Projet de loi de finances pour 2000 : Economie, finances et industrie

ARTICLE RATTACHÉ


ARTICLE 68

La majoration légale des rentes viagères

Commentaire : le présent article opère la revalorisation traditionnelle des rentes servies en réparation d'un préjudice ou constituée au profit d'anciens combattants en fonction de l'inflation prévisionnelle de l'année n-1 telle qu'elle est estimée dans le rapport économique, social et financier annexé au dernier projet de loi de finances.

Il convient de relever que les rentes constituées entre particuliers font également l'objet d'une revalorisation au sein du projet de loi de finances et ce malgré l'avis par lequel le Conseil d'Etat avait estimé que cette disposition n'étant constitutive d'aucune charge pour l'Etat, elle ne pouvait figurer au sein de la loi de finances, mais devait relever d'une disposition législative de droit commun. En outre, le choix du mode d'indexation pourrait être débattu.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue le mardi 23 novembre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de M. Claude Belot, vice-président, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'économie, des finances et de l'industrie et de l'article 68 rattaché, sur le rapport de M Bernard Angels, rapporteur spécial.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, ayant précisé que son intervention porterait sur les seuls crédits des services traditionnels du ministère de l'économie et des finances, a indiqué que cette tâche n'était pas commode cette année, la présentation budgétaire ayant fait l'objet d'importantes réformes de structures avec l'intégration de tous les crédits des fascicules " Industrie " et " PME, commerce et artisanat ", la poursuite de la réintégration dans le budget de crédits figurant dans des comptes extrabudgétaires et des transferts entre budgets qui, pour les plus importants, concernent le fascicule " Charges communes ".

Il a précisé que le budget des services financiers atteignait une somme proche de 63 milliards de francs, au service pour l'essentiel de l'exercice d'une mission régalienne par excellence, l'administration de l'impôt, près des deux tiers du budget y étant consacrés. Il a ajouté que ce budget était aussi avant tout un budget consacré à des dépenses de personnel, les charges liées aux effectifs en activité représentant 60 % des crédits, et l'ensemble des charges de personnel s'élevant à 81 % du total des dotations.

Evoquant les charges de personnel, il a mentionné les difficultés d'analyse résultant des modifications de nomenclature et indiqué que leur augmentation provenait sans doute d'un certain dynamisme des dépenses de pensions (+ 1,6 %), mais surtout de la progression des rémunérations d'activité. Il a souligné que cette augmentation intervenait malgré une nouvelle réduction des effectifs, portant au total sur 727 emplois.

Ayant indiqué que le niveau des crédits d'intervention publique restait bas (moins de 300 millions de francs), de même que celui des crédits d'investissement, il a exposé ses observations.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a d'abord expliqué que l'effort de sincérité budgétaire se poursuivait. Il a rappelé la budgétisation en 1999 de divers faux fonds de concours dont la commission avait dénoncé l'existence, et qui existaient depuis au moins 50 ans, pour indiquer que, cette année, les crédits intégrés dans le budget représentaient un peu moins de 1 milliard de francs.

Soulignant la modicité de cette somme par rapport aux montants considérables réintégrés l'an dernier, soit près de 11 milliards de francs, il a néanmoins jugé que sa réintégration au budget permettait de s'approcher d'une vérité budgétaire complète.

Il a ajouté trois commentaires pour remarquer d'abord que la clarification des crédits du ministère témoignait de l'importance du travail de contrôle parlementaire, ensuite qu'il restait des comptes extrabudgétaires à réintégrer portant principalement sur les recettes provenant de la collecte de l'épargne et, enfin, que cette clarification budgétaire que d'aucuns annonçaient comme l'apocalypse n'avait provoqué au fond aucune difficulté, une fois surmontées les crispations initiales. Il a ajouté que remédier à ce grave dysfonctionnement constituait un préalable indispensable à la modernisation du ministère.

Evoquant ce dernier chantier, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a jugé qu'il était exemplaire de la démarche que devraient suivre les administrations.

Il a rappelé que la modernisation du ministère consistait d'abord à engager une démarche d'intégration des services financiers et des services chargés de l'industrie, des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat, ce qui s'imposait pour optimiser les moyens d'administration centrale, démarche en bonne voie, et pour unifier l'action des services déconcentrés, objectif plus difficile à atteindre, mais devant être poursuivi.

