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16 mai 2000 : Audiovisuel ( rapport - deuxième lecture )

 

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N° 340

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 mai 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication,

Par M. Jean-Paul HUGOT,

Sénateur.

TOME I

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Roger Karoutchi, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : Première lecture : 1187, 1541, 1578, 1586 et T.A. 325.

Deuxième lecture : 2119, 2238 et T.A. 473.

Sénat : Première lecture : 392 (1998-1999), 154, 161 et T.A. 63 (1999-2000).

Deuxième lecture : 286 (1999-2000).

Audiovisuel et communication.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Lors de l'examen en seconde lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi modifiant la loi relative à la liberté de la communication, Madame Catherine Trautmann, ministre de la culture et de la communication, a eu l'occasion de se référer à la sagesse du Sénat1(*).

Ouverture fugace et sans conséquence.

L'Assemblée nationale est en effet globalement revenue au texte qu'elle avait adopté en première lecture, en gommant seulement quelques-unes de ses aspérités et en oubliant quelques-unes de ses curiosités.

Sur le numérique de terre, qui constitue l'apport majeur du Sénat à un texte dont il n'est pas utile de rappeler la difficulté d'être, l'Assemblée nationale a adopté en bloc les propositions du Gouvernement sans soumettre leur pertinence à un véritable examen.

Il n'est dès lors pas surprenant que le texte qui vous est présenté en seconde lecture continue de répondre très insuffisamment aux besoins actuels du secteur audiovisuel.

Le présent rapport retiendra à cet égard trois critiques majeures :

- alors que, dans le contexte actuel, l'une des principales missions du service public de l'audiovisuel est de favoriser la création de contenus français en mobilisant des moyens nouveaux, le projet de loi borne la capacité d'autofinancement des chaînes publiques et prépare un développement dans le numérique de terre qui ponctionnera à terme les ressources publiques dont elles disposent pour améliorer leurs programmes ;

- alors que la communication audiovisuelle fonctionne définitivement en milieu ouvert et concurrentiel, le projet de loi continue d'accumuler les procédures administratives encadrant l'activité des opérateurs privés nationaux ;

- alors que le numérique de terre doit donner un nouveau souffle à la communication audiovisuelle, le projet de loi met en place un régime d'attribution de la ressource de diffusion qui dont sortira un paysage audiovisuel plus éclaté que divers, plus brouillon que dynamique, voué aux limbes de l'interventionnisme administratif et aux incertitudes de l'innovation mal engagée.

I. LE PROJET DE LOI, LE SECTEUR PUBLIC ET LA PRODUCTION FRANÇAISE

L'Assemblée nationale n'a rien retenu des efforts du Sénat pour introduire dans le fonctionnement de l'audiovisuel public, et spécialement du groupe France Télévision opportunément mis en place par le projet de loi, le surcroît de cohérence et de responsabilité nécessaires à son insertion dans la communication audiovisuelle de demain. Ont été repoussées en particulier les propositions relatives à la définition des missions et au mode de nomination et de révocation des responsables, dont l'examen des articles démontrera ci-dessous une nouvelle fois la nécessité.

Au delà de ces aspects juridiques maintes fois évoqués par votre commission, il convient de s'inquiéter de l'absence de réponse satisfaisante, dans le projet de loi et dans les propos qui accompagnent son élaboration, à la question cruciale du rôle du service public à l'égard de la production française.

La production française se trouve dans une situation de pénurie financière qui explique largement son faible dynamisme par rapport aux industries concurrentes : 600 heures ont été produites en 1999, soit 21 % de moins qu'en 1998, contre 2 000 heures en Allemagne et 1 300 heures au Royaume-Uni.

Avec un budget de 18 milliards de francs contre 25 milliards au Royaume-Uni et 40 milliards en Allemagne, l'audiovisuel public ne peut guère contribuer à redresser la barre.

Le gouvernement se flatte à bon droit d'avoir augmenté de 11,7 % les ressources publiques affectées à l'audiovisuel public en 2000, ce qui représente une progression de 1,3 milliard de francs pour France 2 et France 3.

Mais la progression nette n'est que de 0,7 milliard après prise en compte de la réduction mécanique des recettes publicitaires au cours de cet exercice, et le report massif vers les chaînes privées des budgets publicitaires écartés des écrans publics accentue l'inégalité des moyens du secteur public et du secteur privé.

Toutefois, la compensation intégrale des exonérations de redevance, prévue par le projet de loi, devrait apporter au secteur public un supplément de 1,6 milliard de crédits budgétaires en 2001, ce qui portera les crédits budgétaires du secteur public à 2,5 milliards de francs. Après déduction de 1,2 milliard de francs correspondant au manque à gagner en ressources publicitaires, les chaînes publiques ne conserveront cependant que 600 millions francs à 1 milliard de francs pour financer à la fois leur contribution au développement de la production audiovisuelle et leur investissement dans le numérique de terre.

