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EXAMEN DES ARTICLES

I. PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

ARTICLE PREMIER

Baisse des taux des deux premières tranches de l'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article tend à baisser d'un point les taux des deux premières tranches de l'impôt sur le revenu, qui passeraient ainsi respectivement de 10,5 à 9,5% et de 24 à 23 %.

A première vue, un tel article ne devrait que recueillir l'approbation de votre commission en ce qu'il tend effectivement à alléger l'impôt sur le revenu des Français. Toutefois, sa mise en perspective conduit à considérer qu'il ne s'agit là que d'un premier pas, au demeurant bien modeste eu égard aux possibilités offertes par la conjoncture, dans la nécessaire refonte de l'impôt sur le revenu.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Considéré hors de son contexte économique, le dispositif paraît aller dans le sens des préoccupations de votre commission de finances. En outre, d'un point de vue technique, il manifeste des qualités de simplicité appréciables s'agissant d'une mesure relative au barème applicable à l'année en cours.

Tout le monde bénéficie d'une mesure qui, parce qu'elle porte sur les deux premières tranches, concerne l'ensemble des contribuables, mêmes ceux ayant les revenus soumis au taux marginal le plus élevé. Tandis que 676.000 foyers fiscaux supplémentaires vont se trouver exonérés, les gains pour les foyers restant imposables vont se répartir autour d'une moyenne de 716 francs.

Du point de vue du gouvernement, la mesure présente l'avantage d'être très ciblée, en ce qu'elle intéresse surtout les contribuables modestes ou disposant de revenus intermédiaires. Les gains inférieurs à la moyenne correspondent à des réductions d'impôts très sensibles en pourcentage : elles vont de 9,5 % pour les contribuables mariés avec deux enfants déclarant un revenu salarial annuel de 200.000 francs, à 34,3 % pour ceux déclarant 140.000 francs, la réduction de la cotisation initiale calculée sur la base du taux voté en loi de finances pour 2000 allant jusqu'à 100 % pour les foyers ayant 135.000 francs de revenu annuel, qui sont désormais exonérés.

Placée dans son contexte historique ou économique, la mesure proposée paraît à la fois, moins généreuse, car une fois encore le gouvernement a tendance à redonner d'une main que ce qu'il a déjà pris de l'autre, et inapte à pallier les faiblesses structurelles de l'impôt sur le revenu.





Le coût de la mesure, soit 11,6 milliards de francs doit d'abord être mis en rapport avec les quelque 3,9 milliards de supplément d'impôt sur le revenu résultant de l'abaissement du plafond du quotient familial, auxquels il faut ajouter les recettes consécutives à la suppression des abattements accordés à certaines professions (2,6 milliards de francs en 1997), maintenue en dépit de l'abandon du plan d'allégement du barème prévu par le gouvernement de M. Alain Juppé.

Dans le même esprit, il faut aussi tenir compte, s'agissant de l'exercice 2000, des recettes induites par la reprise de la croissance en 1999 accélérée en 2000, comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi : " les recettes tendancielles d'impôt sur le revenu en 2000 (hors contributions représentatives du droit au bail) sont évaluées à 345 milliards de francs. L'écart par rapport à la loi de finances initiale (333,1 milliards de francs) s'élève dans ces conditions à + 11,9 milliards de francs, dont 7,6 milliards de francs liés au surcroît de recettes encaissées en 1999 grâce à un meilleur environnement économique en 1998 et à l'accélération des recouvrements, et + 4,3 milliards de francs résultant d'une revalorisation des indicateurs économiques du revenu des ménages en 1999 . Au total, l'écart par rapport à la loi de finances initiale s'établit donc à 910 millions de francs, soit 11,91 milliards de francs de révision à la hausse et - 11 milliards de francs de pertes de recettes d'impôt sur le revenu ".

Cette stabilisation de l'impôt sur le revenu à un niveau élevé pourrait même déboucher sur un accroissement des prélèvements, si le produit de l'impôt sur le revenu connaissait, comme en 1999, une croissance plus rapide que prévue. La bonne tenue de la croissance en 1999 ainsi que la décrue du chômage pourraient bien engendrer des recettes supplémentaires, même s'il paraît encore difficile de tirer des conclusion trop définitives. Les données les plus récentes font cependant apparaître qu'au 31 mars 2000, le produit de l'impôt sur le revenu est déjà en croissance de plus de 7,3 % par rapport à la même période de 1999.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

D'une façon générale, on a des raisons de penser que le présent collectif budgétaire n'amorce aucune évolution structurelle de l'impôt sur le revenu.

Non seulement, il ne règle pas la question de la montée des prélèvements rampants, qui avait conduit votre commission des finances à préconiser une indexation du barème de l'impôt sur le revenu sur la croissance économique, mais encore il laisse entier trois problèmes essentiels :

- l'élimination des trappes à inactivité,

- la prise en compte des besoins des familles,

- des prélèvements trop importants aux tranches supérieures de barème, dissuasifs pour l'initiative.

A. LA SUBSISTANCE DES TRAPPES À INACTIVITÉ


La question des trappes à inactivité, que votre rapporteur, ainsi que le président de la commission des finances, ont abordée à travers leur proposition de revenu minimum d'activité (RMA), reste plus que jamais d'actualité. Certes, comme le fait remarquer le rapport de M. Didier Migaud, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, " les effets des trappes à pauvreté et des trappes à bas salaires qui peuvent être imputables à l'entrée dans le barème et à la perte d'avantages liés à la non imposition, sont ainsi décalés ver le haut, ce qui est positif ", mais repousser le problème n'est pas le régler.

Une étude de l'INSEE sur les incitations financières au travail relance le débat : sachant que la reprise d'une activité et l'augmentation des revenus qui en découle, entraîne généralement la perte d'avantages sociaux tout en soumettant la personne considérée à l'impôt, elle a démontré que sur 5 millions de chômeurs et d'inactifs, plus de 30% d'entre eux verraient leurs ressources nettes s'accroître de moins de 2.000 francs par mois s'ils acceptaient un emploi à temps plein payé au SMIC, ce pourcentage passant à 40% pour les seuls chômeurs.

B. UNE ABSENCE DE PRISE EN COMPTE DES BESOINS DES FAMILLES

Deuxièmement, la mesure ne prend pas en compte les besoins des familles, déjà compromis par les différentes mesures gouvernementales On peut rappeler que le gouvernement n'est revenu sur la mise sous conditions de ressources des allocations familiales que pour plafonner l'avantage fiscal procuré par demi-part de quotient familial. Il a ainsi prélevé sur certaines familles des ressources pour les donner à d'autres mais sans augmentation de l'effort global en faveur de la famille.

Certes, il est aisé de montrer que le gain moyen croît " dans l'ensemble " en fonction du nombre de parts de quotient familial mais cette progression n'est pas linéaire. On note, à cet égard, certains paradoxes dans un dispositif qui ne débouche pas sur une diminution d'impôt continûment croissante avec le revenu, comme permet de le constater le tableau ci-dessus4(*).

En ce qui concerne les couples mariés, le gain moyen est, selon le rapport précité de M. Didier Migaud, de 998 francs avec un seul enfant à charge, de 1.042 francs avec deux enfants à charge, de 1.134 francs avec trois enfants à charge et de 1.239 francs avec quatre enfants à charge. Sachant que le gain moyen pour un couple marié sans enfants à charge est de 884 francs, on voit que, si l'avantage fiscal procuré par la mesure est bien croissant avec le nombre d'enfants, la réduction d'impôt résultant de la présence d'un enfant supplémentaire au foyer est symbolique, de quelques dizaines de francs seulement, ce qui montre bien que les limites d'une telle mesure du point de vue de l'intérêt des familles.

C. UNE ACCENTUATION DE LA PROGRESSIVITÉ DE L'IMPÔT

En dernier lieu, la mesure va encore accentuer une progressivité qui, si elle est légitime dans son principe, peut constituer un handicap pour notre pays à l'heure où les facteurs de production sont de plus en plus mobiles.

Déjà, l'abaissement du plafond du plafond de l'avantage fiscal résultant des demi-parts de quotient familial comme la suppression des abattements bénéficiant à certaines professions, pouvaient s'interpréter comme un renforcement de la fiscalité sur les hauts revenus. La diminution des taux des seules deux premières tranches n'est, dans cette perspective, qu'une demi-mesure de nature à accentuer le décalage entre notre système d'imposition et celui de nos voisins et principaux concurrents, au moment où l'Allemagne annonce que le taux plafond sur les revenus des particuliers devrait passer de 51 % en 2000 à 45 % en 2005.

Les dangers d'une telle évolution sont désormais admis de la façon de plus en plus large, comme en témoigne le fait que, en fin de son commentaire du présent article, M. Didier Migaud, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, " observe que, si ce mouvement [de délocalisation] était confirmé et significatif, le départ vers des États dont les avantages sont suffisamment tangibles et connus des conseillers fiscaux pour qu'ils soient intégrés dans les comportements des contribuables fortement imposés d'une population aisée et faisant en grande partie preuve d'un dynamisme économique certain, constituerait un préjudice fiscal et économique indéniable pour notre pays ".

A l'évidence partielle - et, si ce n'est partiale, du moins très ciblée -, la mesure proposée n'a pas la cohérence du plan du gouvernement de M. Alain Juppé. Celui-ci prévoyait, on s'en souvient, une baisse sur cinq ans du taux de toutes les tranches qui auraient dû s'étager pour les revenus de 2000 de 7 % à 47 % et comportait un aménagement des seuils des tranches, ainsi que la suppression de la décote, dont on sait qu'elle tend à accentuer la progressivité de l'impôt à l'entrée du barème.

Sans doute ne peut-on reprocher un manque de vision d'ensemble à une mesure qui n'est présentée que comme une sorte d'anticipation sur une réforme encore en gestation au sein du gouvernement, mais il ne faudrait pas qu'une telle mesure d'urgence ne soit suivie que de quelques mesures de replâtrages ponctuelles, alors que, précisément, c'est l'ensemble du barème de l'impôt sur le revenu et des mécanismes associés qu'il faudrait revoir. Or, une telle réforme, volontiers annoncée, est à peine esquissée.

C'est donc parce qu'il tend à alléger l'impôt sur le revenu des Français, et parce qu'il n'est pas possible pour votre commission, eu égard aux dispositions constitutionnelles et organiques d'aller au-delà, que le dispositif ici proposé peut être accepté.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE PREMIER bis (nouveau)

Aménagements rédactionnels à l'article 200 du code général des impôts relatif au régime des dons aux associations

Commentaire : le présent article résulte d'une initiative de notre collègue député, Yves Cochet, tendant à favoriser " l'économie solidaire " pour prévoir explicitement la prise en compte, au titre des libéralités admises au bénéfice des déductions de l'article 200, de la perte de revenu résultant de la souscription de produits d'épargne des fonds, dits de partage ou caritatifs.

L'initiative de notre collègue Yves Cochet anticipe sur l'introduction de nouveaux produits pour " l'innovation sociale et solidaire " en disposant de façon explicite que les sommes à la perception desquelles un particulier renonce au profit d'organismes mentionnés à l'article 200 ouvrent droit à la réduction d'impôt prévue audit article.

L'argument est le suivant : à l'heure actuelle, quand un épargnant fait don à un organisme d'une partie de ses revenus, il bénéficie de la réduction d'impôt sur le revenu ; en revanche, lorsqu'on lui offre la perception d'un revenu et qu'il y renonce dès la souscription, il ne bénéficie d'aucun avantage

Deux points doivent être signalés : d'une part, il ne s'agirait là que de l'explicitation d'une pratique déjà en vigueur selon les services du ministère des finances, ce qui paraît clair, dès lors que le revenu auquel l'épargnant renonce, est effectivement versé à un organisme répondant aux critères de l'article 200 ; d'autre part, la somme à laquelle l'épargnant renonce est incluse dans son revenu et donc entre en compte pour l'application du plafond de 6 %.

Par ailleurs, soucieuse d'assurer la cohérence de l'application dans le temps du code général des impôts, votre commission des finances propose un amendement de clarification tendant à préciser, comme cela était le cas dans la rédaction antérieure à la loi de finances pour 2000, que les associations ou fondations d'utilité publique concernées par l'article 200 doivent avoir un but d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel, ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises.

Votre commission a donc greffé sur cet article nouveau un amendement tendant à préciser l'interprétation du a) du 1 de la nouvelle rédaction de l'article 200 telle qu'elle résulte de la dernière loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE PREMIER ter (nouveau)

Défiscalisation des indemnités de cessation d'activité
des victimes de l'amiante

Commentaire : le présent article exonère l'indemnité de cessation d'activité versée par leur employeur aux salariés et anciens salariés exposés à l'amiante de l'impôt sur le revenu ainsi que de l'ensemble des cotisations et contributions sociales.

I. L'INDEMNITÉ DE CESSATION ANTICIPÉE D'ACTIVITÉ 

A. UN ÉLÉMENT D'UN DISPOSITIF GLOBAL D'INDEMNISATION


La loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998) a mis en place à son article 41 un dispositif global de prise en charge des victimes de l'amiante, par l'aménagement des délais de déclaration, forclusion, prescription, et par la création d'un mécanisme de cessation anticipée d'activité.

Celui-ci est ouvert aux salariés et anciens salariés des établissements de manufacture de l'amiante, et ceux atteints de certaines maladies professionnelles précisées dans la loi. Ils bénéficient d'une allocation calquée sur les préretraites FNE, prise en charge, ainsi que les cotisations sociales qui l'accompagnent, par un fonds de financement. Celui-ci est abondé par l'Etat et les organismes de protection sociale accidents du travail. Les dépenses sont liquidées par les caisses régionales d'assurance maladie. Le comité de surveillance du fonds a été installé le 8 juillet 1999 et les premières demandes ont été acceptées à ce moment-là, avec rappel jusqu'à début avril. En mars 2000, le fonds indemnisait 2.500 personnes, chiffre qui devrait passer à environ 8.300 personnes à la fin de l'année 2000, et poursuivre sa montée ne puissance dans les années à venir.

Victimes de l'amiante bénéficiant du dispositif de cessation d'activité
(au 31 mars 2000)

Dossiers reçus

3.670

Dossiers acceptés

2.466

Dossiers rejetés

781

Dossiers attendus d'ici au 31 décembre 2000

5.900

Total attendu au 31 décembre 2000

8.300

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité

Par ailleurs, l'accès à ce dispositif prend la forme d'une rupture du contrat de travail à l'initiative du salarié, mais avec application des règles de licenciement. Le salarié présente ainsi sa démission à l'employeur dès son admission au bénéfice de l'allocation de cessation d'activité, la rupture du contrat intervenant à l'issue du délai de préavis du licenciement. Le salarié a droit à son indemnité de préavis. Par ailleurs, il reçoit de son employeur une indemnité de cessation d'activité calculée sur la base de l'ancienneté acquise à la date de rupture du contrat. Son montant est égal à celui de l'indemnité légale ou conventionnelle de départ en retraite. Elle lui est également assimilable du point de vue de sa fiscalisation.

B. UNE FISCALISATION ÉTONNANTE

Comme l'indemnité de départ en retraite, l'indemnité de cessation d'activité est aujourd'hui :

· exonérée de l'impôt sur le revenu à concurrence de 20.000 francs, le surplus pouvant faire l'objet , au choix du salarié, d'une imposition étalée sur l'année de la perception et les trois années suivantes ou d'une imposition selon les règles du quotient ;

· assujettie dès le premier franc aux cotisations sociales (Sécurité sociale, assurance chômage, retraites complémentaires) ainsi qu'à la CSG et à la CRDS.

Cette assimilation à l'indemnité de départ en retraite peut paraître étonnante dans la mesure où la cessation anticipée pour cause d'amiante est assimilée non pas à un départ en retraite mais à un licenciement. On aurait pu donc calquer son régime fiscal sur celui dont bénéficient les indemnités de mise à la retraite c'est à dire :

· l'exonération de l'impôt sur le revenu à hauteur du montant de l'indemnité de mise à la retraite prévue par la convention collective de branche ou l'accord professionnel ou interprofessionnel ou, à défaut, du montant minimum fixé par la loi ; le montant de la fraction exonérée ne peut, en aucun cas, être inférieur à 20.000 F ;

· l'exonération de l'ensemble des cotisations de Sécurité sociale pour la partie inférieure ou égale à l'indemnité légale ou conventionnelle de mise à la retraite et même pour la partie excédant (le cas échéant) ce montant dans la limite de 6 mois de salaire, et même au-delà en cas de compensation d'un préjudice particulier ;

· l'exonération de la CSG et de la CRDS pour la fraction correspondant au montant légal ou conventionnel.

De toute évidence, le régime fiscal de l'indemnité de mise à la retraite apparaît être plus favorable que celui de l'indemnité de départ en retraite, pourtant retenu par le gouvernement en 1998. La raison avancée est que l'indemnité de cessation anticipée d'activité constitue un départ volontaire du salarié et donc doit être imposée comme un revenu du travail.

II. UNE MESURE SUPPLÉMENTAIRE EN FAVEUR DES VICTIMES DE L'AMIANTE

A. UNE DÉFISCALISATION JUSTIFIÉE...


Le dispositif proposé dans le présent article exonère d'impôt sur le revenu et exclut de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, de la CSG et de la CRDS l'indemnité de cessation d'activité, avec un effet rétroactif aux premières indemnités versées.

Il s'agit d'un amendement du groupe communiste de l'Assemblée nationale, repris par la commission des finances et accepté par le Gouvernement qui en a levé le gage.

Il se justifie par le souci de compléter le dispositif en faveur des victimes de l'amiante par un avantage fiscal supplémentaire motivé par les très longs délais qu'a appelés la mise en place des mesures en leur faveur.

B. ... MAIS IMPRÉCISE SUR SON FINANCEMENT

La référence à l'assiette des " cotisations de sécurité sociale " a aussi pour conséquence de ne pas soumettre l'indemnité aux cotisations d'assurance chômage et de retraite complémentaire, faute de quoi la défiscalisation n'aurait été que partielle.

Le texte de l'Assemblée nationale ne prévoit rien quant au financement de cette mesure.

Certes, il est nullement besoin de prévoir quoi que ce soit pour l'impôt sur le revenu. Le coût de la mesure à la charge de l'Etat, très difficile à évaluer en raison de l'absence de données sur le nombre exact de bénéficiaires et le montant des indemnités en question, pourrait être compris entre 20 et 30 millions de francs.

Cependant, il n'en va pas de même pour les cotisations de Sécurité sociale, la CSG et la CRDS. Les pertes de recettes occasionnées pour les organismes bénéficiaires doivent en effet, selon les dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, être compensées par l'Etat5(*). Or le projet de loi de finances rectificative ne prévoit aucun transfert financier à cet effet. Soit il ne respecte pas le principe de la compensation intégrale par l'Etat des exonérations qu'il consent, soit il n'est pas sincère puisqu'il néglige de prendre en compte sa traduction budgétaire. Il est d'ailleurs regrettable que le gouvernement ne soit pas en mesure d'apporter la moindre évaluation du coût de cette mesure pour les régimes sociaux.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission ne peut que partager les motivations qui animent cette proposition, même si cette dernière continue à nuire à la cohérence du droit du travail puisque l'indemnité reste considérée comme une indemnité de départ en retraite (départ volontaire) mais est imposée comme si elle résultait d'un départ à l'initiative de l'employeur.

Votre commission a ainsi, dès 1998, souscrit à la mise en jeu de la solidarité nationale en faveur des victimes de l'amiante, sans manquer d'appeler l'attention du gouvernement sur les faiblesses du financement de son dispositif. Elle ne peut donc qu'estimer justifiée sur le fond cette nouvelle mesure, qui vient compléter un dispositif déjà existant tout en demeurant quelque peu imprécis.

Elle estime que la solidarité nationale, qui doit jouer en faveur des victimes de l'amiante, doit être totale - et non pas laisser subsister les cotisations de retraite complémentaire et d'assurance chômage - et financée. Elle ne peut donc que regretter l'absence de compensation par l'Etat des pertes de recettes qu'il occasionne de son propre fait et hors de toute loi de financement rectificative de la sécurité sociale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2

Abaissement du taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée

Commentaire : le présent article tend à réduire d'un point le taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée.

