crédits de la dotation de solidarité
urbaine (DSU), de la dotation de solidarité rurale (DSR), du
deuxième concours de l'Etat au FNPTP et du concours au fonds national de
péréquation (FNP). En conséquence, alors que la loi
d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du
territoire du 25 juin 1999 affirme, dans son article premier, que la politique
d'aménagement du territoire "
réduit les écarts de
richesse entre les collectivités territoriales par une
péréquation de leurs ressources en fonction de leurs charges et
par une modulation des aides publiques
", le " jaune "
budgétaire ne retrace pas le montant des instruments budgétaires
destinés à cet effet.
- la dépense fiscale ne fait toujours pas l'objet d'un recensement
exhaustif. Le " jaune " fournit seulement le montant du coût
pour l'Etat de deux des exonérations de charges fiscales liées
à la politique d'aménagement du territoire. L'imputation
budgétaire des compensations d'exonérations d'impôts locaux
versées aux collectivités locales, lorsqu'elles existent, n'est
pas précisée.
2. Les crédits du budget général
Le
" jaune " consacré à l'aménagement du territoire
évalue à 54,8 milliards de francs l'effort total de l'Etat
en faveur de l'aménagement du territoire en 2000.
Le principal ministère concerné est celui des transports, dont il
est considéré qu'il consacre, hors compte spéciaux du
Trésor, plus de 25 milliards de francs à la politique
d'aménagement du territoire.
Le second plus gros contributeur à la politique d'aménagement du
territoire est le ministère de l'agriculture, avec 10,4 milliards de
francs. Ces crédits comprennent notamment ceux du Fonds de gestion de
l'espace rural (FGER), du Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) et des
contrats territoriaux d'exploitation (CTE).
3. Les comptes spéciaux du Trésor
La loi
d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire du 4 février 1995 a créé deux comptes
d'affectation spéciale destinés à promouvoir la politique
d'aménagement du territoire :
Le fonds d'intervention pour les aéroports et le transport
aérien (FIATA)
Le FIATA est issu de la transformation en 1999 du fonds de
péréquation des transports aériens, le FPTA. Ce fonds
avait initialement été créé dans le but d'accorder
des subventions aux compagnies aériennes exploitant des lignes
déficitaires. Ses missions ont été élargies en
1999. Il contribue maintenant également au financement des
dépenses de sécurité des aéroports.
Les dépenses de ce fonds n'ont jamais été à la
hauteur des prévisions initiales. La taxe créée pour le
financer avait été " calibrée " pour rapporter
plus de 100 millions de francs (142 millions de francs en 1996). Cependant, les
dépenses ont toujours été inférieures, si bien que
le taux de la taxe à été réduit. Malgré
tout, un montant important de reports de crédits a été
accumulé.
Les dépenses en faveur des lignes aériennes d'aménagement
du territoire n'ont cependant jamais cessé d'augmenter. Elles
s'établissent aujourd'hui à un peu de moins de 80 millions de
francs, les estimations pour 1999 et 2000 s'établissant à 71 et
76 millions de francs.
La péréquation est cependant devenue un objet marginal pour le
FIATA. Le produit de la taxe de l'aviation civile alimentant le fonds
s'élèvera en 2000 à 361 millions de francs, soit 213
millions de francs de plus qu'en 1999. Au sein de ces crédits, les
mesures nouvelles en faveur de la péréquation ne
représenteront que 50 millions de francs, soit 1 million de francs de
moins qu'en 1999.
Le fonds d'investissement pour les transports terrestres et les voies
navigables (FITTVN)
Les ressources du FITTVN devraient progresser de 10,3 % en 2000, passant de
3.930 millions de francs en 1999 à 4.335 millions de francs en 2000.
L'augmentation des moyens du fonds résulte du relèvement de 4
à 4,5 centimes de la taxe sur les sociétés
concessionnaires d'autoroutes, prévu par l'article 33 du présent
projet de loi de finances.
L'augmentation de cette taxe contribuera à dégrader
l'équilibre financier des sociétés concessionnaires
d'autoroutes
1(
*
)
. Votre commission des finances a
adopté un amendement de suppression de l'article 33 du projet de loi de
finances pour 2000.
L'évolution des dépenses du FITTVN en 2000 reflète les
orientations du gouvernement en matière de transport. En effet, les
crédits consacrés au transport ferroviaire et au transport
combiné progresseront de 418 millions de francs, les voies navigables
bénéficieront de 50 millions de francs supplémentaires,
tandis que les investissements routiers diminueront de 63 milliards de
francs.
Le FITTVN vu par la Cour des comptes
Dans
son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1998 (page 230),
la Cour relève que
, " au vu de l'exécution 1998, le
recours à un compte d'affectation spéciale apparaît
contestable à plusieurs égards
. La présentation
globale au Parlement devrait donner une vision claire et exhaustive des
crédits budgétaires ou des programmes d'équipement. Il
s'avère qu'il y a plutôt éclatement des moyens. Le fonds ne
représente en effet qu'une fraction des dépenses d'investissement
pour les transports et finance trop souvent des opérations similaires
voire identiques à celle du budget général. La gestion des
moyens d'engagement se trouve perturbée par la contrainte d'une
disponibilité effective des recettes avec un triple problème
lié au profit pratiquement linéaire des recettes au long de
l'année, au rendement total fluctuant (en particulier pour la taxe
hydroélectrique) et au décalage de l'utilisation des deux
derniers mois de recettes d'un exercice sur l'autre.
" Enfin certaines opérations paraissent critiquables
. Ainsi
en 1998 cinq opérations routières ont été
financées pour partie par le budget général
(110,5 millions) et pour partie par le FITTVN (91,3 millions). En
outre, des opérations de réhabilitation du réseau routier
national, qui relèvent en principe du budget général, ont
été financées en 1998 sur le FITTVN ;
83 millions ont été programmés et affectés
à ce type d'opérations.
" Une subvention de 18 millions a été attribuée
à la SNCF au titre de l'aide à l'acquisition des premiers TER
thermiques par les régions concernées.
Cette dépense ne
répond pas à la finalité assignée au FITTVN par le
législateur,
à savoir "
la réalisation
d'infrastructures fluviales, ferroviaires, de transport combiné et de
routes
" (article 37 de la loi du 4 février 1995).
" Il est souligné également que pour les voies navigables,
le FITTVN finance des travaux de restauration, de sécurité ou de
dragage pour lesquels il n'existe plus de crédits au budget
général. "
4. La dépense fiscale
Les entreprises implantées dans des collectivités dont le territoire, ou une partie du territoire, est inclus dans le périmètre d'un zonage 2( * ) bénéficient d'exonérations de charges fiscales et sociales, retracées dans le tableau suivant :
Les
exonérations de charges fiscales et sociales en faveur de
l'aménagement
du territoire
|
|
ZAT |
TRDP |
ZRR |
ZUS |
ZRU |
ZFU |
ZIP |
|
Taxe professionnelle |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
|
|
Impôt sur les sociétés |
X |
X |
X |
|
X |
X |
|
|
Charges patronales |
|
X |
X |
X |
X |
X |
|
|
Amortissement exceptionnel |
|
|
X |
|
X |
X |
|
|
Crédit bail immobilier |
X |
X |
X |
|
X |
X |
|
|
Taxe foncière |
X |
X |
X |
|
X |
X |
|
|
Majoration du crédit d'impôt recherche |
X |
X |
X |
|
|
|
|
|
Réduction de la taxe départementale de publicité foncière |
X |
X |
X |
|
X |
X |
|
|
Droits de mutation sur les commerces |
|
X |
X |
|
X |
X |
|
|
Crédits d'impôt sur les sociétés |
|
|
|
|
|
|
X |
Au sein
des exonérations d'impôts directs locaux, seuls les
exonérations dans les zones de revitalisation rurale (ZFR), les zones de
redynamisation urbaines (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU) font l'objet
d'une compensation de l'Etat aux collectivités locales.
L'état récapitulatif de l'effort financier de l'Etat en faveur de
l'aménagement du territoire, le " jaune " budgétaire,
ne retrace le coût pour l'Etat que des deux principales mesures
d'allégement de charges fiscales : l'exonération de taxe
professionnelle et l'exonération d'impôt sur les
sociétés.
Pour 2000, le " jaune " évalue la dépense fiscale
liée à ces deux mesures à 1.732 millions de francs, dont
832 millions de francs au titre des compensations des exonérations de
taxe professionnelle et 900 au titre des moindre recettes d'impôt sur les
sociétés. Ces montants ne sont que des estimations. Le coût
réel est susceptible d'en différer fortement.
En effet, malgré leur précision, au million de francs
près, ces estimations sont souvent démenties. Par exemple, le
document annexé au projet de loi de finances pour 1999 minorait de 360
millions de francs le coût des exonérations.
