II. LA DEUXIÈME ANNÉE DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ
L'article 57 de la loi de finances pour 1999 a
déterminé les règles de fonctionnement du " contrat
de croissance et de solidarité " qui succède au pacte de
stabilité et régit les relations financières entre l'Etat
et les collectivités locales en 1999, 2000 et 2001.
Le contrat de croissance repose sur trois principes :
- les principales dotations de l'Etat aux collectivités locales sont
regroupées au sein d'une enveloppe dite " normée ". Le
montant de cette enveloppe évolue en fonction d'un indice composé
des prix de l'année à venir et d'une fraction du taux de
croissance du PIB de l'année en cours ;
PROJET
DE LOI DE FINANCES POUR 2000
Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités
locales
|
|
1999 LFI révisée |
2000 PLF |
Évolution
|
|
I.
DOTATIONS SOUS ENVELOPPE
|
108.882
|
111.386
|
2,30
|
|
TOTAL I AVANT RÉFORME DE LA CMU |
166.907 |
169.699 |
1,67 |
|
TOTAL I |
166.907 |
169.699 |
- 3,80 |
|
II.
COMPENSATION DE LA RÉFORME FISCALE
|
13.119
|
22.600
|
72,27
|
|
TOTAL II |
19.410 |
32.338 |
66,60 |
|
III.
DOTATIONS HORS ENVELOPPE
|
20.512
|
21.820
|
6,38
-
- 29,69
|
|
TOTAL III |
97.256 |
98.233 |
1,00 |
|
TOTAL GÉNÉRAL |
283.573 |
291.143 |
2,67 |
|
IV - FISCALITE TRANSFEREE (POUR MÉMOIRE) |
43.572 |
41.773 |
- 4,13 |
(1) hors
enveloppe normée ; (2) dont 150 MF hors enveloppe normée en 1999,
2000 et 2001 ; (3) dont crédits Culture et compensation 1999 DMTO
des départements intégrée dans la DGD au sein de
l'enveloppe normée (base 1999 pour 2000) ; (4) dont crédits
Culture ; (5) dont 255 MF en 1999 à transférer en gestion au
FNPTP, au titre de la part à la charge de l'Etat dans le cadre de la loi
relative au pacte de relance pour la ville ; (6) dont 310 MF en 2000
à transférer en gestion au FNPTP, au titre de la part à la
charge de l'Etat dans le cadre de la loi relative au pacte de relance pour la
ville.
Hypothèses retenues : - Prix : 1998 : + 0,6 % ;
1999 : + 0,5 % ; 2000 : 0,9 %
- Pib vol : 1998 : + 3,2 %. 1999 : + 2,3 % ;
2000 : + 2,8 %
- à l'intérieur de l'enveloppe, les dotations évoluent en
fonction de leur propre mode d'indexation, qui n'est pas le même que
celui de l'enveloppe ;
- en conséquence, si les dotations augmentent plus vite que l'enveloppe,
il faut qu'une dotation soit " sacrifiée " et devienne la
variable d'ajustement. Depuis 1996, la dotation de compensation de la taxe
professionnelle (DCTP) joue ce rôle.
A. L'ÉVOLUTION DES DOTATIONS QUI COMPOSENT L'ENVELOPPE NORMÉE
Les dotations qui composent l'enveloppe normée sont indexées soit sur " le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ", soit sur les recettes fiscales nettes de l'Etat, soit sur la formation brute de capital fixe de l'Etat.
1. La DGF en 2000
Les trois taux de progression de la DGF
Le taux
de progression de la DGF d'une année sur l'autre prend une importance
qui dépasse largement la DGF elle-même. En effet, ce taux
détermine la progression de plusieurs dotations de l'Etat
indexées sur la DGF, mais également l'indexation des
compensations versées aux collectivités locales en contrepartie
des suppressions d'impôts locaux décidées depuis 1999
(suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle et
baisse des droits de mutation).
