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25 novembre 1999 : Budget 2000 - Décentralisation ( rapport général - première lecture )

 

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CHAPITRE II :

LES PERSPECTIVES DU SYSTÈME DE FINANCEMENT
DES COLLECTIVITÉS LOCALES

I. L'ASPHYXIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Les collectivités locales subissent actuellement un effet de ciseau entre l'évolution de leurs charges et celle de leurs dépenses.

A. L'EVOLUTION DES CHARGES

1. Les collectivités locales sont confrontées à des augmentations de charges ...

Les collectivités locales supportent de plus en plus de charges résultant de décisions de l'Etat qui ne s'accompagnent pas de transferts de ressources. Le plus pénalisant pour les budgets locaux est l'augmentation des dépenses de personnel résultant des dispositions de l'accord salarial du 10 février 1998. Le coût total pour les collectivités de l'accord de février 1998 s'élève à 9,5 milliards de francs sur trois ans, dont 4 milliards de francs en 1999 et 3,2 milliards de francs en 2000.

En matière de personnel, les collectivités locales doivent également supporter la charge du recrutement des emplois-jeunes qui, selon la direction de la comptabilité publique, a conduit à majorer le coût des charges de personnel de 0,6 % en 1998.

L'exemple des rémunérations n'est pas le seul. Les collectivités locales supporteront en 2000 une hausse de leurs cotisations à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), qui devrait représenter une charge supplémentaire de 1,1 milliard de francs sur deux ans, dont 550 millions de francs dès 2000.

Les collectivités locales subissent également le coût croissant de la départementalisation des services d'incendie et de secours (SDIS), initialement estimé à 11,6 milliards de francs. Cette prévision est aujourd'hui dépassée10(*), à tel point que le ministre de l'intérieur a annoncé la création d'une commission de suivi et d'évaluation de la mise en oeuvre de la réforme des SDIS. Lors de son audition par votre commission des finances, le 2 novembre 1999, le ministre de l'intérieur a également déclaré étudier les modalités de la création d'une dotation globale d'équipement spécifique (DGE) aux SDIS.

Enfin, les investissements des collectivités locales sont largement dictées par la nécessité d'adapter les équipements existant aux évolutions des normes techniques établies par les administrations centrales. Selon une étude du Crédit local de France et du cabinet Arthur Andersen réalisée pour le compte de la fédération des villes moyennes, le coût des investissements nécessaires s'élève à 140 milliards de francs entre 1999 et 2005.

La reprise de l'investissement des collectivités locales depuis 1997 est principalement justifiée par ces contraintes de mise aux normes des équipements. Compte tenu du caractère parfois contestable de l'élaboration par les administrations centrales des normes qui s'imposent aux collectivités locales, il est à craindre que les investissements ainsi réalisés ne correspondent pas toujours à une allocation optimale des ressources, alors même que les besoins sont importants, notamment dans des domaines tels que les transports en commun et les télécommunications.

2. ... dont elles n'ont pas la maîtrise

Les charges nouvelles imposées aux collectivités locales résultent pour la plupart de décisions de l'Etat prises sans concertation avec les élus locaux. Elles subissent notamment les liens entre les dispositions applicables à la fonction publique de l'Etat et la fonction publique territoriale. En matière salariale, les accords signés par l'Etat employeur s'appliquent mécaniquement aux collectivités locales employeurs. S'agissant de la CNRACL, le gouvernement a estimé, contrairement aux préconisations du comité des finances locales, ne pas pouvoir associer les agents des collectivités locales à l'effort de redressement de la caisse en augmentant leurs taux de cotisation car cette solution aurait conduit à appliquer des taux différents aux agents des trois fonctions publiques. En matière de normes, le rapport remis au ministre de l'intérieur montre que celles qui pénalisent le plus les collectivités locales ne sont pas les normes professionnelles mais les normes édictées par les administrations centrales.