I. LA BAISSE DU TAUX NORMAL DE LA TVA

A. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT


Trois taux de TVA sont aujourd'hui applicables en France continentale :

- un taux super-réduit de 2,1 % qui s'applique à des produits et à des opérations déterminées ;

- un taux réduit de 5,5 % qui s'applique à certains biens et services limitativement désignés par la loi ;

- un taux normal de droit commun, fixé à 20,6 %, qui s'applique à tous les biens et services ne relevant pas expressément de l'un des deux taux précédents.

Les taux en vigueur en France continentale s'appliquent également aux biens livrés et aux services exécutés en Corse, sous réserve de certains taux réduits spécifiques à l'île de beauté qui concernent des produits et des prestations de services déterminés (article 297 du code général des impôts).

Dans les DOM, deux taux principaux sont en vigueur, 9,5 % pour le taux normal et 2,1 % pour le taux réduit (article 296 du code général des impôts).

A ces deux taux s'ajoutent deux autres taux réduits qui s'appliquent à des produits et à des prestations de services déterminés (article 296 bis du code général des impôts).

B. LA BAISSE DU TAUX NORMAL DE LA TVA EST COMPATIBLE AVEC LES ENGAGEMENTS EUROPEENS DE LA FRANCE

Dans la perspective de la suppression des frontières fiscales, les Etats membres de l'union européenne se sont engagés à ne pas aggraver les disparités de leurs taux de TVA.

Cet objectif fiscal est aujourd'hui juridiquement encadré par la directive n° 92/77/CEE du 19 octobre 1992 qui fixe les règles d'harmonisation des taux de TVA entre les Etats membres6(*).

En vertu de cette directive, les Etats membres peuvent appliquer :

- un taux normal, qui ne peut être inférieur à 15 % ;

- un ou deux taux réduits, qui ne peuvent être inférieurs à 5 %.
Les biens et prestations de services susceptibles d'en bénéficier sont énumérés de manière limitative dans l'annexe H de la directive. Toutefois, les Etats membres qui, au premier janvier 1991, appliquaient des taux inférieurs à 5 % ont été autorisés, de façon dérogatoire, à les maintenir pour la durée du régime transitoire. Par ailleurs, il a été admis que ceux qui devaient modifier leurs structures de taux en reclassant au taux normal des produits et services précédemment soumis au taux réduit pourront appliquer à ces derniers un taux intermédiaire. Enfin, l'adoption de la directive n° 1999/85/CE sur les services à forte intensité de main d'oeuvre a rendu possible l'application à titre dérogatoire et transitoire du taux réduit de la TVA sur les services à forte intensité de main d'oeuvre énumérés dans la directive. La France a fait usage de cette faculté en adoptant les articles 5 et 7 de la loi de finances pour 2000 relatifs respectivement aux travaux d'entretien, d'amélioration et de réparation dans les logements et aux services à domicile.

Ainsi, la directive précitée du 19 octobre 1992 ne s'oppose pas à un relèvement du taux normal de la TVA : elle fixe simplement un taux plancher de 15 %, mais n'impose aucun taux plafond.

Dans ce cadre, la France applique depuis le 1er août 1995 un taux normal fixé à 20,6 % qui englobe toutes les opérations imposables pour lesquelles un autre taux n'est pas spécialement et explicitement prévu.

L'article 278 du code général des impôts précise en effet que : " Le taux normal de la TVA est fixé à 20,6 % ".

En Europe, la moyenne simple du taux normal s'établit à 19,5 %, en augmentation par rapport à 1994, en raison de l'élargissement de la Communauté à 15 Etats membres et des taux en moyenne plus élevés des trois nouveaux Etats membres.

Les taux normaux recouvrent de grandes disparités ainsi que cela ressort du tableau ci-joint retraçant l'évolution des taux normaux de TVA appliqués dans les Etats membres entre 1994 et 1996.

Taux normaux de TVA appliqués dans les Etats-membres entre 1994 et 1996

 

Taux normal

Etat-membre

1994

1995

1996

Allemagne

15

15

15

Luxembourg

15

15

15

Espagne

15

16

16

Portugal

16

16

17

Pays-Bas

17,5

17,5

17,5

Royaume-Uni

17,5

17,5

17,5

Grèce

18

18

18

Italie

19

19

19

Autriche

20

20

20

France

18,6

20,6

20,6

Belgique

20,5

20,5

21

Irlande

21

21

21

Finlande

22

22

22

Danemark

25

25

25

Suède

25

25

25

Source : Commission européenne 1997

On observe également que le taux normal français se situe nettement dans le haut de la fourchette des taux de TVA européens. Avec un taux de 20,6 %, la France se situe aujourd'hui au sixième rang. Avec un taux de 19,6 %, elle se situera au septième rang, seuls la Danemark, la Suède, la Finlande, l'Irlande, la Belgique et l'Autriche appliquant un taux normal encore plus élevé.

C. LA MESURE PROPOSÉE


Le présent article propose de baisser d'un point le taux normal de la TVA à compter du 1er avril 2000, sur l'ensemble des livraisons de biens et des prestations de service soumises à ce taux.

Le dispositif est donc déjà en vigueur depuis le 1er avril 2000.

Cette mesure concerne le territoire métropolitain, y compris la Corse, pour laquelle le taux normal passerait à 19,60 %, ainsi que la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion, départements dans lesquels le taux normal s'établirait à 8,50 %.

D. MODALITES DE MISE EN OEUVRE

L'instruction fiscale 3C-4-00 n°63 du 30 mars 2000
a précisé les modalités de mise en oeuvre de la mesure.

Elle indique que " le taux de 19,60 % est applicable aux opérations pour lesquelles l'exigibilité de la taxe est intervenue à compter du 1er avril 2000 ".

Pour les biens meubles, l'exigibilité correspond à la date de leur livraison. Pour les prestations de service, l'exigibilité intervient à la date du paiement des acomptes, du prix ou de la rémunération.

Quelques cas spécifiques sont également évoqués par l'instruction fiscale : on pourra s'y reporter pour plus de précision.

II. DES EFFETS FINANCIERS ET ECONOMIQUES DISCUTABLES

A. UNE PERTE IMPORTANTE DE RECETTES POUR LE BUDGET DE L'ÉTAT

Globalement le coût pour les finances publiques de la baisse d'un point du taux normal de la TVA devrait s'élever d'après le gouvernement à 18,45 milliards de francs en 2000, et 31,05 milliards de francs en année pleine.


Les méthodes de calcul utilisées par le gouvernement sont détaillées dans l'encadré ci-joint.

L'évaluation du coût de la baisse d'un point du taux normal de la TVA

Ce chiffre a été obtenu en prenant pour base de calcul la valeur d'un point du taux normal de la TVA en France métropolitaine et en Corse, qui s'élève à 30,8 milliards de francs.

A ce chiffre a d'abord été soustraite la part des recettes annuelles de TVA acquittée par les assujettis soumis au régime simplifié d'imposition. Ceux-ci versent en effet des acomptes trimestriels dont le montant est calculé sur la base du chiffre d'affaires constaté l'année précédente. Les acomptes versés par ces assujettis en 2000 ne pourront donc tenir compte de la baisse du taux normal, applicable à compter du 1er avril 2000.

La part du régime simplifié d'imposition dans le produit d'un point de TVA s'élève à 2 milliards de francs. Le gouvernement a donc opéré son calcul sur un montant de 28,8 milliards de francs, qui représente la recette fiscale annuelle correspondant au régime réel normal.

Puis il a considéré que le taux normal à 19,6 % concernerait 8/12èmes des recettes considérées, alors que la mesure s'applique dès le 1er avril 2000, soit pendant neuf mois de l'exercice 2000. Il s'agissait de prendre en compte le fait que le mois de janvier, pendant lequel les recettes de TVA sont traditionnellement fortes en raison de la forte consommation du mois de décembre, n'est pas concerné en 2000 par la mesure.

Le gouvernement estime donc à 19,2 milliards le coût pour les finances publiques de la baisse d'un point du taux normal de la TVA.

Il a alors intégré le moindre coût pour les finances publiques du passage au taux réduit des travaux d'aménagement et d'entretien des locaux à usage d'habitation construits depuis plus de deux ans (article 5 de la loi de finances n° 99-1172 pour 2000). Dans ce secteur, la baisse de la TVA sera de 15,1 points pendant trois mois puis de 14,1 points pendant le reste de l'année. Le montant de la dépense fiscale liée à cette mesure est donc réduit de 0,9 milliard de francs, que le gouvernement a retranché du coût de la baisse d'un point du taux normal de la TVA.

Pour la France métropolitaine, le coût s'établit donc à 18,3 milliards de francs, auxquels il faut ajouter le coût de la baisse d'un point (de 9,50 % à 8,50 % ) de la TVA en Guadeloupe, à la Martinique et à la Réunion, soit 150 millions de francs.

B. UN IMPACT DIFFICILE À ÉVALUER

1. Une répercussion incertaine


La répercussion intégrale de la baisse d'un point du taux normal de la TVA devrait en principe faire baisser le montant de chaque facture de 0,83 %, et le niveau général des prix devrait être réduit de 0,5 à 0,6 point.

Cependant on ne peut espérer une répercussion intégrale de la mesure dans tous les secteurs. L'INSEE et la Caisse des dépôts et consignations estiment que le niveau général des prix devrait être influencé à la baisse de 0,3 à 0,4 point, en glissement annuel.

Les simulations budgétaires et fiscales réalisées à la demande du Président de la commission des finances du Sénat par l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) font apparaître que la baisse de 1 point du taux de la TVA entraîne un ralentissement de l'inflation de 0,2 point en 2000 et en 20017(*).

2. Effets macro-économiques et effets redistributifs

a) L'impact sur le solde des administrations publiques

S'il l'on prend en compte le fait que 15 % de la TVA sont payés par les administrations, une baisse de la TVA qui réduit les recettes fiscales de 30 milliards de francs entraîne ex ante une augmentation du déficit public de 30 milliards - 15 %, soit 25,5 milliards.

Ex post, compte tenu de l'impact favorable de la baisse de la fiscalité sur l'activité économique, la hausse du déficit public s'atténue progressivement.

Au total, la baisse de la TVA est moins coûteuse pour les finances publiques qu'une baisse équivalente d'un prélèvement entièrement supporté par la ménages.

b) La répercussion : ménages ou entreprises ?

A court terme, la baisse de la TVA entraîne une baisse de prix instantanée, et profite donc aux ménages dont elle accroît le pouvoir d'achat.

A moyen terme
le taux d'inflation passé ou anticipé est pris en considération dans les négociations salariales. Une modification de son rythme se répercute plus ou moins complètement sur l'évolution des salaires. La baisse de la TVA agit donc sur le partage de la valeur ajoutée dans un sens favorable aux entreprises.

c) Les conséquences sur la compétitivité de l'économie française

En cas de hausse de la TVA, les ménages nationaux subissent à court terme une perte de pouvoir d'achat due au renchérissement du prix des produits importés. L'amélioration de la compétitivité n'est ainsi que la contrepartie de cette baisse de pouvoir d'achat des ménages nationaux. En outre, à moyen terme, l'indexation des salaires annihile cette amélioration supposée de la compétitivité.

d) Les effets redistributifs

Il convient de distinguer :

- les effets redistributifs entre les différents types d'agents économiques ;

- les effets redistributifs entre ménages.


S'agissant des effets redistributifs entre agents, la baisse de la TVA constitue pour l'essentiel un transfert de l'Etat vers les entreprises et non vers les ménages :

La baisse du seul taux de TVA à 20,6 % n'entraîne par ailleurs aucun effet redistributif entre ménages au travers de leur consommation : en effet, la structure de la consommation des ménages entre les biens et services taxés à 20,6 % et les biens et services à taux réduit n'est guère différente selon les déciles de revenu. De même, la baisse de la TVA ne favorise pas le revenu des ménages les plus modestes : en effet, l'épargne des plus aisés a vocation à être consommée plus tard et donc à être assujettie à la TVA.

La baisse de la TVA n'exerce donc un impact redistributif entre manages qu'au travers des mécanismes et des délais d'indexation de leurs revenus sur les prix, d'une part ; de la distribution des revenus de l'entreprise d'autre part.

Or, de manière générale :

- les salaires et les prestations sociales sont largement indexées sur l'inflation. La modération de l'inflation engendrée par une baisse de la TVA a donc des effets anti-redistributifs ;

- en outre, la baisse de la TVA peut déformer le partage du revenu national au profit des actionnaires des entreprises.

Au total, une baisse de la TVA n'a donc pas le caractère redistributif qu'on lui prête généralement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION


Votre commission remarque que la baisse de la TVA est une mesure ponctuelle ne correspondant pas nécessairement aux objectifs que les autres pays de l'OCDE ont le plus souvent assignés à leurs réformes fiscales :

- simplification ;

- lisibilité accrue pour le citoyen-contribuable ;

- réduction des prélèvements pesant sur la création et/ou la transmission d'entreprises.

Elle considère qu'il est regrettable que la France ne profite pas de la période de croissance actuelle pour engager des réformes poursuivant de tels objectifs.
Car l'avantage d'une période de forte croissance est de permettre une modification du système fiscal où toutes les catégories de contribuables peuvent être gagnantes, ce qui la rend évidemment plus aisée à mettre en oeuvre.

Une telle mesure, même si elle n'est pas prioritaire aux yeux de votre commission contribue néanmoins à alléger le poids des prélèvements pesant sur les Français. Au demeurant étant déjà entrée en vigueur, bien que le Parlement ne l'ait pas encore formellement votée, il serait vain de ne pas l'adopter.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3

Application du taux réduit de 5,5 % de la taxe sur la valeur ajoutée aux travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles.

Commentaire : afin de réduire le coût des travaux forestiers engagés par les exploitants agricoles à la suite des intempéries de décembre 1999, le présent article vise à appliquer le taux réduit de 5,50 % de la TVA à l'ensemble des travaux forestiers réalisés au profit d'exploitants agricoles.

I. LE DROIT EXISTANT

A. PRINCIPES GÉNÉRAUX


Le taux de TVA applicable aux prestations de services rendues aux agriculteurs diffère suivant que ces opérations s'analysent ou non comme des " façons ".

Lorsque les conditions juridiques du travail à façon, telles que définies par l'instruction du 31 juillet 1992 (BOI 3 CA-92, numéro spécial)8(*), sont réunies, ces opérations sont soumises au taux applicable au produit obtenu, soit généralement en matière agricole le taux réduit de la TVA.

En revanche, les prestations de services qui ne remplissent pas ces conditions, et notamment celle tenant à la réalisation d'un produit nouveau, sont soumises au taux normal.

B. APPLICATION AU SECTEUR FORESTIER

Les travaux d'abattage, de tronçonnage, d'ébranchage qui sont effectués sur des coupes de bois, bénéficient d'ores et déjà du taux réduit de la TVA, dès lors qu'ils répondent aux conditions rappelées précédemment.

En revanche, le débardage des bois qui ne conduit pas à la réalisation d'un produit nouveau par l'entrepreneur de l'ouvrage à partir des matériaux que le client lui a confiés, s'analyse comme une prestation de services qui demeure soumise au taux normal de TVA.

Il en va de même des opérations d'élagage et de taille des arbres, de défrichage, de dessouchage, de débroussaillage, de déboisement ou de reboisement, d'entretien des sentiers forestiers, des travaux d'andainage forestier.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

D'après les dispositions du présent article, l'application du taux réduit de la TVA aux travaux forestiers n'est plus subordonnée au respect des conditions du travail à façon.

Le coût de cette mesure pour les finances publiques a été évalué à 10 millions de francs par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

A. LES OPÉRATIONS VISÉES

Le présent article tend à faire bénéficier du taux réduit de TVA l'ensemble des travaux forestiers
, c'est-à-dire qu'il vise à étendre l'application de ce taux réduit à tous les autres travaux sylvicoles non encore concernés par ce taux, notamment ceux qui ne créent pas de produits nouveaux et qui, ainsi, n'entraient pas dans le régime particulier du travail à façon. Il s'agit notamment des opérations suivantes :

- déboisement et reboisement ;

- plantations ;

- taille des arbres et des haies ;

- élagage des arbres ;

- abattage et tronçonnage des arbres ;

- débardage des bois ;

- stockage du bois dans le cadre de l'exploitation forestière ;

- opérations de défrichage, dessouchage, débroussaillage, brûlage, andainage forestier ;

- entretien des sentiers forestiers.


En revanche ne sont pas considérés comme des travaux forestiers les travaux réalisés sur les arbres après les opérations de débardage ou de stockage et en particulier les prestations fournies aux personnes, industriels ou transformateurs, qui utilisent les produits des exploitations forestières pour la réalisation d'opérations de nature industrielle ou commerciale (ex : travaux de sciage).

B. LES PERSONNES BÉNÉFICIAIRES

Le dispositif a été jugé, par les autorités communautaires dans une réponse datant du 4 février 2000 à une note d'information spécifique rédigée par le gouvernement le 2 février 2000, compatible avec le droit communautaire, pour autant que les exploitants agricoles en soient les bénéficiaires exclusifs.9(*)

Le taux réduit s'applique donc aux travaux forestiers réalisés au profit d'exploitants agricoles pour les besoins de leur exploitation, c'est-à-dire au profit de personnes relevant du régime de la TVA agricole, pour les besoins de leur activité agricole.

Sont ainsi concernés l'ensemble des exploitants agricoles quels que soient :

- l'activité exercée : sylviculture, arboriculture, agriculture générale, élevage... ;

- leur statut juridique : personne physique ou personne morale (société, établissement public, commune forestière...) ;

- le mode juridique sous lequel s'exerce l'activité agricole : propriétaire, fermier ou métayer ;

- le régime de TVA agricole : remboursement forfaitaire agricole (RFA), régime simplifié agricole (RSA).

En outre, les entreprises dont les recettes du secteur non agricole excèdent, au cours de l'année civile précédente, 200.000 francs ou 30 % du montant des recettes taxes comprises provenant des activités agricoles et qui ont été autorisées à confondre toutes leurs activités en un seul secteur relevant du régime général de la TVA, peuvent bénéficier du taux réduit de TVA pour les travaux forestiers réalisés au profit de leur activité agricole.

Par ailleurs un amendement a été adopté, sur proposition du gouvernement, permettant l'application d'un taux unique de TVA en Corse et la réduction de la TVA pour l'ensemble des travaux, en substituant, dans le deuxième alinéa du I du présent article, la référence " b septies " à la référence " j ".

C. OPÉRATIONS EXCLUES DU DISPOSITIF

1. Travaux forestiers


Demeurent soumises au taux normal de la TVA les prestations de services mentionnées précédemment lorsqu'elles ne sont pas effectuées pour les besoins d'une activité agricole.

Il en est ainsi des prestations de services rendues :

- à l'Etat, aux collectivités locales ou à leurs établissements publics à raison des arbres plantés en bordure de voies, sur les places et dans les parcs et jardins ;

- aux exploitants agricoles ou aux particuliers, à raison des arbres situés dans les parcs et jardins d'agrément, sous réserve des précisions apportées dans l'instruction du 23 mars 2000 (BOI 3 C-00).

2. Autres prestations de services

Les prestations de services autres que les travaux forestiers restent soumises au taux réduit ou au taux normal de la TVA selon leur nature.

Ainsi, les autres prestations de services de nature agricole continuent de bénéficier du taux réduit de TVA lorsqu'elles remplissent les conditions du travail à façon.

En revanche, les prestations de services comprenant l'exécution de travaux immobiliers telles que la construction d'aires de stockage du bois demeurent soumises au taux normal de la TVA (contrairement aux opérations de location de telles aires de stockage).

D. EXTENSION DU CHAMP D'APPLICATION DE L'ARTICLE 5 DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2000

Le présent article ne concerne pas les particuliers. Toutefois, ceux-ci bénéficient en matière de travaux sur certains arbres d'une interprétation nouvelle des dispositions relatives à l'application du taux réduit de la TVA aux travaux d'entretien et d'aménagement des locaux à usage d'habitation, mise en place par l'article 5 de la loi de finances pour 2000, et entrée en vigueur le 15 septembre 1999.