Il y a trois manières de calculer le "
taux
d'évolution "
de la DGF :
en comparant le montant du prélèvement sur les recettes fiscales
de l'Etat inscrit dans le projet de loi de finances au titre d'une année
avec celui de l'année précédente. Ces montants
intègrent les différents abondements exceptionnels dont
bénéfice la DGF, tels que les majorations de 500 millions de
francs de la DSU ou de la dotation d'intercommunalité dans le
présent projet de loi de finances. En 2000, le taux de progression ainsi
obtenu s'élève à
2,04 %
;
en se référant à l'article 1613-1 du code
général des collectivités territoriales (CGCT) qui dispose
que "
à compter du projet de loi de finances initiale pour 1996,
la dotation globale de fonctionnement évolue chaque année en
fonction d'un
indice
égal à la somme du taux
prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la
consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et
de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut
en volume de l'année en cours, sous réserve que celui-ci soit
positif
". En 2000, l'indice de la DGF ainsi obtenu s'établit
à :
0,9 (prix 2000) + 1,15 (50 % du PIB 1999) = 2,05 % ;
en
comparant d'une année sur l'autre le montant la DGF retenu pour le
calcul de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux
collectivités locales, qui, du fait de l'application des
mécanismes de " recalage de la base " et de
" régularisation "
4(
*
)
, sont des montants recalculés
pour tenir compte de la réalité de l'évolution des
indicateurs économiques (prix et PIB). En 2000, le taux de progression
de la DGF ainsi calculé s'élève à
0,821 %.
La dotation globale de fonctionnement (DGF) représente environ les deux
tiers du montant total de l'enveloppe normée. Le taux retenu pour
déterminer le montant de la DGF inscrit dans l'enveloppe est le taux
résultant de l'application des règles du code
général des collectivités territoriales, qui
prévoit que la DGF évolue en fonction d'un indice composé
de l'évolution des prix pour l'année à venir et de 50% du
taux de croissance du PIB pour l'année en cours.
L'" indice de la DGF " en 2000 s'établit à :
0,9 (prix 2000) + 1,15 (50 % du PIB 1999) = + 2,05 %
Pour
obtenir le montant de la DGF dans l'enveloppe normée de 2000, ce taux
n'est pas appliqué au montant de la DGF retenu pour calculer le montant
de l'enveloppe normée de 1999, mais au montant de la DGF 1999
" recalé ", c'est à dire recalculé en fonction
des derniers indicateurs économiques connus.
Car, puisque la DGF de 1999 avait été calculée en fonction
d'une hypothèse de prix 99 de 1,2 % et de PIB 98 de 3,2 % et
que, en réalité, les prix 99 ne progresseront que de 0,5 % et que
la croissance du PIB 98 a été de 3,2 %, le taux
d'évolution a appliquer à la DGF de 1998 n'est pas de 2,75 %
(1,2 + 1,55) mais de 2,1 (0,5 + 1,6).
En raison du recalage, le montant de la DGF 1999 auquel est appliqué
l'indice de la DGF pour 2000 n'est pas de 109,545 milliards de francs mais
de 108,638 milliards de francs
5(
*
)
. Par conséquent, le montant
de la DGF inscrit dans l'enveloppe normée s'élève
à :
108,638 x 2,05 % = 110,865 milliards de francs
Ce
montant est celui qui est retenu en tant que montant de la DGF figurant dans
l'enveloppe normée au titre de 2000. Pourtant, il n'est ni le montant
définitif de la DGF pour 2000, ni celui qui détermine le taux
d'évolution de la DGF entre 1999 et 2000 qui permettra d'indexer les
dotations qui évoluent comme la DGF. Pour cela, il faut déduire
du montant de la DGF de 2000 le " trop perçu " par les
collectivités locales en 1998. C'est le jeu de la régularisation
négative.
Au cours de sa séance du 8 juillet 1999, le comité des
finances locales a constaté que la DGF versée aux
collectivités locales en 1998 a été supérieure de
679,7 millions de francs au montant résultant de l'application
à la DGF de 1997 des indices économiques définitifs. En
application de l'article L. 1613-2 du code général des
collectivités territoriales, il convient de déduire ce
" trop perçu " du montant de la DGF pour 2000. Par
conséquent, le montant de celle-ci s'établit à :
110
865,65 - 679,731 = 110 185,919 millions de francs
soit une progression de 0,821 % par rapport à la LFI 1999
révisée
Ce taux
est celui que retient le gouvernement pour indexer les dotations qui doivent
évoluer " comme la DGF ". Toutefois, le montant du
prélèvement sur recettes qui alimente la DGF en 2000 ne sera pas
le montant obtenu en application du taux de 0,821 %. En effet, il faut ajouter
aux 110,186 milliards de francs le montant des abondements " hors
enveloppe " de la DGF.