Le coût pour l'Etat de deux exonérations de charges fiscales et sociales en faveur de l'aménagement du territoire
|
|
1998 dans PLF 98 |
1998 dans PLF 99 |
1999 dans PLF 99 |
1999 dans PLF 2000 |
2000 dans PLF 2000 |
|
Coût total, dont : |
1.315,70 |
1.330 |
1500* |
1.863,40 |
1.732 |
|
TP |
15,70 |
800 |
800* |
983,40 |
832 |
|
IS |
1.300 |
530 |
530* |
880,00 |
900 |
* sic
Les tableaux ci-dessous récapitulent les modalités de compensation aux collectivités locales d'exonérations d'impôts locaux dans les zonages d'aménagement du territoire :
Exonérations de taxes locales prévues par la loi n 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) et par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville (PRV)
|
|
|
|
Durée d'exonération (années) |
|
Collectivités supportant la charge |
Ligne comptable d'imputation de la compensation d'exonération |
|
I - TAXE PROFESSIONNELLE |
||||||
|
Z.R.R.
|
Article
52-I (LOADT)
|
1)
Créations d'activités à compter du 1.1.95
(créations d'activités industrielles ou de recherche
scientifique et technique, ou de services de direction, d'études,
d'ingénierie et d'informatique)
|
5
|
Bases
exonérées de N x taux TP de 1994
|
Etat
|
Compensation d'exoné-rations relatives à la
fiscalité locale
|
|
Anciennes Z.R.U
|
Article
52-II (LOADT) modifié par article 4-A.2° du PRV
|
1)
Créations d'activités entre le 1.1.95 et le 31.12.96
|
5
|
Bases
exonérées de N x taux TP de 1996
|
Etat
|
Compensation d'exonérations relatives à la
fiscalité locale
|
|
Nouvelles Z.R.U. (zones de redynamisation urbaine) |
Article
4-A 3° du PRV
|
1)
Créations, changements d'exploitants à compter du 1.1.97
|
5
|
Bases
exonérées de N x taux TP de 1996
|
Etat
|
Compensation d'exonérations relative sà la
fiscalité locale
|
|
Z.F.U.
|
Article
4-A 4° du PRV
|
1)
Créations, changements d'exploitants à compter du 1.1.97
|
5
|
Bases
exonérées de N x taux TP de 1996
|
Etat
|
Compensation d'exonérations relatives à la
fiscalité locale
|
|
II - TAXE FONCIERE SUR LES PROPRIETES BATIES |
||||||
|
Z.F.U.
|
Article
7-I du PRV
|
Immeubles situés dans les ZFU affectés à une activité entrant dans le champ d'application de la taxe professionnelle (à compter du 1.1.97) |
5 |
Bases exonérées de N x taux de TFPB de 1996 |
Etat
|
Compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale |
C. LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS
1. La nouvelle enveloppe 2000-2006
Les
modalités de la mise en oeuvre des politiques structurelles
européennes pour la période 2000-2006 ont été
arrêtées lors d'une réunion des ministres concernés
tenue le 1
er
septembre 1999. Le communiqué de presse
publié à l'issue de cette réunion tient lieu de
relevé de décisions de cette réunion.
Selon ce communiqué, la France recevra 108 milliards de francs sur sept
ans au titre de l'ensemble des politiques structurelles.
Les fonds structurels seraient répartis en quatre enveloppes :
- les crédits de l'objectif 1, dont bénéficient les quatre
régions d'outre-mer, et qui s'établissent à 21,3 milliards
de francs ;
- les crédits destinés aux territoires qui perdent
l'éligibilité à l'objectif 1, notamment la Corse et
le Hainaut, qui s'élèvent à 3,6 milliards de francs ,
- les crédits du nouvel objectif 2 , qui s'élèvent
à 35,6 milliards de francs sur sept ans ;
- les crédits consacrés aux territoires qui perdent
l'éligibilité à l'objectif 2, qui s'élèvent
à 4 milliards de francs.
Au total, les objectifs 1 et 2 rassembleraient 64,5 milliards de francs. Le
communiqué de presse ne précise pas quelle sera l'affectation des
43,5 milliards de francs restants. Le " jaune "
budgétaire non plus.
S'agissant des crédits du nouvel objectif 2, la réunion
interministérielle du 1
er
septembre 1999 a également
défini les modalités de répartition de ces crédits
entre les différentes parties du territoire national. Il
été décidé, en premier lieu, que chaque
région bénéficierait de la reconduction de 50 % de la
population éligible aux précédents fonds structurels, ce
qui représente 66 % de la population éligible à
partir de l'année 2000.
En deuxième lieu, il a été décidé que le
tiers restant serait réparti entre les régions en fonction de
trois critères :
- pour moitié, la population régionale vivant dans les zones
d'emplois industriel ou rural dégradé (taux de chômage et
taux d'emploi industriel supérieurs à la moyenne communautaire et
pertes d'emplois industriels depuis six ans, densité de population
inférieure à 100 habitants au kilomètre-carré ou
taux d'emploi agricole supérieur au double de la moyenne de l'Union et
déclin démographique ou chômage inférieur à
la moyenne) ;
- pour un quart, la population régionale habitant dans une zone urbaine
sensible (4,8 millions d'habitants) ;
- pour un quart, la population régionale habitant dans une zone de
revitalisation rurale (4,5 millions d'habitants).
2. Vers une meilleure gestion des crédits ?
Le
règlement du Conseil européen n°1260-1999 du 21 juin 1999
portant dispositions générales sur les fonds structurels
considère que "
les principes fondamentaux de la réforme
des Fonds structurels de 1988 doivent continuer à régir les
activités des Fonds jusqu'en 2006, que l'expérience a
montré la nécessité d'y apporter des améliorations
pour accroître leur simplification et leur transparence et qu'il convient
en particulier de considérer la recherche d'efficacité comme un
principe fondamental
".
Il considère également que "
l'efficacité et la
transparence des activités des Fonds structurels exigent une
définition précise des responsabilités des États
membres et de la Communauté et que ces responsabilités doivent
être spécifiées à chaque stade de la programmation,
du suivi, de l'évaluation et du contrôle que, en application du
principe de subsidiarité, et sans préjudice des
compétences de la Commission, la mise en oeuvre des interventions et
leur contrôle relèvent en premier lieu de la responsabilité
des États membres
".
En conséquence, lors de leur réunion du 1
er
septembre
1999, les ministres ont affirmé leur volonté d'améliorer
la gestion des fonds structurels. Le communiqué de presse publié
à l'issue de la réunion précise que :
"
Les conditions de mise en oeuvre des fonds structurels ont fait
l'objet de critiques : délais trop longs de mise à
disposition de crédits, gestion administrative trop complexe.
Le gouvernement décide d'apporter aux modalités de gestion du
fonds structurel les modifications suivantes :
- coprésidence effective des comités de pilotage et de suivi
par le préfet de région et le président du conseil
régional ;
- organisation concertée du dispositif d'assistance technique, et
mise en commun d'outils informatiques du suivi des actions ;
- simplification des circuits financiers en accord avec les
procédures d'engagement des dépenses et d'appels des paiements
rendues possibles par le nouveau règlement des fonds structurels ;
- recours élargi à la procédure de subvention globale
(délégation par voie de convention) au moins avec le conseil
régional et les collectivités
publiques en fonction de
leur compétence respective ou de la détermination d'une
collectivité ou d'un organisme publique maître d'ouvrage ou chef
de file ;
- mise en place à l'échelle régionale d'un fonds ou
d'un compte spécial du Trésor sous la responsabilité du
préfet de région et du trésorier payeur régional
pour la mise en oeuvre des programmes (à l'instar de la section locale
du FNADT) ;
- mise en place rapide, pour les programmes d'intérêt
communautaires INTERREG et LEADER, de procédures de gestion
déléguée adaptées à la diversité des
partenaires.
Un groupe de travail constitué du ministère de l'économie,
des finances et de l'industrie, du ministère de l'intérieur, du
ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement,
et du ministère de la fonction publique précisera les
modalités de mise en oeuvre de ces décisions et présentera
ses conclusions le 15 octobre 1999
".
III. LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE EN 2000
A. LA SIGNATURE DES NOUVEAUX CONTRATS DE PLAN
1. L'effort de l'Etat est réparti en trois enveloppes
Lors du
comité interministériel d'aménagement du territoire (CIAT)
tenu à Arles le 23 juillet 1999, le gouvernement a annoncé une
première enveloppe de 95 milliards de francs, dite " enveloppe de
reconduction ", qui concentre les priorités de l'Etat. Cette
enveloppe permettait notamment de faire bénéficier sept
régions (l'Aquitaine, le Centre, la Corse, l'Ile-de-France,
Provence-Alpes-Cote-d'Azur, les Pays de Loire et Rhône-Alpes) de concours
accrus par rapport à l'enveloppe précédente.
La deuxième enveloppe correspond à la prise en compte par l'Etat
des priorités fixées par les régions. Lors du
comité interministériel du 22 novembre 1999, le gouvernement
a annoncé qu'elle serait dotée de 16 milliards de francs.
Le montant de la troisième enveloppe s'établit à 5
milliards de francs. Elle servira à financer certains grands programmes
régionaux et interrégionaux annoncés lors du CIAT d'Arles.
Les montants annoncés pour les deuxième et troisième
enveloppes s'inscrivent dans le bas de la " fourchette "
annoncée par la ministre de l'aménagement du territoire lors de
son audition par votre commission des finances le 27 octobre 1999. A cette
occasion, elle avait indiqué que le montant de la deuxième
enveloppe s'établirait entre 10 et 20 milliards de francs tandis qu'elle
estimait celui de la troisième enveloppe entre 10 et 15 milliards
de francs.
Les 120 milliards de francs consacrés aux régions
métropolitaines seront complétés par 4 milliards de francs
en faveur de l'outre-mer. Au total, le montant des sommes consacrés par
l'Etat dans les départements d'outre-mer dans le cadre des contrats de
plan s'élève à 5,6 milliards de francs. Ces montants
élevés s'expliquent par la nécessité de mettre en
place des contreparties aux fonds structurels européens. Les
" contreparties nationales " sont en effet une condition du versement
par l'Union européenne des crédits des fonds structurels.
Votre rapporteur spécial observe que les contrats de plan vont
être signés avant l'entrée en vigueur des schémas de
services collectifs prévus par la loi du 25 juin 1999, alors que, lors
de la discussion au Parlement, il avait été annoncé que
les contrats de plan constitueraient le cadre de la mise en oeuvre des
schémas.
2. Les infrastructures ne sont plus une priorité de l'Etat
La " première enveloppe " des contrats de plan, annoncée au mois de juillet 1999, fait apparaître une réduction sensible des crédits consacrés aux infrastructures et à l'équipement, et notamment aux routes.
