Projet de loi de finances pour 2000 : Fonction publique et réforme de l'Etat

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 29

FONCTION PUBLIQUE ET RÉFORME DE L'ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Gérard BRAUN

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).

Lois de finances.

FONCTION PUBLIQUE ET RÉFORME DE L'ETAT

Rapporteur spécial : M. Gérard BRAUN

L'examen des crédits de la fonction publique appelle deux analyses distinctes :

- la première est juridique : il s'agit de la présentation des crédits du ministère chargé de la gestion de la fonction publique, qui sont individualisés dans le budget des services généraux du Premier ministre au sein de l'agrégat 02 " Fonction publique ". Ces crédits s'élèvent à 1.316,69 millions de francs en 2000, en diminution de 6,80 % par rapport à 1999 ;

- la seconde est économique : il convient d'analyser les charges de personnel de l'Etat, qu'il s'agisse des crédits de rémunération, des charges sociales ou des pensions. Ce sont des dépenses transversales qui apparaissent au sein de l'ensemble des départements ministériels et sur lesquelles il est indispensable d'avoir une vision globale. Elles représentent en effet 675 milliards de francs en 2000, soit plus de 40 % des dépenses du budget général nettes de remboursements et dégrèvements.

PRÉSENTATION DES CRÉDITS

les crédits du miNIstère chargé de la fonction publique

Définition

Ces crédits correspondent à l'agrégat n° 2 " Fonction publique " au sein des services généraux du Premier ministre (soit 27 % des crédits des SGPM), qui regroupe les moyens que le ministère de la fonction publique consacre à ses missions interministérielles qui sont les suivantes :

- la mise en oeuvre d'une politique d'ensemble de la fonction publique : évolution du statut général des fonctionnaires, coordination des politiques ministérielles en matière d'organisation statutaire et indiciaire, de gestion des ressources humaines, de protection sociale, de rémunération et de temps de travail ;

- la coordination des actions engagées dans le cadre de la réforme de l'Etat ;

- la modernisation de l'administration et de ses méthodes de gestion ;

- la tutelle des écoles d'administration.

Évolution des crédits de 1999 à 2000

Pour 2000, les crédits du ministère chargé de la fonction publique s'établissent ainsi :



a) Les dépenses de personnel sont exclusivement constituées de prestations d'action sociale interministérielle (aides au logement, aide ménagère à domicile pour les retraités, chèques-vacances ou prestations "crèche") ou d'opérations d'action sociale telles que la rénovation de restaurants administratifs.

Ces crédits s'élèvent, pour 2000, à 710 millions de francs, soit une augmentation de 3,65 % par rapport à 1999.



b) Les dépenses de fonctionnement

• Les actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation dans la fonction publique mobilisent des crédits à hauteur de 38 millions de francs, soit 4 millions de francs de plus qu'en 1999. Il convient de noter la création d'un fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, doté de 15 millions de francs ;

• Les subventions aux écoles (ENA ^{1( * )} , IIAP ^{2( * )} , IRA ^{3( * )} , et Centre d'études européennes de Strasbourg) représentent 366,89 millions de francs en progression de 6,67 %. Cette progression est principalement imputable à l'augmentation de 11,92 % de la subvention allouée aux cinq IRA résultant de l'accroissement du nombre des élèves en scolarité. La subvention versée à l'ENA augmente de 3,19 % et s'établit à 168,37 millions de francs.

• Les crédits destinés aux études et à la communication sur la gestion publique s'établissent à 13,80 millions de francs, soit un montant inchangé par rapport à 1999 ;

• Les crédits du Fonds pour la réforme de l'Etat : que ce soit pour les actions à caractère local ou national, ils s'élèvent à 109 millions de francs, en baisse de 1,3 million de francs.



c) Les dépenses d'interventions

Le projet de loi de finances pour 2000 modifie la nomenclature budgétaire et crée un nouveau chapitre 43-02, sur lequel sont inscrits 14 millions de francs au titre des subventions aux actions de formation des groupements d'intérêt public (GIP) et aux organisations syndicales : 2 millions de francs sont destinés au Centre des études européennes de Strasbourg, et 12 millions de francs aux organisations syndicales de la fonction publique.



d) Les dépenses en capital

Ces crédits correspondent à 65 millions de francs destinés à des équipements en faveur d'actions interministérielles : 35 millions de francs pour l'action sociale interministérielle, et 30 millions de francs pour le logement en Ile-de-France.

