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II. EXAMENS EN COMMISSION

A. EXAMEN DES CRÉDITS DE LA SANTÉ ET DE LA SOLIDARITÉ

Réunie le mercredi 24 novembre 1999 sous la présidence de M. Roland du Luart puis de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'emploi et de la solidarité : II.-Santé et solidarité, sur le rapport de M. Jacques Oudin, rapporteur spécial.

Le rapporteur spécial a indiqué que le budget de la santé et de la solidarité constituent le sixième budget de l'Etat avec 90,8 milliards de francs dont 81,2 milliards pour le budget de la solidarité et 9,6 milliards pour celui de la santé.

Il a expliqué que ces crédits augmentaient de 10,6 milliards de francs pour 2000 permettant de couvrir les dépenses nouvelles résultant de la création de la couverture maladie universelle (CMU) pour 7 milliards de francs, des revalorisations de minima sociaux pour 3,2 milliards de francs et de l'octroi de moyens de fonctionnement supplémentaires pour 400 millions de francs.

Il a exposé les priorités du Gouvernement pour 2000 : le financement de la lutte contre les exclusions, la montée en puissance des agences de sécurité sanitaire, l'amélioration de l'efficacité des politiques de santé publique, le renforcement des moyens du ministère.

Il a expliqué qu'il s'agissait principalement d'un budget d'intervention dont les crédits du titre IV constituent plus de 90 %, en hausse de 13,9 % par rapport à 1999. Il a décomposé la hausse des minima sociaux : 2,3 milliards de francs pour le revenu minimum d'insertion (RMI), 780 millions pour l'allocation d'adulte handicapé (AAH), et 120 millions pour l'allocation de parent isolé (API). Il a fait observer que les moyens des services augmentaient de 6,6 % afin, principalement, de doter les nouvelles agences de sécurité sanitaire (156 millions de francs supplémentaires), et que la tendance à la baisse des dépenses en capital se poursuivait (- 20,6 % pour 2000) après - 26,7 % pour 1999.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a détaillé chacun des cinq agrégats du budget de la santé et de la solidarité. Il a tout d'abord fait remarquer que la progression de 13,3 % de l'ensemble des crédits était très inégalement répartie selon les agrégats : ceux " offre de soins " et " développement social " augmentent respectivement de 3,5 % et de 2,7 % quand celui relatif à la lutte contre les exclusions progresse de 26 %.

Décrivant l'agrégat " administration générale ", il a noté qu'il augmentait de 4,6 % par rapport à 1999 pour s'établir à 5,55 milliards de francs. Il a expliqué que le Ministère disposerait de 102 nouveaux postes budgétaires en 2000, portant son effectif à 14 427 emplois auxquels il conviendrait d'ajouter les 1.935 emplois publics des agences de sécurité sanitaire.

Les dépenses consacrées à la politique de santé s'établissent à 2,45 milliards de francs pour 2000 en progression de 8,2 %. Il a expliqué que cette hausse de crédits allait pour 156,4 millions de francs assurer la montée en puissance des agences de sécurité sanitaire. Il a également signalé que les crédits contre la toxicomanie et les pratiques addictives augmentaient de 70 millions de francs et regroupaient désormais l'ensemble des politiques contre la drogue, le tabac et l'alcool.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a détaillé les dépenses consacrées à l'offre de soins qui s'établissent à 1,54 milliards de francs en 2000 en hausse de 3,5 %. Il a ainsi indiqué que les subventions d'équipement sanitaire étaient réduites de 115,8 millions de francs en crédits de paiement et a regretté le retard important de mise en place du Fonds d'investissement pour la modernisation des hôpitaux (FIMHO) créé en 1997.

Il a souligné que les crédits consacrés au développement social progressaient de 2,7 % en 2000 à 36,52 milliards de francs. Il a fait remarquer que les crédits consacrés au service national des objecteurs de conscience (106 millions de francs en 2000) avaient fait l'objet d'un décret d'avances du 2 septembre 1999 à hauteur de 86 millions de francs pour résorber les dettes de l'Etat. Il a également signalé la hausse de 20 % des crédits consacrés aux droits des femmes, la diminution des bourses des travailleurs sociaux, la création de 2.000 places dans les centres d'aide par le travail, la baisse de 35 millions de francs des crédits pour les rapatriés, et la diminution de 28 % des autorisations de programme pour les subventions d'équipement social.

Enfin, il a constaté que les crédits consacrés aux politiques d'insertion et de lutte contre l'exclusion progresseraient en 2.000 de 26 % pour s'établir à 44,75 milliards de francs soit près de la moitié du budget de la santé et de la solidarité, hausse résultant pour 7 milliards de francs de l'inscription des crédits destinés au financement complémentaire de la CMU.

Il a précisé que le budget 2000 prévoyait d'augmenter de 20 % les crédits consacrés à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion, de créer 500 places dans les centres d'hébergement et de réadaptation sociale, de diminuer de 40 % les crédits d'aide médicale, et d'augmenter de 2,8 % la contribution de l'Etat au financement de l'API. Le rapporteur spécial s'est arrêté sur la hausse de 8,7 % des crédits consacrés au RMI qui atteindront 28,7 milliards de francs en 2000 soit un quasi triplement en dix ans. Il a expliqué que ces moyens nouveaux tenaient compte de l'augmentation du nombre de bénéficiaires, de la revalorisation de l'allocation, et des changements des règles de cumul de la prestation et des revenus d'activité. Il en a conclu que si le chômage baissait, les dépenses du RMI, elles, augmentaient.

Puis, M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a souhaité formuler quatre observations. S'agissant de la CMU, il a indiqué que le niveau de la subvention de 7 milliards de francs dépendait à ses yeux d'hypothèses trop optimistes quant au nombre de bénéficiaires et à leur consommation médicale.

