Projet de loi de finances pour 2000 : Transports terrestres

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 23

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

III. - TRANSPORTS : TRANSPORTS TERRESTRES

Rapporteur spécial : M. Auguste CAZALET

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

PREMIÈRE OBSERVATION : UN BUDGET DE CONTINUITÉ AVANT LA MISE EN oeUVRE DES NOUVEAUX CONTRATS DE PLAN

Les crédits affectés à la section transports terrestres du ministère de l'équipement, des transports et du logement évoluent modérément pour 2000 : + 0,2 % en moyens de paiement, à 45,3 milliards de francs.

Ces crédits ne retracent pas l'ensemble de l'effort de l'Etat en faveur des transports terrestres. Il faut en effet leur ajouter 2,8 milliards de francs en provenance du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) qui est un compte spécial du Trésor, et surtout la dotation en capital de 12 milliards de francs à Réseau ferré de France (RFF), prélevée sur les recettes de privatisation.

Au total, l'effort de l'Etat en faveur des transports terrestres s'élève ainsi à 60,1 milliards de francs pour 2000, soit une baisse de 0,9 % par rapport à 1999.

La légère baisse des crédits des transports terrestres pour 2000 est en contradiction avec la priorité affichée par le gouvernement en faveur du transport ferroviaire, la réduction portant sur les dépenses en capital.

Pour apprécier l'effort de l'Etat en faveur des transports terrestres, il faut toutefois rappeler que l'année 2000 est une période de transition, entre l'achèvement des contrats de plan 1994-1999 et la mise en oeuvre des nouveaux.

A fin 1999, les contrats de plan devraient être réalisés à hauteur de 107,4%. Seules les dotations au transport combiné ont un taux d'exécution faible (32%).

Les contrats de plan Etat-région pour 2000-2006 sont en cours de négociation : il est donc trop tôt pour en donner une appréciation. Toutefois, il apparaît que l'enveloppe financière en faveur des transports terrestres serait revalorisée, au détriment des routes.

On constate effectivement une certaine amélioration des moyens d'engagement du budget des transports terrestres (+ 300 millions de francs en autorisations de programme), mais il faut rappeler que l'évolution des moyens d'investissement dépendra largement de l'avenir du FITTVN, qui concentre aujourd'hui l'essentiel des concours de l'Etat en la matière.

DEUXIÈME OBSERVATION : RENDRE SA VOCATION AU FITTVN

L'an dernier, votre rapporteur déplorait que près des trois-quarts des investissements et subventions d'investissements de l'Etat en matière de transport terrestre soient débudgétisés, au travers du FITTVN et du FARIF.

Le présent projet de loi de finances supprime le FARIF et réintègre ses crédits dans les différents budgets concernés (logement, ville, transports terrestre, routes).

Cependant, l'avenir du FITTVN reste incertain.

Dans son rapport sur l'exécution du budget 1998, la Cour des comptes est très critique sur le fonctionnement du FITTVN.

" L'examen de ce compte suscite des interrogations sur la justification du recours à un compte d'affectation spéciale. Les deux nouvelles taxes ont vu chacune leur taux doublé par rapport à la loi de finances pour 1995, dès 1996 pour les sociétés concessionnaires d'autoroute et en 1998 pour les ouvrages hydroélectriques. Les moyens d'investissement dans les transports terrestres n'ont pas été majorés pour autant. (...) Au vu de l'exécution 1998, le recours à un compte d'affectation spéciale apparaît contestable à plusieurs égards ".

La Cour des comptes observe notamment que le FITTVN finance l'acquisition de trains express régionaux (TER) thermiques qui n'entrent pas dans le champ d'action du FITTVN, tel que défini par le législateur, à savoir " la réalisation d'infrastructures fluviales, ferroviaires, de transport combiné et de routes " (article 37 de la loi du 4 février 1995).

Il faut ajouter à ces critiques celles de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) menée par l'Assemblée nationale.