Il convient de rappeler que 225 millions de francs étaient inscrits sur le titre V en 1999, dont 5 millions de francs destinés au fonds pour la réforme de l'Etat. Ces crédits étaient destinés, en tant que " provision exceptionnelle non reconductible ", à accompagner les négociations salariales dans la fonction publique.

les charges de personnel de l'etat

Les dépenses de fonction publique "stricto sensu"

L'évolution générale

En 1999, les dépenses de fonction publique ont progressé de 6,7 % -soit trois fois plus vite que l'ensemble des dépenses de l'Etat : 2,3%.

Elles dépassent le seuil de 650 milliards de francs, atteignant 652,5 milliards de francs en loi de finances initiales, soit 39,5 % du budget général ^{4( * )} .

Évolution des charges de personnel du budget général

^{(En milliards de francs)}

	LFI 1999	PLF 2000	Variation en %
Rémunérations d'activité Civil Défense Total	316,6 74,4 391,0	326,9 75,5 402,4	3,3 % 1,5 % 2,9 %
Pensions Civil Défense Total	126,3 53,6 179,9	137,3 54,9 192 ,2	8,7 % 2,5 % 6,8 %
Cotisations et prestations sociales Civil Défense Total	73,2 8,4 81,6	71,8 8,6 80,4	-1,8 % 1,8 % -1,4 %
Total des charges de personnel Civil Défense Total général	516,1 136,4 652,5	536,1 138,9 675,0	3,9 % 1,9 % 3,4 %

Dans le projet de loi de finances pour 2000 , l'ensemble des principales composantes des dépenses de fonction publique du budget général progressent de 3,4 % par rapport à la loi de finances initiale de 1999, soit 22,5 milliards de francs supplémentaires (les dépenses du budget général augmenteront de 0,9 % en 2000). Elles s'élèvent donc à 675 milliards de francs, soit 40,05 % du budget de l'Etat.

Il convient de constater que les dépenses de pension connaissent la progression la plus importante, soit 6,8 %, et atteignent près de 200 milliards de francs.

Les facteurs d'évolution

Cette progression des dépenses de la fonction publique est principalement due :

- à l'effet de report, en 2000, des mesures 1999 de l'accord salarial du 10 février 1998, qui induit un surcoût de 8,5 milliards de francs ;

- aux mesures catégorielles autres que celles résultant de l'accord salarial : 2,6 milliards de francs, dont 1,2 milliard de francs au titre des plans de revalorisation de la fonction enseignante ;

- à la dérive spontanée des dépenses de pensions : 4,9 milliards de francs ;

- au GVT solde : 2,5 milliards de francs.

Le glissement vieillissement technicité : " GVT "

Le "GVT" est issu de deux effets :

- un effet de carrière ou "GVT positif" qui retrace l'incidence positive sur la masse salariale des avancements à l'ancienneté, ou au choix, et de l'acquisition d'une technicité ; il est estimé à + 2,2 % en 2000 ; il est en progression constante depuis 1988 (1,7%) ;

- un effet de "noria" ou " GVT négatif " qui traduit l'incidence généralement négative sur la masse salariale des entrées (moins "chères") et sorties (plus coûteuses) des effectifs ; il est estimé en 2000 à -1,3%.

La somme algébrique des deux effets constitue l'effet de structure ou "GVT solde", qui permet de mesurer l'évolution de la masse salariale due aux variations de structure de la population des fonctionnaires. Il est estimé en 2000 à 0,9 %. En tendance, il progresse régulièrement depuis 1991.

Le GVT "positif" est très largement automatique, car il n'est pas lié à une politique de recrutement mais aux garanties statutaires. Sa progression très nette depuis 1988 s'explique essentiellement par les mesures catégorielles du plan Jospin et du protocole Durafour. De l'ordre de 1,8 % au début des années 1990, le GVT " positif " est aujourd'hui estimé à 2,2%.

La dépense "induite" de fonction publique

La fonction publique de l'Etat "induit" des dépenses qui vont au-delà des seules charges liées aux fonctionnaires.



Si l'on intègre les dépenses induites ( subventions à l'enseignement privé , pensions des anciens combattants et charges de personnel du budget de l'Aviation civile) ces dépenses sont, en 1999, de 733 milliards de francs dans leur ensemble (y compris les rebudgétisations de fonds de concours : 7 milliards de francs pour les rémunérations, 170 millions de francs pour les charges sociales, et 14,8 milliards de francs pour les pensions), soit 712 milliards de francs hors rebudgétisations. En 1998, elles étaient de 691 milliards de francs, soit une progression, hors rebudgétisations, de plus de 3 %.

Près de 92 % des dépenses induites par la fonction publique sont indexées sur la valeur du point. Ainsi, une revalorisation de 1 % du point fonction publique engendre-t-elle un coût de l'ordre de 6,7 milliards de francs pour le budget de l'Etat.