Elaboration des contrats de plan Etat-régions
2000-2006
Répartition entre les ministères de la première
enveloppe
hors provision TOM
|
|
CPER
94-99
|
CPER
2000-2006
|
Evolution
|
||
|
|
Montant |
Part relative sur l'ensemble des ministères |
Montant |
Part relative sur l'ensemble des ministères |
94-99
et
|
|
Agriculture |
7.483,01 |
8,92 % |
8.161 |
8,92 % |
+ 9,06 % |
|
Affaires étrangères et coopération |
68,30 |
0,08 % |
95 |
0,10 % |
+ 39,09 % |
|
Culture |
1.464,80 |
1,75 % |
2007 |
2,19 % |
+ 37,02 % |
|
Défense - Anciens combattants |
8,80 |
0,01 % |
420 |
0,46 % |
+ 4.672,73 % |
|
Education nationale |
14.012,00 |
16,70 % |
16.156 |
17,66 % |
+ 15,30 % |
|
U3M |
12.987,58 |
15,48 % |
15.102,5 |
16,51 % |
16,28 % |
|
Enseignement scolaire |
1.024,42 |
1,22 % |
1.053,5 |
1,15 % |
2,84 % |
|
Emploi-Formation professionnelle |
3.972,21 |
4,73 % |
4.905 |
5,36 % |
+ 23,48 % |
|
Ville |
3.501,68 |
4,17 % |
7.866 |
8,60 % |
+ 124,64 % |
|
Santé et social |
2.417,57 |
2,88 % |
2.467 |
2,70 % |
+ 2,04 % |
|
Environnement |
1.302,01 |
1,55 % |
2.623 |
2,87 % |
+ 101,46 % |
|
ADEME hors enveloppe Etat |
79,50 |
|
3.309 |
|
|
|
Equipement, dont |
38.575,81 |
45,97 % |
33.079 |
36,15 % |
- 14,25 % |
|
routes |
27.297,12 |
32,53 % |
20.599 |
22,51 % |
- 24,54 % |
|
autres modes |
|
|
9.991 |
10,92 % |
|
|
logement |
|
|
1.969 |
2,15 % |
|
|
tourisme |
281,50 |
0,34 % |
520 |
0,57 % |
84,72 % |
|
FNADT dont |
4.698,00 |
5,60 % |
6.200 |
6,78 % |
+ 31,97 % |
|
enveloppe régionale |
|
|
5.710 |
6,24 % |
|
|
provision interrégionale |
|
|
490 |
0,54 % |
|
|
MEFI dont |
4.758,15 |
5,67 % |
5.249 |
5,74 % |
+ 10,32 % |
|
industrie |
4.256,55 |
5,07 % |
4.544 |
4,97 % |
6,75 % |
|
commerce extérieur |
237,60 |
0,28 % |
354 |
0,39 % |
48,99 % |
|
PME, commerce artisanat |
264,00 |
0,31 % |
351 |
0,38 % |
32,95 % |
|
Jeunesse et sports |
153,05 |
0,18 % |
662 |
0,72 % |
+ 332,54 % |
|
Justice |
3,45 |
|
266 |
0,29 % |
+ 7.610,14 % |
|
Outre-Mer |
1.011,51 |
1,21 % |
1.346 |
1,47 % |
+ 33,07 % |
|
Divers, dont charges communes etc... |
479,91 |
0,57 % |
|
|
|
|
TOTAL |
83.910,25 |
|
91.502 |
|
+ 9,05 % |
Source : DATAR
3. L'apparition d'un " volet territorial " aux contrats de plan
La loi
d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du
territoire du 25 juin 1999 prévoit des dispositions incitant les
collectivités locales à s'associer dans le cadre de pays et
d'agglomérations. Le périmètre des pays devra être
approuvé par les conférences régionales
d'aménagement du territoire. Les agglomérations devront prendre
la forme de communautés d'agglomération, la nouvelle
catégorie d'établissement public de coopération
intercommunale créée par la loi relative au renforcement et
à la coopération intercommunale du 12 juillet 1999, dont
l'article premier prévoit qu'elles doivent compter au moins 50.000
habitants, dont une commune centre d'au moins 15.000 habitants, et dont
l'article 86 dispose que le régime fiscal de la taxe professionnelle
unique y est obligatoire. La catégorie des communautés
d'agglomération bénéficiera en outre d'une dotation
globale de fonctionnement moyenne par habitant très favorable : 250
francs
3(
*
)
.
Les projets élaborés dans le cadre de ces nouvelles structures
territoriales seront formalisés par des " contrats de pays "
et des " contrats d'agglomération ", qui pourront être
signés jusqu'en 2003.
L'architecture de ce nouveau dispositif contractuel est compliquée. Ces
nouveaux contrats seront en effet " intégrés " aux
contrats de plan Etat-région. Lorsqu'une agglomération
bénéficiera également d'un contrat de ville, celui-ci sera
à son tour " intégré " au contrat
d'agglomération. En outre, selon la DATAR
4(
*
)
, la distinction entre pays et agglomérations ne
recouvre pas une distinction entre espace rural et espace urbain puisque les
pays, "
par leur plasticité, permettent de répondre
à des réalités territoriales
différentes
". C'est pourquoi le périmètre d'un
pays pourra comprendre celui d'une agglomération. Les contrats
d'agglomération et les contrats de pays devront alors
"
s'articuler
".
Lors de son audition par votre commission des finances le 27 octobre 1999, la
ministre de l'aménagement du territoire a indiqué que les
contrats d'agglomération et les contrats de pays devraient recevoir
entre 10 % et 20 % des crédits des contrats de plan 2000-2006. Ces
crédits proviendront de l'ensemble des ministères engagés
dans le processus contractuel, et notamment du FNADT.
Le fonds aidera d'abord à la constitution des projets, grâce
à des crédits d'intervention figurant au chapitre 44-20 du titre
IV. A mesure que les projets se réaliseront, des subventions
d'investissement viendront les compléter. Ainsi, l'effort du FNADT en
faveur du volet territorial des contrats de plan se répartirait de la
manière suivante entre 2000 et 2003 :
La participation du FNADT en faveur du volet territorial des contrats de plan 2000-2006
(en millions de francs)
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Titre IV |
175 |
310 |
385 |
410 |
|
Titre VI |
75 |
145 |
175 |
210 |
|
Total |
205 |
455 |
560 |
620 |
L'engagement financier du FNADT sera possible dès avant la signature des contrats puisque les collectivités qui s'engageront dans des projets de pays ou d'agglomération pourront bénéficier d'aides à la définition des projets, dès lors qu'elles auront signé des " conventions d'objectifs ". D'après les informations recueillies par votre rapporteur, ces subventions seraient notamment destinées à permettre aux collectivités de recruter des collaborateurs de qualité.
B. LA PREMIÈRE ÉTAPE DE LA RÉFORME DES ZONAGES
1. La révision de la carte de la PAT
La
France est contrainte par l'évolution de la réglementation
européenne à modifier la carte des zones éligibles
à la prime d'aménagement du territoire (PAT). Le taux de
population éligible doit passer de 40 %, soit 23,5 millions d'habitants,
à 34 %, soit 20,4 millions d'habitants.
L'élaboration de la nouvelle carte, actuellement soumise à la
commission européenne en vue d'une entrée en vigueur au
1
er
janvier 2000, a été réalisée
à partir de critères déterminés au cours d'une
concertation interministérielle et après information du conseil
national d'aménagement du territoire (CNADT).
Les élus n'ont pas été consulté à ce sujet.
Les élus locaux membres du CNADT n'ont d'ailleurs pas été
autorisés à conserver les documents de travail à l'issue
de la réunion du conseil consacrée à la réforme de
la carte de la PAT.
Les nouvelles zones éligibles sont les suivantes :
- parmi les zones dont le revenu net imposable moyen par foyer fiscal est
inférieur à la moyenne nationale, ont été
retenues : (1) les zones dont le taux de chômage au 31
décembre 1998 était supérieur à la moyenne
nationale et (2) les zones dont le déclin démographique entre
1990 et 1995 est supérieur à 1,2 %. Ces deux critères
permettent de " couvrir " 15,2 millions d'habitants ;
- parmi les zones présentant un risque industriel (importance d'emplois
industriels sensibles, nombre d'emplois ayant fait l'objet d'une
décision ou d'une annonce de restructuration depuis 1996), ont
été retenues celles dont le taux de chômage est
supérieur à 10 %. Ce critère permet de
" couvrir " 3,9 millions d'habitants ;
- les zones perdant l'éligibilité à l'ancien objectif 1
des fonds structurels européens ;
- les franges de certaines grandes agglomérations confrontées
à un taux de chômage supérieur à 13,9 % (Marseille,
Montpellier, Bordeaux, Rouen, Amiens).
Votre rapporteur déplore que ces critères aient été
élaborés à partir de données issues du recensement
de 1990, sans tenir compte des résultats du recensement
général de 1999.
La nouvelle carte, qui aboutit à exclure de l'éligibilité
à la PAT les parties les plus rurales de notre territoire, devra
être revue en 2003 pour tenir compte de l'évolution de la
situation économique des territoires couverts. Cette révision
pourra être l'occasion de revenir sur une autre incohérence,
l'éviction de l'éligibilité à la prime des poches
de résistance démographique dans certains territoires en
déclin.
Par ailleurs, le comité interministériel d'aménagement du
territoire (CIAT) du 15 décembre 1998 a décidé la principe
d'une PAT " non zonée ", destinée à soutenir la
création d'emplois tertiaires, et notamment les services aux
entreprises.
2. Le nouvel objectif 2 des fonds structurels européens
La
commission européenne a contraint le France à réduire de
24,3 % la part de sa population résidant dans une zone
éligible à l'objectif 2 des fonds structurels. Cette population
s'élève à 18,7 millions d'habitants.
En outre, le règlement du conseil des ministres de l'Union
européenne du 21 juin 1999 a considéré que, "
en
vue d'assurer le caractère communautaire de l'action des Fonds, il
convient que, dans la mesure du possible, les zones en mutation
socio-économique dans le secteur de l'industrie et les zones rurales en
déclin soient déterminées sur la base d'indicateurs
objectifs appliqués au niveau communautaire qu'il y a lieu, en outre,
que la population couverte par cet objectif prioritaire représente,
globalement, au niveau communautaire et à titre indicatif, environ 10 %
de la population communautaire en ce qui concerne les zones industrielles, 5 %
en ce qui concerne les zones rurales, 2 % en ce qui concerne les zones urbaines
et 1 % en ce qui concerne les zones de pêche que, afin de garantir que
chaque État membre contribue de façon équitable à
l'effort global de concentration
".
Lors de son audition par votre commission des finances le 27 octobre 1999, la
ministre de l'aménagement du territoire a indiqué qu'elle
entendait respecter scrupuleusement les proportions fixées par le
Conseil européen.
