Projet de loi de finances pour 2000 : Décentralisation

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 31

INTÉRIEUR ET DÉCENTRALISATION :

^• DÉCENTRALISATION

Rapporteur spécial : M. Michel MERCIER

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).

Lois de finances.

CHAPITRE PREMIER :

LES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES
POUR 2000

Notre Assemblée doit se prononcer sur l'évolution des crédits consacrés à la décentralisation contenus dans le fascicule budgétaire " Intérieur et décentralisation " (agrégat 05) ^{1( * )} . Toutefois, traditionnellement, le rapporteur spécial se livre à une présentation de l'effort financier total de l'Etat en faveur des collectivités locales.

Les crédits du " bleu " ne constituent que 10 % environ de l'effort total de l'Etat en faveur des collectivités locales, dont le montant pour 2000 s'élève à 291 milliards de francs. L'effort de l'Etat est réparti en quatre grandes masses d'inégale importance :

- les dotations comprises dans le périmètre de l'" enveloppe normée " des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, dont le montant est complété par des ajustements " hors enveloppe " ;

- les compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs, dont le montant progresse fortement depuis l'année dernière en raison de la réforme de la taxe professionnelle et de la baisse des droits de mutation ;

- les concours des différents ministères et des comptes spéciaux du Trésor ;

- deux dotations restées en dehors de l'enveloppe normée : le FCTVA et les amendes de police.

I. LES CRÉDITS DE LA DÉCENTRALISATION DANS LE BUDGET DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

Les crédits de l'agrégat 05 " Collectivités locales " s'établissent à 31 milliards de francs dans le projet de loi finances pour 2000, soit 36,4 % de l'ensemble des crédits du ministère de l'intérieur. En 1999, cette proportion s'élevait à 39,5 % dans le projet de loi de finances. Ces crédits sont répartis de la manière suivante :

La dotation inscrite dans le projet de loi de finances pour 2000 est inférieure de 11,5 % à celle du projet de loi de finances pour 1999 et de 12,2% à la loi de finances initiale pour 1999 ^{2( * )} .

Cette diminution s'explique principalement par les mouvements affectant la dotation générale de décentralisation (DGD) des départements.

L'évolution des crédits des collectivités locales de PLF à PLF

A. LA DIMINUTION DES CRÉDITS DE LA DÉCENTRALISATION S'EXPLIQUE PAR LES MOUVEMENTS AU SEIN DE LA DGD

Le montant des crédits du ministère de l'intérieur consacrés aux collectivités locales baisse de 3,4 milliards de francs entre 1999 et 2000. Cette évolution s'explique principalement par la réduction de 4,1 milliards de francs du montant de la dotation générale de décentralisation (DGD).

Si la DGD est une dotation dont le montant est censé évoluer au même rythme que la DGF, elle est affectée en 2000 par d'importantes modifications de périmètre, qui concernent plus particulièrement la DGD des départements.

La DGD des départements connaît deux mouvements significatifs, dont le solde aboutit à une réduction de 4,5 milliards de francs du montant de la DGD inscrit dans le projet de loi de finances pour 2000 :

1. Les conséquences de la CMU

Les crédits de la DGD sont réduits de 9,1 milliards de francs, conformément aux dispositions de la loi portant création de la couverture maladie universelle qui " nationalise " les dépenses d'aide médicale des départements.

2. La compensation de la nouvelle baisse des droits de mutation

Les crédits de la DGD sont majorés de 4,6 milliards de francs correspondant à la compensation de la nouvelle baisse des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements.

La compensation versée aux départements est intégrée à la DGD car les DMTO leur ont été transférés dans le cadre des lois de décentralisation qui, codifiées à l'article L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales, ont déterminé les modalités de la compensation en cas de baisse du produit des impôts transférés en contrepartie de transferts de compétences.

Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit que, puisque cette compensation est intégrée à la DGD, elle progresse au même rythme qu'elle, c'est-à-dire en fonction du taux de progression de la DGF après recalage de la base de cette dotation et régularisation négative de son montant.

Votre commission des finances a adopté plusieurs amendements à l'article 5 du présent projet de loi de finances destinés à préserver les ressources des départements et des collectivités locales en général : un amendement de votre rapporteur spécial tendant à indexer la compensation de la baisse des droits de mutation au même taux que la compensation de la réforme de la taxe professionnelle, soit 2,05 % et deux amendements présentés par le rapporteur général tendant, d'une part, à prendre en compte l'évolution réelle des bases pour le calcul de la compensation et, d'autre part, à préciser que la compensation de la baisse des droits de mutation n'est pas prise en compte dans le montant de la DGD inscrit dans l'enveloppe normée, de manière à ne pas pénaliser le montant de la variable d'ajustement de l'enveloppe, la dotation de compensation de la taxe professionnelle, la DCTP.