La ministre de la culture a certes reconnu lors de la seconde lecture du projet de loi à l'Assemblée nationale qu'une montée en charge des besoins liés au numérique était prévisible pour 2002 et devrait être prise en compte dès la loi de finances pour 2001. Elle a aussi annoncé l'attribution, " le moment venu ", d'une " dotation significative dont le montant dépendra des projets finalement retenus ", pour " permettre le démarrage du groupe dans les meilleures conditions, son développement en numérique et un investissement complémentaire dans les programmes ". Madame Catherine Tasca a confirmé ces orientations devant votre commission, et cité le chiffre d'un milliard de francs.

Mais ces annonces optimistes sont à relativiser eu égard à quelques tendances lourdes : les perspectives d'augmentation du rendement de la redevance sont faibles à législation constante, l'augmentation de ses taux n'est évoquée par personne et son assiette est fragilisée par l'évolution technologique ; la diminution législative de la durée des écrans publicitaires risque d'avoir un effet cumulatif défavorable aux performances déjà faibles des chaînes publiques sur le marché publicitaire ; au delà de 2001, le gouvernement pourrait éprouver quelques difficultés à porter les crédits budgétaires de l'audiovisuel public au delà des remboursements d'exonérations évalués à 2,5 milliards de francs. Dans ces conditions, et quand bien même une dotation en capital permettrait de lancer de nouvelles chaînes, il est vraisemblable que l'investissement du secteur public dans le numérique ne pourra être financé sur la durée que par ponction sur les recettes de redevance destinées initialement à l'amélioration des programmes de France 2 et de France 3.

Il faut dès lors constater qu'aucune vraie réponse n'est apportée à la question du rôle spécifique de la télévision publique en faveur de la production française, alors que s'accentue l'avantage financier dont disposent les chaînes privées et que la discussion du projet de loi consacre beaucoup de temps au jeu de mécano un peu stérile qui voit la Sept-ARTE entrer dans la holding puis en sortir, RFO renvoyée à la convention après avoir frôlé l'adhésion, des filiales numériques apparaître en seconde lecture dans le paysage audiovisuel public avant peut-être d'en disparaître.

II. LE PROJET DE LOI ET LA RÉGLEMENTATION DES DIFFUSEURS

En dépit de quelques améliorations adoptées par le Sénat et acceptées par l'Assemblée nationale en seconde lecture, le projet de loi continue de soumettre globalement les opérateurs privés à un système renforcé de contrôle administratif qui exprime à leur égard, de façon très injuste et inopportune, une profonde méfiance du législateur, qui bridera sensiblement leur dynamisme, qui accentuera les distorsions de concurrence dont le câble souffre par rapport au satellite.

A titre d'exemple :

- le projet de loi sacrifie à l'opportunité purement politique de manifester la méfiance des membres de la majorité gouvernementale à l'égard des opérateurs des télévisions nationales privées. Les projets maximalistes de naguère ont été abandonnés au profit d'une obligation d'informer le CSA des opérations commerciales des actionnaires des chaînes privées, quand ces opérations consistent en des candidatures à des marchés publics ou à des délégations de service public. Cette mesure, qui explicite un pouvoir d'informateur que le CSA possédait déjà, aura pour effet essentiel de noyer le régulateur sous une documentation qu'il aura quelque peine à exploiter ;

- le projet de loi a imposé aux câblo-opérateurs un contrôle étroit du CSA sur la composition de leur offre au prétexte d'un monopole de la distribution filaire des images animées qui n'a plus de portée économique, mais qui interdit en revanche aux câblo-opérateurs d'envisager, comme leurs concurrents du satellite, la délocalisation.

Il est vrai qu'en contrepartie, la procédure de modification des offres avait été allégée, l'accord préalable des collectivités locales n'étant plus exigé ;

- la procédure du renouvellement automatique des autorisations des chaînes hertziennes a été modifiée afin de rendre son déroulement aléatoire, ce qui ne pourra que fragiliser les intéressés.

III. LE PROJET DE LOI ET LE NUMÉRIQUE DE TERRE

Le régime juridique du numérique de terre mis en place par le Sénat en première lecture a été entièrement refondu par l'Assemblée nationale sur la proposition du Gouvernement. L'Assemblée nationale a ainsi substitué au système d'attribution de la ressource de diffusion multiplexe par multiplexe un système d'autorisation service par service dont la portée doit être appréciée au regard du contexte économique et juridique global du lancement du numérique de terre.

