EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX ÉLECTIONS
SE DÉROULANT AU SCRUTIN DE LISTE

Article 1 er A
(art. L. 252, L. 256 et L. 261 du code électoral)
Extension aux communes de 2.500 habitants à 3.499 habitants du mode
de scrutin applicables aux communes d'au moins 3.500 habitants

En première lecture, l'Assemblée nationale avait pris l'initiative, sur proposition de sa commission des Lois sur laquelle le Gouvernement avait émis un avis de sagesse , d'adopter un article additionnel avant l'article 1 er afin d'abaisser aux communes d'au moins 2.000 habitants le mode de scrutin proportionnel avec attribution d'une prime majoritaire actuellement applicable à celles d'au moins 3.500 habitants.

Cette disposition était destinée à permettre l'extension aux communes entre 2.000 et 3.500 habitants des dispositions de l'article 1 er du projet de loi concernant la composition paritaire des listes aux élections municipales, à laquelle les spécificités du mode de scrutin ne se prêtent pas.

Après l'échec de la commission mixte paritaire sur cet article, l'article 1 er A du projet de loi, supprimé par le Sénat en première lecture, a été rétabli par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, mais avec une différence importante, le seuil d'application du mode de scrutin municipal proportionnel étant fixé à 2.500 habitants (au lieu de 2.000 en première lecture).

Cette disposition résulte d'un amendement de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, sur lequel le Gouvernement a émis un avis favorable .

Le seuil de 2.500 habitants présenterait, selon M. le président Bernard Roman, rapporteur, l'avantage de s'insérer plus aisément dans les dispositions en vigueur concernant le mode de scrutin municipal.

D'une part, dans les communes comprises entre 2.500 et 3.500 habitants -contrairement aux plus petites communes- les candidatures isolées sont interdites et les bulletins distribués aux électeurs doivent comporter autant de noms que de sièges à pourvoir, les électeurs conservant néanmoins le droit de rayer des noms (articles L. 256 et L. 257 du code électoral). Le décompte des voix se fait, dans ces communes, nom par nom, alors qu'il s'effectue liste par liste dans les plus grandes villes.

D'autre part, dans ces communes, comme dans les plus grandes villes, les listes peuvent bénéficier du concours de la commission de propagande , pour l'envoi aux électeurs d'une circulaire et d'un bulletin de vote, pour adresser ces bulletins à la mairie aux fins de mise à disposition des électeurs dans les bureaux de vote et pour l'affichage sur les panneaux électoraux.

De ce fait, les élections municipales dans les communes entre 2.500 et 3.500 habitants présentent des caractéristiques qui les distinguent de celles des plus petites communes, sans pour autant être identiques à celles des communes de plus de 3.500 habitants, puisque les électeurs disposent du droit de panachage.

L'abaissement à 2.500 habitants du seuil d'application du scrutin de liste entraînerait l'extension de ce mode de scrutin dans 1.048 communes supplémentaires où vit 5,13 % de la population 4( * ) .

Le mode de scrutin proportionnel concernerait 71,69 % de la population, au lieu de 66,56 % actuellement.

Selon la rédaction de l'article 1 er A adopté par l'Assemblée nationale en première lecture (seuil de 2.000 habitants), 74,94 % de la population aurait été représentée au scrutin proportionnel dans les conseils municipaux. La modulation apportée à sa position initiale par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture réduirait donc de 5 % la population concernée par l'extension de ce mode de scrutin.

L'aménagement apporté par l'Assemblée nationale à sa position de première lecture, pour appréciable qu'il soit, ne peut occulter le fait, qu'en définitive, il y aurait toujours une modification du mode de scrutin municipal dans un nombre important de communes où le régime en vigueur depuis 1884 ne soulève généralement pas de difficultés.

M. le président Bernard Roman, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, a estimé " que le seuil existant de 3.500 habitants ne (correspondait) à aucune réalité historique ", évoquant trois variations de celui-ci depuis 1884 (9.000 habitants à l'origine, puis 30.000 en 1959 et 3.500 depuis 1982).