En 2000, il y aura cinq abondements extérieurs : deux en faveur de la
dotation de solidarité urbaine (500 millions de francs chacun), un en
faveur de la dotation de solidarité rurale (150 millions de francs), un
en faveur de l'intercommunalité (en application de la loi du 12 juillet
1999 sur le renforcement et la simplification de la coopération
intercommunale) et un destiné à prendre en compte les
résultats du recensement dans la DGF
6(
*
)
(200 millions de francs).
Par conséquent, le montant du prélèvement sur les recettes
de l'Etat au profit de la DGF dans le projet de loi de finances pour 2000
s'établit à :
110,186 +
1,850 = 112,036 milliards de francs
soit une progression de 2,04 % par rapport à la LFI 1999
2. Les dotations indexées sur la DGF
La
montant de la DGF inscrit dans l'enveloppe normée est le montant qui
résulte de l'application au montant de la DGF de 1999
" recalé " l'indice défini à l'article L. 1613-1
du code général des collectivités territoriales, soit
2,05 % en 2000.
En revanche, le taux de progression appliqué aux dotations composant
l'enveloppe normée qui évolue " comme la DGF " est le
taux de progression de la DGF
après
imputation de la
régularisation négative, soit 0,821 % en 2000.
Par conséquent, en 2000, la dotation générale de
décentralisation (DGD), la DGD-Corse, la DGD-formation
professionnelle
7(
*
)
, la
dotation spéciale instituteur et la dotation élu local
progresseront de 0,821 %, un taux inférieur au taux d'inflation retenu
pour l'élaboration du projet de loi de finances pour 2000. Ces dotations
connaîtront donc une baisse de leur montant en francs constants.
3. Les dotations indexées sur les recettes fiscales nettes de l'Etat
Les
contributions de l'Etat au fonds national de péréquation de la
taxe professionnelle (FNPTP) et au fonds national de péréquation
(FNP) sont indexées, comme le prévoit l'article 1648 A bis du
code général des impôts, sur "
l'indice de
variation des recettes fiscales de l'Etat, nettes des remboursements et
dégrèvements et des prélèvements sur recettes, tel
que cet indice résulte des évaluations de la loi de finances
initiale, corrigé le cas échéant de l'incidence
d'éventuels transferts de recettes liés à des transferts
de compétence aux collectivités territoriales, à d'autres
personnes morales publiques ainsi qu'aux communautés
européennes
".
En 2000, l'évolution de cet indice est fortement pénalisée
par les modifications du périmètre du budget de l'Etat, qui
minorent les recettes fiscales de 42,6 milliards de francs. A structure
constante, les recettes fiscales nettes du budget de l'Etat augmentent de 3 %
en 2000.
Dans la version initiale du projet de loi de finances pour 2000, l'indice de
progression des recettes fiscales nettes de l'Etat était négatif
en 2000 et s'établissait à - 0,316 %.
Lors de la première lecture par l'Assemblée nationale du
présent projet de loi de finances, les recettes fiscales de l'Etat ont
été majorées de 4,9 milliards de francs, si bien que
l'indice de progression des recettes fiscales nettes s'établit à
0,06 %.