1. Un intérêt public clairement identifié, de graves incertitudes

Le développement de la télévision numérique de terre devrait permettre :

- d'ouvrir un nouvel espace de développement à l'audiovisuel public. Confronté à la perspective d'un tassement progressif de son audience globale au fur et à mesure du développement des services thématiques diffusés sur les divers supports numériques, le secteur public court le risque d'une perte d'efficacité dans l'exercice de sa mission généraliste. Si par ailleurs la participation de France Télévision à TPS lui a permis d'acquérir une expérience des métiers de la communication numérique, cette expérience ne saurait à elle seule apparaître comme un véritable axe de développement pour le secteur public ;

- d'utiliser plus efficacement la ressource rare que constituent les fréquences hertziennes terrestres, en rendant à terme disponible pour d'autres usages une partie au moins des fréquences mobilisées actuellement pour la diffusion analogique ;

- d'offrir au public non désireux de s'équiper pour la réception des services du satellite ou ne disposant pas du câble, ainsi qu'au public qui restera à l'écart de l'internet rapide, un grand choix de programmes et de services innovants sur son support habituel ;

- d'offrir de nouvelles marges de développement à l'industrie de l'électronique grand public, qui fournira aux ménages les équipements de réception numériques nécessaires pour recevoir l'offre nouvelle ;

- de favoriser le développement de la communication locale et de proximité ;

- de permettre aux opérateurs d'accroître à terme, grâce à la réduction de leurs coûts de diffusion, leur rentabilité et par suite leur capacité investissement dans les programmes;

- de retarder les conséquences sur le dispositif français d'aide à l'industrie des programmes des progrès de la diffusion par satellite et de la mondialisation, en maintenant l'audience d'un mode de diffusion essentiellement national.

La réalisation de ces objectifs ambitieux se heurte à de sérieuses incertitudes.

Incertitude, tout d'abord, sur les coûts et les perspectives financières de la diffusion numérique de terre. Aucune étude économique n'a encore été réalisée par le Gouvernement afin de dissiper le brouillard qui entoure quelques questions majeures :

- sur quelle évolution du marché publicitaire et sur quelle répartition de la recette entre les supports anciens et nouveaux est-il possible de tabler ;

- quelles perspectives les recettes d'abonnement présentent-elle ;

- à quel montant estimer le coût de diffusion sur un canal numérique ;

- à quel montant estimer le coût global des droits qui devront être acquis pour disposer de nouveaux programmes et diffuser en numérique les programmes disponibles ;

- à quel rythme et dans quelles conditions économiques se fera le renouvellement du parc de téléviseurs et l'équipement des ménages en décodeurs.

Incertitude, aussi, sur la place disponible pour le numérique de terre entre le câble, qui progresse lentement et auquel le marché des télécommunications et celui de l'internet ouvrent de nouvelles perspectives ; le satellite, qui a conquis en quelques années plus de 2,5 millions d'abonnés ; l'internet rapide, qui offrira bientôt au public un nouveau mode d'accès aux programmes de télévision.

2. Les conditions du succès

Face à ces incertitudes, la réussite du lancement du numérique de terre se présente comme un pari industriel dont la réussite est assujettie à deux conditions essentielles.

Il convient d'une part de favoriser l'élaboration d'une offre de services attractive et financièrement équilibrée, il convient d'autre part de favoriser l'équipement rapide du public en terminaux numériques.

La mise en place d'un régime juridique facilitant la réalisation de ces conditions est la première responsabilité de l'Etat à l'égard du numérique de terre. Faute d'un régime adapté à la réalité économique, le marché émergera de façon trop aléatoire pour permettre à ce support de trouver sa place entre le câble, le satellite et l'internet rapide, et de façon trop lente pour permettre aux opérateurs de trouver dans des délais raisonnables un retour sur l'investissement consenti. La migration de l'analogique vers le numérique, qui constitue l'ultime raison d'être du numérique de terre, sera alors compromise. L'échec se profilera. L'Etat sera invité à en prévenir la perspective ou à en atténuer les conséquences, en prenant en charge certains coûts d'une opération qu'il aura mal engagée, on pense au financement des infrastructures de diffusion ou au coût du renouvellement des équipements de réception du public. Le processus pervers de l'économie structurellement déficitaire et nécessairement subventionnée sera alors lancé.

Le numérique de terre ne prendra donc très vraisemblablement forme et consistance que dans la mesure où les opérateurs privés les plus aptes à relever le pari industriel choisiront de s'y impliquer.