Le rapport du député Jean-Louis Idiart note ainsi "le FITTVN n'a que l'appellation de compte d'affectation spéciale, mais il ne finance aucune politique spécifique. Il conviendrait de le supprimer ." Le présent projet de loi de finances prend toutefois exactement le contre-pied de ces recommandations, puisqu'il propose le relèvement de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes, à raison d'une hausse de 0,5 centime par kilomètre parcouru et conforte ainsi le FITTVN.

Votre rapporteur estime que le FITTVN, créé par l'article 37 de la loi d'aménagement du territoire de 1995, devrait répondre à un besoin essentiel, à savoir le développement de nouvelles infrastructures.

Il regrette toutefois que ce fonds ait été détourné de son objet, et qu'il vise désormais à compenser les défaillances du budget des transports terrestres. Il souhaite donc que le budget des transports, qui est devenu presque exclusivement un budget de fonctionnement (97,6% des crédits) redonne une priorité à l'investissement, afin que le FITTVN soit véritablement dédié au financement de nouvelles infrastructures.

Le ministère de l'équipement, des transports et du logement reconnaît lui-même que " l'ampleur du FITTVN reste limitée et la question de son extension, tant du point de vue des ressources que des projets susceptibles d'en bénéficier va rapidement se poser ".

TROISIÈME OBSERVATION : DES INQUIETUDES POUR L'AVENIR DE LA SNCF

Ces inquiétudes sont de deux ordres : d'une part, il s'agit de la capacité de la SNCF à parvenir à retrouver un équilibre d'exploitation et donc à maîtriser son endettement, d'autre part il s'agit des menaces sur la compétitivité future de l'entreprise publique.

Tout d'abord, l'année 1998 a été apparemment marquée par une amélioration de la situation courante de l'entreprise.

Le résultat net de l'exercice 1998 s'établit ainsi à - 649 millions de francs en 1998, contre - 959 millions de francs en 1997, soit une légère amélioration de 310 millions de francs, après la très forte amélioration de 1997. L'excédent brut d'exploitation est en progression de 1,8 milliard de francs grâce au développement du chiffre d'affaires (77 milliards de francs, +3,5%), notamment pour les grandes lignes. Pour 1999, la SNCF prévoit un retour à l'équilibre (résultat net positif).

Cependant, l'année 1998 a également été marquée pour la SNCF par d'importants conflits sociaux, notamment des agents commerciaux, qui ont affecté son résultat. La reprise du trafic, qui a débuté en 1996 et s'est nettement accentuée en 1997, a amorcé une décroissance en fin d'année 1998.

Malgré les mouvements sociaux, le bon niveau de trafic général en 1998 s'explique par des efforts en faveur de la clientèle avec le succès des tarifs "découverte" et des cartes de réduction.

Le trafic a par ailleurs été stimulé par la croissance économique et la Coupe du Monde.

Ainsi, le trafic voyageurs s'est inscrit en progression de 4,4% en 1998 dont 5,2% pour le trafic grandes lignes. Cependant la progression du trafic voyageurs s'explique entièrement par la progression du trafic TGV (+ 11 %) et des lignes internationales Eurostar (+ 6,4 %) et surtout Thalys (+ 48 %) alors que la fréquentation des trains rapides nationaux diminue (- 3,6 %), ce qui traduit un important déséquilibre dans les performances de la SNCF.

De plus, les charges pesant sur la SNCF se sont accrues en 1999. Les barèmes des redevances d'infrastructures versés par la SNCF à RFF ont été relevés par l'arrêté du 8 juillet 1999. Compte tenu du volume de circulation prévu par la SNCF en 1999, le nouveau barème conduit à un montant prévisionnel de redevances de 9.870 millions de francs (+61,7%) contre 6.105 millions de francs en 1998 et 5.908 millions de francs en 1997. Pour 2000-2001, le barème devrait rester toutefois inchangé.

Le ministère de l'équipement, des transports et du logement fait savoir que " l'Etat s'est engagé à garantir à la SNCF des concours supplémentaires pour l'aider à faire face à ces augmentations sans compromettre son équilibre ".