Ainsi l'instruction fiscale 3 C-3-00 du 23 mars 2000 favorise la réalisation de certains travaux rendus nécessaires par les intempéries de la fin de l'année 1999.

Le principe est que " les travaux d'abattage, de tronçonnage, d'élagage et d'enlèvement des arbres situés aux abords directs des locaux à usage d'habitation sont soumis au taux réduit de la TVA dès lors qu'ils sont nécessaires à l'accès aux locaux ou à leur remise en état ".

E. ENTRÉE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF


Le taux réduit de la TVA s'applique de plein droit aux travaux forestiers pour lesquels une facture a été émise à compter du 1er janvier 2000.

Cette anticipation de l'application de la mesure ne donne pas satisfaction au regard des prérogatives du Parlement en matière fiscale, même si elle se justifie par l'urgence des situations que le dispositif vise expressément.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. RAPPEL : LES MESURES DE RÉPARATION DES DOMMAGES FORESTIERS PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION AU LENDEMAIN DE LA TEMPÊTE DE FIN 1999


Le 11 janvier 2000, le Président de la commission des finances et votre rapporteur général avaient indiqué plusieurs pistes afin de venir en aide aux victimes des catastrophes naturelles et notamment de limiter les pertes subies par les propriétaires forestiers à l'occasion de la tempête de décembre 1999.

Parmi les mesures fiscales proposées figurait notamment l'abaissement du taux de TVA à 5,5 % pour les travaux nécessités pour l'exploitation et la reconstitution des forêts, mesure qui fait explicitement l'objet du présent article.

En outre une proposition de loi organique adoptée par le Sénat le 9 mars 2000, portant diverses mesures en faveur des collectivités forestières sinistrées par la tempête de décembre 1999, complétait l'article 279 du code général des impôts qui vise les prestations soumises au taux réduit de TVA par un alinéa ainsi rédigé :

" i. les travaux de sylviculture et d'exploitation des forêts. "

Dans le présent article, le gouvernement a spécifié que les travaux sylvicoles et d'exploitation forestière devaient être réalisés au profit d'exploitants agricoles. Cette disposition se justifie dans la mesure où les autorités communautaires, consultées sur la compatibilité d'une réduction du taux de TVA avec les textes européens, ont précisé que ce dispositif n'était compatible avec le droit communautaire que pour autant que les exploitants agricoles en soient les bénéficiaires exclusifs. (réponse en date du 4 février 2000 à une note d'information spécifique envoyée par le gouvernement le 2 février 2000).

B. DES MODIFICATIONS OPPORTUNES

L'instruction précitée de la direction générale des impôts du 23 mars 2000 a précisé que l'abaissement du taux de TVA sur les travaux forestiers concernait également l'entretien des sentiers forestiers, conformément avec ce qui a été autorisé par la Commission européenne. Il est nécessaire de le préciser, car il n'est pas évident que cela soit assimilable aux " travaux sylvicoles et d'exploitation forestière ".

C'est pourquoi votre commission vous propose de compléter le présent article en insérant après l'expression " les travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles ", les termes " y compris les travaux d'entretien des sentiers forestiers " afin de lever cette ambiguïté.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 3 bis (nouveau)

Pérennisation du système de " double billetterie " permettant à certains établissements de spectacle de bénéficier du taux réduit de TVA

Commentaire : le présent article tend à pérenniser le régime spécial permettant aux établissements de type cabarets ou cafés-concerts de bénéficier du taux réduit de TVA de 5,5%, dès lors que la comptabilité sépare les recettes tirées du spectacle de celles provenant des consommations.

Le dispositif, qu'il est proposé de pérenniser, avait été introduit à titre expérimental dans le projet de loi de finances rectificative pour 1996 sur une initiative de nos collègues députés Gilbert Gantier et Michel Péricard approuvée alors par le gouvernement.

Par cette initiative, connue à l'époque sous le nom " d'amendement Duteil ", il s'agissait de favoriser les salles de spectacles petites et moyennes, qui jouent un rôle important dans l'éclosion et le lancement de jeunes talents.

On peut rappeler que jusqu'en 1996, en ce qui concerne les spectacles de variétés, le b bis de l'article 279 excluait du bénéfice du taux réduit10(*), ceux qui sont donnés dans les établissements où il est d'usage de consommer pendant les séances.

Les établissements concernés par ce régime sont les établissements titulaires de la licence de catégorie V, c'est-à-dire les " théâtres de marionnettes, cabarets artistiques, cafés concerts, music-halls et cirques ", tels qu'ils sont définis par l'ordonnance n° 45-2339 du 13 octobre 1945.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4

Exonération temporaire de droits sur les acquisitions de propriétés en nature de bois et forêts et de terrains nus destinés à être reboisés

Commentaire : dans le but de reconstituer les forêts touchées par les tempêtes de décembre 1999 et dans le cadre de mesures exceptionnelles et transitoires, le présent article vise à instituer une exonération temporaire des droits sur les acquisitions de propriétés en nature de bois et forêts et de terrains nus destinés à être reboisés.

I. LA MISE EN PLACE D'UNE EXONÉRATION TOTALE TEMPORAIRE PAR LE GOUVERNEMENT

A. LE DROIT EXISTANT EN MATIÈRE D'IMPOSITION D'ACQUISITIONS DE PROPRIÉTÉS FORESTIÈRES


L'article 39 de la loi de finances pour 1999 ainsi que l'article 9 de la loi de finances pour 2000 ont mis en place une réforme générale des droits de mutation à titre onéreux d'immeubles, vente d'immeubles, apport, échange et cession de droits sociaux.

Les droits fiscaux (enregistrement et publicité foncière) propres aux acquisitions d'immeubles non bâtis quelle que soit leur nature comprennent désormais :

- l'impôt perçu au profit du département (3,60 %) ;

- la taxe additionnelle de 1,20 % perçue au profit de la commune ou d'un fonds départemental de péréquation ;

- le prélèvement perçu par l'Etat au titre de frais d'assiette, de recouvrement, de dégrèvements et de non-valeurs égal à 2,5 % du montant de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement perçu au profit du département.

La taxe régionale de 1,60 % étant désormais supprimée (article 39 de la loi de finances pour 1999), ces taux constituent les seuls droits à payer en matière d'acquisition d'immeubles non bâtis (bois et forêts, terres, terrains nus ou à bâtir etc.).

B. LE DISPOSITIF TRANSITOIRE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

1. Le champ d'application de ce dispositif


Il s'agirait d'une mesure temporaire d'exonération totale. A ce titre, le A du présent article tend à insérer un nouvel article 1137 dans le code général des impôts.

L'application de ce dispositif est soumis à deux critères distincts :

- les acquisitions visées par ce dispositif concernent les propriétés en nature de bois et forêts ainsi que les terrains nus non frappés d'interdiction de boisement, et doivent être constatées par un acte authentique, c'est à dire un acte notarié répondant aux impératifs de publicité foncière.

Initialement le dispositif d'exonération ne devait s'appliquer qu'aux acquisitions de propriétés boisées dans le but d'encourager les acquéreurs susceptibles d'investir dans la forêt. Celui-ci a toutefois été étendu aux terrains nus destinés à être reboisés.

- l'exonération ne s'appliquerait qu'aux ventes précitées constatées avant le 1er janvier 2003, c'est à dire aux ventes intervenant entre la date de publication de la présente loi et le 31 décembre 2002. Ce délai de trois ans correspond à un choix de la part du gouvernement qui ne souhaite pas mettre en place un dispositif pérenne mais une " mesure-tempête " transitoire.

2. La portée de cette exonération

Les acquisitions concernées par ce dispositif sont exonérées de toute perception au profit du Trésor, c'est à dire :

- de la taxe ou du droit départemental (taux de 3,60 %) ;

- de la taxe additionnelle de 1,20 % perçue au profit des communes ou d'un fonds départemental de péréquation ;

- du prélèvement pour frais d'assiette, de recouvrement, de dégrèvement et de non-valeurs (2,5 % du montant de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement perçu au profit du département) ;

- du droit fixe au profit de l'Etat applicable aux actes ne contenant pas de dispositions susceptibles de donner ouverture à un droit proportionnel ou progressif.

3. Les engagements imposés aux acquéreurs en contrepartie de cette exonération

En contrepartie de cette exonération l'acquéreur prend l'engagement dans l'acte d'acquisition :

- dans le cas d'une parcelle en nature de bois et forêt, de présenter dans un délai de cinq ans une garantie de bonne gestion au sens de l'article L. 101 du code forestier ;

- dans le cas d'un terrain nu, de le reboiser dans un délai de cinq ans et de présenter, dans le même délai, une garantie de bonne gestion au sens de l'article L. 101 du code forestier.

Le délai de cinq ans imposé est un délai courant auquel le code forestier fait souvent référence.

Aux termes de l'article L. 101 du code forestier, sont considérées comme représentant des garanties de bonne gestion :

- les forêts soumises au régime forestier ;

- les forêts dotées d'un plan simple de gestion agréé par le centre régional de la propriété forestière ce qui est le cas de la plupart des forêts privées de plus de 25 ha d'un seul tenant.

Ce plan comprend obligatoirement, d'après les dispositions de l'article L. 222-1, un programme d'exploitation des coupes et, le cas échéant, un programme des travaux d'amélioration.

En outre, selon les dispositions de l'article L. 222-5 du code forestier, en cas de mutation d'une propriété dotée d'un plan simple de gestion agréé au bénéfice d'une ou plusieurs personnes, l'application de ce plan est obligatoire jusqu'à son terme, sauf si un nouveau plan lui est substitué lorsque la propriété forestière est soumise à l'obligation d'un plan simple de gestion ou, dans les autres cas, si une nouvelle garantie de bonne gestion lui est substituée ;

- les forêts dont les propriétaires ont adhéré à un groupement de producteurs forestiers reconnu par le préfet de région en vue d'appliquer un règlement commun de gestion agréé par le CRPF ;

- les forêts incluses dans un parc national ou classées comme forêts de protection en application de l'article L. 411-1, si elles sont soumises à un règlement d'exploitation (forêts dont la conservation est reconnue nécessaire au maintien des terres sur les montagnes et sur les pentes, à la défense contre les avalanches, les érosions et les envahissements des eaux et des sables ; les bois et forêts situés à la périphérie des grandes agglomérations ainsi que dans les zones où leur maintien s'impose, soit pour des raisons écologiques, soit pour le bien-être de la population).

4. La déchéance du bénéfice de l'exonération

La déchéance du bénéfice de l'exonération résulte d'un constat par procès verbal dressé par les agents du service départemental de l'agriculture (dernier alinéa du B du présent article). Cette déchéance intervient dans les cas suivants :

- l'engagement de reboiser, dans le cas d'un terrain nu, n'est pas respecté, sauf si ce défaut ne résulte pas du fait du propriétaire mais, postérieurement à la signature de l'acte, d'une disposition législative ou réglementaire ou d'une décision administrative édictant une interdiction de boisement11(*) 12(*). Dans ce cas, l'acquéreur est délié de son engagement (dernier alinéa du A du présent article).

- l'absence de présentation d'une des garanties de bonne gestion dans le délai de cinq ans, dans le cas d'une parcelle en nature de bois et forêts ou d'un terrain nu destiné à être reboisé.

En cas de manquement à l'un des engagements pris par l'acquéreur, ce dernier est tenu d'acquitter l'imposition dont il avait été exonéré, un droit supplémentaire de 1 % ainsi que l'intérêt de retard de 0,75 % par mois.

5. Evaluation de l'impact quantitatif et financier de cette mesure d'exonération

Le marché forestier privé annuel concerne une superficie de l'ordre de 88.000 hectares, soit 9.200 mutations chaque année.

Dans la mesure où les chablis sont réduits sur le territoire (ils représentent 4 % de la surface forestière) et où l'exonération des droits de mutation va avoir un effet incitatif sur les propriétaires, on peut s'attendre à une légère hausse des mutations, soit, pour simplifier les calculs, un marché forestier privé annuel de l'ordre de 10.000 mutations, représentant 100.000 hectares.

La valeur moyenne des bois étant de l'ordre de 15.000 francs par hectare, on peut estimer le coût de cette mesure fiscale à 72 millions de francs (à savoir 4,8 % de 1,5 milliard de francs), auquel s'ajoute le montant du salaire du conservateur, c'est à dire 1,35 million de francs (3,6 % x 2,5 % x 1,5 milliard de francs), ainsi que les frais de timbres de l'ordre de 2,38 millions de francs. Soit un coût total pour l'Etat estimé à 75,73 millions de francs par an.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le dispositif proposé par le gouvernement ne comporte aucune disposition relative à la compensation des pertes de recettes par les collectivités locales. Or, cette perte est évaluée à :

- 13 millions de francs en 2000 pour les départements,

- 3 millions de francs en 2000 pour les communes.

Il est donc indispensable de prévoir deux dispositifs distincts de compensation, l'un spécifique aux départements alors même que la compensation des pertes de recettes pour les départements aurait été automatique, l'autre spécifique aux communes et fonds de péréquation départementaux.

A. UN DISPOSITIF SPÉCIFIQUE DE COMPENSATION AUX DÉPARTEMENTS DES PERTES DE RECETTES MIS EN PLACE A L'INITIATIVE DU GOUVERNEMENT

1. Une compensation qui aurait pu être automatique


La compensation automatique des pertes de recettes des départements est rendue possible par les règles propres au régime de la fiscalité transférée en compensation des transferts de compétences, prévus par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat.

L'impôt relatif aux mutations à titre onéreux d'immeubles perçu par les départements leur a été transféré par l'Etat en application du titre II de l'article 99 de la loi précitée en contrepartie des transferts de compétences organisés par ce même texte, en matière d'action sociale et de santé, d'éducation, de culture, d'environnement et de transports scolaires. Aussi et conformément à l'article L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales : " les pertes de produit fiscal résultant, le cas échéant, pour les départements et les régions, de la modification, postérieurement à la date de transfert des impôts et du fait de l'Etat, de l'assiette ou des taux de ces impôts sont compensés intégralement, collectivité par collectivité, soit par des attributions de dotation de décentralisation, soit par des diminutions des ajustements au deuxième alinéa de l'article L. 1614-4. Le montant de la perte de produit fiscal à compenser, pour chaque collectivité concernée, est constaté dans les mêmes conditions que les accroissements et diminutions des charges visés à l'article L. 1614-3 ".

2. La mise en place d'un dispositif spécifique de compensation

Ce dispositif de compensation a été proposé par le gouvernement au cours de l'examen du texte en séance.

Il s'agit d'un dispositif explicite et spécifique de compensation aux départements des pertes de recettes résultant de l'application du présent article. Ce dispositif a été présenté par le gouvernement comme une modification technique adaptée à une mesure temporaire permettant d'éviter les fluctuations de la dotation globale de fonctionnement.

Selon les dispositions du paragraphe C du présent article, ces pertes de recettes sont compensées par une majoration à due concurrence du prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale.

Pour chaque département concerné, la compensation est égale, au titre d'une année, au montant des droits déterminés en appliquant aux bases relatives aux acquisitions, le taux en vigueur dans le département à la date de la publication de la présente loi.

La compensation est versée aux départements l'année suivant celle de la naissance des droits à compensation.

La compensation proposée par le gouvernement prend donc la forme d'un prélèvement sur recettes, sur une durée limitée de deux ans.

B. UN DISPOSITIF DE COMPENSATION DES PERTES DE RECETTES POUR LES COMMUNES ET LES FONDS DE PÉRÉQUATION DÉPARTEMENTAUX

1. L'absence de compensation pour les communes dans le dispositif initial du gouvernement


Le dispositif initial, proposé par le gouvernement, ne comportait aucun mécanisme de compensation, pour les communes, de l'exonération de la taxe additionnelle.

La taxe additionnelle de 1,20 % perçue au profit des communes sur laquelle les biens sont situés lorsqu'elle compte plus de 5.000 habitants ou, quelque soit l'importance de sa population, si elle est classée comme station balnéaire, thermale, climatique, de tourisme ou de sports d'hiver, et, dans les autres cas, au profit d'un fonds de péréquation départemental, n'a pas le caractère d'un impôt d'Etat transféré aux communes parallèlement aux compétences qu'elles ont reçues de l'Etat.

Cette ressource existait avant ce transfert. Elle n'entre donc pas dans le champ de l'article L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales. En conséquence, en l'absence de dispositions organisant expressément une telle compensation, la perte de recettes résultant de l'exonération prévue par le présent article, resterait à la charge de la commune ou du fonds de péréquation.

2. Un mécanisme de compensation des pertes de recettes au profit des communes et fonds de péréquation départementaux

L'Assemblée nationale a adopté un mécanisme de compensation des pertes de recettes résultant de l'exonération temporaire de la taxe additionnelle au droit d'enregistrement ou à la taxe de publicité foncière, au bénéfice des communes visées à l'article 1584 du code général des impôts et des fonds de péréquation départementaux visés à l'article 1595 bis du même code.

Selon les dispositions du paragraphe D du présent article, la perte de recettes est compensée par une majoration à due concurrence du prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale.

Pour chaque commune ou fonds bénéficiaire, la compensation est égale, au titre d'une année, au produit résultant de l'application du taux de la taxe additionnelle.

Le coût de la mesure est évalué à 3 millions de francs, somme qui pourrait être sensible pour certaines communes forestières particulièrement touchées par les tempêtes de la fin 1999.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. VOTRE COMMISSION S'ÉTAIT PRONONCÉE DÈS LE 10 JANVIER 2000 POUR UN DISPOSITIF D'AIDE


Le 10 janvier 2000, votre président et le rapporteur général de votre commission des finances avaient formulé plusieurs pistes afin de limiter les pertes pour les propriétaires forestiers occasionnées par ces intempéries. Les principales pistes explorées étaient de nature fiscales, qu'il s'agisse de :

- l'abaissement du taux de TVA à 5,5 % pour les travaux nécessités pour l'exploitation et la reconstitution des forêts, qui fait d'ailleurs l'objet de l'article 3 du présent projet de loi de finances rectificative ;

- un dégrèvement exceptionnel de taxe foncière sur le non bâti au titre de 1999 ;

- l'instauration d'une déduction des charges exceptionnelles entraînées par les conséquences des tempêtes sur le revenu forestier ;

- l'exemption, pour la première mutation de biens forestiers suite aux tempêtes, des droits d'enregistrement, afin de relancer l'investissement forestier, mesure qui fait expressément l'objet du présent article du projet de loi de finances rectificative.

B. UN DISPOSITIF IMPARFAIT

1. Des délais trop courts


La date prévue du 1er janvier 2003 est trop rapprochée pour la restructuration des parcelles sinistrées lors des tempêtes de décembre 1999. En effet les sylviculteurs sinistrés ainsi que les organismes de la forêt privée et l'administration forestière ont des préoccupations de court terme liées à l'urgence de l'exploitation, au stockage des bois et à la reconstitution des peuplements avant d'envisager un effort soutenu de restructuration foncière. Ce délai de trois ans, choisi par le gouvernement de manière arbitraire, sans aucune étude d'impact préalable, doit donc être prolongé.

C'est pourquoi votre commission vous propose de prolonger ce délai jusqu'au 1er janvier 2005.

2. La protection des droits de l'acquéreur

En cas d'édiction d'une interdiction de boisement, l'acquéreur, malgré le préjudice éventuellement subi par lui, ne dispose d'aucun recours possible contre cette interdiction et ne reçoit aucune forme d'indemnisation.

En outre, en cas de manquement à l'un des engagements pris dans les conditions prévues à l'article 1137 du code général des impôts, l'acquéreur est tenu d'acquitter l'imposition dont il avait été exonéré ainsi qu'un droit supplémentaire de 1 %. Mais le présent article ne prévoit pas les dispositions qui existent à l'alinéa 5 de l'article L. 101 du code forestier, selon lesquelles, " les manquements aux garanties ou à l'engagement prévus au présent article ne pourront être retenus contre le propriétaire lorsque ces manquements résultent d'éléments qui ne sont pas de son fait ".

Votre commission vous proposera donc de protéger les intérêts de l'acquéreur en cas de manquement à l'un des engagements ne résultant pas de son fait.

