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Proposition de loi relative à la maltraitance

 

N° 204

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 2 février 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants,

Par M. Jean-Léonce DUPONT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Roger Karoutchi, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1797, 1998 et T.A. 404.

Sénat : 125 (1999-2000).

Enfants.

introduction

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est conduit à examiner une proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale le 7 décembre 1999 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants.

Pour la seconde fois en moins d'un an, votre commission des affaires culturelles est saisie d'une proposition de loi issue des travaux du Parlement des enfants qui rassemble désormais chaque année, à l'Assemblée nationale, 577 élèves représentants de classes de cours moyen.

Votre commission tient à rappeler que, depuis 1996, trois lois ont été adoptées par le Parlement selon cette procédure, certes sympathique, mais aussi quelque peu singulière :

- la loi du 30 décembre 1996 relative au maintien des liens entre frères et soeurs ;

- la loi du 14 mai 1998 permettant à l'enfant orphelin de participer au conseil de famille ;

- la loi du 9 juin 1999 visant à inciter au respect des droits de l'enfant dans le monde, notamment lors de l'achat des fournitures scolaires.

Lors de l'examen de ce dernier texte, dont votre commission avait eu à connaître, celle-ci avait souligné son caractère déclaratif, sa portée des plus réduites, la nature d'un dispositif qui relevait à l'évidence davantage de la circulaire que de la loi ; à cette occasion, elle avait inséré dans le texte transmis par l'Assemblée nationale, dans un souci légitime de parallélisme des formes, une disposition additionnelle adoptée dans le cadre de l'opération " sénateurs-juniors ", qui rassemble chaque année dans l'hémicycle du Sénat des élèves de classes de troisième.

S'il convient de se féliciter de la participation de nos législateurs en herbe, écoliers à l'Assemblée nationale et collégiens au Sénat, à des opérations type " Parlement des enfants " ou " Sénateurs-juniors " qui permettent de familiariser les enfants et jeunes adolescents à la vie démocratique et parlementaire, faut-il pour autant développer à l'excès une telle pratique lorsqu'elle aboutit à donner force de loi à des dispositions le plus souvent généreuses mais qui constituent aussi autant de déclarations d'intentions sans véritable portée normative ?

Votre commission ne peut qu'exprimer sa perplexité sur cette procédure et se demande ce que le Parlement a à gagner, y compris auprès des jeunes, en se prêtant à ce qui peut apparaître comme un simulacre législatif.

Certes, la cause qui fait l'objet de la présente proposition de loi est particulièrement digne d'intérêt -une meilleure détection de l'enfance maltraitée- et force est de reconnaître, en dépit de la ratification de conventions internationales, d'un dispositif législatif et réglementaire très développé, de l'action de nombreuses associations s'impliquant de manière exemplaire en faveur des enfants victimes de sévices et mauvais traitements de toute sorte, que cette situation dramatique et inacceptable perdure.

Votre commission observera à titre liminaire que cette proposition ne relève que partiellement de sa compétence : en effet seulement 10 % des enfants en danger ou maltraités font l'objet d'un signalement dans le cadre de l'institution scolaire et le dispositif médico-social de l'éducation nationale, dont la commission dénonce les insuffisances lors de chaque exercice budgétaire, ne lui paraît pas être en mesure de jouer un rôle décisif dans la détection et le signalement des sévices à enfants, alors que ces maltraitances sont très majoritairement commises dans les familles.

L'institution scolaire est-elle particulièrement adaptée pour repérer ces actes de maltraitance alors qu'elle est souvent impuissante, comme le montrent trop d'exemples récents, à prévenir les violences qui se multiplient au sein des établissements ?