La carte du nouveau zonage de l'objectif 2 a été
élaborée à partir des propositions formulées par
les préfets, auxquels il avait été demandé de
consulter "
l'ensemble des élus et responsables locaux,
particulièrement au sein des conférences régionales
d'aménagement du territoire
". Votre rapporteur spécial
constate que, dans de nombreuses régions, les élus locaux ont
plus été informés que consultés, la marge de
négociation étant quasiment nulle.
3. Le projet de loi de finances pour 2000 met en évidence les contradictions du gouvernement
Diverses
dispositions du projet de loi de finances pour 2000 mettent en évidence
les difficultés qu'éprouvent le gouvernement et la
majorité de l'Assemblée nationale à déterminer une
doctrine claire sur le zonage :
L'article 58 du projet de loi de finances pour 2000 permet de mettre en
évidence le double langage du gouvernement au sujet des zonages issus de
la LOADT du 4 février 1995 et du pacte de relance pour la ville de 1996.
Lors de l'examen par le Sénat du projet de loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement durable du territoire, la
ministre de l'aménagement du territoire avait rejeté un
amendement de la commission spéciale sénatoriale
5(
*
)
tendant à proroger l'exonération
d'impôt sur les sociétés dans les ZAT, les TRDP et les ZUS,
prévue à l'article 44 sexies du code général des
impôts (CGI) au motif qu'il convenait d'abord de procéder à
un "
bilan de l'application du dispositif dans chaque type de zone,
pour réfléchir aux aménagements nécessaires,
plutôt que de proroger dans la précipitation un dispositif qui
doit être repensé dans sa globalité
".
Conformément aux voeux de la ministre, l'amendement adopté par le
Sénat n'avait pas été retenu par l'Assemblée
nationale.
Toutefois, alors que le bilan demandé par la ministre lors des
débats au Sénat n'a pas été réalisé,
l'article 58 du projet de loi de finances pour 2000 a précisément
le même objet que l'amendement sénatorial et propose de proroger
jusqu'en 2004 l'exonération d'impôt sur les sociétés
dans les territoires " zonés "
6(
*
)
.
En prorogeant cette exonération, le gouvernement reconnaît
implicitement l'efficacité de la mesure et fait preuve d'un pragmatisme
qui tranche avec le caractère idéologique du discours de certains
ministres sur le zonage. Interrogée sur ce point lors de son audition
par votre commission des finances, le 27 octobre 1999, la ministre a
justifié son avis défavorable à l'amendement
sénatorial par la décision du gouvernement de ne pas faire
figurer de disposition à caractère fiscal dans le texte alors en
discussion. Elle a également déclaré approuver les
dispositions de l'article 58 du projet de loi de finances pour 2000.
Votre rapporteur spécial se félicite du ralliement du
gouvernement à la philosophie de la loi du 4 février 1995. Il
constate cependant que le dispositif proposé par l'article 58 du projet
de loi de finances pour 2000 présente une faiblesse par rapport à
la proposition de la commission spéciale du Sénat. En effet,
alors que le Sénat prorogeait l'exonération jusqu'en 2006, de
manière à harmoniser les délais des différents
dispositif d'aménagement du territoire (fonds structurels, contrats de
plan Etat-régions), le gouvernement a retenu la date de 2004, nuisant
ainsi à la cohérence la politique d'aménagement du
territoire.
Le gouvernement n'a pas de vision d'ensemble des zonages, et des
conséquences des évolutions législatives sur les
dispositifs existants
.
Ainsi :
- si la prorogation des exonérations prévues à l'article
44
sexies
du CGI a pour effet de proroger également les
exonérations de taxe foncière consenties aux mêmes
entreprises par l'article 1383 A du CGI, le gouvernement n'avait prévu
aucune disposition s'agissant de la faculté de pratiquer un
amortissement exceptionnel accordée par l'article 39
quinquies
D
aux entreprises implantées dans les ZRR dont l'échéance
est également fixée au 31 décembre 1999.
Heureusement, la vigilance de la commission des finances de l'Assemblée
nationale a permis de réparer cet oubli et a prorogé cette
exonération jusqu'en 2004.
- la baisse des droits de mutation prévue à l'article 5 du projet
de loi de finances pour 2000 a pour effet de supprimer la portée des
dispositions de l'article 1594 F
quater
du code
général des impôts qui permettait aux département de
baisser à 3,6 % le taux des droits de mutation sur les acquisitions
de biens réalisées dans les zones d'aménagement du
territoire (ZAT), les territoires ruraux de développement prioritaire
(TRDT) et les zones urbaines sensibles (ZUS). Dix-sept départements
appliquaient ce taux réduit au 1
er
juin 1999. Avec la baisse
des droits de mutation, cet avantage comparatif accordé aux zonages
d'aménagement du territoire disparaît, puisque le taux
appliqué par les départements sera maintenant,
uniformément, de 3,6 %. Cette conséquence de l'article 5 n'a
fait, à la connaissance de votre rapporteur, l'objet d'aucune
étude d'impact de la part de la DATAR.
Votre rapporteur spécial observe également que la commission des
finances de l'Assemblée nationale a montré son attachement aux
zonages issus de la loi du 4 février 1995 en adoptant un article
additionnel au présent projet de loi de finances, tendant à
créer une nouvelle exonération en faveur des entreprises
implantées dans les zones de revitalisation rurale, qui seraient
exemptées du paiement de la taxe foncière sur les
propriétés bâties. Cet article additionnel n'a pas
été débattu en séance publique.
C. PRÉPARER LES ÉVOLUTIONS DES ZONAGES ISSUS DE LA LOADT DE 1995 ET DU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE DE 1996
L'article 42 de la loi d'orientation pour l'aménagement
et le
développement du territoire (LOADT) du 4 février 1995 a
prévu que les "
zones prioritaires
", dans lesquelles
"
des politiques renforcées et différenciées sont
mises en oeuvre
", étaient :
- les
zones d'aménagement du territoire
(ZAT),
caractérisées par leur faible niveau de développement
économique et par l'insuffisance du tissu industriel ou tertiaire. Les
entreprises implantées dans ces zones sont éligibles à la
prime d'aménagement du territoire (PAT) ;
- les
territoires ruraux de développement prioritaire
(TRDP), qui
recouvrent les zones défavorisées caractérisées par
leur faible niveau de développement économique. Les TRDP
comprennent les
zones de revitalisation rurale
(ZRR),
"
confrontées à des difficultés
particulières
" ;
- les
zones urbaines sensibles
(ZUS), caractérisées par
"
la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat
dégradé et par un déséquilibre accentué
entre l'habitat et l'emploi
". Les ZUS comprennent les
zones de
revitalisation urbaine
(ZRU), "
confrontées à des
difficultés particulières
". La loi du 17 novembre 1996
relative au pacte de relance pour la ville (PRV) a créé un
nouveau sous-ensemble des ZUS : les
zones franches urbaines
(ZFU),
dans le but, selon l'étude d'impact du PRV, de "
revitaliser des
sites urbains caractérisés par la mono-fonctionnalité et
le cumul des handicaps les plus graves en matière de chômage et de
sous qualification
".
1. La modification du nombre de zonages
Depuis
son arrivée au pouvoir, le gouvernement entretient une suspicion quant
au principe et à l'efficacité des zonages mis en place par ses
deux prédécesseurs, aussi bien dans la LOADT que dans le pacte de
relance pour la ville. Si les zones franches urbaines sont
généralement les principales cibles des critiques
gouvernementales, la ministre de l'aménagement du territoire a
exprimé, lors de son audition par votre commission des finances le 27
octobre 1999, sa conviction que les dispositifs existants étaient
"
nombreux, complexes et incompréhensibles
" et que la
plupart "
ne servaient à rien
".
La ministre de l'emploi et de la solidarité a aussi affirmé
à plusieurs reprises l'intention du gouvernement de procéder
à une évaluation des dispositifs existants, puis de les
réformer.
Plusieurs rapports ont, depuis, évalué une partie ou la
totalité des dispositifs existants : le rapport " Sueur "
sur la politique de la ville, un rapport conjoint de l'inspection
générale des affaires sociales (IGAS) et de l'inspection
générale des finances (IGF) consacré aux dispositifs issus
du pacte de relance pour la ville et le rapport " Auroux " relatif
à la réforme des zonages dans une perspective
d'aménagement du territoire.
Aucun n'a conclu à l'inanité de l'ensemble du dispositif. Le
rapport Sueur a condamné le principe des zones franches mais a admis que
leur création avait pu, par endroit, redynamiser la politique de la
ville. Le rapport de l'IGAS et de l'IGF a mis en cause la pertinence du
maintien des ZRU et a jugé élevé le coût
budgétaire des emplois créés en zones franches
7(
*
)
.
Le rapport Auroux, réalisé à la demande de la ministre de
l'aménagement du territoire, préconise une réduction
très limitée du nombre des zonages puisqu'il propose :
- le maintien des zones de revitalisation rurale (ZRR) et la suppression des
territoires ruraux de développement prioritaires (TRDP) ;
- une réhabilitation du zonage des zones de montagne, créé
en 1975 ;
- l'extension aux zones urbaines sensibles (ZUS) du régime applicable
dans les zones de revitalisation urbaine (ZRU), donc un élargissement
des zones dérogatoires du droit commun ;
- le maintien des zones franches urbaines, à condition de sanctionner
plus durement les éventuels abus.
Le gouvernement ne s'est pas encore exprimé sur le détail des
zonages qui seraient remis en cause en cas de réduction de leur nombre.
Cependant, votre rapporteur spécial observe que, pour déterminer
le montant des crédits de l'objectif 2 des fonds structurels
européens accordés à chaque région, le gouvernement
tient compte de la population de chaque région résidant dans les
zones urbaines sensibles et dans les zones de revitalisation rurale. La
pertinence de ces deux zonages est donc implicitement reconnue.
2. La révision du périmètre des zonages
La
détermination du périmètre des ZAT, des TRDP et des ZUS
relève du pouvoir réglementaire. La révision en cours de
la carte de la prime d'aménagement du territoire conduira de fait
à la révision du périmètre des ZAT.