Les contributions budgétaires au transport ferroviaire n'ont toutefois pas progressé pour 2000 (elles sont stables à 37,74 milliards de francs, soit +0,6%). Les crédits supplémentaires sur le FITTVN, bien qu'en progression, ne visent pas à donner des marges de manoeuvre supplémentaires à la SNCF.

La dette de la SNCF continue donc à progresser. L'endettement à long terme de la SNCF a été ramené à 45,2 milliards de francs fin 1997, après le transfert de la dette relative à l'infrastructure ferroviaire à Réseau ferré de France (RFF) pour 134,2 milliards de francs et le désendettement complémentaire de 28,3 milliards de francs par transfert au service annexe d'amortissement de la dette (qui représentait, fin 1997, 56 milliards de francs). Fin 1998, l'endettement à long terme de la SNCF avait progressé, puisqu'il s'élevait à 47,2 milliards de francs (+4,4%) pour la dette de l'entreprise, alors que le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) s'élevait à 55,2 milliards de francs, soit une légère diminution (-1,4%). Toutefois, l'objectif étant d'apurer, grâce à un concours annuel de l'Etat, la dette du SAAD, jusqu'à son extinction, ce rythme d'apurement semble très lent.

Pour l'avenir, le développement de la SNCF semble bridé par plusieurs éléments.

Tout d'abord, les difficultés persistantes de l'entreprise dans sa gestion du dialogue social pourraient continuer à grever son résultat.

Le résultat commercial de l'année 1998 a été considérablement affaibli par l'ampleur des mouvements sociaux : 180.000 jours de travail ont été perdus en 1998, ce qui représente 40% des jours de grève au niveau national. Au premier semestre 1999, 40.000 jours de grève ont encore été enregistrés. Votre rapporteur rappelle que le 11 février 1999, le Sénat a adopté, sur le rapport de M. Claude Huriet, au nom de la commission des affaires sociales, une proposition de loi tendant à assurer un service minimum en cas de grève dans les services et les entreprises publics.

Ensuite, un accord national a été signé le 7 juin 1999 sur l'application des trente-cinq heures. Son coût devrait être de l'ordre de 1,5 milliard de francs pour l'entreprise. La conséquence directe des 35 heures sera un retour à la hausse du nombre d'agents de la SNCF, après plusieurs années d'effort de compression des effectifs. En 1997, la SNCF comptait 175.000 agents, en 1998, elle en comptait 174.960 avec 1.050 emplois-jeunes, en 1999, l'entreprise devrait voir ses effectifs repartir nettement à la hausse, pour atteindre 179.600 agents (+2,6%) et 1.800 emplois jeunes. Le paradoxe tient donc à l'augmentation concomitante des effectifs, l'absence de résorption des conflits sociaux et l'augmentation des jours de grève.

Enfin, en matière de fret ferroviaire et de transport combiné, deux éléments clefs pour l'avenir de la SNCF, les résultats de l'entreprise et les moyens budgétaires ne sont pas à la hauteur des déclarations du gouvernement.

Des mesures ont été prises en 1998 et 1999 pour ouvrir le réseau ferroviaire français à l'Europe. Le décret n°98-1190 du 23 décembre 1998 a ouvert aux regroupements internationaux et aux entreprises ferroviaires exploitant des services internationaux de transport combiné la possibilité d'accéder au réseau ferré national. Un corridor de fret Est-Ouest a également été ouvert entre Glasgow, Dunkerque, Metz (avec une branche au Havre) et Sopron (frontière austro-hongroise) en 1999.

Dans ce contexte d'ouverture, il apparaît que la SNCF risque de ne pas être prête pour faire face au défi européen dans les années à venir, notamment en matière de fret ferroviaire.

S'agissant du fret, le transport ferroviaire a légèrement reculé par rapport à 1997 (-0,1%). Alors que la progression du trafic fret en 1997 résultait pour partie d'un transfert temporaire lié aux mouvements sociaux ayant affecté le transport routier en novembre 1997, le mouvement inverse peut être constaté en 1998. Ceci est dû aussi à une tension sur les moyens de production, qui entraîne une dégradation de la qualité du service. La part de marché de la SNCF a donc recommencé à chuter en 1998. L'activité fret recule encore de 4,7% au premier semestre 1999.

