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EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 18 novembre 1999, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, rapporteur spécial, à l'examen des crédits des charges communes pour 2000.

M. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que le budget des charges communes pour 2000 s'élevait à 701,12 milliards de francs. Ses crédits, nets des dégrèvements et remboursements, qui s'élèvent à 330,73 milliards de francs, et des recettes d'ordre, soit 17,2 milliards de francs, s'établissent à 353,19 milliards de francs, soit une diminution de 1,3 % par rapport à 1999, à structure constante. Il a indiqué que ce budget subissait, traditionnellement, d'importants transferts de crédits, le projet de budget pour 2000 n'échappant pas à la règle, et a noté que 13,53 milliards de francs " sortaient " de ce budget, tandis que 10,57 milliards de francs y étaient inscrits pour la première fois. Il a, par ailleurs, attiré l'attention sur le fait que l'article 67 du projet de loi de finances pour 2000, rattaché, pour son examen, au budget des charges communes tendait à préciser les modalités de prise en charge de l'indexation des obligations assimilables du Trésor indexées sur l'inflation. L'article 19 de la loi du 2 juillet 1998 a, en effet, autorisé l'Etat à émettre des obligations indexées sur l'inflation. L'article 67 dispose, dès lors, que la charge budgétaire correspondant au coût représentatif de l'indexation de ces obligations est inscrite, chaque année, en loi de finances. Le provisionnement de cette charge budgétaire pour 2000 s'établit à 895,535 millions de francs, inscrits au chapitre 11-05 du budget des charges communes.

M. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, rapporteur spécial, a ensuite fait part des observations que lui inspirent les dotations allouées au budget des charges communes pour 2000. Il a d'abord relevé l'effort appréciable de clarification opéré par le projet de budget. Estimant que le budget des charges communes présente un caractère à la fois paradoxal - représentant près de la moitié des dépenses du budget général, il est relativement méconnu, alors qu'il aborde des thèmes très variés - et hétéroclite, puisqu'il comprend les crédits destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux, qui ne peuvent être inscrits dans le budget d'un ministère particulier. Il a toutefois souligné que les modifications de structure réalisées pour 2000 permettent de clarifier la présentation du budget, la rendant plus lisible, suite à la suppression de 44 chapitres budgétaires.

Il a ensuite observé que les crédits inscrits sur ce budget correspondaient essentiellement à des dépenses de constatation, résultant de la prise en compte de circonstances extérieures. Il a rappelé que la dette de l'Etat, qui s'établissait à 4.022 milliards de francs au 31 décembre 1998, soit 47 % du PIB, n'apparaissait pas au budget de l'Etat, qui ne prend en compte que sa charge budgétaire. Cette dernière revient de 237,2 milliards de francs en 1999 à 234,7 milliards de francs en 2000, soit une baisse de 2,5 milliards de francs (-1,07 %). Il a toutefois estimé, comme l'avait exposé le rapporteur général, que la réduction du déficit budgétaire était insuffisante, eu égard à la conjoncture économique actuelle. Il a également noté que les dépenses de garanties évoluaient en fonction des aléas de la conjoncture internationale, et que l'évolution des dépenses en atténuation de recettes était étroitement liée à des facteurs exogènes ou à l'effet de mesures législatives antérieures.

M. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, rapporteur spécial, a insisté sur le fait que le budget des charges communes ne donnait qu'une vue partielle des dépenses " transversales ". Ainsi, si 1,24 milliard de francs sont inscrits au titre des garanties de l'Etat, ces crédits ne prennent pas en considération les garanties " implicites " qui sont pourtant à la charge de l'Etat, c'est-à-dire les engagements à plus ou moins long terme auxquels le secteur public, dans son ensemble, devra faire face, et qui ne sont pas retracés en tant que tels dans le budget général. Il a relevé que l'Etat sera pourtant confronté, dans un avenir relativement proche, à un problème majeur, celui du " hors-bilan ", également appelé " dette publique invisible ". Il a regretté que cette notion fasse l'objet d'une grande imprécision, le Gouvernement s'en tenant à une définition purement juridique, extrêmement restrictive. Il a observé que le hors-bilan n'était ni complètement connu, ni totalement provisionné, qu'il s'agisse du coût des structures de défaisance, des garanties de l'Etat pour les prêts au logement, du démantèlement des centrales nucléaires ou des pensions de la fonction publique.