3. Des perspectives d'insécurité juridique

Le projet de loi d'orientation sur la forêt, déposé à l'Assemblée nationale le 12 avril 2000, supprime l'article L. 101 relatif aux garanties de bonne gestion et crée un livre préliminaire qui définit les garanties de gestion durable de manière plus complète afin que davantage de forêts puissent être prises en compte. Il conviendra donc, par la suite, de procéder, dans le texte de projet de loi d'orientation précité, aux coordinations nécessaires avec les dispositions introduites, par le présent article, dans le code général des impôts.

Dans ce projet de loi d'orientation sur la forêt, représentent des garanties de gestion durable :

- les forêts de collectivités soumises au régime forestier et gérées selon un document d'aménagement

- les forêts gérées conformément à un plan de simple de gestion agréé par le CRPF

- les forêts privées gérées selon un règlement type de gestion agréé par le CRPF et dont le propriétaire adhère à un organisme de gestion en commun agréé (coopérative notamment)

- les forêts privées gérées, par un contrat d'au moins dix ans, par un expert forestier ou l'Office national des forêts

- les forêts soumises au régime forestier et gérées par l'ONF selon un règlement type de gestion agréé, quand l'obligation de document d'aménagement a été levée

- les forêts de collectivités non soumises au régime forestier car non susceptibles d'aménagement et gérées par l'ONF selon un règlement type de gestion agréé, par un contrat d'au moins dix ans

- les forêts incluses en zone centrale de parc national ou en réserve naturelle, classés en forêt de protection ou gérées principalement dans un objectif de conservation des milieux, si elles sont gérées selon un document de gestion agréé

- les forêts ne relevant pas des catégories ci-dessus (et n'ayant pas d'obligation légale de document de gestion) et dont le propriétaire adhère à un code de bonnes pratiques sylvicoles pur dix ans

- les forêts situées en ZSC ou ZPS (zonages des directives Oiseaux et Habitats) présentant une des garanties ci-dessus et dont le propriétaire adhère aux plans de gestion spécifiques de ces zones (s'ils existent).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5

Relèvement du droit de consommation sur les tabacs

Commentaire : le présent article tire les conséquences de la baisse de la TVA sur le prix des cigarettes en augmentant à due concurrence les droits de consommation afin de maintenir intacte la fiscalité totale sur ces produits.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE DOUBLE FISCALITÉ AU PRODUIT PARTAGÉ

A. UNE DOUBLE FISCALITÉ

1. Le droit commun : la TVA


Les tabacs sont soumis au régime de droit commun d'imposition à la TVA, soit le taux de 20,6 % ramené à 19,6 % dans le présent projet de loi. Un régime particulier s'applique aux DOM puisque le taux est de 9,5 % en Guadeloupe, Martinique et à La Réunion, tandis que la TVA sur les tabacs ne s'applique provisoirement pas en Guyane.

Ce taux est appliqué selon une méthode particulière qui tient compte de la fiscalité spécifique pesant sur ces produits. En effet, il est calculé sur le prix de vente TTC proposé au public et homologué par le ministère de l'économie et des finances (le taux est de 17,08126 % sur le prix de vente TTC). Cela signifie que l'on calcule la TVA à partir du prix de vente qui comprend déjà les taxes spécifiques : droits de consommation et taxe au profit du BAPSA. Au total ces taxes spécifiques sont elles-mêmes soumises à la TVA, soit un exemple supplémentaire de double imposition.

2. Les taxes particulières justifiées par la santé publique : taxe BAPSA et droits de consommation

a) La taxe en faveur du BAPSA

L'article 1609 unvicies du code général des impôts prévoit l'application d'une taxe de 0,74% sur les tabacs au profit du BAPSA. Elle est calculée (et perçue) comme la TVA, à savoir en dedans du prix de vente, soit un taux de 0,60909 % sur le prix TTC. Elle s'applique dans les DOM sauf en Guyane.

b) Les droits de consommation

La principale charge fiscale pesant sur les tabacs est constituée par les droits de consommation (articles 575 à 575 E bis du code général des impôts). Le taux de ces droits dépend du groupe de produit ; il s'applique au prix de vente.

Taux normal du droit de consommation
(article 575 A du code général des impôts)


Groupe de produits

Taux normal

Cigarettes

58,30 %

Cigares

28,86 %

Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes

51,00 %

Autres tabacs à fumer

46,74 %

Tabacs à priser

40,20 %

Tabacs à mâcher

27,47 %

Pour les cigarettes, les droits comportent une part fixe (ou spécifique) et une part proportionnelle au prix de vente. La part fixe correspond à 5% - minimum prévu par la réglementation communautaire - de la charge fiscale totale pesant sur un produit de référence (les cigarettes Marlboro depuis le 2 janvier 1989) ; la part proportionnelle correspond à la différence entre cette part fixe, aujourd'hui 80 centimes par paquet de cigarettes, et l'application du taux de droit de consommation au prix de vente du produit considéré.

Pour les autres produits, le taux du droit de consommation est appliqué au prix de vente.

Le code général des impôts prévoit par ailleurs des dispositions spécifiques pour la Corse et les DOM. Il s'agit de porter sur ces territoires le prix de vente au détail des tabacs aux deux tiers des prix de vente en France continentale (85% pour les cigares et cigarillos).

B. ... AU PRODUIT PARTAGÉ

L'Etat perçoit les recettes tirées de la TVA et la taxe au profit du BAPSA (cette dernière étant, bien entendu, affectée). En 1999, la TVA sur la tabacs a rapporté 13,6 milliards de francs, et la taxe au profit du BAPSA 479 millions de francs.

Les droits de consommation sont quant à eux partagés entre le budget de l'Etat et les comptes sociaux selon une clef de répartition établie pour la dernière fois dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 et la loi de finances pour 2000 :

· 9,1 % vont à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) ;

· le solde est partagé entre plusieurs organismes :

85,5 % vont au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) ;

7,58 % vont à la CNAMTS pour le financement de la couverture maladie universelle ;

6,49 % vont au budget de l'Etat (3 milliards de francs attendus pour 2000) ;

0,43 % vont au Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante, soit 200 millions de francs.

Au total, les 66,1 milliards de francs attendus de recettes sur les tabacs pour 2000 se répartissaient ainsi avant l'examen du présent projet de loi :

Affectation des taxes pesant sur les tabacs manufacturés en 2000 à législation inchangée

(en millions de francs)

Droit de consommation sur les tabacs

50.800

- affecté au budget général de l'Etat

3.000

- affecté aux comptes sociaux

47.800

 CNAMTS

8.100

 Fonds amiante

200

 FOREC

39.500

TVA (estimation statistique) à 20,6 %

14.820

Affectation au BAPSA

480

TOTAL

66.100

Source : Ministère de l'économie et des finances

II. LES CONSÉQUENCES DE LA BAISSE DE LA TVA

A. LA NÉCESSITÉ DE TIRER LA CONSÉQUENCE INDIRECTE DE LA BAISSE DE LA TVA SUR LA CHARGE FISCALE PESANT SUR LES TABACS


Le gouvernement propose dans le présent projet de loi de réduire de un point le taux normal de TVA, le faisant passer de 20,6 % à 19,6 %. Cette baisse est générale et s'applique donc aux tabacs manufacturés. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, cette baisse pourrait se traduire par une diminution du prix de vente du paquet de Marlboro de 85 centimes.

Or la taxation spécifique du tabac se justifie, en France, par un souci de santé publique, d'une part par la désincitation que représente, en soi, un coût élevé du tabac, d'autre part en raison de l'élasticité prix de la demande de tabac. Les droits de consommation donnent ainsi aux pouvoirs publics un instrument pour peser sur le niveau - librement déterminé par les fabricants - des prix des tabacs.

Une baisse de la TVA induisant une progression de la consommation de tabac apparaît ainsi contraire aux orientations retenues par les gouvernements successifs depuis plusieurs années en matière de lutte contre le tabagisme. Il semble donc justifié, dans une logique de santé publique, de chercher à en corriger les effets.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ TEND À NEUTRALISER CETTE CONSÉQUENCE

Le gouvernement propose ainsi dans le présent article de relever les taux du droit de consommation pour laisser inchangée la pression fiscale sur la consommation de tabac. Cette hausse aurait dû être de 0,69 point pour les cigarettes et de 0,7 point pour les autres produits (en raison de l'absence de droit fixe sur ces derniers), mais le gouvernement propose de retenir le chiffre identique pour tous de 0,69. Cette mesure entrerait en vigueur de manière rétroactive au 1er avril 2000, de même que la baisse du taux de TVA. La Corse garde son régime qui fixe les prix de vente aux deux tiers de ceux du continent. Le régime des droits de consommations sur les tabacs dans les DOM fait actuellement l'objet d'une réforme, dans l'attente de laquelle le Gouvernement propose de maintenir le statu quo.

Une autre voie aurait été possible pour neutraliser la conséquence de la baisse de la TVA, le relèvement du taux de rémunération des débitants de tabacs. Ceux-ci bénéficient d'un taux de remise sur le prix de vente (6 % net), inchangé depuis 1976, qu'il aurait été possible de relever à due concurrence.

Ce choix se heurte à deux arguments. Du point de vue des finances publiques, il paraît difficile à soutenir que les débitants de tabacs bénéficient ainsi de près de 500 millions de francs de recettes supplémentaires plutôt que l'Etat et la sécurité sociale. Par ailleurs, si le taux de rémunération est resté constant depuis 24 ans, la base de calcul de celle-ci a connu une évolution très dynamique. Depuis 1989, le prix de vente du paquet de référence est ainsi passé de 10 à 21 francs, soit un rythme annuel d'évolution de près de 10%, dont les bénéficiaires furent les débitants autant que l'Etat. L'évolution très légèrement négative des volumes vendus a donc été plus que compensée par l'effet prix. Dans le même temps, les débitants ont perçu plusieurs aides de l'Etat en faveur de leur sécurité, de leur modernisation et des commerces situés en zone rurale.

Au total, il ne semble pas justifié de résoudre les difficultés que rencontrent certains détaillants, notamment ceux situés dans les zones rurales, par un relèvement général du taux de remise. Cela ne signifie pas que des mesures spécifiques ne puissent pas être envisagées dans l'avenir pour résoudre ces problèmes dont l'enjeu et la solution vont au delà du présent article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : UN TRANSFERT DE RESSOURCES AU PROFIT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

L'effet combiné de ce relèvement des droits et de la baisse de la TVA devrait se traduire par un gain net de 20 millions de francs (baisse de 500 millions de francs des recettes de TVA et hausse de celles de droits de consommation de 520 millions).

En dehors de ce léger surplus de recettes, cette mesure n'est pas neutre du point de vue de l'affectation des recettes. En effet, elle va se traduire, en année pleine par le transfert de l'Etat vers les organismes de sécurité sociale de 489 millions de francs (94,1 % des 520 millions de francs) : 404 millions pour le FOREC, 83 millions pour la CNAMTS et 2 millions pour les Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante. Pour 2000, les recettes supplémentaires au titre des droits de consommation seront en fait de 325 millions de francs, dont 252 au FOREC, 52 à la CNAMTS et 19 à l'Etat.

Au total, cette mesure se traduira par un transfert supplémentaire de ressources de l'Etat vers les organismes de Sécurité sociale. La baisse de la TVA sur les tabacs vient donc ajouter au financement des 35 heures, de la CMU et de l'assurance maladie et non pas diminuer la pression fiscale. Elle va dans le sens d'un transfert accru de ressources fiscales de l'Etat vers la Sécurité sociale qui aurait très bien pu être compensé en sens inverse pour neutraliser l'effet pour l'Etat (perte de recettes de 470 millions de francs qui auraient pu servir à autre chose).

Ce choix n'allait pas de soi. Sans remettre en cause ni le principe de la compensation de la baisse de la TVA, ni le principe de la politique de lutte contre le tabagisme par le prix du tabac, votre rapporteur ne peut que s'étonner de cette hausse déguisée des transferts fiscaux vers la Sécurité sociale. Au delà des montants (490 millions de francs en année pleine), il s'agit d'une nouvelle illustration de la nécessité qu'il y a à clarifier davantage les liens entre l'Etat et la Sécurité sociale et à obtenir une vision globale et consolidée des finances publiques, en termes de prélèvements comme de recettes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 bis (nouveau)

Constitution de sociétés en franchise de droits d'enregistrement
et de timbre

Commentaire : le présent article vise à exonérer la constitution de sociétés de tous droits d'enregistrement et de timbre.

I. L'EXONÉRATION DE DROITS D'ENREGISTREMENT

A. LE DISPOSITIF EXISTANT


Conformément au 5 ° de l'article 635 du code général des impôts, les différents actes concernant la vie des sociétés doivent être enregistrés dans un délai d'un mois " à compter de leur date " à la recette des impôts12(*).

Les droits exigibles lors de la formation d'une société portent sur les apports fixés dans les statuts, qui peuvent être de trois sortes :

- soit des apports purs et simples, lorsqu'ils confèrent à l'apporteur, en échange de sa mise, de simples droits sociaux exposés à tous les risques de l'entreprise ;

- soit des apports à titre onéreux, lorsqu'ils sont rémunérés par un équivalent ferme et actuel définitivement acquis à l'apporteur et par conséquent soustrait aux risques sociaux ;

- soit des apports mixtes, lorsqu'ils sont rémunérés en partie au moyen de la remise d'actions ou de parts sociales et en partie par un avantage soustrait aux aléas sociaux.

Ces apports étaient pour la plupart soumis à un droit fixe de 1.500 francs.

L'article 18 de la loi de finances pour 2000 a exonéré ces apports afin de supprimer les droits d'enregistrement pesant sur la création d'entreprises13(*).

En réalité, en l'état actuel de la législation, ces dernières restent soumises à une imposition de 500 francs.

En effet, soit les statuts, soit leurs annexes contiennent des dispositions qui ne sont pas liées aux apports faits par les associés. Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, il s'agit de la désignation des premiers gérants, des pouvoirs donnés à telle personne pour accomplir les formalités de constitution ou encore des actes accomplis pour le compte de la société en formation.

Or, l'article 671 du code général des impôts dispose que " lorsque, dans un acte authentique, soit civil, soit judiciaire ou extrajudiciaire, il y a plusieurs dispositions indépendantes ou ne dérivant pas nécessairement les unes des autres, il est dû pour chacune d'elles, et selon l'espèce, une taxe ou un droit particulier ".

L'article 680 du même code fixe le montant de l'imposition à 500 francs.

Jusqu'à présent, cette imposition n'était pas perçue puisque la constitution d'une entreprise était soumise au droit fixe de 1.500 francs, et que l'article 672 du même code limite le cumul des droits pour les actes contenant des dispositions indépendantes. Il n'est dû qu'un seul droit fixe, celui dont le montant est le plus élevé.

Désormais, les sociétés dont les apports sont exonérés doivent payer 500 francs dès lors que figurent dans leurs statuts ou leurs annexes des dispositions qui n'ont pas directement trait aux apports.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif actuel présente un double inconvénient.

D'une part, il ne répond pas à l'objectif annoncé lors de la loi de finances pour 2000, qui visait à exonérer de droits d'enregistrement la constitution d'entreprises.

D'autre part, l'imposition de 500 francs résultant des articles 671 et 680 du code général des impôts semble ne pas être exigée dans toutes les recettes des impôts, remettant ainsi en cause le principe de l'égalité devant l'impôt.

C'est la raison pour laquelle le paragraphe I du présent article propose d'exonérer de tout droit d'enregistrement " les autres dispositions figurant dans les actes et déclarations ainsi que leurs annexes établis à l'occasion de la constitution de sociétés dont les apports sont exonérés ".

II. L'EXONÉRATION DE DROIT DE TIMBRE

A. LE DISPOSITIF EXISTANT


Le 14 ° du 3 de l'article 902 du code général des impôts exonère du droit de timbre de dimension les minutes, originaux et expéditions des actes constatant la formation de certaines sociétés14(*).

En revanche, une interprétation stricte de l'article 899 du même code (qui fixe le champ d'application de l'assujettissement au droit de timbre de dimension) conduit à exclure l'annexe aux actes de constitution des sociétés de l'exonération dudit droit de timbre. En effet, cette dernière constitue un document autonome et l'assujettissement au droit de timbre de dimension est apprécié pour chaque écrit pris séparément.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le tarif minimum du timbre de dimension est de 40 francs. Ce tarif est réduit de moitié lorsqu'une seule face de papier est utilisée à la rédaction d'un écrit comportant plus d'une page, à la condition que l'autre face soit annulée.

L'assujettissement des annexes aux actes de constitution des sociétés au droit de timbre de dimension constitue donc un coût qui peut s'élever à plusieurs centaines de francs, alors même que l'objectif recherché est de supprimer les taxes sur la création d'entreprises.

C'est la raison pour laquelle le paragraphe II de cet article propose d'élargir le champ d'application du 14 ° du 3 de l'article 902 précité aux annexes afin de les exonérer dudit droit de timbre.

Le paragraphe III prévoit que l'exonération de droit d'enregistrement et de droit de timbre s'appliquera aux actes et conventions passés à compter de la date de publication de la présente loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6

Allégement de la taxe d'habitation

Commentaire : le présent article propose la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, ainsi que le remplacement des mécanismes de dégrèvements par un dispositif unique de plafonnement en fonction du revenu.

I. LA TAXE D'HABITATION : UN IMPÔT INJUSTE ET COMPLEXE


La taxe d'habitation est un impôt établi au nom des personnes physiques ou morales qui ont, à quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance à titre privatif des locaux meublés affectés à l'habitation. La cotisation de la taxe d'habitation acquittée par les redevables bénéficie aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, aux départements, aux régions et à l'Etat, au titre des frais de gestion (frais de dégrèvement et de non valeurs, frais d'assiette et de recouvrement).

La taxe d'habitation est l'impôt local qui est acquitté par le plus grand nombre de contribuables. Son produit s'élève à 75,7 milliards de francs pour l'année 1999, soit 21,9 % du prélèvement opéré au titre des quatre taxes directes locales (taxe foncière sur les propriétés bâties et non-bâties, taxe d'habitation, taxe professionnelle).

Répartition du produit de la taxe d'habitation

 

Produit de la TH (millions de francs)

Poids de la TH par rapport au produit des quatre taxes alloué aux collectivités


Part dans le produit total de la TH

Communes

41.639

23,4 %

55 %

EPCI(*) à fiscalité propre

4.404

15,3 %

5,8 %

Départements

20.376

23,2 %

26,9 %

Régions

5.615

22,6 %

7,4 %

Taxe spéciale d'équipement

26,7

-

(non significatif)

Frais perçus par l'Etat

3.667

-

4,8 %

Source : Direction Générale des Impôts

(*) : établissements publics de coopération intercommunale

A. LA QUESTION DE LA RÉVISION DES BASES

Les valeurs locatives à partir desquelles sont calculées les montants de cotisation de la taxe d'habitation sont obsolètes, puisqu'elles datent de 1970. La loi du 18 juillet 1974 posait le principe d'une révision générale des valeurs locatives tous les six ans. Or, seule une actualisation des valeurs locatives de 1970 a été décidée en 1980. A compter de 1981, des coefficients de revalorisation forfaitaire ont été appliqués aux valeurs locatives, pérennisant et accroissant ainsi les distorsions entre contribuables. Cette situation provoque un nombre important de recours gracieux et de contentieux, du fait de l'inadaptation totale des montants de cotisation de taxe d'habitation, tant par rapport au bien occupé, que par rapport au revenu des redevables. Près de 13 millions de Français vivent dans des habitations à loyer modéré (HLM) et acquittent des taxes d'habitation, mais également des taxes foncières sur les propriétés bâties dont les bases n'ont pas été révisées depuis 1970.

La loi du 30 juillet 1990 a institué une révision des évaluations cadastrales de l'ensemble des propriétés bâties et non bâties. Conformément à cette loi, un rapport analysant les résultats prévisibles de la révision a été remis au Parlement le 30 septembre 1992. Les dispositions prévues par cette loi ne sont jamais entrées en application, mais les services fiscaux continuent à établir les valeurs locatives en fonction des deux systèmes.

