N°
289
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 29 mars 2000
RAPPORT
FAIT
au
nom de la commission des Affaires étrangères, de la
défense et des forces armées (1) sur :
- le projet de loi autorisant l'approbation de la
convention
d'
entraide judiciaire
en
matière
pénale
entre le Gouvernement de la
République
française
et le Gouvernement de la République du
Paraguay
;
- le projet de loi autorisant l'approbation de la
convention
d'
extradition
entre le Gouvernement de la République
française et le Gouvernement de la République du Paraguay ;
- le projet de loi autorisant l'approbation de la
convention
sur
le
transfèrement
des
personnes
condamnées
entre le Gouvernement de la République
française et le Gouvernement de la République du Paraguay,
Par M.
Guy PENNE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jean Bernard, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Xavier Dugoin, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Michel Pelchat, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.
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Voir
les numéros
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Traités et conventions. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi de
trois projets de loi autorisant l'approbation
des conventions d'entraide judiciaire en matière pénale,
d'extradition et sur le transfèrement des personnes condamnées
entre la France et le Paraguay, signées à Assomption le 16 mars
1997
.
Ces conventions permettront de compléter le corpus d'accords
bilatéraux conclus avec le Paraguay en matière commerciale
(accord commercial du 11 septembre 1956 et convention sur l'encouragement et la
protection réciproque des investissements du 30 novembre 1978) et en
matière de coopération culturelle et technique (accord du 10
décembre 1963).
Elles permettront également d'établir
un cadre de
référence
dans les relations judiciaires entre la France et
le Paraguay. Les deux pays n'étaient, en effet, liés par aucune
convention d'entraide judiciaire en matière pénale, d'extradition
ou encore de transfèrement des personnes.
La France avait exprimé le souhait, dès 1991, de conclure des
conventions d'extradition et d'entraide judiciaire en matière
pénale avec le Paraguay sur la base des conventions européennes
déjà conclues en la matière. Ce n'est qu'en 1995, puis en
octobre 1996 que les négociations décisives ont eu lieu et se
sont étendues, à la demande du Paraguay, à la discussion
d'une convention de transfèrement des personnes condamnées. Ces
trois conventions ont été signées lors de la visite du
Président de la République au Paraguay en 1997.
Votre rapporteur évoquera brièvement la situation politique et
économique du Paraguay ainsi que les relations franco-paraguayenne avant
de détailler le contenu des trois conventions.
I. LE NOUVEAU CONTEXTE DES RELATIONS FRANCO-PARAGUAYENNES
A. TRANSITION VERS LA DÉMOCRATIE ET STABILISATION POLITIQUE
L'histoire contemporaine du Paraguay a été
profondément marquée par la longue période de
dictature, de 1954 à 1989, exercée par le
Général Stroessner.
Ce dernier s'appuyait, notamment, sur le
parti Colorado, sur l'armée, et derrière une façade
constitutionnelle, sur un régime juridique d'exception.
La dictature prit fin par
le coup d'Etat du 2 février 1989
mené par le général Rodriguez
. Ce dernier initia
une politique de libéralisation économique et de
démocratisation
, les médias non officiels et les partis
politiques furent autorisés. Une élection présidentielle
fut organisée en mai 1989 permettant l'élection du
général Rodriguez à la Présidence de la
République. Après des élections municipales tenues en mai
1991, une assemblée constituante fut élue en décembre
1991, composée de 128 membres, qui rédigea
la nouvelle
Constitution promulguée le 21 juin 1992.
1. La Constitution du 21 juin 1992
La
Constitution démocratique de 1992 établit
un régime
présidentiel
.
Le pouvoir exécutif
est détenu par le Président de
la République, élu tous les cinq ans au suffrage universel
à un tour. Son mandat n'est pas immédiatement renouvelable. Il
nomme les ministres et dirige le gouvernement.
Le pouvoir législatif
est exercé par un congrès
bicaméral composé d'un Sénat de 45 membres et d'une
Chambre des députés de 80 membres. Ces deux assemblées
sont élues tous les cinq ans, en même temps que le
Président de la République, sur une base départementale
pour les députés et nationale pour les sénateurs.
Le pouvoir judiciaire
est incarné par la Cour suprême dont
les neuf membres sont élus pour cinq ans par le Sénat, et, en cas
de réélection, inamovibles jusqu'à l'âge de 75 ans.
Véritable Cour suprême à l'américaine, la Cour
paraguayenne dispose des pouvoirs dévolus en France au Conseil
constitutionnel, à la Cour de cassation et au Conseil d'Etat. En outre,
sur proposition d'un Conseil supérieur de la magistrature,
créé en 1994, elle nomme les magistrats du siège et du
parquet.
La Constitution crée également un " défenseur du
peuple " équivalant du Médiateur de la République en
France.