Recettes fiscales de l'Etat nettes des remboursements et
dégrèvements
et des prélèvements sur
recettes
(en milliers de francs)
|
|
LFI 1999 |
PLF 2000 |
00PLF/99 en % |
PLF 2000 après 1 ère lect. AN |
00AN/99 en % |
PLF 2000 à structure constante |
00/99 à structure constante en % |
|
Recettes fiscales brutes |
1.841.586 |
1.877.344 |
+ 1,9 |
1.882.205 |
+ 2,2 |
1.919.944 |
+ 4,2 |
|
Remboursements et dégrèvements |
- 306.670 |
- 330.730 |
- |
- |
- |
- 330.730 |
- |
|
Recettes fiscales nettes des R & D |
1.534.916 |
1.546.614 |
+ 0,8 |
1.551.475 |
+ 1,1 |
1.589.214 |
+ 3,5 |
|
Prélèvements sur recettes |
- 271.275 |
- 286.972 |
- |
- |
- |
- 286.972 |
- |
|
Recettes fiscales nettes des R & D et prélèvements |
1.263.641 |
1.259.642 |
- 0,3 |
1.264.503 |
+ 0,06 |
1.302.242 |
+ 3 |
L'évolution des concours de l'Etat au FNPTP et au FNP ne
reflète pas l'évolution réelle des ressources de ces fonds
en 2000.
S'agissant du FNPTP, les deux dotations de l'Etat à ce fonds ne
constituaient que le tiers des ressources du fonds en 1999, les deux autres
tiers provenant du produit de la cotisation de péréquation
acquittée par les entreprises et du versement par l'Etat d'une partie du
produit de la fiscalité locale de France Télécom et de la
Poste.
En 2000, le versement en provenance de la fiscalité locale de France
Télécom s'élèvera à 2 milliards de
francs, contre 1,7 milliard de francs en 1999, soit une progression de
20 %. Les deux dotations de l'Etat s'établissaient à
1,642 milliards de francs dans la rédaction initiale du projet de
loi de finances pour 2000 et devraient finalement conserver le même
montant qu'en 1999, 1,649 milliards de francs, soit une baisse en francs
constants. Le montant du produit de la cotisation de péréquation
qui sera affecté au FNPTP en 2000 n'est pas encore connu.
Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle
(FNPTP) en 1999
(en millions de francs)
|
Recettes |
Dépenses |
||
|
-
1
ère
dotation de l'Etat
|
938,814
|
- Contribution aux compensations d'exonération de
taxe
professionnelle (pacte de relance pour la ville)
|
|
|
Total des recettes |
5.666,578 |
Total des dépenses |
2.688,978 |
|
|
|
Versement du solde au FNP |
2.977,623 |
*
Avant l'adoption de la loi de finances pour 1999, qui prévoit une
augmentation de la cotisation de péréquation au profit du budget
général. Cette réforme devrait conduire à minorer
le pourcentage du produit de la cotisation de péréquation qui est
versé au FNPTP.
L'année 2000 risque d'être difficile pour le FNP. En effet, ce
fonds dispose de trois ressources :
- une dotation de l'Etat, inscrite dans l'enveloppe normée, qui figure
au budget des charges communes. Dans la version du projet de loi de finances
pour 2000 issue de sa première lecture par l'Assemblée nationale,
le montant de cette dotation devrait rester stable en 2000 ;
- le " solde " du FNPTP. Comme les ressources du FNPTP sont
supérieures à ses dépenses, le solde est versée au
FNP. Ce solde est réduit par les dispositions de l'article 58 de la loi
de finances pour 1998, qui font supporter au FNPTP la charge de la compensation
intégrale des baisses de DCTP enregistrées par les communes
éligibles à la DSU et à la DSR, ainsi que par les
groupements auxquels elles appartiennent, soit 569 millions de francs. A
la suite de l'adoption par l'Assemblée nationale de
l'article 34
bis
du présent projet de loi de finances,
ce montant a été porté à 685 millions de
francs. En outre, l'article 34
quater
du présent projet
de loi de finances prévoit que la majoration de 150 millions de
francs en 2000 de la DSR " bourgs-centres " sera financé par
un prélèvement sur les recettes du FNPTP ;
- une majoration de 150 millions de francs, qui ne figure pas dans
l'enveloppe normée, décidée par la loi de finances pour
1999 et destinée à compenser partiellement la baisse du solde du
FNPTP.
Afin de préserver les ressources du FNP en 2000, votre commission des
finances a adopté deux amendements, l'un prévoyant que
l'augmentation de la DSR ne sera pas financée par les ressources de la
péréquation, l'autre majorant de 150 millions de francs
supplémentaires le montant du FNP pour faire faire à la
dégradation du solde du FNPTP.