Il a alors expliqué que la modernisation du ministère consistait aussi dans une réforme des modes d'animation de ses grandes directions générales et devrait également concerner leur organisation.

S'agissant des modes d'animation des directions générales, il a indiqué que le ministère avait engagé une démarche importante avec le contrat d'objectifs et de moyens de la direction générale des impôts, qui comporte une programmation des moyens de la Direction générale des impôts (DGI) sur trois ans, à partir d'une évaluation des gains d'efficacité de cette administration. Il a précisé que les conditions dans lesquelles ces gains d'efficacité devaient être utilisés étaient déterminées par le contrat, la DGI s'engageant à économiser un peu plus de 3.000 emplois dont elle ne conserverait que la moitié, les emplois conservés étant redéployés afin d'atteindre des objectifs de qualité de service définis en autant d'indicateurs précis. Il s'est félicité du principe de cette démarche, rappelant qu'il était assez rare qu'une administration s'engage sur des objectifs clairs et quantifiés, et observant incidemment que ces engagements favoriseraient beaucoup le contrôle parlementaire.

Il a toutefois nuancé sa satisfaction en évoquant les obligations contractées.

Ayant souligné que le contrat entre la DGI et la direction du budget, pour être pluriannuel, n'en devait pas moins recevoir l'assentiment parlementaire qui reste quant à lui annuel, il a indiqué que ce contrat, soumis à de nombreuses conditions, ressemblait un peu à une déclaration d'intentions, et jugé que sa traduction budgétaire restait floue. A ce propos, il a estimé qu'il restait à clarifier les coûts réels de la DGI, et précisé que l'économie envisagée ne consistait pas en une réduction du coût des missions, mais en une augmentation modérée.

Il s'est alors ouvert d'une seconde réserve, jugeant que sur la question délicate de la réorganisation des conditions d'exercice des missions fiscales de la DGI et de la direction générale de la comptabilité publique(DGCP), le contrat d'objectifs et de moyens de la DGI s'inscrivait dans un contexte inchangé ou presque. Il a précisé que la seule réforme de structure venait de la création annoncée d'une direction nationale des très grandes entreprises qui devrait centraliser la gestion de l'ensemble des processus fiscaux des entreprises dont le chiffre d'affaires égale ou excède 4 milliards de francs.

Mais il a observé que pour le reste, les réorganisations entre la DGI et la DGCP étaient en suspens alors que là résidait l'essentiel des gisements d'efficacité.

Evoquant un récent rapport de l'inspection générale des finances qui avait accrédité l'idée que notre administration fiscale serait plus coûteuse qu'ailleurs, il a estimé que ce constat devait être très sensiblement nuancé, mais qu'en revanche les développements de ce rapport démontrant que des gains d'efficacité étaient indispensables, et pouvaient être atteints à travers une réduction des coûts et l'amélioration des performances, étaient largement fondés.

Il a alors souligné que l'une des réformes de structure à engager concernait le couple DGI - DGCP qu'il convenait de mieux unifier. Incidemment, il a ajouté que la question du recouvrement des cotisations sociales mériterait d'être abordée à cette occasion, puisque l'un des objectifs consistait à réduire les redondances. Il a alors précisé que deux schémas étaient envisagés, l'un consistant à spécialiser les deux réseaux par catégorie de contribuables (les entreprises pour la DGI et les particuliers pour le Trésor public), l'autre à séparer totalement l'assiette et le contrôle, qui reviendraient à la DGI, et le recouvrement, qui serait confié à la DGCP. Il a estimé qu'un troisième schéma devait être envisagé qui consisterait à fusionner les deux réseaux, quitte à établir des spécialisations correspondant aux différentes fonctions de gestion de l'impôt.

Il a conclu en mentionnant quelques observations sur divers services du ministère.

Evoquant l'optimisation des moyens consacrés à l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), à la direction de la prévision, et aux corps de contrôles, il a mentionné un certain chevauchement des compétences d'observation économique entre l'INSEE et la Banque de France. Il a alors jugé qu'une rationalisation était à rechercher, quitte à enrichir le travail d'analyse économique de l'INSEE.

Il a alors exprimé son souci de mettre à nouveau en évidence une question relative à l'équilibre des pouvoirs institutionnels. Observant que chaque année le Parlement concédait aux différents gouvernements d'importants moyens leur permettant de disposer d'une expertise de qualité, il a estimé qu'en retour, le Parlement devrait pouvoir exercer une sorte de droit de tirage sur ces moyens.