2. Vers la stabilisation de la situation politique
Elu
en 1993
, le premier Président civil du Paraguay depuis 39 ans,
M.
Juan Carlos Wasmosy,
poursuivit et approfondit la politique de
démocratisation engagée par le général Rodriguez.
Son mandat fut marqué par d'importantes réformes. De 1994
à 1996, il réforma la justice en créant un Conseil
supérieur de la magistrature, en renouvelant les juges de la Cour
suprême et en mettant en place un tribunal électoral. Il
amorça la dépolitisation de l'armée en imposant aux
militaires un devoir de réserve politique et en brisant le lien qui les
liait au parti Colorado. Il fit également voter des lois contre la
corruption et le trafic de drogue. Il permit un réel essor de l'exercice
des libertés publiques.
Pourtant, la démocratisation du pays a connu, en 1996, puis en 1999,
d'importants soubresauts. Ces deux années furent marquées par une
tentative de coup d'Etat militaire du général Oviedo, en avril
1996, puis, après l'élection présidentielle de 1998
remportée par M. Raul Cubas, par l'assassinat du Vice-Président
Argaña le 23 mars 1999. Cet événement et les importantes
manifestations qui s'en suivirent entraînèrent la démission
et l'exil du Président Cubas.
Le Président du Sénat, M. Gonzalez Macchi,
devint alors
Président de la République par intérim
et constitua
un nouveau gouvernement associant des membres de l'opposition (le Parti
libéral radical authentique - PLRA - et le Parti encuentro nacional -
PEN). Le Président Macchi devrait, selon une décision de la Cour
suprême, achever le mandat du Président Cubas et donc
rester au
pourvoir jusqu'en 2003
. Un nouveau vice-président devrait être
élu en août 2000.
La situation politique paraît en voie de stabilisation
et devrait
permettre d'engager des réformes économiques et sociales.
B. LA DÉLICATE SORTIE DE CRISE DE L'ÉCONOMIE PARAGUAYENNE
L'économie paraguayenne a été fragilisée par l'instabilité politique et les chocs extérieurs. Après une conjoncture difficile, l'amélioration des perspectives économiques devrait permettre la mise en oeuvre de réformes structurelles favorisant une croissance à long terme.
1. Une conjoncture défavorable
Le
Paraguay, comme l'ensemble de l'Amérique latine, a subi une conjoncture
particulièrement mauvaise depuis 1997 avec
la succession des crises
financières
asiatique en 1997, russe en 1998 et surtout
brésilienne en 1999. Cette dernière a tout
particulièrement touché le Paraguay, membre du Mercosur, et dont
le Brésil est le principal partenaire commercial. Ce pays
représente 37 % des exportations et 26 % des importations paraguayennes.
La dévaluation du real et la hausse unilatérale du tarif douanier
extérieur commun du Mercosur (TEC) ont donc été
très mal ressenties au Paraguay. Le Mercosur dans son ensemble
représente 52 % de ses exportations et 42 % de ses importations tandis
que les Etats-Unis, troisième partenaire économique du Paraguay,
représentent 7 % des exportations et 11 % des importations. L'influence
extérieure a donc été largement négative sur
l'économie paraguayenne et les liens avec des zones en forte croissance,
comme les Etats-Unis, n'ont pas suffi à compenser la crise dans le
Mercosur.
A ces chocs économiques extérieurs, se sont ajoutés les
effets climatiques dus à " El Niño ". Au Paraguay, ce
brusque changement climatique s'est traduit par
une grande sécheresse
qui a frappé le secteur agricole. Or, celui-ci est l'une des
principales richesses du pays. L'agriculture et le secteur agroalimentaire
représentent 60 % de l'emploi, 40 % du PIB et 95 % des exportations. Le
Paraguay exporte essentiellement du coton, dont il est le 7
e
producteur mondial, et du soja.
La conjoncture s'est donc fortement dégradée
en 1998 avec une
évolution négative du PIB de - 0,5 %
après deux
années plus favorables (+ 1,3 % en 1996 et + 2,6 % en 1997).
En
1999,
la croissance est redevenue légèrement positive avec
+ 0,5 %.
Toutefois, le déficit public a fortement
augmenté, atteignant 4,5 % du PIB. Le taux de chômage
dépasse 15 % en 1999 et le sous-emploi toucherait 20 % de la
population active. L'inflation est modérée, + 4,6 % en 1999,
après une forte augmentation en 1998 (+ 14,6 %) du fait d'une
dévaluation de plus de 20 % du guarani par rapport au dollar. Ce
ralentissement de l'inflation est surtout le reflet de la faiblesse de
l'activité économique, la dépréciation de la
monnaie nationale se poursuivant en 1999 (- 16,8 %).
Selon les prévisions de
la Banque interaméricaine de
développement
(BID), les perspectives économiques de la zone
devraient nettement s'améliorer
en 2000.