Votre commission tient à rappeler son attachement aux recommandations formulées par le Comité des finances locales, dans le cadre d'un groupe de travail chargé d'étudier les conséquences prévisibles de l'intégration dans les rôles des résultats de la révision générale des évolutions cadastrales.

La délibération du Comité des finances locales n° 96-16 du 9 juillet 1996

Celle-ci indique que le Comité :

- est favorable à l'homogénéisation des valeurs locatives, préalable indispensable à une plus grande justice fiscale et à une meilleure péréquation entre les collectivités locales par le biais des concours financiers répartis par l'Etat ;

- souhaite la classification de tous les locaux d'habitation dans une catégorie unique ;

- demande que le coefficient de révision des bases des bâtiments industriels soit aligné, au minimum, sur la moyenne des hausses des autres locaux ;

- souhaite que le gouvernement propose les mesures de transition nécessaires et juge de l'opportunité d'un déverrouillage des règles de liaison entre les taux d'imposition ;

- demande que soit estimé l'impact de la révision sur les cotisations au terme de la période d'étalement, quand les plus fortes variations ne seront plus écrêtées ;

- appelle l'attention du gouvernement sur les variations prévisibles des cotisations à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, afin que celles-ci fassent l'objet d'études approfondies ;

- demande que des simulations soient réalisées sur les effets de la révision dans les communes, départements et territoires d'outre-mer ;

- souhaite être étroitement associé au suivi de la mise en oeuvre de cette réforme.

Le gouvernement explique, dans le rapport au Parlement sur la réforme de la taxe d'habitation, en application de l'article 28 de la loi de finances pour 2000, qu'une révision des bases entraînerait des transferts de charge trop importants entre les contribuables, d'autant plus considérables que les normes de confort et le marché immobilier se sont profondément transformés au cours des trente dernières années.

Dans un récent article " Finances locales : les nouveaux enjeux "15(*), MM. Alain Guenguant et Jean-Michel Josselin soulignent que " les reports successifs de la date d'incorporation des nouvelles évaluations cadastrales dans les rôles des taxes foncières et d'habitation illustrent les risques d'enlisement des réformes, voire ici d'une simple actualisation des valeurs locatives. Or, l'allongement des délais entre deux révisions générales des propriétés (déjà plus d'un quart de siècle) accroît mécaniquement l'ampleur des transferts de charges et donc le risque de contestation de la nouvelle répartition. De ce fait, la tentation de reporter sine die la réforme augmente. Or, si la fiscalité locale stricto sensu s'avère à l'expérience impossible à moderniser, le financement des budgets des collectivités territoriales risque de dépendre de plus en plus soit d'impôts nationaux partagés, soit de concours de l'Etat. La décentralisation fiscale aura alors vécu ".

B. LES DISPOSITIFS D'EXONÉRATION ET DE DÉGRÈVEMENT

L'Etat a pris de nombreuses mesures pour alléger la charge des personnes disposant de faibles revenus. Les dispositifs multiples d'exonération et de dégrèvement bénéficient aux ménages dès lors que leur " revenu fiscal de référence " est inférieur à 103.200 francs.

Ces mesures d'allégement apparaissent néanmoins indispensables, en raison de l'inadaptation des bases locatives de 1970. Ainsi, les habitants des quartiers urbains défavorisés, où se concentrent les logements sociaux, paient proportionnellement plus d'impôt que les habitants d'immeubles anciens rénovés dans les centre-villes.

Cette multiplication des allégements a conduit à accroître la part de l'Etat dans le paiement de la taxe d'habitation, et donc la part supportée par le contribuable national. Ainsi, 23,8 % du produit de la taxe d'habitation est pris en charge par l'Etat au titre des compensations et des dégrèvements en 1999.

1. Les personnes exonérées

Les exonérations de taxe d'habitation sont accordées à des catégories de personnes spécifiques, dont le " revenu fiscal de référence " est inférieur à un montant fixé par la loi.

Les habitants reconnus indigents par la commission communale des impôts directs, après accord de l'agent de l'administration fiscale, sont exonérés en totalité de la taxe d'habitation (art 1408, II ,2° du code général des impôts). L'article 1414-I du code général des impôts exonère de taxe d'habitation pour leur habitation principale, certaines personnes de condition modeste, qui respectent les conditions de ressource visées à l'article 1417-I bis du code général des impôts. Cet article prévoit que, pour bénéficier de l'exonération de la taxe d'habitation en 1999, le montant du " revenu fiscal de référence " de 1998 ne doit pas excéder en métropole 43.900 francs pour la première part de quotient familial. Ce montant est majoré de 11.740 francs pour chaque demi-part supplémentaire. De plus, cette exonération est soumise au respect de la condition de cohabitation visée à l'article 1390 du code général des impôts, qui implique que les personnes occupent leur habitation principale soit seules, soit avec des personnes limitativement désignées, et dont le revenu fiscal de référence ne doit pas excéder la limite précitée.

Cette exonération est réservée aux contribuables qui sont :

- soit titulaires de l'allocation supplémentaire mentionnée à l'article L. 815-2 ou à l'article L. 815-3 du code de la sécurité sociale ;

- soit âgés de plus de soixante ans, ainsi que les veufs et veuves, et les contribuables " atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence ".

Cette exonération est également applicable aux personnes qui bénéficient du maintien des dégrèvements prévu au III de l'article 17 de la loi de finances pour 1968.

Nombre de bénéficiaires des exonérations prévues à l'article 1414 - I du code général des impôts en 1998

Catégories d'exonération

(article 1414-I du code général des impôts)


Nombre de bénéficiaires

Fonds national de solidarité

172.086

Droits acquis depuis 1967

66.659

Contribuables de plus de 60 ans et non imposables à l'impôt sur le revenu

3.083.814

Conjoints remplissant la condition d'âge ou d'invalidité

24.527

Infirmes et invalides non imposables à l'impôt sur le revenu

287.758

Veufs et veuves non imposables à l'impôt sur le revenu

181.652

TOTAL

3.814.496

Source : Direction Générale des Impôts

La compensation versée par l'Etat au titre de ces exonérations s'est élevé à 7,121 milliards de francs en 1998 et à 7,344 milliards de francs en 1999.

2. Les dégrèvements d'office

L'article 1414 A
du code général des impôts prévoit un dégrèvement d'office pour l'ensemble des contribuables dont le " revenu fiscal de référence " qui figure sur l'avis d'impôt sur les revenus n'excède pas en métropole, pour 1998, la somme de 43.900 francs pour la première part de quotient familial, majorée de 11.470 francs par demi-part supplémentaire, et qui ne sont pas passibles de l'impôt de solidarité sur la fortune au titre de l'année précédant celle de l'imposition à la taxe d'habitation. Ces derniers sont dégrevés d'office à concurrence du montant de l'imposition qui excède 2.189 francs en 1999.

Le dégrèvement d'office partiel de la taxe d'habitation prévu à l'article 1414 bis du code général des impôts, est accordé aux contribuables dont le " revenu fiscal de référence " n'excède pas, pour 1998, la somme de 25.200 francs pour la première part de quotient familial, majorée de 10.080 francs pour chaque demi-part supplémentaire. Le dégrèvement est alors égal au montant de la taxe d'habitation qui dépasse 1.500 francs en 1998, et 1.514 francs en 1999, du fait de l'actualisation annuelle du seuil de dégrèvement.

Le dégrèvement partiel de la taxe d'habitation prévu à l'article 1414 B du code général des impôts est accordé aux contribuables dont les revenus de 1998 n'excèdent pas en métropole 49.880 francs pour la première part de quotient familial, majorée de 11.740 francs pour chaque demi-part supplémentaire. Le dégrèvement est alors égal à la moitié du montant de la taxe d'habitation qui dépasse 2.189 francs en 1999.

Les autres contribuables peuvent bénéficier, sous certaines conditions, du plafonnement de la taxe d'habitation en fonction de leur revenu. Ces contribuables peuvent être dégrevés d'office de la fraction de leur cotisation de taxe d'habitation afférente à leur habitation principale qui excède 3,4 % de leur revenu, si leur " revenu fiscal de référence " n'excède pas pour 1998, en métropole, la somme de 103.200 francs pour la première part de quotient familial, majorée de 24.110 francs pour la première demi-part et de 18.980 francs pour chaque demi-part supplémentaire. Le dégrèvement est plafonné à 50 % du montant de cette cotisation excédant 2.189 francs (article 1414 C du code général des impôts).

Nombre de bénéficiaires et coût pour l'Etat des dégrèvements en 1998 et 1999

 

1998

1999

Type de dégrèvement

nombre

coût (en MF)

nombre

coût (en MF)

Dégrèvement total RMI
(art. 1414-III du CGI)

413.443

830

516.804

1.044

Dégrèvements partiels
(art. 1414 bis du CGI)

1.140.277

1.650

1.196.056

1.837

Dégrèvement partiel 100 %
(art. 1414 A du CGI)

919.090

1.250

806.269

1.219

Dégrèvement partiel réduit
(art. 1414 B du CGI)

569.286

440

506.545

423

Plafonnement
(art. 1414 C du CGI)

3.681.557

3.930

3.641.111

4.225

TOTAL

6.723.653

8.100

6.666.785

8.748

CGI : code général des impôts

Source : Direction Générale des Impôts

En 1998, plus de 3,8 millions de redevables bénéficiaient d'une exonération de taxe d'habitation, et plus de 6,7 millions bénéficiaient d'un dégrèvement. Plus de 10,5 millions de redevables bénéficiaient donc d'une réduction partielle ou totale de leur taxe d'habitation, soit près de 40 % des foyers assujettis à cet impôt.

Malgré la grande variété des dispositifs de dégrèvements, le système actuel ne permet pas d'éviter les effets de seuil, et emporte des effets pervers, notamment pour les personnes disposant de faibles revenus. Dans son commentaire de l'article 19 bis du projet de loi de finances pour 200016(*), visant à exonérer de cotisation de taxe d'habitation les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ayant retrouvé un emploi, votre rapporteur général soulignait que :

Les carences du revenu minimum d'insertion (RMI) en matière d'insertion sont dues à l'insuffisance des démarches proposées aux bénéficiaires de l'allocation, mais également à la faiblesse de l'incitation pécuniaire au retour à l'activité. En effet, le différentiel entre le revenu minimum d'insertion et le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) est relativement faible, et se révèle très peu incitatif à la recherche d'emploi lorsque l'on prend en compte les dégrèvements et exonérations diverses qui sont associées au RMI.

Les bénéficiaires du RMI peuvent donc hésiter à accepter un poste relativement précaire qui les conduiraient à abandonner leur allocation ainsi que les dégrèvements et les exonérations qui y sont associés.

Le niveau élevé de certaines prestations sociales par rapport au salaire minimum constitue donc un frein à la reprise d'activité et engendre un coût élevé pour l'Etat, ainsi que l'a souligné récemment le Conseil d'analyse économique (CAE) placé auprès du Premier ministre
 ".

L'élargissement du dégrèvement total de la taxe d'habitation pour les bénéficiaires du RMI retrouvant un emploi, accordé par l'article 35 de la loi de finances pour 2000, constitue une mesure importante afin de réduire l'effet désincitatif au retour à l'emploi des modalités d'octroi des exonérations et dégrèvements en matière de taxe d'habitation. Cependant, cet aménagement ne permet pas de résoudre l'ensemble des incohérences et des failles des dispositifs de dégrèvement.

En effet, les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion sont dégrevés totalement de leur cotisation de taxe d'habitation, tandis que des personnes disposant de revenus comparables (en particulier, les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique, ASS) ne bénéficient que d'un dégrèvement partiel (article 1414 bis du code général des impôts) et doivent acquitter une cotisation plafonnée à 1.500 francs, montant réduit à 1.200 francs par l'article 25 de la loi de finances pour 2000.

Cette différence constitue une faiblesse importante des dispositifs actuels de dégrèvement.

L'obsolescence des bases de la taxe d'habitation et les insuffisances des dispositifs d'exonération et de dégrèvement provoquent un nombre important de demandes de remises gracieuses concernant la taxe d'habitation, environ 300.000 par an, du fait notamment de la forte imposition des ménages dans le secteur locatif social.

La conservation des bases locatives de 1970 provoque de surcroît une explosion du contentieux, les locataires se prévalant du texte voté en 1992, qui prévoyait notamment la suppression du mécanisme des " équivalences superficielles " consistant à ajouter de la surface imposable en fonction des éléments de confort. Un cabinet juridique mandataire de 160 organismes HLM a même déposé une plainte devant la Cour de justice de la République en 1999 contre le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie pour " concussion ". Ce cabinet juridique reproche aux pouvoirs publics de prélever des droits sur des logements HLM dont l'imposition n'est plus adaptée à la réalité et de refuser depuis 1992 de répondre aux réclamations adressées par les redevables.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le gouvernement a souhaité alléger le poids de la taxe d'habitation pour l'ensemble des ménages. A cette fin, il propose un dispositif en deux volets :

- la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation ;

- la mise en place d'un dispositif unique de dégrèvement.

A. LA SUPPRESSION DE LA PART RÉGIONALE DE LA TAXE D'HABITATION

1. La suppression de la part régionale de la taxe d'habitation est compensée par une dotation budgétaire indexée sur la dotation globale de fonctionnement


Le I du présent article propose de supprimer la part régionale de la taxe d'habitation, compensée par une dotation budgétaire de l'Etat.

Le 1° supprime la référence à la part régionale de la taxe d'habitation dans l'énumération des impôts perçus par les régions, ainsi que pour l'établissement de la taxe spéciale d'équipement pour la région Ile-de-France. Il abroge l'article 1599 quater qui permet aux conseils régionaux de fixer le montant des abattements applicables aux valeurs locatives brutes.

Le 2° définit les modalités de compensation de la perte de recettes fiscales des régions. A compter de l'année 2001, une dotation budgétaire est instituée. Elle sera revalorisée chaque année en fonction du taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement17(*).

Le 3° est une mesure transitoire. Il propose la mise en oeuvre, pour l'année 2000, d'un dégrèvement d'office de la part régionale de la taxe d'habitation pour la totalité des redevables. Cette mesure permet l'entrée en vigueur de l'allégement de la cotisation de la taxe d'habitation lié à la suppression de la part régionale dès l'année 2000. La compensation sera donc intégrale et " totalement transparente " pour les régions pour l'année 2000, puisque les conseils régionaux ont d'ores et déjà voté leur budget et établi leurs prévisions de recettes.

La suppression de la part régionale de la taxe d'habitation conduit mécaniquement à une diminution moyenne de 7,8 % de la cotisation de taxe d'habitation acquittée par les contribuables, soit une économie moyenne de 235 francs par habitation.

Cependant, cette diminution est inégale selon les régions. L'allégement de la cotisation de taxe d'habitation sera d'autant plus important que la région avait un taux élevé de taxe d'habitation, et que celui-ci représente une fraction importante du produit total de la taxe d'habitation. Il sera donc variable dans chaque commune, selon les taux votés par les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les départements et les régions.

Poids et produit moyen de la part régionale de taxe d'habitation

Régions

Taux de la part régionale de la taxe d'habitation en 2000 (en %)

Poids de la part régionale dans la TH recouvrée dans la région (en %)

Produit moyen de la part régionale de TH par article
(en francs)

Alsace

1,51

8,6

227

Aquitaine

1,81

7,8

245

Auvergne

2,05

9,4

256

Bourgogne

1,45

7,6

194

Bretagne

2,03

9,2

284

Centre

2,07

9,5

277

Champagne-Ardenne

2,13

9,5

254

Corse

1,79

7,0

242

Franche-Comté

1,80

10,1

253

Ile-de-France

0,978

6,5

240

Languedoc-Roussillon

1,67

7,7

268

Limousin

2,37

11,6

346

Lorraine

1,74

7,3

197

Midi-Pyrénées

2,11

9,7

267

Nord-Pas-de-Calais

2,93

8,9

270

Basse-Normandie

2,32

10,8

239

Haute-Normandie

2,38

10,0

273

Pays de la Loire

1,91

8,4

257

Picardie

2,32

10,3

302

Poitou-Charentes

1,76

9,4

237

PACA

1,50

5,4

191

Rhône-Alpes

1,30

6,6

188

Total

1,91

7,8

241

Source : Direction Générale des Impôts

L'allégement le plus important de la cotisation de taxe d'habitation lié à la suppression de la taxe d'habitation sera constaté dans le Limousin (346 francs), et le plus faible en Rhône-Alpes (188 francs).

La compensation versée aux régions sera, de manière symétrique, d'autant plus importante que celles-ci avaient voté un taux élevé de taxe d'habitation. La compensation favorise notamment les régions ayant augmenté leur taux entre 1999 et 2000, puisqu'elle est calculée en fonction de l'année 2000. Le mode de calcul de la compensation accorde une prime aux régions ayant voté des taux élevés, qui seront favorisées par rapport à celles qui ont contenu leur pression fiscale.

Poids de la part régionale de taxe d'habitation dans les recettes fiscales des régions (chiffres : 1999)

 

TH régionale (en millions de francs)

Produit régional des quatre taxes (en millions de francs)

Part de la TH par rapport au produit des quatre taxes

Alsace

144

746,3

19,3

Aquitaine

281

1.276,4

22,0

Auvergne

131

566,9

23,1

Bourgogne

122

563,3

21,7

Bretagne

319

1.142,9

27,9

Centre

259

1.191,3

21,7

Champagne-Ardenne

124

592,8

20,9

Corse

28

41,5

67,5

Franche-Comté

104

563,8

18,4

Ile-de-France

1.076

3.758,1

28,6

Languedoc-Roussillon

263

951,2

27,6

Limousin

94

390,9

24,0

Lorraine

158

765,4

20,6

Midi-Pyrénées

259

1.327,8

19,5

Nord-Pas-de-Calais

352

1.906,4

18,5

Basse-Normandie

140

806,5

17,4

Haute-Normandie

178

1.105,8

16,1

Pays de la Loire

316

1307,0

24,2

Picardie

195

897,7

21,7

Poitou-Charentes

151

640,9

23,6

PACA

402

1.452,7

27,7

Rhône-Alpes

431

2.432,2

17,7

Outre-mer

88

401,9

21,9

Total

5.615

24.833,8

22,6

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

La méthode retenue par le gouvernement est contestable, dès lors que la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation a été annoncée par Lionel Jospin dès le 16 mars 2000, alors que les régions ne doivent voter leur budget qu'avant le 31 mars, ce qui laissait le temps à certaines régions de voter une hausse du taux de taxe d'habitation afin de bénéficier d'une compensation plus avantageuse de l'Etat, payée par le contribuable national.

Ainsi, certaines régions qui n'avaient pas augmenté leur taux de 1997 à 1999 ont voté une hausse du taux importante pour 2000 : la région Lorraine (+ 15,2 %) et la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (+ 19,0 %), tandis que la région Nord-Pas-de-Calais a voté une augmentation du taux de 9,3 %.

Variations des taux régionaux de taxe d'habitation entre 1997 et 2000

 

1997

1998

1999

2000

2000/1997

2000/1999

Alsace

1,50

1,50

1,51

1,51

+ 0,7 %

0 %

Aquitaine

1,37

1,37

1,72

1,81

+ 32,1 %

+ 5,2 %

Auvergne

2,05

2,05

2,05

2,05

0 %

0 %

Bourgogne

1,48

1,45

1,45

1,45

- 2,0 %

0 %

Bretagne

2,03

2,03

2,03

2,03

0 %

0 %

Centre

2,07

2,07

2,07

2,07

0 %

0 %

Champagne-Ardenne

2,22

2,13

2,13

2,13

- 4,1 %

0 %

Corse

1,79

1,79

1,79

1,79

0 %

0 %

Franche-Comté

1,80

1,80

1,80

1,80

0 %

0 %

Ile-de-France

1,04

1,04

0,978

0,978

- 6,0 %

0 %

Languedoc-Roussillon

1,73

1,73

1,70

1,67

- 3,5 %

- 1,7 %

Limousin

2,35

2,37

2,37

2,37

+ 0,9 %

0 %

Lorraine

1,51

1,51

1,51

1,74

+ 15,2 %

+ 15,2 %

Midi-Pyrénées

1,97

1,97

2,05

2,11

+ 7,1 %

+ 2,9 %

Nord-Pas-de-Calais

2,58

2,58

2,68

2,93

+ 13,6 %

+ 9,3 %

Basse-Normandie

2,32

2,32

2,32

2,32

0 %

0 %

Haute-Normandie

2,40

2,38

2,38

2,38

- 0,8 %

0 %

Pays de la Loire

1,94

1,91

1,91

1,91

- 1,5 %

0 %

Picardie

2,49

2,44

2,32

2,32

- 6,8 %

0 %

Poitou-Charentes

1,80

1,76

1,76

1,76

- 2,2 %

0 %

PACA

1,26

1,26

1,26

1,50

+ 19,0 %

+ 19,0 %

Rhône-Alpes

1,30

1,30

1,30

1,30

0 %

0 %

Sources : Direction générale de collectivités locales - Association des maires des grandes villes de France

L'indexation de la compensation de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation devrait s'avérer généreuse pour les deux prochaines années, compte tenu des prévisions de croissance , puisque, selon les estimations du ministère de l'intérieur, la dotation globale de fonctionnement devrait augmenter de 3,02 % environ l'année prochaine, et connaître un taux de progression comparable en 2002.