Ceci confirme que le droit de panachage n'a jamais été remis en cause depuis 1884 dans les communes de moins de 3.500 habitants.

Cette modification est contraire à l'engagement formel du Premier ministre , qui a indiqué, devant le Congrès du Parlement le 28 juin 1999 que " cette révision n'est pas conçue comme un prétexte à une modification des modes de scrutin, tout particulièrement du mode de scrutin législatif " 5( * ) .

Elle entraînerait un bouleversement excessif du régime électoral municipal dans de trop nombreuses communes, moins d'un an avant le prochain renouvellement des conseils municipaux.

En conséquence, comme en première lecture, votre commission des Lois vous propose par amendement de disjoindre l'article 1 er A du projet de loi .

Article 1 er
(art. L. 264 et L. 265 du code électoral)
Dispositions relatives aux élections municipales
dans les communes d'au moins 3.500 habitants

L'article 1 er du projet de loi initial, approuvé par le Sénat en première lecture, modifie les articles L. 264 et L. 265 du code électoral, concernant les déclarations de candidatures aux élections municipales dans les communes d'au moins 3.500 habitants .

L'article L. 264 (premier alinéa) du code électoral rend, dans ces communes, une déclaration de candidature obligatoire pour chaque tour de scrutin.

Le paragraphe I de l'article 1 er du projet de loi initial complète le premier alinéa de cet article pour prévoir que sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un .

Le projet de loi initial ne fixait cependant aucune règle concernant la place respective des candidates et des candidats sur les listes.

Le paragraphe II de l'article 1 er du projet de loi initial complète l'article L. 265 du code électoral concernant la procédure de dépôt et d'enregistrement des candidatures, afin de prévoir que la déclaration comporte l'indication du sexe de chaque candidat .

Sur l'article 1 er , l'Assemblée nationale a réintroduit , avec l'accord du Gouvernement, une disposition concernant la place respective des femmes et des hommes sur les listes, dont le projet de loi initial était dépourvu et que le Sénat avait supprimée en première lecture.

Les députés ont prévu, comme pour les autres scrutins de listes à deux tours, avec possibilité de fusion (voir articles 3, 4 et 6 ci-après), qu'au sein de chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste, figure un nombre égal de candidats de chaque sexe.

A l'intérieur de chaque groupe de six candidats, la présence alternée des femmes et des hommes ne serait pas obligatoire, mais chacun de ces groupes devrait comporter trois femmes et trois hommes.


En revanche, la présence alternée sur chaque liste de candidats de chaque sexe serait requise pour les scrutins de liste à un seul tour (cf. articles 2 et 5).

Enfin, l'Assemblée nationale a supprimé, en nouvelle lecture, la disposition adoptée par le Sénat en première lecture résultant d'un sous-amendement de notre collègue M. Simon Loueckhote, tendant à reporter à 2007 l'application en Nouvelle-Calédonie des dispositions du présent article.

Ce sous-amendement, sur lequel votre rapporteur a émis un avis de sagesse, n'avait pas été examiné par votre commission des Lois.

Selon les estimations communiquées à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur, l'obligation d'une composition paritaire par groupes de six candidats permettrait, si l'un des sexes était systématiquement placé dans la seconde partie des groupes, l'élection de personnes de ce sexe dans une proportion variant de 44 à 49 % des conseils municipaux, selon leur effectif.

Si cette méthode pourrait donc assez sûrement permettre de remplir, pratiquement, l'objectif d'égal accès ou de l'approcher sensiblement, elle entraîne des contraintes excessives pour la constitution des listes.

Les dispositions de l'article 1 er du projet de loi initial garantiraient, selon les estimations du ministère de l'Intérieur, l'élection d'un quart de femmes si celles-ci étaient systématiquement placées en fin de liste.

