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N° 276

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 mars 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur :

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à l'archéologie préventive ;

- la proposition de loi de MM. Ivan RENAR, Jack RALITE, Mmes Hélène LUC, Marie-Claude BEAUDEAU, M. Jean-Luc BÉCART, Mmes Danielle BIDARD-REYDET, Nicole BORVO, MM. Robert BRET, Michel DUFFOUR, Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Gérard LE CAM, Pierre LEFEBVRE, Paul LORIDANT et Mme Odette TERRADE relative à l'
organisation de l'archéologie,

Par M. Jacques LEGENDRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Roger Karoutchi, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.



Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1575, 2167 et T.A. 453.

Sénat :
239 (1999-2000), 374 (1998-1999).


Patrimoine.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

L'archéologie préventive a donné lieu depuis 1975 à la publication de près d'une dizaine d'études ou de rapports officiels dont le dernier a été remis en novembre 1998 à Mme Catherine Trautmann, ministre de la culture et de la communication, par MM. Jean-Paul Demoule, professeur d'université, Bernard Pêcheur, conseiller d'Etat, et Bernard Poignant, maire de Quimper. Ce rapport dont les orientations ont servi de fondement à l'élaboration du projet de loi qui nous est aujourd'hui soumis avait été commandé à la suite de l'émotion suscitée à la fois par quelques affaires où des préoccupations économiques avaient conduit à la destruction de vestiges archéologiques et par un avis du Conseil de la concurrence qui assimilait l'exécution des fouilles préventives à une activité économique soumise aux règles de la concurrence.

Le projet de loi a donc été élaboré dans un contexte de crise, qui a cristallisé les critiques des aménageurs et des archéologues à l'égard d'un système reposant sur une fiction juridique, celle de l'application de la loi de 1941 aux opérations d'archéologie préventive, et sur un principe " casseur-payeur " qu'aucun texte ne prévoit et qui impose aux aménageurs une contribution financière en raison des dommages qu'ils infligent au patrimoine.

Les difficultés rencontrées depuis plusieurs années par l'archéologie préventive imposaient sans doute une réforme. Cependant, votre rapporteur regrette les délais d'examen très courts qui lui sont imposés pour un texte qui a été examiné en conseil des ministres le 5 mai 1999 et n'a été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale que le 23 février dernier.

Cette précipitation est d'autant plus condamnable que le projet de loi présente encore nombre de faiblesses et de lacunes.

Le projet de loi a pour seul objet d'attribuer à un établissement public financé par l'impôt le monopole d'exécution des fouilles. A ce titre, le projet de loi suscite autant d'inquiétudes qu'il n'apporte de remèdes à une situation désormais unanimement critiquée.

En effet, ce dispositif réduit à un rôle subalterne les services archéologiques des collectivités territoriales, ignore les équipes de fouilleurs bénévoles et ne prend pas suffisamment en compte les nécessités du développement économique qui a besoin de voir respecter des délais.

*

* *

I. LES DIFFICULTÉS CRÉÉES PAR LE DÉVELOPPEMENT DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE

A. UN CADRE LÉGISLATIF MAL ADAPTÉ

1. L'essor de l'archéologie préventive

Une des conséquences pour le moins inattendue du développement économique et qu'a connu la France depuis le début des années 1970 a été de permettre le renouveau de la recherche archéologique.

Jusqu'alors limité à l'étude des vestiges de l'antiquité gréco-romaine ou de la période préhistorique, le champ de cette discipline scientifique s'est accru considérablement sous l'effet des découvertes archéologiques consécutives à la multiplication des opérations d'urbanisme et des grands chantiers d'infrastructures routières ou ferroviaires.

Conjugué à une prise en compte plus systématique que par le passé des préoccupations liées à la protection du patrimoine, cette évolution a abouti à l'apparition de ce qu'il est aujourd'hui convenu de désigner sous le terme d'archéologique préventive.

Cette terminologie qui s'oppose à celle d'archéologie programmée désigne des fouilles qui procèdent non pas d'une décision délibérée de faire progresser la science par l'étude d'un lieu ou d'une époque déterminés mais de la menace d'une destruction liée à des travaux affectant le sous-sol.