Le gouvernement indique que les bases de la taxe d'habitation n'ont pas, au cours des cinq dernières années, augmenté plus vite que la dotation globale de fonctionnement (DGF) indexée sur la moitié du PIB, soit respectivement 11,50 % et 11,35 %. Cependant, sur plus longue période, l'évolution des bases de la taxe d'habitation apparaît plus favorable que celle de la DGF.

Le choix du gouvernement risque donc de se traduire par un manque à gagner pour les régions. En effet, la progression annuelle moyenne des bases de taxe d'habitation a été de 4,27 % entre 1990 et 1999, contre 2,59 % pour l'indexation " inflation + 50 % du PIB " (chiffres : comptes nationaux INSEE et état 1389 M " ensemble du territoire national " de la Direction Générale des Impôts). En extrapolant ces données sur la période 2000-2009, le manque à gagner pour les régions représenterait près de 20 % du produit de la taxe d'habitation, soit plus de 1,2 milliard de francs.

Extrapolation de la dynamique des bases et de l'indice de progression de la DGF pour les dix prochaines années

Année

Extrapolation dynamique des bases de taxe d'habitation entre 1990 et 1999 (+4,27 %)
(en millions de francs)

Extrapolation inflation + ½ PIB entre 1989 et 1999
(en millions de francs)

Manque à gagner annuel pour les régions, à taux constants
(en millions de francs)

1999

5.575

5.575

-

2000

5.813

5.719

94

2001

6.061

5.857

194

2002

6.320

6.019

301

2003

6.590

6.175

415

2004

6.871

6.335

536

2005

7.165

6.499

565

2006

7.471

6.658

803

2007

7.790

6.840

950

2008

8.122

7.018

1.104

2009

8.469

7.199

1.270

Source : Association des régions de France

Malgré les propos rassurants du gouvernement quant au montant de la compensation versée aux régions, il reste que les bases de la part régionale de la taxe d'habitation ont davantage progressé que la DGF indexée sur les prix et la moitié du PIB. La " générosité " de la compensation revendiquée par le gouvernement n'est justifiée que par l'anticipation d'un taux de progression favorable de la DGF pour les années 2001 et 2002. Au delà, l'incertitude est totale. A titre d'exemple, pour l'année 2000, le taux de progression de la DGF n'a été que de 0,82  %.

Indice de progression de la DGF

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001*

2002*

Taux d'évolution de la DGF (en %)

+ 1,68

+ 1,26

+ 1,38

+ 2,78

+ 0,82

+ 3,02

+ 3,22

Indice de la DGF (article L. 1613-1 du CGCT) (en %)

+ 3,55


+ 1,95

+ 2,40

+ 2,75

+ 2,05

+ 2,70

+ 2,40

* estimations

Source : Direction générale des collectivités locales


Le choix de compenser la perte de recettes fiscales subie par les régions par une dotation budgétaire apparaît contestable. En effet, il prive le Parlement du plein exercice de son pouvoir d'amendement, et l'empêche ainsi de modifier, après leur entrée en vigueur, les critères et les modalités retenues pour cette compensation.

En réponse à une question de notre collègue Michel Mercier, rapporteur spécial des crédits des collectivités locales, le ministre de l'intérieur indique que " s'agissant des prélèvements sur recettes, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 29 décembre 1982 a estimé que le mécanisme n'introduit dans la présentation budgétaire, aucune contradiction avec l'article 18 [de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances] dans la mesure où l'état A énumère et évalue la totalité, avant prélèvement, des recettes de l'Etat. Cette présentation ne conduit pas à dissimuler une recette, ni à occulter une charge. Ainsi, les prélèvements opérés au profit des collectivités locales ne sont pas constitutifs d'une affectation de recettes au sens de l'article 18 de l'ordonnance de 1959. Ce mécanisme s'analyse en une rétrocession directe d'un montant déterminé des recettes de l'Etat en vue de couvrir des charges qui incombent aux collectivités locales et non à l'Etat. Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales n'entachent donc en rien la sincérité des lois de finances et ils permettent au Parlement d'exercer pleinement son droit d'amendement, dans des conditions, en outre moins contraignantes, au regard des règles applicables au droit d'amendement des parlementaires, que si les concours en cause étaient inscrits en dépenses du budget général ".

2. L'adaptation des règles de lien entre les taux

Le II adapte les règles de lien entre les taux pour les régions, compte tenu de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation.

Le 1° supprime les références aux régions et aux conseils régionaux pour la fixation des taux des différentes impositions locales.

Le 2° insère un nouvel article 1636 B sexies A qui prévoit de nouvelles règles de liaison entre les taux des taxes foncières et de la taxe professionnelle.

Les nouvelles conditions de fixation des taux par les régions sont les suivantes :

- d'une part, le taux de taxe professionnelle ne peut excéder le double du taux moyen national ;

- d'autre part, il ne peut augmenter davantage que le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties lorsque ce dernier augmente, et ne peut diminuer dans une proportion moindre que le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties lorsque celui-ci diminue.

Par ailleurs, le taux de la taxe foncière sur les propriété non bâties ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Une disposition permet également la diminution du taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties jusqu'au niveau du taux moyen national de la taxe constaté l'année précédente dans les régions ou, s'il est plus élevé, jusqu'au niveau du taux de la taxe professionnelle de la région concernée sans que ces diminutions soient prises en compte pour l'application, à la baisse, des dispositions du I. Cette liberté offerte aux régions pour la diminution du taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties doit permettre aux régions d'adapter leur structure de taux en fonction des nouvelles conditions citées ci-dessus. L'utilisation de cette dérogation limite cependant la liberté de fixation des taux pour les trois années suivantes.

Ce nouveau dispositif est centré sur la taxe foncière sur les propriétés bâties, au lieu de la taxe d'habitation. Compte tenu du parallélisme de l'évolution du taux de taxe d'habitation des régions et de leur taux de taxe foncière sur les propriétés bâties, le dispositif proposé ne devrait donc pas modifier considérablement les conditions de liaison de taux pour les régions.

B. LA MISE EN PLACE D'UN DISPOSITIF UNIQUE DE DÉGRÈVEMENT

1. Un dispositif unique de plafonnement de la cotisation en fonction du revenu


Le III propose de remplacer les différents mécanismes de dégrèvement existants par un dispositif unique de plafonnement de la cotisation en fonction du revenu. Le dégrèvement proposé par le présent projet de loi reprend le plafond de revenu prévu pour l'octroi du plafonnement de la cotisation visé à l'article 1414 C du code général des impôts.

Cependant, le revenu pris en compte pour le plafonnement de la cotisation de la taxe d'habitation est le revenu fiscal de référence du contribuable après déduction d'un abattement de 22.500 francs pour la première part de quotient familial, majoré de 6.500 francs pour les quatre premières demi-parts et de 11.500 francs pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la cinquième, pour la France métropolitaine. En contrepartie de cet abattement, le taux de plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation est majoré de 3,4 % à 4,3 % du revenu fiscal de référence.

La prise en compte des abattements permet d'éviter les effets de seuil et dégrève totalement les contribuables dont le revenu est proche du revenu minimum d'insertion, en particulier les titulaires de l'allocation de solidarité spécifique et les chômeurs en fin de droit. Le niveau des abattements retenus pour le calcul du plafond de cotisation de taxe d'habitation a conçu dans le but d'exonérer totalement de cotisation de taxe d'habitation les personnes disposant de revenus proches du RMI. La structure des abattements a été " calquée " sur le montant du RMI, qui varie selon le nombre de personnes à charge du redevable.

Ce nouveau mode de calcul devrait conduire à une diminution de la cotisation de la taxe d'habitation de l'ensemble des redevables dont le revenu de référence est inférieur au plafond de 103.200 francs :

Célibataire ayant un revenu de référence variant de 10.000 à 100.000 francs

en francs

Revenu brut global

Revenu imposable (a)

TH après suppression de la part régionale et avant dégrèvement

TH nette avant réforme

TH nette après réforme

Gain

Baisse en %

13 889

10 000

2 500

1 200

0

1 200

-100%

27 778

20 000

2 500

1 200

0

1 200

-100%

41 667

30 000

2 500

2 232

323

1 909

-86%

55 556

40 000

2 500

2 232

753

1 479

-66%

69 445

50 000

3 500

2 866

1 183

1 683

-59%

83 334

60 000

3 500

2 866

1 613

1 253

-44%

97 223

70 000

3 500

2 866

2 043

823

-29%

111 112

80 000

3 500

2 866

2 473

393

-14%

125 000

90 000

3 500

3 060

2 903

157

-5%

138 889

100 000

3 500

3 400

3 333

67

-2%

(a) Après application des abattements de 10% et 20%

Source : rapport de l'Assemblée nationale n° 2387

Couple marié avec deux enfants ayant un revenu de référence
variant de 10.000 à 100.000 francs

en francs

Revenu brut global

Revenu imposable (a)

TH après suppression de la part régionale et avant dégrèvement

TH nette avant réforme

TH nette après réforme

Gain

Baisse en %

13 889

10 000

2 500

1 200

0

1 200

-100%

27 778

20 000

2 500

1 200

0

1 200

-100%

41 667

30 000

2 500

1 200

0

1 200

-100%

55 556

40 000

2 500

1 200

0

1 200

-100%

69 445

50 000

3 500

1 200

0 (b)

1 200

-100%

83 334

60 000

3 500

1 200

495

705

-59%

97 223

70 000

3 500

2 232

925

1 307

-59%

111 112

80 000

3 500

2 232

1 355

877

-39%

125 000

90 000

3 500

2 232

1 785

447

-20%

138 889

100 000

3 500

3 400

2 215

1 185

-35%

(a) Après application des abattements de 10 % et 20 %

(b) Cotisation, après dégrèvement, inférieure à 80 francs (non mise en recouvrement)

Source : rapport de l'Assemblée nationale n° 2387

La mise en oeuvre du dispositif de dégrèvement en fonction du revenu fiscal de référence diminué d'un abattement conduit à une proportionnalité accrue de la cotisation de taxe d'habitation par rapport au revenu. Désormais, la cotisation de taxe d'habitation sera proportionnelle au revenu pour 8,7 millions de français, soit environ un million de contribuables supplémentaires par rapport au droit actuel.

Le b du 3 du V du présent article propose de modifier les dispositions du 3 du 1 du I de l'article 1641 du code général des impôts, relatives aux frais de dégrèvements perçus par l'Etat, en supprimant le prélèvement de 0,2 % pour les valeurs locatives supérieures à 30.000 francs, qui était acquitté par les redevables visés par l'article 1414 C du code général des impôts.

2. La prise en compte du revenu des cohabitants pour l'octroi du dégrèvement

Le II de l'article 1414 A proposé par le présent projet de loi modifie la prise en compte des revenus des cohabitants pour le calcul des dégrèvements de cotisation de taxe d'habitation. Dans le droit actuel, l'article 1390 du code général des impôts prévoit que, pour pouvoir bénéficier des exonérations et des dégrèvements prévus aux articles 1414, 1414 bis, 1414 A et 1414 B, les contribuables doivent occuper seuls leur habitation, soit avec leur conjoint, soit avec des personnes qui sont à leur charge au sens des dispositions applicables en matière d'impôt sur le revenu ou qui sont titulaires de l'allocation supplémentaire prévue aux articles L. 815-2 ou L. 815-3 du code de la sécurité sociale.

L'administration fiscale a assoupli cette règle en accordant un dégrèvement dès lors que le revenu fiscal de référence du cohabitant est inférieur aux limites fixées par l'article 1417 du code général des impôts (soit 25.200 francs pour le dégrèvement prévu à l'article 1414 bis, 43.900 francs pour les dégrèvements prévus aux articles 1414 et 1414 A, et 49.880 francs pour le dégrèvement prévu à l'article 1414 B, pour les impositions établies au titre de 1999).

En revanche, aucune condition de cohabitation n'existe actuellement pour le dégrèvement prévu à l'article 1414 C (dégrèvement partiel de la cotisation de taxe d'habitation excédant 3,4 % du revenu). Or, le dégrèvement accordé par cet article est celui dont les conditions de revenu sont les plus larges, soit 103.200 francs pour les impositions établies au titre de 1999. Dès lors, l'absence de prise en compte du revenu des cohabitants représente un avantage important pour des personnes disposant de revenus inférieurs au plafond susmentionné, mais néanmoins supérieurs aux plafonds prévus pour bénéficier des dispositifs plus avantageux de dégrèvement. Cette singularité de l'article 1414 C du code général des impôts au regard des autres dispositifs de dégrèvement applicables à la taxe d'habitation est constitutive d'une certaine inégalité devant l'impôt, puisqu'il revient à exonérer certains redevables du paiement de la taxe d'habitation.

La mise en oeuvre du dispositif de dégrèvement proposé par le présent article s'accompagne d'une unification des conditions de cohabitation, qui emporte des conséquences sur le montant de cotisation acquitté par les redevables bénéficiant du dégrèvement prévu à l'article 1414 C. En effet, une part importante des redevables hébergeant des cohabitants, soit 250.000 personnes, ne pourra plus bénéficier d'aucun dégrèvement, dès lors que les revenus des cohabitants seront pris en compte pour le calcul du dégrèvement. En effet, lorsqu'un foyer fiscal est composé de plusieurs personnes dont les revenus sont imposables, le revenu de référence considéré pour le calcul de la taxe d'habitation devient l'addition des revenus des personnes " cohabitantes ".

Afin d'éviter une hausse immédiate de la cotisation de la taxe d'habitation de ces redevables, le présent article met en place un dispositif de lissage de l'augmentation de la cotisation de taxe d'habitation des personnes hébergeant des cohabitants pour les impositions établies entre 2000 et 2004, prévoyant une diminution de 10 points par an du taux de dégrèvement de 50 % au delà du seuil d'application du dégrèvement (soit 2.189 francs pour les impositions établies au titre de 1999). Ainsi, les cohabitants ne seront imposés à la taxe d'habitation dans les conditions de droit commun qu'en 2005.

Exemple :

Soit un couple de cohabitants A et B :

- A, au nom duquel la taxe est établie, a un revenu de référence constant de 55.000 francs ;

- B, a un revenu de référence de 80.000 francs en 2000 et 2001, puis de 120.000 francs à compter de 2002.

L'évolution du montant de la taxe d'habitation avant dégrèvement résulte d'une hausse annuelle de 1 % des bases nettes imposables et de 0,8 % du taux global constaté dans la commune (soit une progression relativement forte du taux global, correspondant au double de celle enregistrée entre 1999 et 1998 en métropole).

L'exemple ne prend pas en compte la baisse du montant de la taxe d'habitation avant dégrèvement, qui devrait résulter de la suppression de la part régionale.

Lissage de la taxe d'habitation des cohabitants

(en francs)


 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Revenus de référence

A : 55.000

55.000

55.000

55.000

55.000

55.000

des deux cohabitants

B : 80.000

80.000

120.000

120.000

120.000

120.000

Montant de la taxe d'habitation avant dégrèvement


5.856


5.960


6.066


6.173


6.284


6.397

Montant de la taxe d'habitation après dégrèvement du 1414 C


4.044


4.469


4.916


5.385


5.379

 

Montant de la taxe d'habitation après dégrèvement (nouveau dispositif)


4.106


4.263

 
 
 
 

Montant effectif de la taxe d'habitation


4.044


4.263


4.916


5.385


5.879


6.397

Le couple en question ne relèverait donc du nouveau mécanisme de plafonnement qu'en 2001. En 2000, le mécanisme du 1414 C serait plus avantageux, compte tenu de la prise en compte des deux revenus des cohabitants dans le cadre du nouveau mécanisme. De 2002 à 2004, le plafonnement du 1414 C s'appliquerait (mais de façon dégressive), puisqu'en tout état de cause, les cohabitants auraient des revenus de référence excédant le plafond prévu pour profiter du nouveau mécanisme. En 2005, la taxe d'habitation supportée ne ferait l'objet d'aucun dégrèvement.

Source : rapport de l'Assemblée nationale n° 2387

C. LE GEL DES DÉGRÈVEMENTS ACCORDÉS PAR L'ETAT AU NIVEAU DES TAUX DE L'ANNÉE 2000

Le III propose une nouvelle rédaction de l'article 1414 A du code général des impôts tendant à mettre en place un dispositif de " gel des taux " pour le calcul des dégrèvements accordés aux redevables, à compter de l'année 2001. Cette mesure n'est pas directement liée aux autres mesures de l'article, puisqu'elle est indépendante de l'organisation des différents mécanismes de dégrèvement. Le gouvernement a conçu ce mécanisme afin de se protéger des hausses du taux global de la taxe d'habitation, qui ont des répercussions immédiates sur le montant de la prise en charge par l'Etat des dégrèvements. En effet, toute augmentation du taux de la taxe d'habitation accroît mécaniquement le montant des dégrèvements accordés aux redevables. Dans l'état actuel du droit, l'Etat voit le coût des dégrèvements à sa charge mécaniquement accru par les augmentations de taux décidées par les collectivités locales.

L'Etat fait donc un effort en faveur des contribuables en accordant des dégrèvements plus favorables, mais gèle sa prise en charge de ceux-ci au niveau correspondant aux taux de l'année 2000. A compter de 2001, toute augmentation du taux global de la taxe d'habitation sera désormais intégralement à la charge du contribuable, y compris lorsque celui-ci bénéficie de dégrèvements. L'octroi des dégrèvements sur la base de taux constants pourrait poser des problèmes pour des personnes à revenu modeste, qui verront leur dégrèvement diminuer en cas d'augmentation du taux global de la taxe d'habitation. Les contribuables dégrevés se trouvant dans une commune qui décide d'augmenter fortement ses taux pourraient ainsi , à terme, perdre le bénéfice de la réforme proposée par le présent projet de loi.

L'exemple ci-dessous met en évidence les conséquences de ce mécanisme pour les ménages : en cas d'augmentation des taux, le dégrèvement accordé par l'Etat est calculé sur la base du taux de l'année 2000. En conséquence, le montant du dégrèvement accordé aux redevables n'augmente pas à due proportion de la hausse de cotisation brute de taxe d'habitation des ménages.

Soit un couple marié avec deux enfants, dont le revenu imposable est de 130.000 francs. Compte tenu du niveau de leur revenu et du montant de leur cotisation, ce couple ne bénéficie d'aucun dégrèvement en 1999, mais bénéficierait d'un dégrèvement au titre de l'article 1414 A du code général des impôts proposé par le présent article.