De même, si le budget des charges communes comporte une dotation de 230 millions de francs au titre des rémunérations d'activités, ces dernières s'élèvent, dans leur ensemble, à plus de 400 milliards de francs. Il a estimé que la situation était similaire pour les retraites de la fonction publique, la totalité des charges de pensions de l'Etat pour 2000 étant évaluée à 192,2 milliards de francs, alors que le budget des charges communes est doté de seulement 35,75 milliards de francs au titre des pensions, soit 18,6 % de l'ensemble.

Enfin, il a observé que les estimations de certaines dépenses étaient incertaines. C'est le cas, par exemple, des dépenses éventuelles et, surtout, des dépenses accidentelles, prévues par les articles 10 et 11 de l'ordonnance organique de 1959. Il a rappelé que la dotation inscrite au titre des dépenses accidentelles passait de 450 millions de francs en 1999, à 1.640 millions de francs en 2000, soit une augmentation de plus de 260 %, sans que le Gouvernement en donne la moindre justification autre qu'un vague " ajustement aux besoins ".

M. François Trucy a souhaité savoir la façon dont les dépenses accidentelles avaient été utilisées jusqu'à présent, et s'est interrogé sur les crédits inscrits au budget des charges communes au profit des rapatriés.

M. Denis Badré, observant que les charges de pensions progressaient en 2000 de 6,8 %, a voulu connaître les prévisions d'évolution des pensions de retraite à moyen terme.

M. Alain Lambert, président, s'est interrogé sur les suites qui seraient données par le Gouvernement au rapport François sur la comptabilité patrimoniale de l'Etat.

En réponse aux différents intervenants, M. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, rapporteur spécial, a apporté les éléments d'information suivants :

- les crédits inscrits au titre des dépenses accidentelles ont un objet extrêmement varié, qu'il s'agisse de l'indemnisation des victimes de calamités naturelles, d'opérations de restructuration du secteur public, du financement de travaux concernant le Parlement européen, ou encore du plan humanitaire français en faveur des réfugiés du Kosovo ;

- les aides aux rapatriés, financées par le budget des charges communes, qui s'élèvent à 215,6 millions de francs en 2000, peuvent être regroupées en trois domaines : l'aide à la réinstallation, l'indemnisation et l'amélioration des retraites, cette dernière bénéficiant d'un montant de 164 millions de francs en 2000 ;

- l'évolution du montant des pensions de retraite à la charge de l'Etat est particulièrement inquiétante, cette charge budgétaire devant s'établir à 218 milliards de francs en 2005, 270 milliards de francs en 2010 et 325 milliards de francs en 2015, à législation constante ;

- le rapport François, qui a révélé les nombreux dysfonctionnements concernant la connaissance de son patrimoine par l'Etat, devrait, selon la réponse apportée par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, lors de son audition par la commission le 9 novembre dernier, faire l'objet d'une réflexion permettant d'aboutir à des décisions concrètes, la commission des finances pouvant toutefois engager une étude sur le sujet du " hors-bilan ".

A l'issue de cette présentation, le rapporteur spécial a proposé l'adoption des crédits des charges communes, rappelant que ce sont, pour l'essentiel, des dépenses de constatation.

Puis la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du budget des charges communes pour 2000, ainsi que l'article 67 rattaché.

Réunie le jeudi 18 novembre 1999, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, rapporteur spécial, à l'examen des crédits des charges communes pour 2000.

A l'issue de cet exposé, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du budget des charges communes pour 2000, ainsi que l'article 67 rattaché.

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