Le fonds national de péréquation (FNP) en 1999
(en millions de francs)
|
Recettes |
Dépenses |
||
|
- solde
du FNPTP
|
2.977,623
|
-
compensations des exonérations de taxe professionnelle dans les ZRR
|
|
|
Total des recettes |
3.804,94 |
Total des dépenses |
3.804,94 |
L'évolution du montant des crédits des deux fonds dépendra également de la fraction du produit de la cotisation de péréquation que l'Etat décidera d'affecter au FNPTP. En effet, l'Etat ne consacre pas au FNPTP l'intégralité du produit de la cotisation. Entre 1995 et 1998, seulement 60 % environ bénéficiaient à la péréquation. Ce taux s'est sans doute dégradé depuis 1999 puisque, si la loi de finances pour 1999 a augmenté les taux de la cotisation de péréquation, elle a également prévu explicitement que le produit de la majoration serait reversé au budget de l'Etat.
Répartition du produit de la cotisation de
péréquation
entre le budget de l'Etat et le
FNPTP
|
Cotisation de péréquation |
Produit 1996 |
Produit 1997 |
Produit 1998 |
Produit 1999 |
|
Produit affecté au FNPTP (réparti en n+1) |
61,1 % |
60,7 % |
61,3 % |
nc |
|
Produit affecté au budget de l'Etat (à l'année n) |
38,9 % |
39,3 % |
38,7 % |
nc |
4. Les dotations indexées sur la formation brute de capital fixe (FBCF) de l'Etat
Le taux de progression de la FBCF de l'Etat a été fixé à 3,6 % pour 2000. La DGE des communes et des départements, la dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges évolueront en fonction de ce taux.
B. L'ÉVOLUTION DE L'ENVELOPPE NORMÉE
1. Le taux de progression de l'enveloppe normée prend en compte 25 % du taux de croissance du PIB
L'ensemble des dotations dont l'évolution a
été
présentée ci-dessus fait partie du périmètre de
l'enveloppe normée, dont les modalités d'évolution ont
été définies par la loi de finances pour 1999.
L'article 57 prévoit que le montant de l'enveloppe normée
évolue en fonction d'un indice correspondant à la somme du taux
de croissance prévisionnel des prix pour l'année à venir
et d'une fraction du taux de croissance du PIB de l'année en cours.
Cette fraction était de 20 % en 1999, sera de 33 % en 2001, et
s'établit à 25 % dans le projet de loi de finances pour 2000.
Le taux de progression de l'enveloppe normée dans le projet de loi de
finances pour 2000 s'établit donc à :
0,9 (prix 2000) + 0,575 (25 % PIB 99) = 1,475
En appliquant ce taux au montant total des crédits de l'enveloppe normée de 1999, on obtient le montant de l'enveloppe en 2000, soit :
164,531 x 1,475 = 166,957 milliards de francs
Le montant total des dotations comprises dans l'enveloppe (hors majorations exceptionnelles et changements de périmètre) ne devra donc pas dépasser 166,957 milliards de francs. Etant donné que le montant total des dotations présentées ci-dessus s'établit à 155,102 milliards de francs, le montant de la dotation qui joue le rôle de variable d'ajustement, la DCTP, s'élève à 11,855 milliards de francs.
2. Les ajustements apportés à l'enveloppe normée
Le
montant des dotations composant l'enveloppe normée peut être
majoré par le biais d'abondements exceptionnels. Dans le projet de loi
de finances, ces abondements concernent la DGF, à hauteur de
1,85 milliards de francs (pour la DSU, la DSR, l'intercommunalité
et le recensement) et le FNP (150 millions de francs).
Mais le montant des dotations peut également être modifié
en raison de changements dans le périmètre des dotations. Ainsi,
le montant de la dotation spéciale instituteurs est réduit de
269 millions de francs en raison de l'incorporation progressive de ces
derniers dans le corps de professeurs des écoles.
De même, le montant de la DGD est réduit de 4,5 milliards de
francs du fait de la " nationalisation " de l'aide médicale
des départements ( -9,1 milliards de francs) et de la
compensation de la nouvelle baisse des droits de mutation
(+ 4,6 milliards de francs). Ces mouvements ne sont pas pris en
compte dans le calcul de l'enveloppe normée en 2000.