L'école qui reste souvent le dernier service public existant dans les quartiers et les zones difficiles, est chargée une fois de plus de tous les maux de notre société alors qu'elle doit déjà, outre ses tâches traditionnelles de transmission des savoirs, contenir les violences scolaires, détecter les conduites à risques et consommations illicites ou dangereuses pour la santé de ses élèves, dénoncer les actes de bizutage ..., alors que dans le même temps la responsabilité pénale de ses personnels -chefs d'établissement et enseignants- est de plus en plus exposée.

Bref, la barque de l'école est déjà lourdement chargée...

Plutôt que de consacrer par la loi des obligations ou des devoirs préexistants, ou qui vont de soi -informer les élèves, détecter les cas de maltraitance, ...- ne faudrait-il pas plutôt augmenter le nombre des médecins scolaires, des infirmières, notamment dans le premier degré, des assistantes sociales et instaurer un contrôle sanitaire plus efficace qui permettrait de mieux prévenir et de repérer les cas d'enfants maltraités, étant rappelé qu'un élève ne verra, dans le meilleur des cas, que trois fois un médecin scolaire pendant la durée de sa scolarité obligatoire ?

*

* *

Après avoir tenté d'évaluer l'importance du phénomène des mauvais traitements à enfants, il conviendra de rappeler l'efficacité relative du dispositif existant pour détecter et signaler ces actes et d'examiner dans quelle mesure la proposition de loi est susceptible de remédier aux insuffisances des dispositions actuelles.

*

* *

I. L'ÉVALUATION DU PHÉNOMÈNE DE LA MALTRAITANCE INFANTILE

Compte tenu d'une certaine omerta qui continue de régner en ce domaine, le phénomène de la violence à enfants reste difficile à appréhender en dépit de la mise en place de structures de détection spécifiques.

A. LES STATISTIQUES OFFICIELLES

Depuis 1995, les rapports de l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS) sur l'enfance en danger constituent la principale source d'informations permettant d'évaluer le nombre d'enfants maltraités, leur répartition selon les types de mauvais traitements et la pratique de signalement des enfants en situation de risque.

1. L'évolution du nombre d'enfants maltraités

Le tableau ci-après retrace cette évolution selon le type de maltraitance et fait notamment apparaître une certaine baisse du phénomène entre 1997 et 1998.

 

1995

1996

1997

1998

Violences physiques

7 000

7 500

7 000

7 000

Abus sexuels

5 500

6 500

6 800

5 000

Négligences graves et

Violences psychologiques


7 500


7 000

5 400

1 800

5 300

1 700

TOTAL

20 000

21 000

21 000

19 000

Cette baisse résulterait d'une relative diminution des abus sexuels qui tiendrait, selon l'ODAS, à une réduction de la pression médiatique qui a suscité de nombreuses révélations de cas de maltraitance survenues à l'issue de l'affaire Dutroux.

Cette légère décrue doit cependant être analysée avec prudence et confirmée sur une période plus longue.

A cet égard, les chiffres fournis par l'ODAS apparaissent très inférieurs à ceux des études effectuées de manière plus systématique dans certains pays anglo-saxons où 10 % des adultes d'une génération avoueraient avoir été l'objet de mauvais traitements de nature physique ou sexuelle au cours de leur enfance, dont environ la moitié aurait donné lieu à signalement.

Compte tenu des indications fournies par le corps médical, le phénomène serait de même ampleur dans notre pays, ce qui incline à penser que le taux de révélation des maltraitances peut être estimé entre 25 et 30 % en France.

2. L'évolution du nombre d'enfants en danger

D'après les statistiques de l'ODAS, le nombre de signalements d'enfants en danger, c'est-à-dire incluant les enfants maltraités et les enfants en situation de risque, est en revanche en progression.

La notion d'enfants " en risque " recouvre ceux qui, sans être maltraités, connaissent des conditions d'existence mettant en danger leur santé, leur sécurité, leur moralité et leur éducation.