On imagine mal, cependant, l'affichage de ce cas de figure extrême, l'électeur gardant la possibilité d'en tenir compte dans son choix, si on prend en considération les évolutions récentes de la participation des femmes dans les assemblées, et singulièrement dans les conseils municipaux, évolutions obtenues sans modification de la législation.

Il est permis de penser que l'obligation d'une composition paritaire des listes (à une unité près), permettrait, sinon d'atteindre dès l'an prochain l'objectif d'égal accès, du moins de renforcer sensiblement la participation des femmes dans les conseils municipaux et d'approcher cet objectif lors des échéances suivantes, tout en préservant un caractère effectif à la liberté de candidature, principe constitutionnel qui doit être concilié avec l'objectif d'égal accès .

Votre commission des Lois considère, comme en première lecture, que si la poursuite des progrès réalisés en matière de participation des femmes aux assemblées peut en effet être favorisée par des mesures législatives -comme l'article 3 de la Constitution invite le Parlement à le faire- un surcroît de réglementation ne s'impose pas et pourrait même entraver le consensus nécessaire à la réalisation de cet objectif .

En conséquence, votre commission des Lois vous propose, comme en première lecture, par amendement de supprimer la disposition ajoutée par l'Assemblée nationale selon laquelle un nombre égal de candidats de chaque sexe devrait figurer au sein de chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste.

Elle vous propose d' adopter l'article 1 er du projet de loi ainsi modifié .

Article 2
(art. L. 300 du code électoral)
Dispositions relatives aux élections sénatoriales
dans les départements où le scrutin proportionnel est applicable

L'article 2 du projet de loi modifierait l'article L. 300 du code électoral, concernant les déclarations de candidatures aux élections sénatoriales dans les départements où le mode de scrutin proportionnel est applicable .

L'article 2 initial du présent projet, approuvé par le Sénat en première lecture, complète ces dispositions de la même manière que l'article 1 er pour les élections municipales, mais uniquement pour les départements soumis au scrutin proportionnel .

Sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne pourrait être supérieur à un .

Comme en première lecture, l' Assemblée nationale a sensiblement renforcé les contraintes du projet de loi initial en imposant une stricte alternance entre les femmes et les hommes sur les listes , en adoptant un amendement de sa commission des Lois. Elle a justifié ces dispositions plus rigoureuses que celles proposées pour les conseillers municipaux par le fait que le scrutin de liste sénatorial est dépourvu de second tour et donc de contrainte pour une éventuelle fusion de listes.

En première lecture à l'Assemblée nationale, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, a douté de la constitutionnalité de cette disposition, en rappelant, que " la Constitution prévoit que la loi favorise et non impose l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats " 6( * ) .

Outre cette interrogation sur la constitutionnalité du dispositif, votre commission des Lois a estimé, en cohérence avec la position qu'elle a prise sur l'article premier, qu'il n'y avait pas lieu d'imposer des contraintes sur la composition des listes, autres que celle tenant à la présence d'un nombre égal de femmes et d'hommes (à une unité près).

En conséquence, votre commission des Lois vous propose, comme en première lecture, par amendement de supprimer l'obligation d'alternance de candidats des deux sexes sur les listes.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a retenu les modifications de caractère formel adoptées par le Sénat en première lecture, concernant l'indication du sexe des candidats sur la déclaration de candidatures.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter l'article 2 ainsi modifié .

Article 2 bis
(art. 8 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982
relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger)
Dispositions relatives à l'élection des membres
du Conseil supérieur des Français de l'étranger

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, pour la première fois en nouvelle lecture, un amendement de Mme Marie-Thérèse Boisseau sous amendé à l'initiative de la commission des Lois, pour insérer le présent article additionnel.

Cet article concerne les membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) dont l'élection se déroule au scrutin proportionnel , c'est-à-dire les circonscriptions dans lesquelles trois sièges au moins sont à pourvoir.