La LOADT et la loi du 17 novembre 1996 relative au pacte de relance pour la
ville (PRV) ont précisé les critères de la
détermination du périmètre des sous ensembles des trois
catégories de zones prioritaires, les ZRR, les ZRU et les zones franches
urbaines (ZFU) créées par le pacte de relance pour la ville.
Dans ces trois cas, les périmètres en vigueur aujourd'hui
pourraient être profondément modifiés par les
résultats du recensement général de 1999 puisque ces
périmètres sont élaborés en fonction de
critères qui laissent une large place à la démographie :
- les ZRR comprennent les communes appartenant aux TRDP situées soit
dans les arrondissements dont la densité démographique est
inférieure ou égale à 33 habitants au kilomètre
carré, soit dans les cantons dont la densité démographique
est inférieure ou égale à 31 habitants au kilomètre
carré, dès lors que ces arrondissements ou cantons satisfont
également l'un des trois critères suivants : le
déclin de la population totale ; le déclin de la population
active ; un taux de population active agricole supérieur au double
de la moyenne nationale. Elles comprennent également les communes
situées dans les cantons dont la densité démographique est
inférieure ou égale à cinq habitants au kilomètre
carré ;
- les zones de revitalisation urbaine appartiennent aux ZUS et sont
confrontées à des difficultés particulières
appréciées en fonction d'un indice établi à partir
de la population du quartier, de la proportion de jeunes de moins de 25 ans, de
la proportion de jeunes sortis du système scolaire sans diplôme,
du potentiel fiscal des communes intéressées ;
- les zones franches urbaines sont un sous ensemble des ZRU
caractérisé par un taux de chômage supérieur
à 13,5 %, un pourcentage de jeunes de moins de 25 ans supérieur
à 36 %, un pourcentage de non diplômés supérieur
à 29 % et un potentiel fiscal communal inférieur à 3.800
francs. En outre, la commission européenne a imposé à la
France que les zones franches urbaines ne regroupent pas plus de 1 % de la
population totale.
Un redécoupage des périmètres des ZRR, ZRU et ZFU
apparaît donc inéluctable. Le nouveau découpage qui en
résultera devra prendre en compte le développement des pays et
des agglomérations, dont la loi d'orientation du 25 juin 1999 encourage
la création, de manière à ce que ces nouvelles structures
n'aient pas gérer la complexité d'avoir à gérer des
périmètres " à cheval " sur les territoires
zonés et des territoires qui ne le seraient pas.
3. Les exonérations fiscales bénéficiant aux territoires " zonés "
Les
entreprises implantées dans des territoires inclus dans le
périmètre de l'un des zonages issus des lois de 1995 et 1996
bénéficient d'exonérations de charges fiscales et sociales.
Ces exonérations, accordées pour une durée limitée,
sont de deux types :
- celles qui s'appliquent à des entreprises s'implantant dans un
territoire ou qui réalisent certains investissements dans ces
territoires avant une certaine date. Par exemple, les exonérations
d'impôt sur les sociétés et de taxe foncière dans
les TRDP, les ZAT et les ZUS (articles 44
sexies
et 1383 A du code
général des impôts) sont accordées "
aux
entreprises qui se créent jusqu'au 31 décembre
1999
" ;
- celles qui s'appliquent pour une certaine durée à compter de la
date d'utilisation de la mesure. Par exemple, les exonérations de taxe
professionnelle dans les ZRU s'appliquent pour cinq ans aux entreprises
existantes au 1
er
janvier 1997 et aux créations d'entreprises
intervenant à compter de cette date .
Les quatre années à venir seront marquées par
l'arrivée à échéance d'un grand nombre des
exonérations accordées. Les échéances sont les
suivantes :
Au 31 décembre 1999 :
-
dans les TRDP, les ZAT et les ZUS
, disparition
des exonérations d'impôt sur les sociétés
(article 44
sexies
du CGI) et de taxe foncière (article 1383 A du
CGI) ;
-
dans les ZRR, les ZRU et les ZFU
, disparition de la faculté de
pratiquer un amortissement exceptionnel accordée aux entreprises qui
construisent ou qui font construire des immeubles à usage industriel et
commercial pour les besoins de leur exploitation (article 39
quinquies
D du CGI) ;
-
dans les TRDP et les ZAT
, perte du bénéfice des
exonérations de taxe professionnelle prévues à l'article
1465 du CGI pour les entreprises qui en bénéficient depuis
1995
8(
*
)
.
Au 31 décembre 2001 :
-
dans les ZFU
, disparition des exonérations d'impôt sur
les sociétés et d'impôt sur le revenu (article 44
octies
du GCI).
Au 31 décembre 2002 :
-
dans les ZFU
, perte du bénéfice de l'exonération
de taxe foncière accordée aux entreprises
bénéficiant de l'exonération de taxe professionnelle
(article 1383 B du CGI) ; perte de l'exonération de taxe
professionnelle accordée aux entreprises existant au 1er janvier 1997 et
aux entreprises créées à cette date
9(
*
)
(I
quater
de l'article 1466 A du CGI) ;
-
dans les ZRU
, perte du bénéfice de l'exonération
de taxe professionnelle pour les entreprises existant au 1
er
janvier
1997 et pour les entreprises créées à cette date (I
ter
de l'article 1644 A du CGI) ;
Au 31 décembre 2003 :
-
dans les ZRR
, perte de l'exonération prévue au
dixième alinéa de l'article 1465 A du CGI pour les entreprises
qui en bénéficient depuis 1998.
D. ENRAYER LE DÉCLIN DES ZONES PRIORITAIRES
1. Service public : la sortie du moratoire ?
Interrogée par votre rapporteur spécial sur
l'éventualité d'une levée du moratoire sur la fermeture
des services publics en milieu rural, la DATAR a transmis la réponse
suivante :
" Le moratoire opposable aux fermetures de services publics en milieu
rural, qui avait été décidé le 10 mai 1993, a
été régulièrement prolongé. Il concerne
toutes les communes dont la population agglomérée ne
dépasse pas 2000 habitants. Il vise " tous les services publics de
proximité de l'Etat " comme par exemple l'éducation
nationale, et les " entreprises publiques placées sous la tutelle
de l'Etat et chargées d'une mission de service public de
proximité ", comme la Poste, EDF ou France Télécom.
Il suspend " la fermeture ou la réduction des services publics
ainsi que la réorganisation aboutissant à une diminution
significative du service rendu ". En revanche, les réorganisations
internes, qui n'ont pas d'effet sur les services ou les bureaux directement en
contact avec le public ou sur les prestations rendues aux usagers, n'entrent
pas dans le champ du moratoire. Toutefois, ce moratoire ne saurait être
immuable, sous peine d'entraîner des blocages préjudiciables
à la qualité du service rendu aux usagers, et le dispositif
prévu par la loi d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire du 4 février 1995 est destiné
à répondre à cette préoccupation.
L'adoption de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire à
donné un cadre législatif nouveau à l'action des services
publics comme élément d'aménagement du territoire, par ses
articles 28 et 29 relatifs aux commissions et schémas
départementaux d'organisation et d'amélioration des services
publics, aux obligations des entreprises et organismes publics et aux
études d'impact et procédures contraignantes applicables en cas
de non respect de ces obligations. C'est dans ce cadre, qui doit établir
un mode de relations plus équilibré qui tienne compte à la
fois des contraintes des prestataires et des besoins des usagers des services
publics, que s'inscrira la levée du moratoire.
La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire, en son article
29, a introduit la notion de contrat de service public qui pose le principe
d'égal accès des citoyens sur l'ensemble du territoire à
des services publics de qualité et fixe les modalités de la prise
en compte des objectifs d'aménagement du territoire et de services
rendus aux usagers par les établissements et organismes publics ainsi
que les entreprises nationales placées sous la tutelle de l'Etat et
chargées d'un service public.
Le décret d'application , dont le texte a été
approuvé lors du CIADT du 10 avril 1997 a été transmis au
Conseil d'Etat qui a émis des observations sur sa rédaction.
Les négociations avec les organismes publics concernés qui
revêtent un enjeu majeur en terme d'aménagement du territoire, ont
d'ores et déjà été engagées :
- les contrats de service public d'EDF et GDF ont été
approuvés par les commissions consultatives et les conseils
d'administrations respectifs des deux entreprises et signés en mai 1997.
Ils sont intégrés aux contrats de plan conclu entre l'Etat et ces
entreprises publiques ;
- le contrat d'objectifs et de progrès de la Poste a été
signé le 25 juin 1998, il prévoit un chapitre sur
l'aménagement du territoire ayant valeur de contrat de service
public ;
- le contrat de progrès de l'ANPE a été signé le
28 janvier 1999 ;
- des premiers contacts ont été pris avec la SNCF et France
Télécom ;
- s'agissant de la Banque de France qui relève également de
l'application des articles 28 et 29, les négociations sont
également pendantes.
Il n'y a aucun dossier qui a été transmis pour arbitrage aux
ministres concernés.
La loi n°99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et
le développement durable du territoire a renforcé ce dispositif.
Par ailleurs, le CIADT du 15 décembre 1998 a adopté un suivi tant
national que départemental de l'évolution territoriale des
services publics.
Des circulaires d'application sont en cours de signature et le décret
mentionné à l'article 30 sera prochainement
présenté au conseil d'Etat. Les modifications du décret du
10 mai 1982 relatif aux rôle et pouvoir du préfet
ont
été actées lors du comité interministériel
de la réforme de l'Etat le 13 juillet dernier.
L'ensemble de ces dispositions adopté permettra de sortir du
moratoire. "
Votre rapporteur constate cependant que, dans certaines communes de moins de
2000 habitants, le moratoire n'a pas été respecté.
L'égal accès de tous aux services publics n'est plus
assuré.
En outre, votre rapporteur regrette que la DATAR semble avoir renoncé
à l'idée de " zone d'administration
simplifiée ", un temps évoquée par le
délégué à l'aménagement du territoire et
à l'action régionale, qui semblait pourtant adaptée aux
réalité des zones rurales à faible densité de
population.
2. La péréquation : un objectif oublié
La loi
du 4 février 1995 affirmait la nécessité d'une meilleure
péréquation des richesses entre collectivités. Un
instrument a été créé à cette occasion, le
fonds national de péréquation (FNP).