L'évolution du nombre de signalements de ces situations est retracée dans le tableau ci-après :

 

1995

1996

1997

1998

Enfants maltraités

20 000

21 000

21 000

19 000

Enfants en risque

45 000

53 000

61 000

64 000

Total des enfants en danger

65 000

74 000

82 000

83 000

Il fait apparaître une forte progression des signalements entre 1996 et 1997, étant rappelé qu'environ 60 % de ces signalements ont été transmis au Parquet en 1998.

B. LA MALTRAITANCE : D'ABORD UNE AFFAIRE DE FAMILLE

Une étude, publiée en février 1999 par l'ODAS, avait pour objet de préciser le profil des auteurs de mauvais traitements sur des enfants et leurs victimes : ses résultats font apparaître une surreprésentation des familles monoparentales et des parents inactifs dans les foyers concernés.

Cette étude a été réalisée à partir d'informations en provenance du service national d'accueil téléphonique de l'enfance maltraitée (SNATEM) recueillies dans dix départements.

1. La famille, première accusée

L'étude précitée montre que dans la très grande majorité des cas, les auteurs de maltraitance sont des parents -père (46 %), mère (25 %), famille élargie (10 %), beau-père (9 %), belle-mère (1 %)- alors que les violences extra-familiales constituent l'exception : ami de la famille (3 %), professionnel d'une institution (2 %), inconnu (2 %), autre mineur (1 %).

L'étude révèle également que les parents peuvent être auteurs de mauvais traitements même lorsqu'ils n'ont pas la garde de l'enfant et que les violences sexuelles résultent dans 20 % des cas de personnes totalement extérieures à la famille.

2. Le profil des enfants maltraités

L'ODAS indique que dans 30 % des cas, les enfants maltraités ont moins de cinq ans, 36 % entre 6 et 11 ans et 34 % entre 12 et 17 ans.

Les filles apparaissent plus maltraitées que les garçons (58 % contre 42 %) car elles sont victimes d'un plus grand nombre de violences sexuelles, lesquelles représentent 32 % des mauvais traitements.

3. Le profil des familles maltraitantes

Si toutes les populations d'enfants sont concernées, l'étude de l'ODAS établit une différence marquée entre la structure des familles d'enfants en danger et le profil général des familles.

Elle montre ainsi que les familles monoparentales et recomposées sont surreprésentées parmi les familles maltraitantes : 36 % des enfants en danger sont dans cette situation familiale.

Par ailleurs, les enfants et adolescents vivant avec leur père seul, ou leur mère seule, et un beau-parent constituent 15 % des effectifs d'enfants en danger.

Les auteurs de l'étude expliquent cette surreprésentation par le fait que la monoparentalité s'accompagne souvent de difficultés matérielles, d'un isolement, d'un désarroi, de l'absence de repères qui rendent la fonction parentale encore plus complexe.

Ils soulignent également que l'inactivité des parents semble peser lourdement sur le développement du phénomène : huit mères maltraitantes sur dix seraient ainsi sans emploi ou inoccupées.

4. La nature des mauvais traitements à enfants

L'étude de l'ODAS révèle que les violences physiques constituent la première forme de maltraitance (33 %), devant les abus sexuels (32 %), les négligences lourdes (26 %) et les actes de cruauté mentale (9 %).

Cette situation est principalement la conséquence d'une plus grande précarisation de la société et de l'augmentation du nombre de familles en difficulté. Plutôt que de les stigmatiser, il conviendrait de leur apporter un appui et de leur proposer des mesures de soutien 1(*).

L'ODAS note à cet égard que le nombre croissant de familles très précarisées et déstructurées, de parents présentant des troubles mentaux sévères, condamne souvent les professionnels de l'enfance à l'impuissance et les conduit à effectuer de plus en plus de signalements.

* 1 Outre les actions éducatives décidées par l'aide sociale à l'enfance (ASE), 400 à 450.000 familles recevaient en 1998 des aides financières à ce titre et 20 à 25.000 foyers bénéficiaient de l'appui d'une travailleuse familiale.