Ces dépenses nouvelles conduisent à remettre en cause les efforts menés par les collectivités locales, depuis le milieu des années 90, pour assainir leur situation financière en maîtrisant leurs dépenses de fonctionnement. Ces efforts ont d'ailleurs été menés dans une période où, avec le pacte de stabilité qui a régi leurs relations financières avec l'Etat de 1996 à 1998, les collectivités ont parallèlement accepté une moindre progression des dotations que leur verse l'Etat, s'associant ainsi à l'effort national de redressement des finances publiques.

En outre, les charges nouvelles que leur impose leur gouvernement portent en germe une nouvelle rigidification de leurs dépenses, comme si l'Etat voulait les pousser à imiter ses propres travers

En effet, malgré les déclarations d'intentions, l'Etat a, pour sa part, du mal à maîtriser la dépense publique et à respecter les critères de convergence. Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1998, la Cour des comptes relève que, avec un déficit budgétaire représentant 2,9 % du PIB, la France se classe au dernier rang des pays de l'Union. Elle souligne également que les tendances actuelles ne vont pas dans le sens d'une amélioration puisque le premier exercice budgétaire complet du gouvernement actuel a été marqué par une augmentation de 3,7 % des charges définitives du budget général, contre 1 % en 1997.

Pire, la Cour met en évidence que l'évolution du budget de l'Etat, à la différence du " cercle vertueux " enclenché par les collectivités locales, se caractérise par une augmentation forte des dépenses de fonctionnement, en partie compensée par une réduction des dépenses d'intervention, redescendues à leur niveau de 1996, et des dépenses d'investissement.

B. L'EVOLUTION DES RECETTES

1. Le sous-dimensionnement de l'effort financier de l'Etat

L'évolution des dotations de l'Etat est insuffisante au regard des charges nouvelles supportées par les collectivités locales. Le ministre de l'intérieur l'a implicitement reconnu lorsqu'il a fait part de son intention de mettre en place une nouvelle dotation, destinée à financer la mise en place des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Cette nouvelle dotation devrait prendre la forme d'une dotation globale d'équipement (DGE) spécifique, alimentée par des crédits provenant de la DGE des communes, de celle des départements et de crédits supplémentaires du budget général.

De même, il est intéressant de relever que le coût pour les collectivités de l'accord salarial du 10 février 1998 est supérieur à l'augmentation de la principale dotation de fonctionnement de l'Etat aux collectivités locales, la dotation globale de fonctionnement (DGF).



Le sous-dimensionnement de l'effort de l'Etat se manifeste également par le développement du phénomène des " abondements " exceptionnels aux différentes dotations, notamment à la DGF et aux dotations qui la composent. Par exemple :

- le cadre du " contrat de croissance et de solidarité " prévoit que pendant ses trois années d'application (1999, 2000, 2001), le montant de la dotation de solidarité urbaine sera majoré de 500 millions de francs ;

- l'article 105 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale dispose que la fraction de la DGF qui alimente les structures intercommunales sera majorée de 500 millions de francs pendant cinq ans ;

- le projet de loi de finances pour 2000 prévoit que, de manière à permettre aux dotations de solidarité qui composent la DGF (la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale) de progresser en 2000 malgré la prise en compte des résultats du recensement général de 1999, la dotation d'aménagement de la DGF sera majorée de 200 millions de francs, la DSU de 500 millions de francs et la DSR de 150 millions de francs.

La multiplication de ces mesures témoigne du fait que les dotations traditionnelles ne sont plus à même de s'adapter aux aléas conjoncturels. En conséquence, le gouvernement est conduit à majorer, voire à " bricoler "11(*), les montants des dotations pour en absorber les effets.

De la même manière, l'exonération des communes les moins favorisées des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) montre que les évolutions mécaniques des différentes dotations ne sont pas adaptées à la réalité de la situation financière des collectivités locales.

