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25 novembre 1999 : Budget 2000 - Décentralisation ( rapport général - première lecture )

 

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MODIFICATIONS APPORTÉES PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Au cours de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale du présent projet de loi de finances, les crédits de la décentralisation ont été majorés, à titre non reconductible, de 376 millions de francs dont :

- 10 millions de francs au chapitre 41-56 (DGD) pour compenser aux départements les pertes de recettes engendrées par la suppression des droits liés aux cessions effectuées par les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) ;

- 366,117 millions de francs, à titre non reconductible, à l'article 10 du chapitre 67-51.

EXAMEN EN COMMISSION

I. EXAMEN DES CRÉDITS 2000 DE L'INTÉRIEUR ET DE LA DÉCENTRALISATION

Réunie le mercredi 6 octobre 1999, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Michel Mercier sur les crédits consacrés, dans le projet de loi de finances pour 2000, à l'intérieur et la décentralisation : décentralisation.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a rappelé que la commission des finances devait se prononcer sur l'évolution des crédits consacrés à la décentralisation, contenus dans le fascicule budgétaire du ministère de l'intérieur mais que, traditionnellement, le rapporteur spécial se livrait à une présentation de la totalité de l'effort financier accompli par l'Etat en faveur des collectivités locales.

Il a observé que les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales comportaient, d'une part, les dotations comprises dans le périmètre de " l'enveloppe normée " définie par le " contrat de croissance et de solidarité " et, d'autre part, des crédits " hors enveloppe ", principalement composés des dégrèvements et des compensations d'exonérations fiscales.

S'agissant des crédits inscrits au budget du ministère de l'intérieur, il a indiqué que leur montant dans le projet de loi de finances pour 2000 s'établissait à 31 milliards de francs, en baisse, d'un exercice à l'autre, de 12,2 %. Il a expliqué que cette diminution était due aux modifications du périmètre de la dotation générale de décentralisation (DGD), qui est affectée par deux mouvements contraires ; d'une part, son montant est réduit de 9,1 milliards de francs conformément aux dispositions de la loi portant création de la couverture maladie universelle ; d'autre part, elle bénéficie d'une majoration de 4,6 milliards de francs, correspondant à la compensation de la nouvelle baisse des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements.

Il a ajouté que les autres crédits inscrits au budget du ministère de l'intérieur évoluaient en fonction de règles mécaniques d'indexation.

Le rapporteur spécial a ensuite présenté les modalités d'évolution des dotations concernées par le contrat de croissance et de solidarité. Il a rappelé que le contrat reposait sur trois principes. En premier lieu, les principales dotations de l'Etat aux collectivités locales sont regroupées au sein d'une enveloppe dite " normée ". En deuxième lieu, les dotations qui composent l'enveloppe évoluent en fonction de leur propre mode d'indexation. En troisième lieu, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) continue de jouer son rôle de variable d'ajustement.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a expliqué que la principale dotation composant l'enveloppe normée, la dotation globale de fonctionnement (DGF) évoluait en fonction de règles complexes mais que, en raison du jeu du " recalage " de la base et de la régularisation négative, le taux d'indexation de cette dotation en 2000 s'établit à 0,821 %. Il a constaté que ce taux était inférieur à celui de l'évolution prévisionnelle des prix mais que, malgré tout, il servirait à déterminer l'évolution en 2000 de la dotation générale de décentralisation (DGD), de la DGD-Corse, de la dotation de décentralisation formation professionnelle, de la dotation spéciale instituteurs et de la dotation élu local. Il a ajouté que les compensations versées aux collectivités locales au titre de la réforme de la taxe professionnelle et de la baisse des droits de mutation variaient également au même rythme que la DGF.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a indiqué que, conformément aux règles du contrat de croissance, les contributions de l'Etat au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au fonds national de péréquation (FNP) évolueraient en 2000 comme les recettes fiscales nettes de l'Etat, en baisse de 0,316 %, tandis que la dotation globale d'équipement (DGE) des communes et des départements, la dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges seraient indexées sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques, en hausse de 3,6 %.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a souligné que la variable d'ajustement du contrat, la DCTP, connaîtrait une nouvelle baisse en 2000, de 3,4 %. Il a expliqué que compte tenu, d'une part, des abondements exceptionnels destinés à la dotation de solidarité urbaine (DSU), à l'intercommunalité et à la prise en compte des résultats du recensement dans la DGF, dont fera l'objet la DGF en 2000 et, d'autre part, des changements de périmètre des dotations, le montant total des crédits consacrés en 2000 aux dotations composant l'enveloppe normée s'établira à 160,5 milliards de francs.