Constatant l'augmentation des dépenses de minima sociaux, qui représentent 65,6 milliards de francs du budget de la santé et de la solidarité en 2000, soit 72,2 % des crédits contre 69,1 % en 1999, il a attiré l'attention sur la multiplication des mécanismes à guichet ouvert ne permettant aucun contrôle des dépenses et soumis à de fortes variations.

Abordant les autres postes de dépenses, il a formulé plusieurs appréciations :

- les changements de nomenclature encore très importants rendent extrêmement délicate l'appréciation pluri-annuelle des évolutions de chaque chapitre budgétaire ;

- 375 postes de mises à disposition par les organismes de sécurité sociale et les hôpitaux subsistent, ce qui revient à financer une partie du personnel de l'administration par la sécurité sociale et les dotations hospitalières ;

- le budget multiplie les transferts du titre III vers le titre IV, notamment s'agissant de rémunérations de personnel, ce qui ne paraît pas conforme à la nomenclature budgétaire ;

- les bourses médicales et paramédicales restent à un niveau constant tandis que les bourses aux formations sociales diminuent, ce qui semble étonnant au regard des besoins ;

- les crédits en faveur des rapatriés diminuent de 25 %, alors que leurs revendications devraient trouver un écho plus favorable ;

- les crédits destinés aux frais de justice restent largement sous-estimés au regard des années précédentes ;

- les dépenses relatives à l'offre de soins diminuent en valeur relative, alors qu'elles sont stratégiques pour la réforme du système de santé ;

- les autorisations de programme demeurent les " sacrifiées " des budgets successifs puisqu'elles baissent encore de plus de 20 %.

Enfin, le rapporteur spécial a estimé que ce budget présentait de nombreux points de non-sincérité :

- il ne tient pas compte de l'engagement du Premier ministre, le 7 juillet 1999, de pérenniser la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, qui aurait du conduire à y inscrire 4,7 milliards de francs supplémentaires ;

- il ne tient pas compte non plus de l'engagement pris le même jour par le premier ministre de verser à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) un milliard de francs couvrant les dépenses qu'elle engage pour le fonds d'action sociale des travailleurs immigrés et de leurs familles, qui aurait du conduire à inscrire cette somme dans le projet de loi de finances initiale ;

- il estime à 7 milliards de francs la subvention de l'Etat au titre de la CMU alors que les annexes au projet de loi la créant faisaient état de 7,2 milliards auxquels devaient s'ajouter 260 millions de francs de subvention aux régimes spéciaux, ce qui revient à minorer de 460 millions de francs les dépenses.

Il a considéré que ces trois éléments montraient que la sincérité du projet de loi de finances pour 2.000 était altérée et qu'il contrevenait aux dispositions du quatrième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 qui dispose : " la loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat ". Estimant donc ce projet de budget non sincère, contraint par la progression très rapide des minima sociaux, et laissant subsister 375 mises à disposition, le rapporteur spécial a invité la commission à émettre un avis négatif sur les crédits de la santé et de la solidarité.

M. Roland du Luart, vice-président a remercié le rapporteur spécial de sa présentation dense, intéressante et préoccupante quant à l'avenir des équilibres financiers.

Évoquant la question des mises à disposition, M. Joël Bourdin a estimé nécessaire un éclairage particulier sur l'ensemble de cette question dans la fonction publique.

M. Roland du Luart a interrogé le rapporteur spécial sur la nature des emplois des agences de sécurité sanitaire, les crédits dont disposent les cliniques privées, les conséquences de la CMU pour les conseils généraux, et une récente campagne d'information et de prévention sur le Sida à destination des personnes homosexuelles qui lui a semblé propre à choquer un large public.

Le rapporteur spécial s'est demandé si la rigueur financière et la politique sociale pouvaient vraiment faire bon ménage. Il a reproché à ce budget de diminuer les investissements et d'augmenter sans limite les dépenses de fonctionnement. A propos des mises à disposition, il s'est dit convaincu qu'il s'agissait d'une tromperie ayant pour effet de rendre non sincères les budgets des organismes qui en bénéficient comme de ceux qui mettent des personnels à disposition. Il a indiqué à la commission qu'il avait déposé avec M. Joël Bourdin une proposition de loi tendant à les interdire. Il a rappelé que la mise à disposition constituait une anomalie forte de notre système public, apparue dans la loi en 1984 et 1992 aux détours d'amendements adoptés pratiquement sans débat. Il a conclu en invitant la commission à saisir la Cour des comptes sur cette question et à mener une offensive de moralisation dans ce domaine.

Il a répondu à M. Roland du Luart que les 1.935 emplois des agences de sécurité sanitaire constituaient des emplois publics non budgétaires, financés sur la dotation allouée chaque année. Il a précisé que la hausse de cette dotation pour 2000 servait principalement aux créations d'emplois. S'agissant de la CMU, il lui a indiqué que les conseils généraux n'intervenaient en rien dans le dispositif mais supporteraient des retards de sa mise en place prévue pour le 1er janvier 2000. Il a rappelé que l'objectif national d'évolution des dépenses d'assurance maladie prévoyait une augmentation de 2,2 % des crédits alloués aux cliniques privées en 2000. Il s'est félicité des opérations de restructuration exceptionnelle que celles-ci avaient menées et a estimé qu'à la différence de l'hôpital public elles vivaient avec des budgets " serrés ". Enfin, il a partagé les craintes de M. du Luart sur cette publicité en faveur de la prévention contre le Sida qui lui a semblé aller au-delà de la mesure et de la décence.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits de la santé et de la solidarité pour 2000.

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