Après imputation de ces différents mouvements, et principalement
de la forte amputation des crédits de la DGD, il apparaît que le
montant total des crédits consacrés en 2000 aux dotations
composant l'enveloppe normée s'établira à
165,572 milliards de francs.
C. LA DOTATION SACRIFIÉE : LA DCTP
La dotation de compensation de la taxe professionnelle joue le rôle de variable d'ajustement. Par conséquent, son montant diminue d'année en année. En 2000, il s'établira à 11,8 milliards de francs, en baisse de 3,44 %.
1. L'ampleur des baisses de DCTP conduit à en exonérer certaines collectivités
En 1999,
la DCTP avait enregistré une baisse de 12 %. L'ampleur de cette
réduction, et ses conséquences pour les budgets locaux, avaient
conduit le gouvernement à prévoir un dispositif de modulation de
la baisse de DCTP enregistrée par les collectivités les moins
favorisées. Ce dispositif comportait deux volets :
- d'une part, le contrat de croissance prévoit que, pendant ses trois
années d'application, les communes éligibles à la DSU et
à la DSR, les départements éligibles à la dotation
de fonctionnement minimale et les régions éligibles au fonds de
correction des déséquilibres régionaux ne supportaient que
la moitié des baisses de DCTP par rapport à l'année
précédente.
Il n'avait pas été possible d'exonérer totalement ces
collectivités dans le contrat car, la DCTP étant une enveloppe
fermée, une exonération totale aurait conduit à une baisse
trop forte des dotations des collectivités " non
modulées ". Pour elles, la réduction de DCTP s'est tout de
même élevée à près de 25 %.
- d'autre part, afin d'exonérer totalement les communes DSU et DSR, une
deuxième part à la seconde fraction du FNPTP a été
créée. Votre rapporteur spécial avait déposé
un amendement incluant dans le dispositif les groupements comportant au moins
une commune éligible à la DSU et ou la DSR. Toutefois, cette
compensation, versée en 1999, 2000 et 2001, ne porte que sur la baisse
enregistrée en 1999.
L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi de
finances pour 2000, à l'article 32 bis, un dispositif similaire pour
compenser les baisses de DCTP enregistrées entre 1999 et 2000. Votre
commission des finances a adopté des amendements tendant à faire
en sorte que le dispositif soit reconduit en 2001 et qu'il ne pénalise
pas les ressources du FNPTP.
Au total, en 2000, les communes DSU et DSR ne subiront pas de baisses de DCTP.
En revanche, les collectivités qui ne sont pas éligibles à
une dotation de solidarité supporteront quant à elles une baisse
de DCTP d'environ 4 à 5 %.
2. L'alternative proposée par le Sénat : la prise en compte de 50 % du taux de croissance du PIB
Le
montant de la DCTP est directement lié au taux d'indexation de
l'enveloppe normée, en particulier au niveau de la fraction du taux de
croissance du PIB pris en compte dans son calcul.
Afin de limiter les conséquences pour les budgets locaux d'une trop
forte diminution de la DCTP, dotation qui est censée compenser, faut-il
le rappeler, des exonérations de taxe professionnelle (et qui devrait
donc évoluer comme les bases de taxe professionnelle), le Sénat
avait, à l'initiative de votre commission des finances, adopté un
amendement portant à 50 % en 2000 et en 2001 la fraction du taux de
croissance du PIB retenue pour l'indexation de l'enveloppe normée.
La Sénat, sur proposition de votre commission des finances, a
adopté cette année un amendement allant dans le même sens.
La prise en compte de 50 % du taux de croissance du PIB porte le montant
de l'enveloppe normée à :
164,531 x (0,9 + 1,15) = 167,904 milliards de francs
En conséquence, le montant de la DCTP s'élèverait à :
167,904 - 155,102 = 12,802 milliards de francs 8( * ) .
Ainsi, en alignant l'indice d'évolution de l'enveloppe normée sur celui de la DGF, le montant de la DCTP peut croître légèrement.