Dans ce contexte, les prévisions de trafic fret pour 2000 et 2001 (+3%) et surtout l'objectif de doublement du trafic fret d'ici 2010 semblent inaccessibles. Seule la réalisation d'infrastructures importantes, comme l'a souligné la commission d'enquête du Sénat, permettrait de répondre à ces objectifs ambitieux mais, en l'état actuel des équipements ferroviaires, irréalistes.

Le gouvernement annonce que le transport combiné est une de ses priorités, ce qui va entièrement dans le sens préconisé par le Sénat. Cependant, les moyens d'investissement qui y sont consacrés sont dérisoires : les dotations du FITTVN servent essentiellement aux lignes à grande vitesse et à la mise à niveau du réseau, la part consacrée au transport combiné représentait 430 millions de francs en 1999, dont seulement 120 millions de francs pour des chantiers de transport combiné. Pour 2000, aucune donnée chiffrée ne permet de connaître avec exactitude les dotations au transport combiné.

D'une manière générale, l'examen des budgets d'investissement de la SNCF et de RFF pour 2000 traduit un recul des ambitions pour 2000. L'investissement total de la SNCF devrait atteindre 8.462 millions de francs en 2000, contre 8.637 millions de francs en 1999 (- 2 %) alors que la contribution de l'entreprise augmentera de 5.625 millions de francs à 5.900 millions de francs (+ 4,8 %). Le budget d'investissement de RFF traduit les mêmes orientations : le budget total régresse de 11,9 milliards de francs à 11,64 milliards de francs (- 2,1 %) mais la contribution de RFF recule également, de 9,28 milliards de francs à 8,85 milliards de francs.

L'accroissement des péages de la SNCF à RFF était réclamée l'an dernier par votre rapporteur, qui souhaitait permettre à RFF de rapprocher progressivement ses péages du coût d'usage réel des infrastructures, quitte à réduire les dotations à RFF au profit d'une subvention équivalente à la SNCF.

Cependant, l'augmentation des contributions à RFF ne semble pas avoir pour effet, conformément aux voeux de votre rapporteur, d'accélérer la modernisation du réseau existant, ainsi que les travaux visant à remédier à la saturation des infrastructures sur certains noeuds ferroviaires stratégiques pour le fret, dont la commission d'enquête du Sénat sur les infrastructures de transports a pourtant montré le caractère prioritaire.

En conclusion, la priorité donnée au fret ferroviaire par le gouvernement apparaît comme une déclaration d'intention sans début de mise en pratique, alors même que l'alourdissement des charges de personnel pesant sur la SNCF, bien que non déclarée, est réelle.

QUATRIÈME OBSERVATION : DONNER DE NOUVEAUX MOYENS A L'EXPÉRIENCE DE REGIONALISATION

L'expérience de régionalisation des services régionaux de voyageurs engagée le 1er janvier 1997 confirme son succès : les régions expérimentales continuent d'avoir un développement de recettes supérieur à celui des autres régions grâce à la politique de recomposition de l'offre, de dynamique tarifaire et commerciale, et d'action sur la qualité.

Le trafic régional a progressé en 1998 de 2,4 % dans les six régions volontaires (Alsace, Centre, Nord-Pas de Calais, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Rhône-Alpes), contre 0,1 % dans les autres régions. Le Limousin est devenue la 7ème région expérimentale le 1er janvier 1999 et cinq autres régions (Bourgogne, Haute-Normandie, Lorraine, Midi-Pyrénées, Picardie) ont signé avec la SNCF des conventions d'exploitation de transition vers la régionalisation.

