Projet de loi de finances pour 2000 : Sécurité

B. LA PRÉVENTION DES INONDATIONS

Les graves inondations survenues les 12 et 13 novembre derniers dans plusieurs départements du sud de la France, qui ont provoqué le décès de 30 personnes, ont illustré une nouvelle fois l'efficacité des secours et l'insuffisance de la prévention.

1. L'insuffisance de la prévention

La loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement et à la protection de l'environnement a prévu l'élaboration de plans de prévention des risques naturels (PPR) dans les zones à risques (inondations, mouvements de terrain, avalanches, incendies de forêts, séismes, éruptions volcaniques, tempêtes ou cyclones).

Les PPR (voir encadré ci-dessous), élaborés par les services du ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, constituent des documents portant servitude d'utilité publique, annexés aux plans d'occupation des sols.

LES PLANS DE PRÉVENTION DES RISQUES

Les plans de prévention des risques (PPR) sont des annexes aux plans d'occupation des sols (POS). Ils sont prévus par une loi de l987, modifiée en 1995 par la loi dite Barnier. Ils succèdent aux plans d'exposition aux risquent naturels (PERN), lancés en 1982. Six types de risques sont recensés par les PPR : inondations ; mouvements de terrain ; séismes ; feux de forêt ; avalanches ; tempêtes et cyclones. Des cartes détaillés de ces aléas locaux sont croisées avec celles des habitations ou des infrastructures afin de définir des zones plus ou moins sensibles. Le but des PPR est la prise en compte spécifique des risques naturels dans l'aménagement et la gestion des territoires. Ils s'imposent à tous dans la délivrance des permis de construire. Les PPR réglementent fortement la construction dans les zones les plus exposées. Ailleurs, ils veillent à ce que de nouvelles constructions ne deviennent pas des phénomènes aggravants, en cas de catastrophe. Par exemple, dans le cas d'une inondation, qu'une route ne fasse pas barrage à l'écoulement des eaux ou qu'un obstacle ne crée pas un phénomène de vague.

Les directions départementales de l'équipement et celles l'agriculture, sous l'autorité du préfet, élaborent les PPR mais ils font l'objet d'une enquête publique et de consultations auprès de communes dont les élus renâclent parfois. 75 millions de francs ont été investis en 1999 par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement dans la politique de PPR, contre 20 millions de francs en 1993 Sur 10.000 communes concernées en France par les risques de catastrophes naturelles, seules 2.000 sont dotées d'un plan de prévention des risques. Le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement espère que 5.000 communes auront le leur en 2005.

Ils fixent des normes de construction, définissent des mesures de prévention et prescrivent, si nécessaire, la réalisation d'aménagements.

Au plan national, 2.071 communes sont dotées d'un plan de prévention des risques naturels.

Or, l'instance d'évaluation de la politique publique de la prévention des risques naturels a estimé, dans un rapport publié en 1998, à 10.000 le nombre de communes dont l'exposition à un risque naturel justifierait l'adoption d'un PPR, le programme établi permettant d'espérer que 5.000 d'entre elles en soient dotées d'ici 2005.

Ainsi, une commune à risque seulement sur cinq s'est dotée d'un PPR permettant aux maires de refuser d'accorder des permis de construire dans les zones inondables.

L'utilité de plans de prévention n'est pas à démontrer. " Le Monde " du 17 novembre 1999 citait l'absence de victimes, en partie grâce à l'existence d'un PPR, dans la commune de Saint-Laurent-de-la-Salanque, tandis que des lotissements résultant d'une urbanisation anarchique antérieure à la politique de prévention des risques, avaient été particulièrement endommagés à Cuxac ou Carnet d'Aude.

Les catastrophes subies servent de leçon, à Nîmes, par exemple, dont le PPR a été durci ou à Vaison-la-Romaine, qui ne s'est pas contentée d'adopter un PPR, mais a fait procéder à la démolition d'une école maternelle et de lotissements inondables.

Pourtant, comme le note M. Philippe Vesseron, directeur de la prévention contre les risques au ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, " les inondations, qui motivent les deux tiers des PPR, restent le risque le plus difficile à admettre par les élus et la population.

Par ailleurs, la neutralisation de zones dans l'hypothèse d'incendies de forêts passe mal sur les bords de la Méditerranée. De la même manière, l'existence d'un péril sismique fait sourire à Nice, où aucune secousse d'importance n'a été recensée depuis deux siècles ".

Un défaut d'information et de sensibilisation se fait donc sentir.

Ainsi, comme le fait observer M. Philippe Masure, expert au BRGM (bureau de recherches géologiques et minières) " nous dépensons trop pour indemniser et pas assez pour prévenir ". M. Masure estime que " l'état de catastrophe naturelle est décrété trop systématiquement, ce qui a pour effet de déresponsabiliser les citoyens et les élus ".

Peut-être serait-il efficace de regrouper, au niveau de l'Etat, les responsabilités actuellement dispersées concernant, respectivement, les secours (ministère de l'intérieur), la réparation et la prévention ^{12( * )} des risques naturels et de mieux y associer les élus locaux.

2. L'aide aux victimes

a) La cellule catastrophes naturelles

Il existe une commission interministérielle ad hoc qui édicte, au cas par cas, des arrêts de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle concernant les communes sinistrées.

Afin de répondre très rapidement à certaines situations particulièrement difficiles, l'Etat dispose, au titre de la solidarité nationale de deux lignes budgétaires pour allouer, sous certaines conditions, des aides financières en faveur des sinistrés. Il s'agit :

- des secours d'extrême urgence

- du fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités.

b) Le secours d'extrême urgence

Il est envoyé des secours aux victimes de calamités pour leur permettre de " faire face, dans l'immédiat, à leurs besoins essentiels les plus urgents, tels que nourriture, logement ou habillement " (circulaire n° 76-72 du 06 février 1976). Afin d'apporter une réponse favorable à un nombre relativement important de demandes, il a été décidé de verser forfaitairement la somme de 1.000 francs par adulte et 500 francs par enfants à charge.

Cette ligne budgétaire est gérée par l'administration centrale qui délègue les sommes (en numéraire) au préfet du département sur demande motivée de leur part.

Il convient de souligner que si ce secours est effectué au titre de la solidarité nationale, il reste subordonné à une aide locale.

Par ailleurs, une réflexion interministérielle a été lancée en 1999 pour améliorer les conditions de la mise en place de ce secours dont votre rapporteur souhaiterait être informé.

c) Le fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités

Cinq millions de francs ont été ouverts au budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, par la loi de finances pour 1999, sur le budget des charges communes au chapitre 46.02 " Secours aux victimes de sinistres et calamités ".

Ce fonds qui ne peut être mis en oeuvre que pour aider des personnes dont les biens, non assurés au moment du sinistre, n'ont pu être indemnisés, reste conditionné par l'attribution d'une aide locale, par le niveau des ressources des sinistrés, ainsi que par la nature des biens endommagés.