2. La nécessité de revoir l'indexation des concours de l'Etat aux collectivités locales

Lors de son audition par la mission chargée de dresser le bilan de la décentralisation, notre collègue Joël Bourdin, rapporteur de l'observatoire des finances locales, a considéré que les dotations de l'Etat aux collectivités locales devaient évoluer non pas en fonction d'indices prenant en compte l'évolution des prix et une fraction du taux de progression du produit intérieur brut, comme c'est le cas actuellement pour la plupart des dotations, mais en fonction d'un indice synthétique du " panier des charges des collectivités ", représentatif des dépenses réellement supportées par les collectivités. Il a estimé que cet indice devrait prendre en compte les augmentations de charges, telles que les dépenses de personnel, mais également leurs baisses, par exemple celle des frais financiers.

Cette idée doit faire son chemin, même si le gouvernement n'y semble pas favorable pour l'instant. Pour l'heure, il convient de continuer à raisonner dans le cadre actuel des indices élaborés en fonction des évolutions des prix et du PIB. L'indice de la DGF, défini à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, qui prend en compte les prix et 50 % du taux de croissance du PIB, pourrait être considéré comme satisfaisant. Malheureusement, le montant de la DGF d'une année n'est pas calculé en appliquant l'indice au montant de l'année antérieure. Il faut en effet tenir compte des opérations de recalage de la base de la DGF ainsi que de la régularisation de son montant au titre du " trop perçu " au cours d'exercices antérieurs ". Ainsi, en 2000, la DGF progressera de 0,821 % au lieu des 2,05 % prévus par l'indice.

Ce taux de 0,821 % s'applique à toutes les dotations dont ils est prévu qu'elles sont indexées sur la DGF, soit la dotation spéciale instituteurs, la dotation élu local, la dotation générale de décentralisation (DGD) et les dotation globale d'équipement (DGE) des communes et des départements.

L'indice retenu par le contrat de croissance et de solidarité pour déterminer le montant de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales est également trop faible, puisqu'il tient compte de 20 % du taux de croissance du PIB en 1999, 25 % en 2000 et 33 % en 2001. Ainsi, en 2000, l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales augmentera de 1,475 %, contre 2,05 % pour le montant de la DGF inscrit dans l'enveloppe normée.

Le décalage entre ces deux taux aboutit à une diminution mécanique, d'une année sur l'autre, du montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, qui est la variable d'ajustement du contrat de croissance. Depuis 1995, cette dotation, qui est pourtant censée compenser des exonérations de taxe professionnelle consenties par l'Etat aux entreprises, a perdu environ 25 % de son montant.

Il ressort de ces exemples que les collectivités locales sont insuffisamment associées aux fruits de la croissance. Le graphique ci-dessous compare l'évolution depuis 1997 des recettes brutes du budget général à structure constante, c'est-à-dire sans tenir compte du transfert de recettes à la sécurité sociale opéré par le projet de loi de finances pour 2000, et celle des prélèvements sur les recettes de l'Etat aux collectivités locales, qui constituent une part substantielle des dotations de l'Etat aux collectivités12(*). Il apparaît clairement que le supplément de recettes enregistré par l'Etat ne profite que marginalement aux collectivités locales.

Les conséquences négatives de l'insuffisance des taux d'indexation des dotations de l'Etat sont aggravées par les orientations du gouvernement tendant à remplacer des impôts perçus par les collectivités locales par des dotations de l'Etat. Les allégements fiscaux consentis par l'Etat aux collectivités ne sont pas compensés par la voie du dégrèvement, qui permet aux ressources des collectivités de continuer à évoluer comme les anciennes bases, mais par des compensations, calculées en appliquant au montant de la perte de recettes au titre de la première année un taux d'indexation, qui tend de manière systématique à devenir " le taux de progression de la DGF ".

Ces orientations conduisent à priver les collectivités locales du dynamisme des bases. Par exemple, en 2000, la compensation de la réforme de la taxe professionnelle sera indexée à 2,05 % alors que les anciennes bases, les salaires, augmenteront de plus de 3 %. En outre, les collectivités locales ne bénéficieront jamais des emplois créés sur leur territoire après la mise en place de la réforme.

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