B. L'ÉVOLUTION MÉCANIQUE DES CRÉDITS DE LA DÉCENTRALISATION

Le montant des autres chapitres du budget du ministère de l'intérieur connaît des évolutions sans surprise :

1. Les dotations d'équipement

Les crédits de la dotation globale d'équipement (DGE) ^{3( * )} progressent au même rythme que la formation brute de capital fixe (FBCF) de l'Etat, soit 3,6 %, pour s'établir à 5,4 milliards de francs.

L'évolution des crédits de la DGE depuis 1996

A la suite de la réforme de la DGE des communes en 1996, qui a abouti à la suppression de la première part de cette dotation, la dotation du chapitre 65-52 " dotation globale d'équipement des communes " a été revue à la baisse pour tenir compte de la réduction du champ de la DGE. Ainsi, de 3,6 milliards de francs en 1995, son montant est passé à 3,1 milliards de francs en 1996, puis à 2,4 milliards de francs en 1997. Depuis 1997, le montant de la DGE des communes est indexé sur l'évolution de la formation brute de capital fixe de l'Etat.

Depuis la réforme, la consommation des crédits de la DGE des communes a fortement diminué entre 1995 et 1998, comme le montre la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1998 :

Dépenses nettes de la DGE des communes

(en milliards de francs)

1995	1996	1997	1998	98/97	98/94
3,10	2,13	1,70	1,98	16,0 %	-36,2 %

Source : Cour des comptes

Le mouvement de reprise constaté entre 1997 et 1998 reste d'une ampleur modérée puisque le montant des crédits consommés en 1998 a été inférieur à celui de la dotation en loi de finances initiale, contribuant ainsi à accroître le stock important de crédits reportés.

Si le rythme de consommation des crédits de 1999 constaté au 1 ^er août ne s'améliore pas, le même phénomène se reproduira et le stock de crédits reporté pourrait tendre vers 4 milliards de francs.

La DGE : montant et consommation des crédits

	LFI 98	Reports disponibles	Conso 98	LFI 99	Reports disponibles	Conso au 1/08/99	PLF 2000
DGE Communes	2,46	2,95	2,01	2,55	3,44	1,52	2,64
DGE Départements	2,59	0,86	3,03	2,67	0,75	2,73	2,76

L'évolution des dépenses de la DGE des communes contraste avec celle de la DGE des départements, dont le taux de consommation ne cesse de progresser. Ainsi, en 1998, la consommation a été supérieure à la dotation en loi de finances initiale, contribuant ainsi à résorber le stock de reports.

Les dotations régionale et départementale d'équipement scolaire et des collèges progressent comme la FBCF de l'Etat, soit 3,6 %. Leur montant pour 2000 s'établit à 5,18 milliards de francs.

2. La compensation de la suppression des droits de mutation perçus par les régions

La compensation versée aux régions en contrepartie de la suppression en 1999 de la taxe additionnelle régionale sur les DMTO s'élèvera à 5,133 milliards de francs en 2000, soit une progression de 1,4 %. Ce taux d'évolution est supérieur au taux prévu par la loi de finances pour 1999, qui dispose que la compensation est indexée sur l'évolution de la DGF, soit 0,821 %. Par conséquent, le montant de la compensation aux régions aurait du s'établir à 5,101 milliards de francs. La différence de 32 millions de francs s'explique par le fait que le montant inscrit dans la loi de finances pour 1999 s'est avéré légèrement inférieur à celui résultant de l'évolution réelle des bases.

3. Les subventions facultatives et obligatoires

Les subventions poursuivent leur mouvement de baisse. Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1998, la Cour des comptes relève que " les concours financiers de l'Etat inscrits au budget du ministère de l'intérieur qui n'ont pas été inclus dans l'enveloppe normée du pacte de stabilité ont diminué au cours des dernières années ".

Ces concours sont répartis au sein de trois chapitres :

- les subventions de caractère obligatoire (41-51) dont le montant s'établit à 236 millions de francs, en baisse de 28 %. Cette baisse est due à la réduction des crédits consacrés à la compensation de deux exonérations de taxes foncières. La première concerne les exonérations de taxe foncière pour les propriétés bâties pour les constructions neuves, dont le montant passe de 295 à 200 millions de francs (pour une consommation de 286 en 1998 et une consommation prévisionnelle de 125 en 1999). Cette baisse résulte du ralentissement du rythme de construction des immeubles. La seconde exonération bénéficie aux terrains ensemencés, plantés ou replantés en bois en 1988 et 1989. Sa dotation est stable en 2000, à 25 millions de francs.

L'imputation de la compensation de ces exonérations sur les crédits du ministère de l'intérieur est une curiosité historique, les compensations étant pour la plupart regroupées au sein d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat.

- les subventions de caractère facultatif (41-52) passent de 6 à 5 millions de francs (contre 9,3 en 1998). L'évolution des crédits de ce chapitre est liée à l'ouverture en gestion de crédits destinés à des communes en difficulté.

- les subventions pour divers travaux d'intérêt local (67-51). Traditionnellement abondé au cours de la discussion parlementaire, ce chapitre profite pleinement des fruits de la croissance puisque sa dotation a progressé de 12,8 % entre 1998 et 1999.