Chaque liste devrait comporter 50 % de candidats de chaque sexe.

Compte tenu de la proximité du prochain renouvellement partiel de ce Conseil (juin 2000), l'Assemblée nationale a décidé que ces dispositions seraient applicables à partir du renouvellement de 2003 .

On sait que le CSFE comprend 150 membres élus 7( * ) au suffrage universel direct par les Français établis hors de France, pour une durée de six ans, le renouvellement s'effectuant par moitié tous les trois ans et dans le cadre de circonscriptions regroupant un ou plusieurs pays.

L'élection se déroule au scrutin majoritaire à un tour s'il y a un ou deux sièges à pourvoir et au scrutin proportionnel suivant la règle de la plus forte moyenne à partir de trois sièges.

Le CSFE comprend aussi vingt et une personnalités nommées par le ministre des Affaires étrangères, ainsi que les douze sénateurs représentant les Français résidant à l'étranger.

Il exerce des fonctions consultatives sur les questions relevant de sa compétence, à la demande du Gouvernement ou de sa propre initiative. Il peut être consulté sur des projets de textes législatifs ou réglementaires.

Les membres élus du CSFE constituent le collège électoral pour l'élection des douze sénateurs représentant les Français résidant à l'étranger. 8( * )

Pour leur élection, l'article 8 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 prévoit que le nombre de candidats figurant sur une même liste ne peut être inférieur au nombre des sièges à pourvoir augmenté de deux, ni supérieur au triple du nombre des sièges à pourvoir.

Par exemple, lorsqu'une circonscription comporte trois sièges, les listes peuvent comprendre entre cinq et neuf candidats.

La disposition proposée ferait donc obstacle à la constitution de listes comportant un nombre impair de candidats, puisque, dans ce cas celles-ci ne pourraient, arithmétiquement, comprendre, 50 % de candidats de chaque sexe.

Plus fondamentalement, cet article additionnel pourrait se heurter à des difficultés tenant aux attributions du Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE).

L'adoption du présent article additionnel ferait du CSFE le seul organe consultatif soumis à l'obligation de parité (qui ne concernerait cependant pas les membres nommés).

Il s'en suivrait une inégalité non justifiée entre organes consultatifs.

De plus, le présent projet ne prévoit pas la parité pour l'élection des membres représentant les communes dans les collèges électoraux sénatoriaux .

Seul le collège électoral pour l'élection des sénateurs représentant nos compatriotes vivant à l'étranger serait soumis à cette obligation.

Pareille différence de traitement ne trouve aucune justification.

Par ailleurs, lors de l'examen d'un amendement similaire de notre collègue Mme Monique Cerisier ben-Guigua, rejeté par le Sénat en première lecture du présent projet de loi, nos collègues MM. Charles de Cuttoli et Robert Del Picchia ont souligné que dans des circonscriptions comprenant un nombre important de pays, la composition des listes s'avérait souvent difficile en raison de la nécessité de prévoir une représentation des différentes zones géographiques.

Cette difficulté pourrait s'amplifier avec l'obligation à bref délai de présenter des listes paritaires.

Nos collègues MM. Charles de Cuttoli et Xavier de Villepin ont estimé, sans s'opposer au principe d'une participation équilibrée des femmes et des hommes au CSFE, qu'une telle disposition devrait être précédée d'une concertation entre les élus des Français de l'étranger et le ministère des Affaires étrangères , afin d'étudier une solution compatible avec les caractéristiques particulières de cette élection.

Votre rapporteur, pour sa part, a considéré, lors du même débat, qu'une réforme du CSFE ne devrait pas être engagée à l'occasion de l'examen du présent texte. A fortiori, dès lors que ce dispositif ne s'appliquerait qu'en 2003, il lui est apparu préférable de procéder à la concertation avant d'adopter la disposition législative.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose, par amendement, de disjoindre l'article 2 bis du projet de loi .