Celle-ci
prévoit une croissance de 3 %, voire de 4 % en moyenne
pour les
28 pays de la zone après seulement 0,3 % en moyenne en 1999.
2. La nécessaire mise en oeuvre de réformes structurelles
Dès 1993, le Président Wasmosy, suivant une
politique
libérale et d'ouverture internationale, a souhaité entamer un
programme de réformes. Il a mis en place
un programme de petites
privatisations.
La compagnie aérienne Lapsa a été
privatisée et rachetée par la compagnie brésilienne TAM.
Le nouveau gouvernement devrait privatiser les compagnies des eaux Corposana et
des télécommunications Antelco.
Par ailleurs, grâce à
un crédit taïwanais de 395
millions de dollars
obtenu par le gouvernement du Président Macchi,
un programme de construction routière et de distribution gratuite de
semences aux producteurs de coton devrait permettre
une relance de
l'économie
.
L'enjeu essentiel reste
le " développement humain "
du
Paraguay. Il n'est classé qu'au 84
e
rang dans le dernier
rapport du PNUD. L'Etat devra faire un effort important dans le domaine social
où il n'investit que 45 dollars par habitant et par an, contre 85 au
Brésil et 322 en Argentine. De ce fait l'analphabétisme
fonctionnel toucherait près de 60 % de la population, malgré une
scolarisation élémentaire élevée (96 % des jeunes
de 7 à 12 ans). Les infrastructures publiques sont également trop
peu développées. Par exemple, guère plus d'un tiers des
Paraguayens est relié au réseau public d'eau potable. De
même, le système public de protection sociale ne couvre que 20 %
de la population.
La Banque interaméricaine de développement
s'est
engagée pour un montant de
435 millions de dollars
dans des
programmes destinés à améliorer la distribution de l'eau,
le système de santé et la modernisation des infrastructures.
D'autres organismes internationaux, comme l'Unicef ou le PNUD, seraient
à même d'intervenir au Paraguay pour soutenir et cofinancer des
projets initiés localement.
C. LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET LES RELATIONS AVEC LA FRANCE ET L'EUROPE
La politique extérieure du Paraguay est marquée par une volonté d'ouverture et de coopération, aussi bien avec ses partenaires régionaux qu'avec ses partenaires européens dans la continuité du processus de transition interne.
1. Une volonté d'insertion régionale
Cette
volonté s'est manifestée, en dehors du Mercosur, par
la
normalisation des relations avec la Bolivie,
rival traditionnel du Paraguay
depuis la " guerre du Chaco " (1932 à 1935). Cette guerre
avait permis au Paraguay de reconquérir ce territoire au prix d'un
très grand nombre de victimes.
Par ailleurs, le Paraguay est très impliqué dans
la
construction d'une unité régionale
dans le " Cône
Sud ". Le Paraguay est partisan d'une conception supranationale du
Mercosur et souhaite développer, à l'instar de l'Union
européenne, des formes de solidarités financières
favorisant le développement des zones les plus en retard. De même,
le Président Wasmosy avait proposé en 1996, après le coup
d'Etat manqué du général Oviedo, d'introduire une
" clause démocratique " au sein du Mercosur pour conforter la
stabilité de la région.
Depuis quelques années, les tensions avec les partenaires du Mercosur se
sont accrues. Des contentieux financiers opposent le Paraguay à
l'Argentine, à propos du barrage de Yacyreta, et au Brésil,
à propos de celui d'Itaipu. Un différend économique
l'oppose au Brésil, ce dernier ayant unilatéralement
relevé le tarif douanier commun du Mercosur, en dévaluant le real
et en maintenant des obstacles non tarifaires aux exportations. A ces
différends économiques s'ajoutent des litiges plus politiques.
Les trois partenaires du Paraguay dans le Mercosur -Argentine, Brésil,
Uruguay- ont respectivement donné l'asile au général
Oviedo, au Président Cubas Rau et à l'ancien ministre de la
défense. L'Argentine et l'Uruguay ont jusqu'à présent
refusé de les extrader vers le Paraguay, provoquant un regain de tension
entre les capitales et la démission du ministre paraguayen des affaires
étrangères. Les récentes élections en Argentine et
en Uruguay devraient favoriser une détente des relations
bilatérales.
Le Président Macchi s'efforce par ailleurs de promouvoir la nouvelle
réalité politique de son pays pour y attirer les investissements
étrangers, européens et français notamment,
nécessaires à son développement économique.
2. Le développement des relations avec l'Union européenne
Les
relations entre l'Union européenne et le Paraguay sont régies par
un accord bilatéral de coopération du 3 février 1992.
Le Paraguay, en tant que membre du Mercosur, est également partie
à l'accord interrégional entre l'Union européenne et le
Mercosur signé en décembre 1995.