Comment assurer cette implication ? L'acteur clé du succès, l'opérateur capable à la fois de réunir une offre économiquement cohérente et d'encourager le public à s'équiper en décodeurs ou en récepteurs numériques ne peut être que l'ensemblier responsable de la constitution du multiplexe, de sa gestion, de sa distribution et de sa commercialisation. Ce rôle est crucial dans la mesure où, pour des raisons techniques qu'il est facile de comprendre en se référant à l'expérience des bouquets satellitaires, le multiplexe apparaît comme l'unité efficace de gestion de l'offre en diffusion numérique hertzienne de terre. C'est dans le cadre du multiplexe que devra être assurée par un dosage délicat de services généralistes et de services thématiques, de services de télévision et de services connexes, de services gratuits et de services payants, la constitution d'une offre économiquement viable. La réussite du basculement de l'analogique vers le numérique dépendra de l'efficacité de ces dosages à l'égard desquels l'Etat ne peut exercer qu'une responsabilité d'encadrement, c'est à dire énoncer des principes, organiser la garantie de leur respect, identifier les conditions globales de l'émergence d'une économie viable et s'en remettre aux opérateurs privées pour l'organisation concrète de l'offre, sauf à se poser en maître d'oeuvre, architecte et décorateur du paysage numérique de terre dans le cadre d'une logique d'administration économique qui ne correspond pas aux exigences de l'économie moderne.

Les opérateurs qui disposent de l'expérience et des ressources nécessaires pour exercer utilement la fonction d'ensemblier ne sont pas nombreux. Seuls les groupes qui pilotent les chaînes hertziennes traditionnelles sont vraisemblablement en mesure de la prendre en charge avec de véritables chances de succès. Encore faut-il qu'ils le désirent, que le régime juridique défini par l'Etat non seulement le leur permette, mais les y incite.

Le choix du mode d'attribution de la ressource de diffusion sera déterminant à cet égard.

3. La crainte de l'échec

Bien loin des considérations qui précèdent, le système d'attribution d'autorisations service par service élaboré par le Gouvernement conduit à la mise en place d'une économie administrée par le CSA, véritable ordonnateur - mais pas comptable - de l'offre numérique.

Ce système fera nécessairement émerger à l'occasion des appels à candidatures une offre éclatée qu'il appartiendra au CSA d'organiser de son propre chef, en s'inspirant éventuellement des souhaits exprimés par les éditeurs, afin de composer fréquence par fréquence des multiplexe supposés cohérents, attractifs et susceptibles de provoquer à terme la constitution d'une économie viable de la diffusion hertzienne numérique de terre.

En d'autres termes, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale confie au CSA et à lui seul le rôle d'ensemblier global de la diffusion numérique de terre, rôle crucial, on l'a dit, pour le lancement de ce marché comme il a été déterminant pour la réussite de la diffusion satellitaire (l'absence d'ensemblier a été en revanche largement responsable des pannes de l'économie du câble).

Sans entrer dans la description détaillée du mécanisme mis en place par le projet de loi - cette description figure ci-dessous dans l'examen des articles du projet de loi - il convient de noter quelques-unes de ses implications :

- le distributeur de multiplexe, ensemblier naturel, et véritable garant du lancement du numérique de terre, est réduit à un rôle second ;

- une priorité est accordée aux chaînes gratuites alors que rien n'indique que le marché publicitaire pourra financer la création de plusieurs dizaines de chaînes nouvelles, nationales ou locales, et en dépit de l'essor que la constitution d'une offre payante significative donnerait à l'équipement des ménages en moyens de réception numériques (la présence d'une offre payante inciterait les distributeurs de multiplexe à subventionner largement l'équipement des ménages, comme ce fut le cas pour assurer le succès d'abord du Minitel puis du satellite) ;

- l'attribution pour 10 ans des autorisations service par service va sans délai figer le paysage numérique de terre alors d'une part que l'adaptabilité de l'offre est essentielle à son caractère attractif, alors d'autre part que l'évolution technologique va modifier en permanence les conditions d'une gestion optimale de la ressource disponible sur chaque fréquence, incitant à adapter de façon continue la composition optimale de l'offre de chaque multiplexe.

Le système retenu par le Sénat mise en revanche sur l'implication des diffuseurs traditionnels dans la réussite du numérique de terre, la diversité et l'ouverture du futur paysage numérique étant assurées par des règles imposant la présence de services indépendants dans chaque multiplexe.

C'est ainsi que le Sénat :

- a prévu l'allocation de la ressource de diffusion multiplexe par multiplexe en fonction de critères faisant intervenir la viabilité économique, le pluralisme et la diversité de l'offre de services, la promotion de la communication locale de proximité, les engagements pris en ce qui concerne les modalités de commercialisation des terminaux numériques ;

- a reconnu au distributeur-ensemblier la responsabilité de fixer la répartition de son offre entre services payants et services gratuits ;

- a prévu l'octroi aux opérateurs hertziens existants d'une priorité pour l'attribution des multiplexe ;

- a exigé la présence dans chaque multiplexe d'un quota de services indépendants du distributeur afin de permettre l'arrivée de nouveaux entrants dans la diffusion hertzienne de terre.

- a fixé un système anti-concentration.

C'est ce système que votre commission propose au Sénat de réintroduire dans le projet de loi avec quelques modifications de détail destinées à accentuer son efficacité.

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