Article 3
(art. L. 346 et L. 347 du code électoral)
Dispositions relatives aux élections régionales

Le paragraphe I de l'article 3 du projet de loi initial , déjà approuvé par le Sénat en première lecture, prévoit que sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un , en complétant à cet effet l'article L. 346 du code électoral.

Le paragraphe II de l'article 3 du présent projet, également adopté par le Sénat dans sa rédaction initiale en première lecture, ajouterait l'obligation de la mention du sexe des candidats .

Comme à l'article 1 er (élections municipales), l'Assemblée nationale a adopté, en nouvelle lecture comme en première lecture, avec l'accord du Gouvernement, un amendement prévoyant qu'au sein de chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste doit figurer un nombre égal de candidats de chaque sexe , cette disposition ayant été supprimée par le Sénat en première lecture.

Par coordination avec la position qu'elle a prise sur l'article 1 er , votre commission des Lois vous propose, comme en première lecture, par amendement, la suppression de cette disposition ajoutée par l'Assemblée nationale et imposant une contrainte excessive pour la composition des listes.

Elle vous propose d' adopter l'article 3 du projet de loi ainsi modifié .

Article 4
(art. L. 371 du code électoral)
Dispositions relatives aux élections territoriales en Corse

L'article 4 du projet de loi initial , adopté par le Sénat en première lecture, compléterait le premier alinéa de l'article L. 370 du code électoral concernant l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse, prévoyant l'obligation d'une déclaration de candidature pour chaque tour de scrutin, en y ajoutant que sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un .

Comme à l'article précédent, s'agissant aussi d'un scrutin à deux tours avec possibilité de fusion de listes pour le second tour, l'Assemblée nationale a adopté, au cours des deux lectures précédentes et avec l'accord du Gouvernement, un amendement prévoyant la parité par groupes de six candidats , ce que le Sénat a refusé en première lecture.

Votre commission des Lois vous propose par coordination un amendement pour ne pas maintenir la disposition insérée par l'Assemblée nationale imposant la parité par groupes de six candidats.

Elle vous propose d' adopter l'article 3 du projet de loi ainsi modifié .

Article 5
(art. 9 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977)
Dispositions relatives aux élections européennes

L'article 5 du projet de loi initial complète l'article 9 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen .

Comme pour les autres scrutins de liste, cet alinéa serait complété, selon la rédaction initiale du présent article, par la prescription selon laquelle l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un , le respect de cette condition conditionnant la recevabilité des candidatures.

L'obligation d'indiquer les nom, prénoms, date et lieu de naissance, nationalité, domicile et profession de chacun des candidats serait complétée, par l'article 4 du projet initial, par celle de la mention de leur sexe .

Ces dispositions ont été approuvées par le Sénat en première lecture.

S'agissant d'un scrutin de liste à un tour, l'Assemblée nationale a complété le texte, comme en première lecture, pour prévoir sur chaque liste une composition alternée de candidats de chaque sexe, en adoptant un amendement de sa commission des Lois sur lequel le Gouvernement a émis un avis défavorable.

Cette disposition particulièrement contraignante, que le Sénat a supprimée en première lecture, peut apparaître, de surcroît, paradoxale puisque la délégation française au Parlement européen se situe au troisième rang pour la proportion des femmes, après la Finlande et la Suède, compte tenu de l'élection en juin 1999 de 35 françaises (40 %) .

Votre commission des Lois, comme en première lecture, vous propose par amendement , de supprimer cette disposition, rappelant que l'article 3 de la Constitution prévoit que la loi favorise, et non impose, l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux.

Elle vous propose d' adopter l'article 5 ainsi modifié .