Réforme de la taxe d'habitation :
exemples d'application du mécanisme de gel de taux
pour le calcul des dégrèvements

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Base nette d'imposition

22 000

22 220

22 442

22 666

22 893

23 122

Taux d'imposition

19,50

19,70

19,90

20,10

20,30

20,50

Cotisation

4 290

4 377

4 466

4 556

4 647

4 740

Frais de gestion

189

193

197

200

204

209

Cotisation brute avant dégrèvement

4 479

4 570

4 663

4 756

4 851

4 949

Cotisation après plafonnement

3 505

3 505

3 505

3 505

3 505

3 505

Dégrèvement avant application du

mécanisme de gel de taux

974

1 065

1 158

1 251

1 346

1 444

Réduction du dégrèvement

-

45(1)

90(2)

136(3)

183(4)

231(5)

Réduction effectivement retenue

-

- (*)

- (*)

136

183

231

Dégrèvement accordé

974

1 065

1 158

1 115

1 163

1 213

Cotisation à la charge du redevable

3 505

3 505

3 505

3 641

3 688

3 736

(1) 22 220 x (19,70 - 19,50) = 45

(2) 22 442 x (19,90 - 19,50) = 90

(3) 22666 x (20,10 - 19,50) = 136

(4) 22 893 x (20,30 - 19,50) = 183

(5) 23 122 x (20,50 - 19,50) = 231

(*) selon le c) du texte proposé par le III pour l'article 1414 A, la réduction du montant du dégrèvement n'est pas applicable si elle est inférieure à 100 francs.

Source : Direction Générale des Impôts

D. LA MODIFICATION DU MODE DE CALCUL DES REFACTIONS APPLIQUÉES AUX COMPENSATIONS D'EXONÉRATIONS FISCALES VERSÉES PAR L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES


1. Le dispositif proposé

Les dispositions du 5, du 6 et du 7 du V du présent article, présentées comme des mesures de coordination, ne sont pas neutres pour les finances des collectivités locales. Elles modifient les mécanismes de réfaction du montant des compensations versées par l'Etat aux collectivités locales :

Le 5 du V modifie le III de l'article 53 de la loi de finances pour 1993, qui définit les modalités de la compensation aux départements et aux régions de la suppression des parts régionales et départementales de la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Cette compensation est calculée en multipliant les bases de cet impôt constatées pour l'exercice en cours par le taux de 1992 pour les régions et de 1993 pour les départements.

Le montant de la compensation versée aux départements et aux régions fait l'objet d'une réfaction. Le montant de cette réfaction est égal à 1 % du montant du produit des " quatre taxes "18(*) perçu par un département ou une région multiplié par le rapport entre le potentiel fiscal du département ou de la région et le potentiel moyen des départements ou es régions. Par conséquent :

- si le potentiel fiscal du département ou de la région est supérieur au potentiel fiscal moyen, le montant de la réfaction est inférieur à 1 % du produit des quatre taxes. S'il est supérieur, la réfaction est également supérieure à 1 % du produit des quatre taxes ;

- plus le produit des quatre taxes est élevé, plus le montant de la réfaction est élevé.

Le présent article propose de majorer le produit des quatre taxes pris en compte pour calculer la réfaction du montant de la compensation de la suppression de la part " salaires " de taxe professionnelle et, pour les régions, de la compensation de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation. Cette majoration du produit pris en compte permettra d'augmenter la réfaction, donc de diminuer le montant des compensations versées aux collectivités locales.

Le 6 du V du présent article modifie l'article 54 de la loi de finances pour 1994, qui définit les modalités de calcul de la réfaction appliquée aux attributions de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

Si le produit de taxe professionnelle perçu par une collectivité a été multiplié entre 1987 et l'année en cours par un coefficient compris entre 1,2 et 1,8 les attributions de DCTP sont diminuées de 15 % . Si ce coefficient est compris entre 1,8 et 3 la réfaction est de 35 %. Si le coefficient est supérieur à 3 la réfaction est 50 %.

Le présent article propose de prendre en compte la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle dans le produit de taxe professionnelle retenu pour calculer la réfaction. Le produit de taxe professionnelle sera ainsi majoré, contribuant à faire passer le coefficient multiplicateur de certaine collectivités d'une tranche à l'autre, et donc à réduire le montant des attributions de DCTP versées par l'Etat aux collectivités locales.

Le 7 du présent article modifie le IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987, qui fixe les modalités de compensation aux collectivités locales de la réduction pour embauche et investissement (REI).

Cette compensation fait également l'objet d'une réfaction19(*), qui s'élève à 2 % du produit des quatre taxes perçu par la collectivité. Le présent article propose de prendre en compte le montant de la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle et de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation dans le produit pris en compte pour la calcul de la réfaction. En majorant ainsi le produit, le présent article augmente le montant des réfactions, aboutissant ainsi à diminuer le montant des compensations versées aux collectivités locales.

2. La position de votre commission

Les dispositions du 5, du 6 et du 7 du V du présent article sont présentées comme des dispositions de coordination s'agissant de la prise en compte de la compensation de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation dans le produit des quatre taxes retenu pour calculer le montant des réfactions, et comme la réparation d'un oubli s'agissant de la prise en compte de la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle.

Pourtant, la modification du mode de calcul des réfactions ne constitue en rien une conséquence nécessaire de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation ou de la modification de l'assiette de la taxe professionnelle. D'ailleurs, les autres compensations d'exonérations versées par l'Etat aux collectivités locales ne sont pas prises en compte dans le produit fiscal servant à calculer les réfactions.

Les présentes dispositions semblent plutôt avoir été inspirées par la réforme du mode de calcul du potentiel fiscal opérée par la loi du 28 décembre 1999 relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales, qui incorpore la compensation de la part " salaires " de la taxe professionnelle dans le produit de cet impôt retenu pour calculer le potentiel fiscal. Cette réforme, dont le Sénat a soutenu le principe, visait à améliorer la fiabilité du potentiel fiscal en tant qu'indicateur de la richesse d'une collectivité afin de garantir l'équité de la répartition des dotations de l'Etat.

Contrairement à la réforme du potentiel fiscal, les dispositions du 5, du 6 et du 7 du V du présent article ne modifient pas la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités mais jouent, à la baisse, sur leur montant. L'objectif recherché semble donc de réduire le montant des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales.

Votre rapporteur général s'interroge sur la pertinence du maintien des réfactions appliquées aux compensations d'exonérations fiscales versées par l'Etat aux collectivités locales. Ces mécanismes complexes ont été inventés entre 1992 et 1994, à une époque où il était nécessaire de freiner par tous les moyens le dérapage des dépenses publiques, avec pour unique justification de réduire, de manière progressive et insidieuse, le montant des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales.

E. L'ADAPTATION DU FONDS DE CORRECTION DES DÉSÉQUILIBRES RÉGIONAUX

Le 8° du V propose plusieurs modifications du code général des collectivités territoriales, qui résultent de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation. Il s'agit de supprimer la références à celle-ci dans l'article L. 4331-2 qui traite des recettes perçues par les régions.

Les articles L. 4332-7, L. 4332-8 et L. 4332-9 sont relatifs au fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR). Ce fonds constitue un outil de péréquation pour atténuer les disparités de ressource entre les régions, créé par la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.

Les régions contributrices sont celles dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au potentiel fiscal moyen par habitant des autres régions, et dont le taux de chômage est inférieur au taux de chômage national. Le prélèvement est assis sur le montant des dépenses totales de la région. Il est affecté d'un taux variable (entre 1 et 2 % des dépenses totales des régions) selon l'importance de l'écart entre le potentiel fiscal de la région considérée et le potentiel fiscal moyen de l'ensemble des régions.

Les régions bénéficiaires de ce fonds sont celles dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions, soit, pour l'année 1999, quatorze régions.

Les modifications proposées par le présent article visent à neutraliser les effets de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation sur la redistribution opérée par le fonds de compensation des déséquilibres régionaux.

Les articles L. 4332-8 et L. 4332-9 définissent le potentiel fiscal et l'effort fiscal des régions pour la répartition du fonds de correction des déséquilibres régionaux. Le présent article propose de supprimer les références à la taxe d'habitation dans ces articles, et de prendre en compte la compensation de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation pour le calcul du potentiel fiscal des régions.

Pour le calcul des fonds de correction des déséquilibres régionaux en 2001 et en 2002, les bases de la taxe d'habitation retenues sont celles de la pénultième année, pondérées par le taux moyen national d'imposition de l'année précédant la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation.

Ces dispositions permettent de neutraliser l'impact de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation sur les ressources du FDCR, et d'éviter que cette suppression n'entraîne des modifications dans la liste des régions bénéficiaires et contributrices.

Le 9° du V modifie les renvois prévus à divers articles du code de la sécurité sociale, afin de tenir compte de la réécriture de l'article L. 1417 du code général des impôts.

III. LES DANGERS D'UNE RECENTRALISATION DÉGUISÉE ET DÉPOURVUE DE PERSPECTIVES D'AVENIR

A. UNE CONCERTATION INSUFFISANTE


Dans son commentaire de l'article 14 quater du projet de loi de finances pour 200020(*), votre rapporteur général se félicitait que " la production du rapport proposé par le présent article permettra la tenue d'une large concertation afin de déterminer des modalités équitables de calcul de la taxe d'habitation. Des simulations actualisées sont en effet indispensables pour envisager une réforme de la taxe d'habitation ". Or, le rapport n'a pas permis la tenue de ce débat. En effet, il n'a été communiqué au Parlement qu'après l'examen du projet de loi de finances rectificative en Conseil des ministres, et ne constitue qu'un document explicatif et justificatif de la réforme proposée par le gouvernement. Il convient de souligner que celui-ci ne répond pas à l'attente du législateur, puisque le texte de l'article 28 indiquait que " le Gouvernement présentera avant le 30 avril 2000, un rapport proposant et analysant diverses modalités de réforme de la taxe d'habitation (...) ". Or, le gouvernement ne propose pas, il impose. Il n'analyse pas les diverses modalités, il balaye les " solutions écartées ".

L'absence de concertation a été dénoncée par les régions, mais également par la commission mise en place par le Premier ministre et présidée par notre collègue Pierre Mauroy, chargée de réfléchir à l'avenir de la décentralisation. En effet, il semble que les membres de cette commission n'aient été ni informés ni consultés sur le réforme de la taxe d'habitation. Le quotidien " Le Monde " indique ainsi que " Pierre Mauroy, pour qui " lever l'impôt est incontournable ", s'est ému de la méthode adoptée au ministère de l'Economie et des Finances. Message reçu : " Le gouvernement n'envisage plus d'engager de réforme structurelle sans nous consulter " indique le président de la commission " . Ainsi, la réforme se met en place à l'insu de ceux-là même qui sont chargés de réfléchir à l'avenir de l'ensemble de la fiscalité locale. Cette situation apparaît d'autant plus dommageable que les réformes successives décidées par le gouvernement pourraient rendre plus complexe une réforme en profondeur de l'ensemble de la fiscalité locale.

Le gouvernement ne se prononce guère sur l'avenir de la fiscalité locale, y compris sur celui de la taxe d'habitation. Cependant, il prend, année après année, des mesures limitant l'autonomie fiscale des collectivités locales. La " commission Mauroy " apparaît donc comme un faire-valoir et comme un alibi pour le gouvernement, qui excipe de son existence pour s'exonérer de toute vision à long terme en matière de fiscalité locale. Il semble en effet contradictoire de réfléchir à un approfondissement de la décentralisation tout en restreignant les marges de manoeuvre financières des collectivités locales.

Dans son rapport sur la loi de finances pour 2000, votre rapporteur général indiquait que " les valeurs locatives cadastrales constituant la notion fondamentale de la fiscalité directe locale, leur révision devrait entraîner un bouleversement de l'ensemble de l'architecture de la fiscalité locale. La réflexion sur la réforme de la taxe d'habitation s'inscrit donc nécessairement dans une perspective plus vaste qui englobe l'ensemble de la structure de la fiscalité directe locale ". Or, à l'approche des élections, le gouvernement préfère " rogner à la marge " la fiscalité locale plutôt que de s'engager dans une réforme plus vaste qui provoquerait nécessairement des transferts de charge entre contribuables.

Enfin, lors de la présentation au Comité des Finances locales des dispositions intéressant les collectivités locales qui figurent dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000, la secrétaire d'Etat au budget n'a évoqué ni la modification des règles applicables aux cohabitants, ni le " gel des taux " à leur niveau de l'année 2000 pour le calcul des dégrèvements accordés par l'Etat, malgré les conséquences lourdes de ces dispositions sur les redevables de la taxe d'habitation.

B. LA " RIGIDIFICATION " DES BUDGETS DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

La suppression de la part régionale de la taxe d'habitation succède à plusieurs initiatives gouvernementales allant à l'encontre même de l'objectif de décentralisation affiché par le gouvernement. La réduction des bases sur lesquelles les collectivités sont en mesure d'agir risque de creuser les inégalités entre les contribuables en cas de besoins de financement importants des collectivités locales. Paradoxalement, les initiatives du gouvernement en matière d'allégements d'impôts rigidifient les budgets locaux puisqu'elles limitent leur capacité de mobilisation autonome de leurs ressources, mais rigidifient également le budget de l'Etat, en accroissant la part des transferts de ressources indexés.

Le rapport déposé par le gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire note ainsi que, " en 2000 et en 2001 persisterait un déficit significatif de l'Etat tandis que l'ensemble des autres administrations dégageraient des excédents. Cette situation résulte de nombreux choix opérés au cours de la décennie 90. Les baisses de prélèvements opérés dans les différentes administrations ont en général été compensées par des transferts de ressources en provenance de l'Etat. C'est le cas pour la ristourne dégressive pour les bas salaires. C'est aussi le cas pour la baisse des impôts locaux (taxe professionnelle, taxe d'habitation et DMTO). (...) En 1999, les transferts de l'Etat aux collectivités locales progressent sensiblement, du fait de la compensation de la baisse des droits de mutation à titre onéreux, de la première étape de la suppression de la part salaires de l'assiette de la taxe professionnelle (TP) et dans une moindre mesure de l'évolution des dotations inscrites dans le contrat de croissance et de solidarité ".

Le choix effectué par le gouvernement de réduire les impôts locaux rend d'autant plus difficile le retour de l'Etat vers l'équilibre budgétaire, puisqu'il conduit à rendre absolument rigide et bloquée une part croissante de ses dépenses. Les transferts de l'Etat au profit des administrations publiques locales représentaient près de 305 milliards de francs en 1999, soit plus de 15 % de la dépense totale de l'Etat.

Or, la contrepartie de cette réduction des marges budgétaires de l'Etat n'est ni un surcroît de ressources, ni une plus grande autonomie, ni une plus grande souplesse de gestion pour les collectivités locales.

C. UNE ATTEINTE AU PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, la secrétaire d'Etat au budget a indiqué que " la réforme ne porte pas atteinte au principe constitutionnel de la libre administration des collectivités locales. La part régionale de la taxe d'habitation représente 7,2 % de l'ensemble des ressources - hors emprunt - des régions. Une fois la réforme appliquée, et achevée celle de la taxe professionnelle, la part des recettes fiscales des régions ne sera diminuée que de 6 %. Les régions françaises disposeront encore d'une marge de manoeuvre comparable à celle de leurs homologues de l'Union. Ainsi, les recettes fiscales des Länder ne représentent que 20 % de leurs recettes totales. Bref, notre proposition est conforme à l'état actuel du droit ". Le rapporteur général de l'Assemblée nationale ajoute " Dois-je vraiment rappeler que 60 % du financement des régions est déjà assuré par l'Etat ? ".

Ces propos appellent plusieurs remarques :

- la part de 60 % du financement des régions assuré par l'Etat inclut les dégrèvements qui sont à sa charge, mais qui demeurent des recettes fiscales pour les régions, dès lors qu'ils sont calculés sur la base des taux votés par celles-ci ;

- la référence à l'Allemagne n'est pas nécessairement pertinente dès lors que ce pays dispose d'une structure fédérale et que le partage du produit des impôts d'Etat entre le niveau fédéral et les collectivités est inscrit dans la Constitution. A contrario, ainsi que l'indiquait notre collègue Pierre Mauroy à l'occasion du débat sur la décentralisation au Sénat, le 3 novembre 1998, " en France, il existe en effet, presque mécaniquement, une tendance forte de l'Etat à recentraliser " ;

- la libre administration des collectivités locales ne se limite pas à une liberté de répartition des dépenses, mais inclue la capacité de celles-ci à déterminer le montant de leurs ressources.

La considération selon laquelle le principe de libre administration des régions n'est pas remis en cause dès lors que celles-ci ne disposaient, avant la réforme proposée par le présent article, que d'une autonomie fiscale limitée, ne paraît pas très pertinente. En effet, dès lors que la capacité de mobilisation autonome des ressource par la collectivité est un élément constitutif de sa libre administration, il convient de fixer une limite à ne pas dépasser quant à la proportion dans les ressources de la collectivité des transferts financiers en provenance de l'Etat.

Les recettes totales des régions s'élèvent en 1999 à 79,3 milliards de francs, dont 40,5 milliards de francs de recettes fiscales. Cependant, l'Etat prend en charge 20,4 % de la fiscalité locale des régions contre 4 % en 1990. La part régionale de la taxe d'habitation représente 22,5 % des recettes de fiscalité directe perçues par les régions et 7,2  % de leurs recettes totales hors emprunt.

Il convient de rappeler que, sous l'effet de la suppression des droits de mutation à titre onéreux, de la réforme de la taxe professionnelle et de la part régionale de la taxe d'habitation, la part de la fiscalité locale dans les ressources des régions est passée de 55 % en 1995 à 47 % en 1999 et sera réduite à 40 % après la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation.

D. UNE FISCALITÉ LOCALE VIVANTE POUR UNE DÉCENTRALISATION RESPONSABLE

Le Président du Sénat, M. Christian Poncelet a rappelé récemment, lors des Etats généraux des élus locaux, que les choix financiers du gouvernement conduisent à une " décentralisation retenue (...) assistée et dépendante " au lieu d'une " décentralisation active, gestionnaire et responsable ". Les réformes engagées depuis 1997 " alimentent un processus de réduction du pouvoir fiscal des collectivités locales qui emporte, à l'évidence, une menace sur leur degré d'autonomie... Que nos vieux impôts locaux aient besoin d'être réformés, je suis prêt à en convenir, mais qu'on y substitue des ressources fiscales modernes et évolutives et non des dotations financières en provenance de l'Etat.. ".

Le remplacement d'une fiscalité locale vivante par des dotations budgétaires de l'Etat marque le développement d'une véritable tutelle budgétaire de l'Etat sur les collectivités locales.

Notre collègue député René Dosière, rapporteur pour avis des crédits des collectivités locales à l'Assemblée nationale, indique ainsi dans un récent article21(*) : " En 1999, pour la première fois, la prise en charge de la fiscalité locale par l'Etat a dépassé les 100 milliards de francs pour atteindre 114 milliards, soit le quart du produit fiscal local. Ce chiffre a doublé en neuf ans puisqu'il atteignait 51 milliards de francs en 1990. Aujourd'hui (indépendamment des décisions susceptibles d'intervenir), 40 % de la taxe professionnelle, 35 % de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, 30 % des droits de mutation et 23 % de la taxe d'habitation sont payés par le contribuable national. Voilà pourquoi des voix de plus en plus nombreuses considèrent qu'il faut aller au bout de cette logique, en supprimant la fiscalité locale et en y substituant une dotation de l'Etat.

Une telle orientation me paraît dangereuse pour l'autonomie des collectivités locales. De plus, elle met en péril la croissance économique et la démocratie locale. Dès lors qu'une part majoritaire de la fiscalité locale sera soustraite à la décision des assemblées locales, ne peut-on craindre une censure du Conseil constitutionnel qui considérera, alors que la libre administration des collectivités locales n'est plus respectée ?

Pour financer les investissements publics (dans la proportion des ¾) et les 15.000 à 20.000 emplois nouveaux par an, les collectivités ont besoin de maîtriser le rythme d'évolution de leurs ressources, ce qui ne serait pas le cas si cette ressource était fixée au niveau central (il suffit de se remémorer l'histoire de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, condamnée à disparaître à terme).

Enfin, la substitution du contribuable national au contribuable local favorise l'irresponsabilité parmi les habitants et, parfois aussi, parmi les élus. Elle conduit l'habitant à un comportement de consommateur alors que nous devons favoriser le comportement citoyen. L'impôt local constitue un indicateur pertinent du partage que le citoyen fait entre consommation publique et consommation privée
 ".