Il a jugé en ce sens que les études d'intérêt général des corps de contrôles, et en particulier ceux de l'inspection générale des finances, devaient être communiquées autrement que par la voie de fuites habilement distillées, et a appelé de ses voeux l'instauration d'un droit de communication au bénéfice des présidents des commissions des finances.

Il a d'autre part considéré que devrait être réactivée la pratique conventionnelle qui liait le Sénat à la direction de la prévision et à l'INSEE, au terme de laquelle ces deux administrations prêtaient leur concours technique à des études commandées par le Sénat. Il s'est ainsi félicité de la remise récente d'une étude de la direction de la prévision sur la dette publique.

Il a enfin évoqué certains aspects des missions des services de la comptabilité publique, appelant à une clarification de leur mission de conseil aux collectivités locales, à conduire en partenariat avec celles-ci.

Abordant les missions de collecte de l'épargne exercées par le Trésor public, il a indiqué que des réformes étaient envisagées, qui s'inscrivaient dans une réflexion sur le sens des missions du réseau de la Comptabilité publique et dans le contexte de réaménagements législatifs et réglementaires.

Il a rappelé qu'une partie du problème concernait les fonds des notaires, dont le monopole de la collecte devrait être confié au Trésor public, une difficulté plus ardue concernant la collecte des fonds des particuliers par le Trésor public.

Jugeant que celle-ci soulevait un débat juridique, il a surtout observé que le bon exercice des missions de service public du Trésor Public pouvait justifier un redéploiement des moyens.

Il a alors proposé à la commission d'adopter les crédits pour 2000 de l'économie, des finances et de l'industrie.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est demandé si du fait de leur statut, la communication générale des rapports de l'inspection générale des finances pouvait être envisagée sans autre précision.

M. Yann Gaillard a d'abord souhaité préciser que la communication des rapports de l'inspection générale des finances devait être examinée en fonction de la substance de chacun d'entre eux, une distinction pouvant intervenir entre les rapports " ad hominem " et les rapports d'intérêt général.

Puis il a souhaité obtenir des précisions sur le déroulement de la réforme du ministère. Il s'est en particulier inquiété de la réorganisation des missions de la DGI et de la DGCP, faisant valoir que la spécialisation des réseaux par contribuable, que semblait privilégier la création d'une direction nationale des grandes entreprises, était une voie moins recommandable que celle consistant à spécialiser les réseaux par fonction.

M. Gérard Braun s'est étonné des variations contradictoires entre les crédits des rémunérations et ceux des charges sociales.

En réponse, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a d'abord souligné que la communication des travaux de l'inspection générale des finances devrait aller de soi si l'application de l'article 164-IV dernier alinéa de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 était effective. Il a insisté sur la nécessaire rénovation des moyens de contrôle du Parlement, estimant qu'il y avait là une vraie attente populaire. Il a ajouté que la déontologie parlementaire devrait permettre aux rapporteurs spéciaux d'éviter toute dérive.

Il a indiqué que la direction de la législation fiscale se trouvait désormais sous l'autorité hiérarchique du directeur général des impôts et a estimé que le mouvement de réforme initié dans le cadre de la " mission 2003 " avait toutes chances de se poursuivre.

Il a précisé sa pensée sur le schéma de réorganisation de la DGI-DGCP en observant qu'une rupture entre les missions d'assiette et de recouvrement n'était pas plus souhaitable que le maintien des superpositions actuelles.

Il a enfin indiqué que les variations apparentes de crédits n'avaient pas de réelle signification dans un budget dont il a rappelé les importants changements de nomenclature.

A l'issue de ce débat, le président a rappelé que la commission devait se prononcer par un vote unique sur les crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ceux-ci ne faisant plus l'objet que d'un seul fascicule. Le rapporteur général a estimé que les critiques formulées par les trois rapporteurs spéciaux lui paraissaient justifier le rejet de cet aspect fondamental de la politique du Gouvernement.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Elle a en revanche décidé de proposer l'adoption sans modification de l'article 68 et de l'article 69, précédemment réservés.


Réunie le mardi 23 novembre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de M. Claude Belot, vice-président, la commission des finances a examiné les crédits de la section Economie, finances et industrie. Lors de sa réunion, la commission a décidé de proposer au Sénat le rejet des crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000.