Cette discipline nouvelle a connu un essor si important qu'elle semble éclipser désormais les opérations programmées. En effet, on estime aujourd'hui que près de 90 % des données scientifiques proviennent de ce type de fouilles.

Nul ne songe aujourd'hui à contester la contribution de l'archéologie préventive au progrès des connaissances et à leur renouvellement. Les contraintes qui pèsent sur cette discipline ont favorisé le recours à des techniques perfectionnées et pluridisciplinaires qui ont engendré de considérables avancées par rapport aux méthodes archéologiques traditionnelles.

Cependant, cette évolution ne s'est accompagnée ni d'un effort financier de l'Etat ni d'une adaptation du cadre juridique des opérations archéologiques. Faute de disposer des moyens lui permettant d'assumer les responsabilités qui lui incombaient en vertu des dispositions de la loi du 27 septembre 1941, l'Etat a encouragé la mise en place d'un système conventionnel reposant sur une participation financière des aménageurs et l'intervention d'une association para-administrative, l'association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN), chargée d'exécuter les opérations de fouilles. Un tel système qui résulte de l'absence de dispositions législatives spécifiques aux opérations d'archéologie préventive, aujourd'hui critiqué tant par les archéologues que les aménageurs, est sans doute à l'origine de la situation de crise auquel le projet de loi se propose de remédier.

2. Une législation mal appliquée

Jusqu'en 1941, la recherche archéologique était libre de tout contrôle, l'article 28 de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques se bornant seulement à prévoir l'obligation pour le maire d'aviser le préfet des découvertes effectuées et la possibilité pour l'Etat de recourir à l'expropriation.

La loi du 27 septembre 1941 dite loi Carcopino constitue donc le premier ensemble autonome et complet de mesures définissant les compétences de l'Etat en matière archéologique. Validée par une ordonnance du 13 septembre 1945, la loi du 27 septembre 1941 reste encore le seul texte applicable en ce domaine. En effet, si depuis 1945, elle a été complétée par un certain nombre de dispositions législatives et réglementaires, aucun gouvernement n'a souhaité modifier ce texte, le projet de loi ne faisant pas exception sur ce point.

Votre rapporteur vous rappellera brièvement l'économie de la loi de 1941 qui régit aujourd'hui encore, faute de dispositions spécifiques, les opérations d'archéologie préventive. Cette loi comporte trois titres, qui concernent respectivement la surveillance des fouilles par l'Etat, l'exécution des fouilles par celui-ci et les découvertes fortuites.

La surveillance de l'Etat s'exerce grâce à une autorisation qui doit être obtenue avant toute fouille effectuée pour rechercher " des monuments ou des objets intéressant la préhistoire, l'histoire, l'art ou l'archéologie ".

Qu'il s'agisse de fouilles programmées ou de fouilles préventives, l'autorisation est accordée, sur demande, par le ministre de la culture ou par le préfet de région, qui fixent les prescriptions suivant lesquelles les recherches doivent être effectuées. Depuis 19941(*), cette décision, comme l'ensemble des prescriptions de l'Etat relatives à l'archéologie, est prise après avis des organes scientifiques consultatifs compétents, qui sont soit le conseil national de la recherche archéologique (CNRA), soit la commission interrégionale de la recherche archéologique (CIRA). Dans la mesure où la loi de 1941 précise que les fouilles doivent être effectuées par celui qui a demandé et obtenu l'autorisation de les entreprendre, il a toujours été considéré que l'autorisation ne pouvait être accordée qu'à une personne physique en raison de ses compétences scientifiques.

Le titre II prévoit que l'Etat peut exécuter lui-même d'office des fouilles sur des terrains qui ne lui appartiennent pas. C'est sous ce régime que sont réalisés toutes les opérations de sauvetage alors même qu'en réalité s'il prescrit les travaux, l'Etat ne les exécute pas plus qu'il ne les finance.

Compte tenu de la multiplication des opérations de fouilles et en raison de la faiblesse des crédits budgétaires comme de l'insuffisance des moyens en personnels des services régionaux de l'archéologie, c'est le schéma suivant qui s'applique dès lors qu'en vertu du titre II de la loi de 1941, une fouille a été ordonnée : une négociation s'engage entre l'Etat, l'aménageur, et l'opérateur de fouilles, qui se trouve être dans la quasi-totalité des cas, l'AFAN. A l'issue de cette négociation, est signée une convention tripartite entre l'Etat qui a décidé de procéder à la fouille et établi les prescriptions, l'aménageur qui prend en charge le coût des travaux et l'AFAN qui reçoit les fonds versés par l'aménageur, et éventuellement, l'Etat si des subventions sont attribuées afin d'exécuter les travaux de fouilles. C'est à l'issue de cette phase que l'autorisation de procéder aux fouilles est sollicitée conformément aux dispositions du titre I de la loi de 1941.