Evoquant les concours de l'Etat extérieurs au périmètre de l'enveloppe normée, le rapporteur spécial a insisté sur le coût croissant, pour le budget, de la prise en charge des allégements de fiscalité locale. Ce coût s'établit en 2000 à 94,36 milliards de francs, dont 22,6 milliards de francs au titre de la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a alors formulé quelques observations générales sur l'évolution des finances locales en 2000. S'agissant de la prise en compte des résultats du recensement dans le calcul de la DGF, il a rappelé que l'application du droit en vigueur, qui consiste à tenir compte de 50 % des habitants supplémentaires en cas de hausse de la population et à ne pas modifier le montant des dotations versées aux collectivités dont la population baisse, aurait pour effet d'augmenter de 1,5 milliard de francs le montant de la dotation forfaitaire et, par ricochet, de réduire de 23 % le montant de la DSU et de 28 % celui de la dotation de solidarité rurale (DSR).

Il a indiqué que le projet de loi présenté par le ministre de l'intérieur, qui sera discuté au Parlement parallèlement à l'examen de la loi de finances pour 2000, proposait de lisser sur trois ans la prise en compte des habitants supplémentaires et de geler pendant trois ans le montant de la dotation forfaitaire perçue par les communes dont la population a baissé. Il a ajouté que l'article 34 du projet de loi de finances pour 2000 prévoyait un abondement de la DGF à hauteur de 200 millions de francs permettant ainsi de stabiliser le montant des dotations de solidarité en 2000. Il a noté que le Premier ministre avait annoncé que le montant de cet abondement serait majoré de 500 millions de francs, selon des modalités qui n'ont pas encore été arrêtées.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a ensuite considéré que les collectivités locales étaient les " oubliées " de la croissance. Il a constaté que les règles de calcul de la DGF, et notamment le jeu du recalage de la base et de la régularisation négative, contribuaient à déconnecter l'évolution de cette dotation de celle de l'activité économique et de la croissance. Il a regretté que cette situation oblige les collectivités locales à faire face à une demande et à des charges dynamiques, sans pour autant bénéficier des ressources correspondantes.

Il a ajouté que le mouvement de suppression progressive des impôts locaux, et leur remplacement par les dotations budgétaires, contribuaient également à placer les collectivités locales en dehors du partage des fruits de la croissance. Il a souligné que les dotations versées aux collectivités en compensation de la suppression d'impôts directs ou indirects évoluaient moins vite que les anciennes bases. A ce titre, il a déploré que la compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle soit indexée sur l'évolution de la DGF, soit 0,821 % pour 2000, alors que, dans le même temps, les anciennes bases augmenteront de plus de 3 %.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a estimé que cette évolution conduisait à s'interroger sur l'avenir des ressources des collectivités locales. Il a constaté que la DGF était enkylosée par des règles qui brident sa progression, que les dotations substituées aux impôts progressaient elles aussi très faiblement et qu'aucun gouvernement n'avait mis en oeuvre ses projets de réforme de la fiscalité locale.

Il a jugé archaïques les impôts directs locaux et a douté de la possibilité de les réformer. Il a rappelé que l'Etat avait abandonné ces impôts aux collectivités locales dès 1914, et s'est demandé s'il n'était pas temps pour les collectivités de les abandonner à leur tour. Il a estimé que, aujourd'hui, la meilleure manière de faire bénéficier les collectivités locales d'une ressource moderne et liée à l'évolution de l'activité économique résidait dans un partage du produit de certains impôts, aujourd'hui perçus par l'Etat, entre celui-ci et les collectivités, selon des modalités négociées et non imposées unilatéralement par l'Etat.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que le rapporteur spécial avait posé des questions essentielles pour l'avenir des ressources locales. A plus court terme, il a considéré que, dans le projet de loi de finances pour 2000, les collectivités locales constituaient la variable d'ajustement du budget de l'Etat et que le montant des concours financiers qui leur sont versés ne résultait pas d'une évaluation réaliste de leurs besoins. Il a jugé indispensable de comparer l'évolution des ressources et des charges des collectivités locales. Il a demandé au rapporteur spécial de fournir à la commission des indications relatives au coût de l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998, la mise en place des 35 heures dans les administrations locales et la situation financière de la caisse nationale des retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a estimé que l'accord de 1998 pesait très lourd sur les budgets locaux. Il a indiqué que son coût s'élevait à 4 milliards de francs en 1999 et serait de 3,2 milliards de francs en 2000. A titre de comparaison, il a rappelé que la DGF n'augmenterait que de 2,5 milliards de francs en 2000. S'agissant des 35 heures, il a insisté sur le caractère hétérogène des situations des collectivités locales. Il a souligné que le Gouvernement refusait de définir un régime de travail commun aux différentes collectivités, invoquant pour une fois le principe de libre administration des collectivités locales. Il a ajouté qu'un recensement des situations était actuellement en cours.