Sur l'initiative du Sénat, la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 a prolongé l'expérimentation, qui devait se terminer au 31 décembre 1999, jusqu'au 31 décembre 2001. Lors des débats à l'Assemblée nationale, le ministre de l'équipement, des transports et du logement a annoncé que le transfert de compétence aux régions en matière de transport de voyageurs " devrait être intégré " dans le projet de loi " urbanisme, habitat et déplacement ". Votre rapporteur souhaite que ce sujet soit traité dans ce prochain projet de loi et que les moyens nécessaires soient également transférés.

CINQUIÈME OBSERVATION : UNE REDUCTION DES DOTATIONS AUX TRANSPORTS EN ILE-DE-FRANCE

Pour 2000, la contribution de l'Etat au budget de fonctionnement des transports en Ile-de-France régressera de 3,9 % pour s'établir à 5,4 milliards de francs, soit 14,6 % du budget de fonctionnement total des transports franciliens contre 15,5 % en 1999. Le mouvement observé depuis 1995 de diminution de la part des contributions des pouvoirs publics au budget de fonctionnement total, collectivités locales (9,5 % à 7,3 % du budget) et surtout Etat (de 19,6 % à 14,6 %) se fait en parallèle avec la hausse constante des contributions des usagers (de 33,8 % à 38,8 %) et de la part employeurs (de 26,6 % à 30,1 %).

En matière d'investissement, les dotations de l'Etat devraient progresser en 2000, pour atteindre 470 millions de francs, y compris la budgétisation des crédits du FARIF, ce qui reste très faible par rapport à la contribution au fonctionnement. De surcroît, le ministère de l'équipement, des transports et du logement indique que ces dotations serviront, au moins en partie, à la poursuite des opérations du XIème plan (prolongation de Meteor jusqu'à Saint-Lazare, déplacement de la gare Massena, financement de transports en site propre) avant d'être consacrées aux opérations du XIIème plan, qui restent à préciser.

Votre rapporteur voit tout de même deux satisfactions s'agissant des transports en Ile-de-France.

Tout d'abord, une évolution du trafic à la hausse : le trafic a progressé de 3,6% en 1998, particulièrement le trafic métro (+3,7%), RER (+1,4%) et les moyens de transport en site propre (+3,2%), alors que le réseau bus stagne.

Ensuite, pour la première fois, la contribution de l'Etat au fonctionnement des transports en Ile-de-France sera versée directement au syndicat des transports parisiens, autorité organisatrice des transports, qui sera responsable de sa répartition entre les entreprises de transport sur la base d'une contractualisation avec les entreprises comprenant des engagements sur le niveau du service rendu. Cette opération de contractualisation doit être saluée comme une avancée.

SIXIÈME OBSERVATION : L'INSUFFISANCE DES DOTATIONS EN FAVEUR DU TRANSPORT FLUVIAL

La dotation destinée aux voies fluviales pour 2000 est une nouvelle fois en hausse. Toutefois, avec 500  millions de francs, elle reste très inférieure au produit attendu de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques concédés (1,68 milliard de francs pour 2000), et à peine suffisante pour maintenir le réseau en l'état. Une estimation de Voies navigables de France, reprise dans le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur les infrastructures de transport estimait ainsi le coût de la remise en l'état du réseau compris entre 7,2 et 17,4 milliards de francs, et le coût annuel de maintenance de 450 à 550 millions de francs.

Votre rapporteur note que l'effort de l'Etat sera d'autant plus important en 2000 que les ressources propres de VNF devraient fortement chuter en 2000 (de 50 millions de francs), pour s'établir à 707,2 millions de francs. Cette diminution s'explique en fait par un " retour à la normale " après le produit exceptionnel de 69 millions de francs résultant d'une vente immobilière.

En matière de grands projets, la priorité a été clairement donnée au projet Seine-Nord, qui a pour but de relier la Seine et l'Oise aux réseaux de canaux du Nord de la France et du Benelux par un canal à grand gabarit permettant l'acheminement régulier de chargements pouvant atteindre 4.400 tonnes. Le ministre de l'équipement, des transports et du logement a confié début 1999 au Conseil général des ponts et chaussées une mission d'évaluation du projet et de proposition d'un scénario d'aménagement. Cependant, aucun plan de financement n'a encore été établi.