La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement
durable du territoire du 25 juin 1999 reprend à son compte l'objectif de
péréquation et affirme, dans son article premier, que la
politique d'aménagement du territoire "
réduit les
écarts de richesse entre les collectivités territoriales par une
péréquation de leurs ressources en fonction de leurs charges et
par une modulation des aides publiques
".
Toutefois, ce texte se contente d'une proclamation de principe et ne comprend
aucune disposition permettant de le traduire en fait. Interrogée sur les
outils permettant de mettre en oeuvre cet objectif par votre rapporteur
spécial dans le cadre de son questionnaire budgétaire sur les
crédits et les orientations de son ministère dans le cadre du
projet de loi de finances pour 2000, la ministre a répondu en
récapitulant les différents dispositifs existants, sans
élaborer de voies d'approfondissement de la péréquation.
La "
réforme de la dotation globale de fonctionnement, afin de
renforcer la solidarité entre les communes
", annoncée
pour 1999 par le Premier ministre, lors du congrès de l'Association des
maires de France tenu à l'automne 1998, n'a pas eu lieu.
De plus, votre rapporteur constate que, lorsque le gouvernement et la
majorité de l'Assemblée nationale font un effort en faveur de la
péréquation, ils reprennent d'une main ce qu'ils donnent de
l'autre. En effet, la majoration de 150 millions de francs de la dotation de
solidarité rurale prévue par l'article 34
quater
du
présent projet de loi de finances est financée par un
prélèvement sur les ressources du fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle, qui
bénéficie également aux communes rurales.
3. La modification des critères d'éligibilité à la PAT : une réforme pour rien ?
Lors de
son audition par votre commission des finances, le 27 octobre 1999, la ministre
de l'aménagement du territoire a souligné le faible montant des
crédits de la PAT, en s'étonnant du contraste entre l'ampleur des
sommes en jeu et la virulence des réactions des élus dont les
territoires perdent l'éligibilité à cette prime.
La ministre raisonne " à l'envers ". Le contraste entre les
montants en jeu et la virulence des élus témoigne au contraire de
la précarité de la situation de certains territoires, dans
lesquels les subventions les plus modiques ont une importance
considérable. En outre, l'éligibilité à la PAT
donne accès à des exonérations fiscales qui
bénéficient à l'ensemble des entreprises installées
dans les zones d'aménagement du territoire (ZAT) et pas seulement
à celles qui perçoivent la PAT.
C'est pourquoi votre rapporteur spécial considère qu'une
véritable réforme de la PAT aurait consisté à
cibler l'éligibilité à cette prime sur les territoires
dont le déclin économique est le plus rapide (ainsi qu'aux poches
de développement situées au milieu de territoires en
déclin) et à faire en sorte que les investissements
réalisés dans ces territoires, dont le montant et le nombre de
créations d'emplois qu'ils induisent sont modestes, puissent être
éligibles à la PAT.
Or, en 2000, la PAT connaîtra deux évolutions
contradictoires :
- une révision de la carte des zones éligibles qui exclut les
territoires les plus ruraux ;
- une baisse des seuils d'éligibilités à 15 millions de
francs d'investissement et 15 créations d'emplois (contre 20 millions de
francs d'investissement et 20 créations d'emplois), qui va dans le bon
sens, même si les seuils restent trop élevés pour que la
prime puisse vraiment bénéficier aux investissements en zone
rurale.
En revanche, les entreprises installées en zone PAT, les " zones
d'aménagement du territoire ", pouvaient bénéficier
d'exonérations fiscales (impôt sur les société,
taxe foncière, taxe professionnelle). Elles
devraient perdre ces
avantages lorsque la nouvelle carte de la PAT entrera en vigueur.
Les " fonds régionaux pour l'emploi et le développement "
L'article 34 de la loi d'orientation pour l'aménagement
et le
développement durable du territoire du 25 juin 1999 prévoit la
création de fonds régionaux pour l'emploi et le
développement. Interrogée sur ces fonds par votre rapporteur
spécial, la DATAR lui a transmis la réponse suivante :
" Qu'ils relèvent de la PAT ou des zonages de discrimination
positive (allégement fiscaux), les dispositifs d'aide à la
création d'activité territorialisés ont un
caractère automatique et sont attribués en fonction de
critères définis au plan national. L'instauration de fonds
régionaux pour l'emploi et le développement donneraient en
revanche aux instances régionales un outil d'intervention plus proche
des réalités de terrain adapté au contexte de chaque
Région et correspondant aux responsabilités attribuées aux
régions en matière de développement économique.
Les " fonds régionaux pour le développement et
l'emploi " en tant qu'instrument des régions devraient être
financés principalement sur les budgets de régions. Le
Gouvernement examinera prochainement un rapport précisant l'articulation
de ces fonds avec l'ensemble des interventions écomomiques des
collectivités locales, les bases légales éventuelles au
regard des législations communautaires, les conditions de
contractualisation avec l'Etat.
A cette occasion, l'opportunité de la création d'une prime
régionale à l'emploi, instaurée par contrat entre l'Etat
et la Région, sera examinée. Une telle prime devrait être
fondé en droit communautaire sur le régime d'encadrement des
aides à l'emploi. Elle devrait tenir compte des conditions
particulières du marché régional du travail. "
4. Soutenir la création d'entreprise dans les zones " cibles " de la politique d'aménagement du territoire
L'article 43 de la loi du 4 février 1995 a
créé
un instrument, le fonds national de développement des entreprises
(FNDE), destiné à soutenir la création d'activité
dans les zones " cibles " de la politique d'aménagement du
territoire.
Ce fonds n'a toujours pas d'existence concrète. Il ne dispose pas, par
exemple, d'un comité de gestion. Le gouvernement annonce l'avoir
doté de 200 millions de francs lors du comité
interministériel d'aménagement du territoire du 15
décembre 1997
10(
*
)
. En
réalité, le CIAT s'est contenté de rassembler sous
" l'étiquette " FNDE une série de mesures disparates en
faveur des entreprises, dont seulement 15 %, soit 30 millions de francs,
relevaient du budget de l'Etat.
L'effort budgétaire de l'Etat dans le FNDE se limite à 10
millions de francs de subventions aux associations de soutien à la
création d'entreprises, provenant du FNADT, et à 20 millions de
francs de subventions à des sociétés régionales de
capital-risque, inscrits au budget du ministère de l'industrie et
destinés à financer les frais de " petits " dossiers.
Constatant l'impasse dans laquelle se trouve le FNDE, votre rapporteur
spécial, depuis bientôt deux ans, s'intéresse à
l'action des associations d'aide à la création d'entreprise,
notamment les plates-formes d'initiative locale.
Les plates-formes d'initiative locale
Des
structures qui reposent sur l'initiative locale et l'implication du secteur
privé
Les plates-formes sont des associations loi de 1901 qui distribuent des
prêts d'honneur
aux créateurs d'entreprise. Elles assurent
également le
suivi
des créateurs et mettent en place des
systèmes de
parrainage
. Elles se développent surtout dans
les zones cibles de la politique d'aménagement du
territoire (quartiers urbains difficiles, milieu rural) à
l'initiative d'acteurs de terrains les plus divers. Selon les cas, il peut
s'agir de chefs d'entreprise, d'associations, d'élus, d'enseignants ou
encore de chambres de commerce.
La diversité des plates-formes se retrouve également dans
l'origine des fonds qu'elles gèrent. Les subventions publiques occupent
une place de moins en moins importante, au profit de fonds européens,
d'aides de la Caisse des dépôts et surtout de fonds privés,
essentiellement des dons d'entreprises ou de banques.
L'ensemble des partenaires participe à l'examen des dossiers, à
l'attribution des prêts et, parfois, à l'accompagnement des jeunes
chefs d'entreprises. Toutes les plates-formes (il en existe 170, 70 autres en
préparation) sont présidées par un chef d'entreprise, en
activité ou à la retraite.
Une efficacité incontestable
Le bilan de ces structures est encourageant
. Elles ont participé
à la création de 2000 entreprises et de 5000 emplois
11(
*
)
. Le taux de survie à cinq ans des entreprises
aidées approche les 80 %, soit deux fois plus que la moyenne nationale.
Le succès de l'expérience des plates-formes permet en outre de
rappeler que la création d'entreprise aujourd'hui n'est pas
réservée aux nouvelles technologies ou aux activités
à forte valeur ajoutée : les entreprises aidées par
les plates-formes sont principalement des petits commerces ou des prestataires
de service.
L'utilité des plates-formes du point de vue de l'aménagement
du territoire est également indéniable
. Grâce aux
plates-formes, des commerces sont créés ou maintenus en milieu
rural, des emplois marchands sont créés dans des zones que le
déclin économique conduit à vivre plutôt de
subventions publiques, et des acteurs qui jusqu'ici s'ignoraient sont
amenés à travailler ensemble (des entreprises et les services
déconcentrés du ministère de l'emploi, des chômeurs
et des banquiers, etc.), contribuant ainsi à créer de
véritables dynamiques de développement local.
Les résultats obtenus par les plates-formes en font des partenaires
solides des politiques publiques d'aide à la création
d'entreprise. C'est pourquoi la DATAR a décidé, depuis plusieurs
années, de verser une subvention de fonctionnement à la
tête de réseau et d'apporter un soutien logistique au lancement de
certaines plates-formes. Au total 10 millions de francs au titre du FNADT
bénéficient aux plates-formes .
De même, la Caisse des dépôts leur consacre les
crédits de son programme en faveur des très petites entreprises,
doté de 100 millions de francs pour trois ans.
Les évolutions nécessaires
Aujourd'hui, les plates-formes ont atteint une taille qui les contraint
à évoluer et à se professionnaliser. Ainsi, la plate-forme
de la Réunion a obtenu la certification ISO 9002 . De même,
la DATAR et les préfectures encouragent les plates-formes à se
rassembler dans les endroits où elles sont trop nombreuses pour parvenir
à lever suffisamment de fonds.