Si l'application de la loi de 1941 pour ces dispositions repose sur une fiction, il n'en demeure pas moins que les fouilles ainsi exécutées ouvrent droit à l'indemnisation prévue par l'article 10 de la loi de 1941 au titre du préjudice résultant de la privation momentanée de jouissance des terrains et des dommages causés au sol. Comme l'a jugé le Conseil d'Etat dans deux affaires2(*), l'absence de réserves dans le permis de construire comme l'existence d'une convention entre l'Etat et le propriétaire du terrain ne sont pas de nature à écarter l'application de cette disposition. L'Etat est alors rattrapé par ses obligations. Cependant, les aménageurs redoutant le caractère aléatoire de ce type de contentieux hésitent à introduire des recours, préférant en général négocier avec l'administration.

Enfin, les prescriptions du titre III font obligation de déclarer au maire toutes les découvertes fortuites qui peuvent intéresser " la préhistoire, l'histoire, l'art, l'archéologie ou la numismatique ". Dans ce cas, les services du ministère de la culture bénéficient d'un droit de visite et peuvent prescrire toutes mesures utiles pour la conservation des objets découverts. L'article 15 de la loi dispose que si la continuation des recherches présente un intérêt public, les fouilles ne peuvent être poursuivies par l'Etat ou après autorisation de l'Etat que dans les conditions prévues aux titres I et II.

Cette loi qui attribue à l'Etat un pouvoir de police lui permettant d'assurer la protection du patrimoine a été complétée par diverses dispositions destinées à permettre une meilleure prise en compte par les aménageurs de " l'aléa archéologique ", grâce à une association plus étroite des services du ministère de la culture aux procédures de délivrance des autorisations d'urbanisme.

Ainsi l'article R-111-3-2, introduit par un décret de 1977 dans le code de l'urbanisme, précise que " le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions sont de nature, par leur localisation, à compromettre la conservation ou la mise en valeur d'un site ou de vestiges archéologiques ". Cette disposition a pris tout son sens avec le décret n° 86-192 du 5 février 1986 qui a rendu obligatoire la consultation des services en charge de l'archéologie préalablement à la délivrance des autorisations d'urbanisme.

En outre, ce même texte a ouvert la possibilité de classer lors de l'élaboration des plans d'occupation des sols en zones " ND " c'est-à-dire non constructibles les zones à protéger pour des raisons archéologiques. Cependant, si un permis de construire peut être refusé pour des motifs liés à la protection du patrimoine archéologique, il ne peut prévoir la réalisation de fouilles : les prescriptions prévues par l'article R-111-3-2 ne peuvent, en effet, concerner que le domaine de l'urbanisme. En aucun cas des fouilles ou des sondages ne sont susceptibles de figurer parmi les réserves mises à la délivrance du permis de construire. Il existe donc en réalité une séparation très nette entre ce qui relève de la loi de 1941 et ce qui relève des servitudes d'urbanisme, le pouvoir réglementaire n'ayant veillé qu'à permettre à l'autorité administrative d'exercer avec le plus d'efficacité possible les prérogatives qu'elle détient en vertu de la loi de 1941.

Le même souci a inspiré les modifications apportées aux procédures applicables à la protection de l'environnement : pour bon nombre d'entre elles (études d'impact, procédure d'instruction mixte à l'échelon central), la notion d'environnement recouvre désormais le patrimoine archéologique.

Enfin, il convient de rappeler que les prérogatives de l'Etat s'exercent dans le cadre des dispositions de portée générale de la convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique signée à Malte le 16 janvier 1992 par les Etats membres du Conseil de l'Europe. Cette convention, dont les stipulations restent très vagues prévoit notamment que : " (les parties) s'engagent à mettre en oeuvre un régime juridique de protection du patrimoine archéologique ".

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