Le rapporteur spécial a ensuite évoqué les difficultés financières de la CNRACL, dont le besoin de financement en 2000 s'élèvera à environ 4 milliards de francs. Il a rappelé que la dégradation de la situation de la caisse était intégralement due aux mécanismes de compensation et de surcompensation, qui la contraignent à financer d'autres régimes. Il a indiqué que le groupe de travail constitué au sein du comité des finances locales avait préconisé une solution consistant en, d'une part, une baisse par l'Etat du taux de la surcompensation et, d'autre part, une augmentation des cotisations acquittées par les employeurs, mais aussi par les agents. Il a ajouté que le secrétaire d'Etat chargé du budget avait évoqué, devant la commission des finances, une solution proche, mais excluant une augmentation des cotisations acquittées par les agents des collectivités locales.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, a approuvé les orientations du rapport de M. Mercier. Il a déploré que l'évolution du montant de la DGF figurant dans le projet de loi de finances pour 2000 soit déconnectée de l'évolution de la croissance. Il a rappelé que, pendant les années de basse conjoncture, l'investissement local avait joué un rôle important dans le soutien de l'activité économique.

Il a considéré que les évolutions financières et fiscales malmenaient le principe de libre administration des collectivités locales. A ce titre, il s'est inquiété de l'augmentation de la part des dotations de l'Etat dans les ressources locales, au détriment de la fiscalité directe.

M. Auguste Cazalet a estimé que l'intégralité des augmentations de population devait être répercutée dans la DGF de manière à récompenser les collectivités qui font des efforts pour attirer des habitants et assument les augmentations de charges correspondantes.

M. Jacques Oudin a estimé qu'une prise en compte intégrale des augmentations de population était indispensable en raison du rôle important du critère démographique dans la détermination du montant des dotations versées aux collectivités locales. Il a estimé que le Parlement devrait modifier le projet du Gouvernement.

Evoquant la CNRACL, il a expliqué que cette caisse n'était pas en difficulté, mais qu'elle était pénalisée par des prélèvements abusifs. Il a jugé absurde le fait que l'Etat l'oblige à s'endetter afin qu'elle puisse financer d'autres régimes. Il a préconisé une rupture avec les politiques menées par les gouvernements successifs au sujet de la CNRACL.

Il s'est étonné que la dotation générale de décentralisation versée à la Corse ne connaisse pas la même baisse que la DGD-Intérieur.

M. Michel Moreigne a jugé " globalement excellent " le propos du rapporteur spécial. Il a déclaré que les missions des collectivités locales étaient énormes et difficiles à remplir, et que le rôle du Sénat était de défendre leurs intérêts. Mais il a constaté que la situation de la DGF en 2000 était particulièrement délicate en raison de la conjonction du recensement et d'une régularisation négative importante. Il a également considéré que le Gouvernement avait répondu à ces difficultés du mieux qu'il avait pu, en procédant à des abondements importants de cette dotation. Il a rappelé que le Premier ministre avait annoncé que le montant de l'abondement destiné à la prise en compte du recensement serait porté à 700 millions de francs.

Evoquant les dispositifs en vigueur avant la création de la DGF, il a jugé que cette dotation constituait le pire des systèmes à l'exception de tous les autres. Il a jugé préférable de renforcer les instruments existants plutôt que d'envisager une hypothétique réforme de l'ensemble du système de financement des collectivités locales.

Répondant à M. Auguste Cazalet, il a considéré que les communes dont la population avait augmenté auraient du procéder à des recensements complémentaires.

M. Jean Clouet s'est interrogé sur une baisse éventuelle des dotations des communes dont la population diminue.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a rappelé que, s'agissant du recensement, le droit en vigueur prévoyait la prise en compte immédiate de la moitié des augmentations de la population et un maintien du niveau de la dotation forfaitaire des communes dont la population baisse. Il a expliqué la décision du Gouvernement de modifier la loi par l'évolution trop faible du montant de la DGF en 2000, qui aurait conduit à une baisse importante du montant des dotations de solidarité. Il a souligné que, afin de maintenir un lien entre le montant de la DGF et le nombre d'habitants, le comité des finances locales avait proposé d'étaler sur deux ans la prise en compte des augmentations de population. Il a regretté que le Gouvernement lisse sur trois ans.

Il a confirmé à M. Jacques Oudin que la CNRACL n'était pas structurellement en difficulté et qu'il était nécessaire que le taux de la surcompensation soit réduit.

Il a précisé que la DGD-Corse était versée à la collectivité territoriale de Corse, et que la DGD versée aux communes et aux départements de Corse était comprise dans l'enveloppe de la DGD-Intérieur.

Enfin, M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a constaté qu'aucun des commissaires ne s'était opposé au principe d'une meilleure association des collectivités locales au partage des fruits de la croissance.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits de la décentralisation jusqu'à l'audition du ministre de l'intérieur.

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