L'aide européenne était restée faible durant toute la
période de la dictature et n'a atteint son niveau actuel qu'après
le retour à la démocratie et la signature de l'accord de
coopération. Aujourd'hui
l'Union européenne est le
premier pourvoyeur d'aides au Paraguay
avec environ 70 millions
d'euros.
L'aide européenne touche de nombreux secteurs. Elle cherche à
appuyer la transition vers la démocratie
et la modernisation de
l'Etat en finançant des programmes au profit du Parlement (1,8 million
d'euros), de la Cour de justice (0,5 million d'euros) ou de l'ensemble des
institutions (6 millions d'euros). L'aide européenne a
également pour objectif de
favoriser le développement
économique et social
du Paraguay par la promotion du rôle des
femmes (8,2 millions d'euros), le soutien des mineurs en grande
difficulté (10 millions d'euros), par des aides à l'agriculture
à San Pedro Caaguazu (12 millions d'euros) ou dans le Chaco (14,8
millions d'euros). L'Europe finance également la création d'un
registre industriel, des programmes de formation de formateurs,
l'amélioration de la navigabilité des fleuves Paraguay et Parana
ainsi que leur gestion tripartite. Enfin, elle soutient, par le biais de
cofinancements, plus d'une centaine de projets d'ONG pour un total de 5,7
millions d'euros.
Si la coopération se développe,
les échanges
commerciaux restent assez faibles malgré une forte expansion.
Les
exportations européennes vers le Paraguay sont passées, de 1992
à 1996, de 146 à 320 millions d'euros, soit une augmentation de
120 % tandis que les importations en provenance du Paraguay passaient de 196
à 145 millions d'euros. Les investissements directs européens
dans la région restent eux aussi à un faible niveau (47 millions
de dollars de 1990 à 1995), juste supérieurs à ceux
effectués en Bolivie.
3. Des relations franco-paraguayennes à développer
La
présence française au Paraguay est encore timide et devrait
être développée dans les prochaines années en
profitant de la stabilisation politique et économique du pays.
Les investissements français
au Paraguay sont
évalués à 40 millions de dollars, soit 3 % du total des
investissements étrangers. Ce chiffre ne recouvre d'ailleurs pas tous
les investissements français, ceux qui sont réalisés dans
l'agriculture et dans l'élevage étant difficiles à
évaluer. Quelques entreprises ont des filiales au Paraguay, notamment
dans l'hôtellerie et la production de gaz et si la SEITA s'est
retirée en 1998, en revanche, Euro RSCG s'est installé en 1997.
Dans le domaine financier, le CCF joue un rôle important en organisant le
refinancement de la dette du barrage de Yacyreta après avoir fait de
même pour celui d'Itaipu.
Les échanges commerciaux
entre la France et le Paraguay restent
peu développés. La France n'est que le 13
e
fournisseur
du Paraguay avec 1,4 % des importations paraguayennes et le Paraguay est
le 10
e
client de la France avec 1 % des exportations. En 1998, les
exportations françaises vers le Paraguay avaient d'ailleurs chuté
de près de 20 % en raison de la récession dans ce pays. Ceci
étant, globalement, les exportations françaises vers le Paraguay
oscillent depuis 1994 entre 190 et 250 millions de francs, permettant de
dégager un solde créditeur évoluant entre 28 et 175
millions de francs par an. Malgré ces variations annuelles, la structure
des échanges varie peu. La France exporte des parfums, des vins et
spiritueux, des biens d'équipement et des matériels de transport
et importe des cuirs, des oléagineux, du tabac et des produits
dérivés de l'industrie du bois.
Dans le domaine culturel,
la France est traditionnellement
présente au Paraguay depuis le début du siècle mais
l'élan initial a un peu perdu de sa vigueur. Actuellement, les
crédits d'intervention s'élèvent à 1,53 million de
francs en 1999 et en 2000. On aurait pu espérer que le retour à
la démocratisation se soit accompagné d'un effort financier
supplémentaire. Il peut, en outre, paraître dommage que les
efforts consentis par la France restent inférieurs à ceux du
Japon, de l'Allemagne, de la Corée ou de Taïwan. Notre
coopération est désormais régie par
un nouvel accord de
coopération culturelle, scientifique et technique signé en
novembre 1995
en remplacement de celui de 1963. Elle porte essentiellement
sur les domaines de la santé publique, de l'environnement et de la
gestion de l'eau et de l'administration. Une coopération
décentralisée existe notamment entre les villes de Bordeaux et
d'Assomption. Enfin, la diffusion du français repose sur un
réseau d'une vingtaine d'écoles paraguayennes et sur l'Alliance
française. Un accord linguistique a été signé en
1998, rationalisant le dispositif existant et un comité de
mécènes a été créé.