Il convient toutefois d'être vigilant et de ne pas remettre en cause la
spécificité des plates-formes, c'est-à-dire le rôle
déterminant des acteurs du secteur privé. A cet égard, la
proposition formulée par le député Eric Besson, dans un
rapport très complet sur les " très petites
entreprises ", consistant à rassembler les structures d'aide
à la création d'entreprise dans des " maisons de
l'entrepreneur " créées au sein des chambres de commerce et
des chambres de métiers fait courir un
risque d'institutionnalisation
de l'aide à la création d'entreprise, qui pourrait conduire
à éloigner les acteurs privés.
L'action de ces associations pourrait être rendue plus efficace si des
mesures intervenaient dans le sens d'une amélioration du statut de
créateur d'entreprise et à une clarification de la
législation applicable à l'aide à la création. Le
chantier est vaste mais certaines mesures ponctuelles peuvent être prises
dès maintenant.
Dans cette perspective, votre rapporteur spécial avait
déposé, au mois d'avril 1999, un amendement au projet de loi
d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du
territoire, tendant à permettre aux plates-formes qui aident à la
création, mais également à la reprise d'entreprise, de
bénéficier de l'agrément fiscal du ministère du
budget.
L'agrément fiscal est important pour les plates-formes car il constitue
pour elles un gage de sérieux vis-à-vis de leurs partenaires
institutionnels et privés. Aujourd'hui, il est réservé aux
plates-formes qui aident exclusivement à la création
d'entreprise. Celles qui soutiennent également la reprise d'entreprise
en sont exclues. En conséquence, certaines plates-formes renoncent
à demander l'agrément fiscal car elles veulent continuer à
pouvoir aider à la reprise d'entreprise qui, notamment en milieu rural,
est fondamentale.
Notre collègue député Eric Besson a soumis le même
amendement à la commission des finances de l'Assemblée nationale,
lors de l'examen par celle-ci des amendements à la première
partie du projet de loi de finances pour 2000
12(
*
)
. "
Tout en notant l'intérêt de
cet amendement
", le rapporteur général de la commission
des finances de l'Assemblée nationale a émis un avis
défavorable à son adoption et la commission l'a rejeté.
L'amendement n'a pas été présenté en séance
publique.
Votre rapporteur spécial se félicite du progrès, certes
relatif, des idées favorables au soutien à la création
d'entreprises et annonce son intention de déposer à nouveau son
amendement à l'occasion de la discussion de la première partie du
projet de loi finances pour 2000.
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Au cours
de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale du
présent projet de loi de finances, les crédits de
l'aménagement du territoire ont été majorés,
à titre non reconductible, de 11,730 millions de francs dont :
- 4,58 millions de francs au chapitre 44-10 ;
- 7,1 millions de francs au chapitre 65-00.
ANNEXE
La
France est le seul pays de l'Union européenne à confier la
politique de l'aménagement du territoire à une administration
" de mission " telle que la DATAR.
Le tableau ci-dessous récapitule les autorités compétentes
dans les autres pays de l'Union européenne pour l'exercice des missions
confiées en France à la DATAR :
Responsabilités ministérielles en matière d'aménagement du territoire, d'environnement et de gestion des fonds structurels dans l'Europe des quinze
|
Pays |
Domaines de compétences |
Ministère compétent |
|
Allemagne |
Environnement |
Ministère de l'environnement |
|
|
Aménagement du territoire |
Ministère des transports, de la construction et de l'urbanisme |
|
|
Gestion des fonds structurels |
Ministère des finances
|
|
|
|
|
|
Autriche |
Environnement |
Ministère de l'environnement, de la jeunesse et de la famille |
|
|
Aménagement du territoire |
Ministère de l'Aménagement du territoire et du suivi des fonds structurels |
|
|
Gestion des fonds structurels |
Secrétariat d'Etat à la Chancellerie fédérale |
|
|
|
|
|
Belgique |
|
|
|
Niveau fédéral |
Environnement |
Ministère de l'intérieur |
|
|
|
|
|
L'AT étant de la compétence des régions : Bruxelles-Capitale, régions flamande et wallonne |
Environnement |
Région flamande : Ministère de
l'environnement et
de l'emploi
|
|
|
Aménagement du territoire |
Région wallonne : Ministère de l'environnement, des ressources naturelles et de l'agriculture |
|
|
Gestion des fonds structurels |
Région flamande
: Ministre de la politique
extérieure, des affaires européennes, des sciences et de la
technologie.
|
|
|
|
Région wallonne
: Ministre de la recherche,
du
développement technologique, des relations internationales et du sport
|
|
|
|
|
|
Danemark |
Environnement |
Ministère de l'environnement |
|
|
Aménagement du territoire |
Ministère du commerce et de l'industrie (compétent pour le développement régional) |
|
|
Gestion des fonds structurels |
Ministère des transports |
|
|
|
|
|
Espagne |
Environnement |
Ministère de l'environnement |
|
|
Aménagement du territoire |
|
|
|
Gestion des fonds structurels |
Ministère de l'économie et des finances |
|
|
|
|
|
Finlande |
Environnement |
Ministère de l'environnement |
|
|
Aménagement du territoire |
Ministère de l'Intérieur |
|
|
Gestion des fonds structurels |
|
|
Grèce |
Environnement |
Ministère de l'environnement, et de l'aménagement du territoire, secrétariat d'Etat |
|
|
Aménagement du territoire |
|
|
|
Gestion des fonds structurels |
Secrétariat d'Etat |
|
|
|
|
|
Irlande |
Environnement |
Ministère de l'environnement et du développement rural |
|
|
Aménagement du territoire |
Ministère de l'entreprise publique |
|
|
Gestion des fonds structurels |
Ministre des finances |
|
|
|
|
|
Italie |
Environnement |
Ministère de l'environnement |
|
|
Aménagement du territoire |
Ministère des travaux publics |
|
|
Gestion des fonds structurels |
Ministère du trésor |
|
|
|
|
|
Luxembourg |
Environnement
|
Ministère de l'aménagement du territoire, de la force publique, de l'environnement et de la jeunesse |
|
|
Gestion des fonds structurels |
Fond
régional : Ministère de l'Economie
|
|
|
|
|
|
Pays Bas |
Environnement |
Ministère du Logement, de l'aménagement du territoire et de l'environnement |
|
|
Aménagement du territoire |
Secrétaire d'Etat du Logement, de l'aménagement du territoire et de l'environnement |
|
|
Gestion des fonds structurels |
Ministère du commerce extérieur |
|
|
|
|
|
Portugal |
Environnement |
Ministère de l'environnement |
|
|
Aménagement du territoire |
|
|
|
Gestion des fonds structurels |
|
|
Royaume-Uni |
Environnement |
Vice
Premier ministre, Secrétaire d'Etat pour le transport, l'environnement
et les régions (n° 1)
|
|
|
Aménagement du territoire |
Vice
Premier ministre, Secrétaire d'Etat pour le transport, l'environnement
et les régions (n° 1)
|
|
|
Gestion des fonds structurels |
Secrétaire d'Etat au commerce et à l'industrie,
Département du commerce et de l'industrie
|
|
|
|
|
|
Suède |
Environnement |
Ministère de l'environnement |
|
|
Aménagement du territoire |
|
|
|
Gestion des fonds structurels |
Ministre du marche et de l'industrie |
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours
d'une séance tenue le
mercredi 20 octobre 1999
, sous la
présidence de M. Bernard Angels, vice-président, la commission a
procédé à l'examen des crédits de
l'aménagement du territoire pour 2000, sur le rapport de M. Roger Besse,
rapporteur spécial.
M. Roger Besse, rapporteur spécial
, a tout d'abord rappelé
que les crédits du ministère de l'aménagement du
territoire ne constituaient que 3,5 % de l'effort total de l'Etat en faveur de
l'aménagement du territoire dans le projet de loi de finances pour 2000.
Cet effort s'établit à 55,2 milliards de francs.
Il a indiqué que le budget du ministère de l'aménagement
du territoire augmentait de 7 % dans le projet de loi de finances pour 2000,
atteignant 1,9 milliard de francs, répartis entre les
crédits de fonctionnement de la Délégation à
l'aménagement du territoire et à l'action régionale
(DATAR), la dotation de la prime d'aménagement du territoire (PAT) et le
Fonds national pour l'aménagement et le développement du
territoire (FNADT).
Le rapporteur spécial a observé que l'augmentation des
crédits du ministère était due à celle de la
dotation de la prime d'aménagement du territoire, dont les
crédits progressent de 105 millions de francs et
s'élèvent, en 2000, à 420 millions de francs. Il a
signalé que les crédits de fonctionnement de la DATAR, qui ne
constituent que 1 % du total des crédits du ministère,
progressaient de 10 % en 2000, en raison de la mise en place de nouvelles
cellules de prospective.
S'agissant du FNADT, dont la dotation pour 2000 est de 1.391 millions de
francs, le rapporteur spécial a indiqué que la stabilité
du montant contrastait avec les évolutions de la répartition
interne, caractérisée par un transfert des dépenses
d'investissement vers des dépenses d'intervention. Il a expliqué
ce mouvement par la volonté de la DATAR d'orienter sa politique
contractuelle vers le soutien logistique à la définition de
"conventions d'objectifs", qui sont appelées à préfigurer
le contenu des nouveaux contrats de pays et contrats d'agglomération
créés par la loi d'orientation pour le développement et
l'aménagement durable du territoire du 29 juin 1999.
A l'issue de cette présentation générale des
crédits, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a formulé
quelques observations.
Il a tout d'abord constaté que la position du Gouvernement sur le zonage
oscillait entre un refus idéologique et une attitude pragmatique. Il a
rappelé que le Gouvernement avait commandé plusieurs rapports sur
ce sujet et que, même si aucun d'entre eux n'était parvenu
à démontrer l'inefficacité des zonages, la ministre de
l'aménagement du territoire avait affirmé à plusieurs
reprises sa volonté de les réformer, afin notamment de les
harmoniser avec les découpages européens.
M. Roger Besse, rapporteur spécial, a indiqué que,
conformément à cette doctrine, la ministre, lors de la discussion
au Sénat du projet de loi d'orientation pour l'aménagement
durable du territoire, s'était opposée à un amendement de
la commission spéciale, proposant de proroger jusqu'en 2006 les
exonérations de charges fiscales et sociales pour les entreprises
créées dans les zones de revitalisation rurale (ZRR).