Article 6
(art. L. 331-2 et L. 332 du code électoral)
Dispositions relatives aux élections cantonales
à Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article comporte des dispositions similaires à celles des articles précédents pour les scrutins à deux tours, pour les élections cantonales à Saint-Pierre-et-Miquelon , dont on rappellera qu'elles sont organisées sur deux circonscriptions au scrutin de liste à deux tours avec possibilité de fusion entre listes en vue du second tour et attribution d'une prime majoritaire dans les mêmes conditions que pour les élections municipales dans les communes d'au moins 3.500 habitants (articles L. 328-4 à L. 334 du code électoral).

L' Assemblée nationale a adopté au cours des lectures précédentes, avec l'accord du Gouvernement, un amendement de sa commission des Lois tendant à rendre obligatoire la présence d'un nombre égal de candidats de chaque sexe au sein de chaque groupe entier de six candidats .

Par coordination avec sa position aux articles précédents, votre commission des Lois vous propose par amendement , comme en première lecture, de ne pas retenir la disposition insérée par l'Assemblée nationale, imposant la parité par groupes de six candidats.

Elle vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié .

Article 7
(art. 3 de la loi n° 83-27 du 19 janvier 1983)
Dispositions relatives aux élections municipales
en Polynésie française

L'article 3 de la loi n° 83-27 du 19 janvier 1983 modifiant diverses dispositions relatives à l'élection des conseils municipaux en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française rend applicable à toutes les communes de Polynésie, quelle que soit leur population, le mode de scrutin prévu en métropole pour celles de moins de 3.500 habitants.

L'article 7 du projet de loi initial, tout en maintenant ce mode de scrutin dans toutes ces communes, étendrait dans celles de plus de 3.500 habitants les dispositions des articles L. 264, premier alinéa, L. 265 et L. 267 du code électoral, concernant les déclarations de candidatures -qui deviendraient donc obligatoires- afin d'y rendre applicables les dispositions proposées à l'article 1 er du projet de loi.

Le principe paritaire serait donc applicable dans les communes de Polynésie française d'au moins 3.500 habitants où serait maintenu le régime électoral actuel des communes de moins de 3.500 habitants, avec toutefois l'obligation d'une déclaration de candidature.

Dans toutes les communes de Polynésie française, les électeurs conserveraient le droit de panacher , ce qui rendrait plus difficile l'obligation au second tour d'un nombre égal de candidats de chaque sexe..

Aussi, l'Assemblée nationale et le Sénat ont-ils limité au premier tour seulement l'obligation de déclaration de candidature .

L'obligation de composition paritaire par groupes de six candidats, résultant de l'article 1 er du projet de loi, ne s'appliquerait pas plus dans les communes de Polynésie française que dans les autres communes, si la position proposée par votre commission des Lois à l'article 1 er était adoptée.

Les députés , par coordination avec leur position sur les articles 1 er A et premier, ont abaissé de 3.500 à 2.500 habitants le seuil à partir duquel le dispositif proposé serait applicable .

Votre commission des Lois vous présente, comme en première lecture, par coordination avec la position qu'elle a adoptée aux articles 1 er A et 1 er , un amendement pour limiter l'application du présent article aux communes d'au moins 3.500 habitants (au lieu de 2.500 habitants), les dispositions n'étant applicables qu'au premier tour de scrutin, puisque le droit de panachage est maintenu dans toutes les communes de Polynésie française.

Elle vous propose d' adopter l'article 7 du projet de loi ainsi modifié .

Article 8
Application des articles 1 er et 5 du projet de loi
dans les collectivités d'outre-mer

Le paragraphe I de cet article étendant dans les collectivités d'outre-mer les dispositions du projet de loi concernant les élections municipales a été adopté dans les mêmes termes en première lecture par les deux assemblées.

Toutefois, par coordination , l'Assemblée nationale a ajouté, en nouvelle lecture, l'extension de l'article 1 er A du présent projet, concernant l'abaissement du seuil de partage des modes de scrutin municipaux.

Par coordination, votre commission des Lois vous propose par amendement de ne pas retenir cette adjonction et d' adopter l'article 8 du projet de loi ainsi modifié .

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