Il a pourtant observé que l'article 58 du présent projet de loi
de finances avait le même objet que l'amendement sénatorial
rejeté par la ministre au mois d'avril et s'est félicité
du ralliement, même tardif, du Gouvernement à une mesure en faveur
de l'aménagement du territoire décidée par la
précédente majorité.
Il a signalé qu'il conviendrait, en 2000, d'être attentif aux
conséquences du recensement général de 1999 sur le
périmètre des ZRR, défini en fonction des critères
de population, et de veiller à la mise en place de mesures
d'accompagnement en faveur des territoires qui perdront
l'éligibilité.
Après avoir déploré la situation actuelle des fonds
créés par la loi d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire du 4 février 1995, en
particulier le fonds d'investissements pour les transports terrestres et les
voies navigables (FITTVN), le fonds de gestion de l'espace rural (FGER) et le
fonds national de développement des entreprises (FNDE), M. Roger Besse a
insisté sur les inquiétudes suscitées par la
réforme de la prime d'aménagement du territoire.
Il s'est réjoui de l'abaissement des critères
d'éligibilité à la PAT, qui les rend plus adaptés
à la réalité des investissements en milieu rural, mais a
déploré l'insuffisance de cet assouplissement. Il a vivement
regretté que la révision de la carte de la PAT ait
été réalisée sans consultation des élus
locaux et au détriment des zones rurales les plus en difficulté.
Le rapporteur spécial a ensuite fait le point sur les
négociations de la nouvelle génération de contrats de
plan-Etat-régions. Il a rappelé qu'une première enveloppe
de 95 milliards de francs, correspondant aux priorités fixées par
l'Etat, avait été répartie lors du comité
interministériel d'aménagement du territoire du 23 juillet 1999.
Il s'est déclaré préoccupé par le fait que le
ministère de l'équipement soit le seul dont la dotation baisse.
Il a particulièrement déploré la réduction de 24 %
de l'effort consacré aux routes.
Il a expliqué que le montant de la deuxième enveloppe
correspondant aux priorités déterminées par les
régions serait connu, et réparti, dans le courant du mois de
novembre. Il a estimé que ce montant, initialement fixé à
10 milliards de francs, pourrait atteindre 25 milliards de francs.
Enfin, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a considéré que
le soutien à la création d'entreprises en zone sensible
constituait une dimension essentielle de la politique d'aménagement du
territoire.
A ce titre, il a indiqué qu'il suivait de près, depuis
bientôt deux ans, le développement de structures d'aide à
la création d'entreprises, les plates-formes d'initiative locale. Il a
expliqué que ces associations rassemblaient des acteurs privés et
publics et distribuaient des prêts d'honneur à des
créateurs d'entreprises. Elles assurent également le suivi des
créateurs et mettent en place des systèmes de parrainage. Il
s'est félicité de leur efficacité et a indiqué que
le "taux de mortalité" des entreprises aidées par les
plates-formes était très inférieur au taux national. Il a
insisté sur l'utilité, dans l'optique de l'aménagement du
territoire, de structures qui permettent de créer des emplois marchands
dans des zones en déclin économique.
Le rapporteur spécial a expliqué que l'action des plates-formes
se heurtait parfois à des obstacles d'ordre législatif et
réglementaire. Ainsi, il a déclaré que certaines
plates-formes renonçaient à demander l'agrément fiscal du
ministère du budget, car celui-ci n'est accordé qu'aux
associations qui aident à la création d'entreprises, mais pas
à celles qui soutiennent la reprise d'entreprises.
Il a indiqué que, compte tenu de l'importance du soutien à la
reprise d'entreprises en milieu rural, il avait présenté un
amendement à la loi d'orientation pour l'aménagement et le
développement durable du territoire, tendant à ouvrir le
bénéfice de l'agrément fiscal aux associations qui
pratiquent l'aide à la reprise. Il a regretté que ce dispositif
n'ait pas été retenu par l'Assemblée nationale et a
annoncé son intention de déposer à nouveau cet amendement
lors du débat budgétaire pour 2000.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, s'est
indigné de la baisse des crédits consacrés aux routes dans
les nouveaux contrats de plan. Il a par ailleurs regretté la mise en
sommeil des structures rassemblant les collectivités locales du grand
bassin parisien.
Le rapporteur général a alors évoqué le rapport sur
le dispositif public de promotion des investissements étrangers en
France réalisé, pour l'Office parlementaire d'évaluation
des politiques publiques, par M. Serge Vinçon. Il a rappelé que
ce rapport reprenait l'idée de la création d'une agence pour la
promotion des investissements étrangers en France, regroupant les
bureaux de la DATAR à l'étranger et les moyens de la
délégation aux investissements internationaux du ministère
de l'économie et des finances, et a demandé au rapporteur
spécial quel était l'état d'avancement de ce projet.
M. Roger Besse, rapporteur spécial
, a indiqué qu'un projet
d'agence était actuellement soumis à l'arbitrage du Premier
ministre, mais que son contenu n'avait pas encore été rendu
public. Il a observé que les modalités selon lesquelles les
collectivités locales et les acteurs privés pourraient être
associés à l'agence n'avaient pas encore été
arrêtées.
Il a partagé l'inquiétude du rapporteur général
s'agissant de l'évolution des crédits consacrés aux routes
dans les contrats de plan et a signalé que cette question avait
suscité l'indignation des présidents de conseils
généraux réunis en congrès la semaine
précédente.
M. Jacques Chaumont
a demandé selon quelles modalités la
DATAR fournirait un soutien logistique à l'élaboration des
contrats de pays.
M. Roger Besse, rapporteur spécial, a indiqué que par le biais de
la section locale du FNADT, les collectivités qui souhaitent
élaborer un projet commun de développement pourraient
bénéficier de subventions leur permettant de financer l'embauche
de techniciens d'un niveau élevé.
A l'issue de ce débat, la commission a décidé de
réserver sa position sur les crédits de l'aménagement du
territoire jusqu'à l'audition de la ministre de l'aménagement du
territoire et de l'environnement.
*
Au cours
d'une séance tenue le
mercredi 27 octobre 1999
, sous la
présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a
procédé à l'audition de Mme Dominique Voynet,
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. A l'issue
de cette audition, la commission s'est prononcée sur les crédits
de l'aménagement du territoire.
M. Roger Besse, rapporteur spécial
, a déclaré que
les explications apportées par la ministre au cours de son audition
avaient tempéré le jugement négatif qu'il portait sur son
budget. Il a néanmoins réaffirmé son désaccord avec
les méthodes et les résultats des procédures de
réforme des zonages PAT. De manière générale, il a
considéré que les orientations de la politique du Gouvernement en
matière d'aménagement du territoire, notamment dans le domaine
des infrastructures, étaient en contradiction avec les positions
constantes du Sénat. En conséquence, il a préconisé
le rejet des crédits de l'aménagement du territoire inscrits dans
le projet de loi de finances pour 2000.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat de
rejeter les crédits de l'aménagement du territoire
Réunie le 27 octobre 1999, sous la présidence de M. Alain
Lambert, président, la commission a décidé de proposer au
Sénat le rejet des crédits de l'aménagement du territoire
inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000.
Elle a confirmé cette position au cours de sa réunion du
25 novembre, après avoir pris acte des modifications
apportées par l'Assemblée nationale.
1
La contribution au financement
d'investissements dans le domaine des transports demandée aux
sociétés concessionnaires d'autoroutes, 2,6 milliards de francs,
doit être mise en rapport avec les 25 milliards de francs de subventions
à la SNCF (hors RFF) inscrits au budget du ministère des
transports en 1998.
2
Les zonages sont les suivants : les zones
d'aménagement du territoire (ZAT), les territoires ruraux de
développement prioritaire (TRDP), les zones de revitalisation rurale
(ZRR), les zones urbaines sensibles (ZUS), les zones de revitalisation urbaine
(ZRU), les zones franches urbaines (ZFU) et les zones d'investissements
privilégié (ZIP).
3
La première communauté d'agglomération a
été créée au mois de novembre 1999.
4
La lettre de la DATAR, n°167, automne 1999. Dossier
"
Tout ce qu'il faut savoir sur la loi Voynet
".
5
Amendement n° 101 portant article additionnel après
l'article 38, séance du 6 avril 1999, J.O. Sénat, p. 2117.
6
L'article 44 sexies sera cependant modifié par
l'instauration d'un plafond à l'exonération, fixé à
500.000 francs. Ce plafond est applicable à la plupart des autres
exonérations au titre de l'impôt sur les sociétés.
7
Ce rapport rapporte le coût des zones franches aux seules
créations nettes d'emplois. Il ne tient pas compte du fait que le
dispositif a pu enrayer la destruction d'emplois, notamment la fermeture de
commerces de proximité. Le rapport prend pour hypothèse que un
tiers des créations d'emplois sont des créations nettes. Il
estime à 200.000 le coût d'un emploi créé. Le
coût pour l'Etat de ces emplois marchands est à mettre en relation
avec le coût des emplois jeunes, qui sont des emplois parapublics, qui
s'établit à 180.000 francs.
8
Les entreprises qui en bénéficient depuis 1996
perdront l'exonération au 31 décembre 2000, etc.
9
Les entreprises créées en 1998 perdront le
bénéfice de l'exonération au 31 décembre 2003, les
entreprises créées en 1999 la perdront en 2004, etc.
10
Lors de son audition par votre rapporteur spécial au mois
d'octobre 1997, le délégué à l'aménagement
du territoire et à l'action régionale avait laissé
entendre que ce fonds pourrait bénéficier d'une dotation de 1
milliard de francs, provenant du produit de cessions d'actifs d'entreprises
publiques, conformément aux orientations décidées au
comité interministériel d'aménagement du territoire
d'Auch, tenu en avril 1997.
11
Ce chiffre ne tient pas compte des éventuels recrutements
postérieurs à la création de l'entreprise.
12
Assemblée nationale, Bulletin des commissions, N) 27 du
lundi 18 au jeudi 21 octobre 1999, p. 3066.