Lors de la réunion du Conseil national des Villes du 4 avril 2000, le Premier ministre a rappelé qu'il était " difficile de choisir entre la justice fiscale et l'autonomie communale ". Votre commission considère cependant que seule une fiscalité locale " vivante " permet le développement de la démocratie locale et s'inscrit dans une logique de décentralisation. Les suppressions et allégements d'impôts locaux décidés par le gouvernement remettent en cause le lien existant entre le citoyen et les élus locaux. En effet, l'existence d'impôts locaux clairement identifiés par le contribuable local est un élément important de la démocratie locale. L'accroissement de la part des transferts financiers de l'Etat dans les ressources des collectivités conduit à éloigner le citoyen de sa représentation locale, dès lors que celle-ci ne décide plus librement du niveau et de la composition de ses recettes fiscales.

La multiplication des mesures de recentralisation fiscale a atteint un point de non-retour tant les élus locaux se sentent progressivement " mis sous tutelle ". L'indice de progression de la dotation globale de fonctionnement, qui sert de base au calcul des dotations de compensation de l'Etat, a pris une importance démesurée pour le budget des collectivités locales, compte tenu de la masse financière croissante sur laquelle il agit. Par conséquent, les recettes des collectivités locales deviennent excessivement dépendantes de la progression de la dotation globale de fonctionnement, qui ne prend en compte que la moitié de la croissance.

Paradoxalement, les décisions du gouvernement conduisent à une impasse en matière de financement des collectivités locales, qui rend davantage nécessaire une réforme globale de la fiscalité locale ainsi qu'une simplification de la composition des recettes fiscales perçues par les différentes collectivités. Elle est souhaitée par tous, mais constamment reportée du fait des transferts de charge qu'elle provoquerait.

IV. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre commission des finances salue l'initiative du gouvernement consistant à alléger la pression fiscale pesant sur les ménages.

En revanche, elle ne peut accepter d'entériner la poursuite de la remise en cause de l'autonomie fiscale des collectivités locales.

Elle vous recommande d'adopter un dispositif alternatif en trois points :

Il conserve la refonte et l'approfondissement des dégrèvements que propose le gouvernement, qui permettent de simplifier le dispositif actuel et de limiter ses effets de seuils ;

Il maintient la part régionale de la taxe d'habitation ;

Il allège la pression fiscale en réduisant les frais d'assiette et de recouvrement perçus par l'Etat sur les " impôts ménages ", c'est à dire la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe foncière sur les propriétés non bâties.


 


Frais d'assiette et de recouvrement perçus par l'Etat en 1999
(en millions de francs)

Frais d'assiette et de recouvrement perçus par l'Etat dans le dispositif proposé par votre commission
(en millions de francs)


Gain pour le contribuable
(en millions de francs)

Taxe d'habitation

3.332

0

3.332

Taxe foncière sur les propriétés bâties

4.504

2.149

2.355

Taxe foncière sur les propriétés non bâties

260

124

136

Total

8.096

2.273

5.823

Source : Direction Générale des Impôts

La suppression des frais d'assiette et de recouvrement afférents à la taxe d'habitation, et la réduction de ces frais pour les taxes foncières sur les propriétés bâties et non-bâties, représente une diminution d'impôt pour le contribuable de 5,8 milliards de francs.

En tenant compte du maintien de la part régionale de la taxe d'habitation, la réforme des dégrèvements proposée par le III du présent article représente, selon les informations recueillies par votre rapporteur général, un coût de 6,2 milliards de francs. Cependant, la suppression des frais d'assiette et de recouvrement entraîne mécaniquement une économie sur les dégrèvements accordés par l'Etat au titre de la taxe d'habitation. Par conséquent, le coût de la réforme des dégrèvements se situe entre 4,9 milliards de francs (coût de la réforme en tenant compte de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation) et 6,2 milliards de francs (coût de la réforme dans l'hypothèse du maintien de la part régionale de la taxe d'habitation).

Dans le système proposé par le gouvernement, la réforme se traduit par un allégement de 11 milliards de francs de la pression fiscale et par une réduction de l'autonomie des collectivités locales.

Le dispositif qui vous est proposé par votre commission :

- allège d'environ 11,2 milliards de francs la pression fiscale, soit un montant quasiment identique à celui proposé par le gouvernement ;

- représente un coût équivalent pour l'Etat ;

- ne renforce pas la rigidité des dépenses publiques ;

- préserve l'autonomie fiscale des collectivités locales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 7

Aménagement du remboursement aux transporteurs routiers d'une fraction de la taxe intérieure de consommation sur le gazole

Commentaire : le présent article propose d'aménager le dispositif de remboursement partiel, au profit des transporteurs routiers, de la taxe intérieure sur les produits pétroliers appliquée au gazole.

I. UN MÉCANISME CRÉÉ PAR LA LOI DE FINANCES POUR 1999

A. L'OBJECTIF POURSUIVI

L'article 26 de la loi de finances pour 1999
22(*) a prévu l'augmentation du tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) sur le gazole pour réduire progressivement l'écart de taxation entre le gazole et le supercarburant sans plomb23(*).

Afin d'atténuer les effets de ce rééquilibrage de la fiscalité sur la compétitivité du secteur des transports routiers, le même article de la loi de finances pour 1999 a instauré un mécanisme de remboursement d'une fraction de la hausse de TIPP sur le gazole, conformément à la possibilité ménagée à l'article 8 de la directive du Conseil n° 92/81 du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales.

B. UNE DÉROGATION COMMUNAUTAIRE

En effet, l'article 8 paragraphe 4 de cette directive donne à un Etat membre la possibilité de mettre en place un carburant utilitaire :  " Le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un Etat membre à introduire des exonérations pour des réductions supplémentaires pour des raisons de politiques spécifiques (...). Le Conseil est réputé avoir autorisé l'exonération ou la réduction proposée si, dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle les autres Etats membres ont été informés (...) ni la Commission, ni aucun Etat membre n'a demandé que cette question soit examinée par le Conseil (...) ". Le paragraphe 8 du même alinéa prévoit que : " Les Etats membres ont la faculté de donner effet aux exonérations ou réductions du taux d'accises visées au présent article au moyen d'un remboursement de l'accise payée "24(*).

C. LE DISPOSITIF DE REMBOURSEMENT PARTIEL

L'article 265 septies du code des douanes
prévoit donc ce dispositif de remboursement. Ainsi, peuvent obtenir, sur leur demande, un remboursement de la TIPP sur le gazole, les entreprises (établies dans l'Union européenne) propriétaires ou, en leur lieu et place, les entreprises titulaires soit d'un contrat de crédit - bail, soit d'un contrat de location de deux ans ou plus :

- de véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge est égal ou supérieur à 12 tonnes ;

- de véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant est égal ou supérieur à 12 tonnes.

Le seuil de 12 tonnes exclut les fourgonnettes, les utilitaires légers, les autocars et les autobus.

Ce dispositif s'applique aux acquisitions de gazole effectuées à compter du 11 janvier 1999 ; la période couverte par le remboursement s'étend du 11 janvier d'une année au 10 janvier de l'année suivante. Le remboursement peut être demandé à partir du 12 janvier suivant la période concernée et au plus tard dans les trois années suivantes. Ce n'est donc que depuis le 12 janvier 2000 que les transporteurs ont pu déposer leurs premières demandes de remboursement.

Le mécanisme prévu consiste à rembourser la différence entre les deux taux de TIPP sur le gazole qui coexistent : d'une part, le taux de droit commun, et, d'autre part, le taux spécifique du " carburant professionnel " (taux applicable à ce type d'utilisation au cours de l'année n-1 augmenté d'une somme correspondant au produit de la taxe sur le supercarburant sans plomb au cours de l'année n-1 par la variation des prix à la consommation, ce qui ne permet pas un remboursement total de l'écart de taxation).

En outre, le remboursement est plafonné à 40.000 litres de gazole par an et par véhicule. Ce plafond correspond à la consommation annuelle moyenne du type de véhicules routiers visés.

Concrètement, pour la période du 11 janvier 1999 au 10 janvier 2000, le taux du remboursement partiel a été de 3,54 centimes par litre, soit 1.416 francs maximum par véhicule. Le taux de ce remboursement est passé à 8,62 francs par hectolitre pour 2000, soit 3.448 francs maximum par véhicule avec ce même plafond de 40.000 litres25(*).

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Suite à la " grogne des routiers " de janvier 2000 au sujet de l'application de la législation sur la réduction du temps de travail, le gouvernement propose dans cet article plusieurs assouplissements du dispositif existant :

il propose tout d'abord d'abaisser le poids minimal requis pour bénéficier du remboursement de 12 tonnes à 7,5 tonnes ; ce nouveau poids minimal, qui ne correspond à aucune norme technique, devrait permettre de faire bénéficier du mécanisme certaines catégories de véhicules comme les camions de messagerie et ceux de déménagement ; le nombre de véhicules français bénéficiaires devrait ainsi passer de 435.000 à 510.000 ;

il propose ensuite un remboursement semestriel et non plus annuel, ce qui correspond à une avance de trésorerie offerte aux entreprises : le remboursement pourra être demandé pour chaque semestre, à compter du 12 janvier et du 12 juillet pour chacun des semestre de la période considérée26(*) ; le remboursement de la TIPP payée entre le 11 janvier et le 10 juillet 2000 pourra donc être demandé à compter du 12 juillet de la même année et non plus seulement à partir du 12 janvier 2001 ;

il propose enfin de relever le plafond du remboursement de 40.000 litres par an et par véhicule à 25.000 litres par semestre et par véhicule (soit 50.000 litres par an) ; cette modification devrait permettre une augmentation des montants maximum remboursés comme le montre le tableau ci-après ;

Comparaison des taux et des montants maximaux de remboursement en 1999 et en 2000


 

1999

2000

TIPP sur le supercarburant sans plomb (en francs par hectolitre)

384,62

384,62

TIPP de droit commun sur le gazole = (1) (en francs par hectolitre)

248,18

255,18

TIPP dérogatoire sur le gazole = (2) (en francs par hectolitre)

244,64

246,56

Taux du remboursement partiel de TIPP aux transporteurs routiers = (1) - (2) = (3) (en francs par hectolitre)

3,54

8,62

Montant maximal du remboursement avec le plafond de 40.000 litres = (3) * 400 (en francs par véhicule)

1.416

3.448

Montant maximal du remboursement avec le plafond de 50.000 litres = (3) * 500 (en francs par véhicule)

-

4.310

Ainsi, à titre de comparaison, il apparaît que :

- dans le système actuel, le remboursement maximal au titre de 2000 serait de 3.448 francs par véhicule, payable à compter du 12 janvier 2001 ;

- dans le système proposé, ce remboursement maximal au titre de 2000 serait de 4.310 francs par véhicule, payable pour moitié à compter du 12 juillet 2000 et pour l'autre à compter du 12 janvier 2001.

Le surcoût pour 2000 de cette modification est évalué par la direction de la législation fiscale à 200 millions de francs par rapport à une évaluation initiale de 400 millions de francs. Ces 200 millions de francs figurent dans les crédits de paiement demandés au chapitre 15-02 des Charges communes sous l'intitulé " Remboursements sur produits indirects et divers " du présent projet de loi.

L'Assemblée nationale a adopté cet article modifié par trois amendements rédactionnels relatifs au décompte des alinéas.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

Votre commission est favorable à la préservation de la compétitivité du secteur des transports, touché notamment par les surcoûts liés à la politique de réduction du temps de travail imposée par le gouvernement.

Votre rapporteur général s'étonne toutefois de la fréquence avec laquelle ce dispositif est retouché, au gré des concessions du gouvernement pour maintenir la paix sociale : création du dispositif par la loi de finances pour 1999 du 30 décembre 1998 ; modifications apportées dans la loi de finances pour 2000 du 30 décembre 1999 ; nouvelles modifications apportées dans le présent projet de loi de finances rectificative pour 2000.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 7

Modification du statut des sociétés de capital-risque

Commentaire : le présent article additionnel vise à simplifier le régime fiscal des sociétés de capital-risque, en prévoyant notamment que désormais celles-ci ont pour objet social unique et exclusif la gestion de portefeuille.

Le régime fiscal des sociétés de capital-risque (SCR) est particulièrement complexe, principalement du fait de l'existence, à côté des activités de gestion de portefeuille, d'activités dites " concurrentielles " qui ne peuvent donner lieu aux mêmes avantages fiscaux.

Or un régime fiscal peu compréhensible pour les particuliers peut conduire à freiner l'utilisation de ce type de société alors que ces particuliers seraient pourtant prêts à consacrer une partie de leurs ressources patrimoniales au financement d'entreprises non cotées.

Dans une volonté de simplification et dans le souci de ne pas prêter le flanc à un éventuel  détournement de ce régime fiscal avantageux27(*), une réforme du dispositif actuel a été négociée entre les représentants de la profession des investisseurs en capital et l'administration.

En décembre dernier, à l'occasion de l'examen au Sénat du projet de loi de finances pour 2000, notre collègue Paul Loridant a déposé un amendement substantiel prévoyant la simplification du statut fiscal des sociétés de capital-risque. Le gouvernement était favorable à ce dispositif mais votre commission n'avait pas disposé du temps nécessaire à son examen complet. Elle a, depuis, étudié le dispositif et propose de l'inscrire dans le droit positif.

Il ne s'agit pas d'un régime totalement nouveau mais d'une modification du régime existant visant à le simplifier. Les dispositions fiscales seraient plus lisibles car généraliser à l'ensemble de l'activité de ces sociétés grâce à l'obligation de filialiser les activités autres que la gestion de portefeuille et d'une façon générale ce régime serait rapproché de celui des fonds communs de placement à risque (FCPR). Le régime actuel subsisterait, à côté du nouveau régime, pendant une période transitoire de deux ans, à l'issue de laquelle le présent dispositif deviendra le régime unique obligatoire.

I. MODIFICATIONS RELATIVES AUX CONDITIONS D'OBTENTION DU STATUT DE SOCIETE DE CAPITAL-RISQUE

A. LA SOCIÉTÉ DE CAPITAL-RISQUE

1. Le dispositif actuel


Aux termes de l'article 1er de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, la société de capital-risque est une société française par actions dans laquelle, notamment, les droits des personnes physiques actionnaires sont limités à 30 % des bénéfices sociaux.

2. Les modifications proposées

Le présent amendement propose dans un nouvel article 1er bis de la loi de 1985 de prévoir que la société de capital-risque aurait dorénavant un objet exclusif : la gestion d'un portefeuille de valeurs mobilières.

Si le total de son bilan excède 10 millions d'euros au cours de l'exercice précédent, cette société sera tenue de filialiser une éventuelle activité de prestation de services (expertise comptable, conseil, etc.). En revanche, les petites sociétés de capital-risque seront autorisées à conserver une activité " accessoire " (générant un chiffre d'affaires inférieur à 50 % de leurs charges).

En outre, il est prévu que la société de capital-risque ne pourra pas procéder à des emprunts d'espèces au-delà de 10 % de son actif afin d'assurer qu'elle utilise bien, pour accomplir son objet social, son propre capital et non un capital d'emprunt. Cette innovation se substitue au dispositif très complexe qui existe en matière de limitation des interventions de la société de capital-risque sur le marché monétaire.

B. LA COMPOSITION DU PORTEFEUILLE

1. Le dispositif actuel


Actuellement, la société de capital-risque doit respecter un quota minimal de 50 % de sa situation nette qui doit être investi en titres dits " éligibles ". Cette contrainte assure que le portefeuille de la société est qui principalement constitué de titres non cotés.

Ces titres éligibles sont les parts, actions, obligations convertibles ou titres participatifs de sociétés ayant leur siège dans un Etat de la Communauté européenne, dont les actions ne sont pas admises à la négociation sur un marché réglementé français ou étranger, qui exercent une activité commerciale, industrielle ou artisanale et qui sont soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun. Depuis la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) sont également éligibles les titres de sociétés " holdings " communautaires ainsi que de " holdings de holdings ".

Une période transitoire de 3 ans est prévue pour atteindre ce quota de 50 % (à compter de la création de la société ou de l'exercice de l'option pour ce régime fiscal).

Enfin, la société de capital-risque ni aucun de ses actionnaires personne physique ne peut pas détenir plus de 40 % des titres d'une société dont les titres figurent au portefeuille de la société (dans le quota de 50 % des titres éligibles).

2. Les modifications proposées

Dans le dispositif proposé, les conditions d'éligibilité au quota de 50 % seraient assouplies puisque, seront également éligibles, dans la limite de 15 % de la situation nette, les avances en comptes courants consenties à des sociétés éligibles au quota de 50 % (avances consenties pour moins de trois ans à condition que la participation de la société de capital-risque au capital est supérieure à 5 %).

En outre, la période transitoire sera réduite à deux ans en contrepartie de la généralisation des avantages fiscaux.

II. MODIFICATIONS RELATIVES AU RÉGIME FISCAL

A. LE RÉGIME FISCAL DE LA SCR


Actuellement, l'exonération totale d'impôt sur les sociétés ne vaut que pour les produits et plus-values retirées de la gestion des titres de la nature de ceux du quota de 50 %. Les produits et plus-values provenant d'autres formes de placements financiers sont également exonérés d'impôt sur les sociétés à titre accessoire dans certaines limites. Tous les autres produits sont soumis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun.

Dans le dispositif proposé, étant donné que la société a l'obligation de filialiser ses activités autres que de gestion de portefeuille, la société de capital-risque bénéficiera d'une exonération totale d'impôt sur les sociétés.

Les " petites " sociétés de capital-risque, autorisées à conserver des activités autres que la gestion de portefeuille, bénéficieront également de l'exonération totale d'impôt sur les sociétés, sans besoin de distinguer ce qui dans leurs bénéfices relève de la gestion de portefeuille et ce qui n'en relève pas.

B. LE RÉGIME FISCAL DES DISTRIBUTIONS

1. Le dispositif actuel


Plusieurs dispositifs de taxation des distributions de la société de capital-risque coexistent aujourd'hui.

a) Personnes physiques

Le régime de droit commun (barème progressif de l'impôt sur le revenu) s'applique pour les distributions issues d'activités soumises à l'impôt sur les sociétés ou exonérées à titre accessoire.

Pour les distributions issues des produits et plus-values réalisées au cours de quatre derniers exercices par la gestion du portefeuille exonéré un régime de faveur est prévu en faveur les personnes physiques ; il permet l'exonération des distributions à condition de s'engager à conserver les titres de la société pendant cinq ans et de réinvestir les dividendes ainsi perçus (ainsi que de ne pas détenir plus de 25 % des droits dans les bénéfices d'une société dont les titres figurent à l'actif de la société de capital-risque).

Les distributions perçues par les personnes physiques qui ne remplissent pas les conditions pour bénéficier de ce régime de faveur sont taxées soit au taux de 16 % prévu pour les plus-values de cession de valeurs mobilières si elles sont prélevées sur des plus-values réalisées au cours des quatre derniers exercices, soit au barème de l'impôt sur le revenu dans la catégorie des revenus mobiliers dans les autres cas.

b) Personnes morales

Le régime des plus-values à long terme est applicable aux dividendes prélevés sur les plus-values du portefeuille exonéré qui ont été réalisées au cours des quatre derniers exercices à l'occasion de la cession de titres détenus depuis au moins deux ans.

Dans les autres cas, les distributions perçues par les personnes morales sont taxées à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun.

c) Non résidents

Si l'actionnaire est non-résident, le régime de la retenue à la source est applicable. Toutefois, sont prévus quelques cas d'exonération de cette retenue à la source. En bénéficient notamment les dividendes distribués aux personnes physiques non-résidentes placées sur option sous le régime d'exonération sous condition de remploi ainsi que, sous conditions, les dividendes prélevés sur les plus-values provenant du portefeuille exonéré et distribués aux personnes morales françaises qui bénéficient du régime des plus-values à long terme.

2. Les modifications proposées

Les actionnaires personnes physiques qui bénéficient du régime de faveur verront la condition de réinvestissement allégée puisque la distribution serait définitivement exonérée au terme des cinq ans suivant la souscription. En outre, ce régime de faveur sera étendu aux personnes physiques domiciliées dans des pays qui ont conclu une convention fiscale avec la France.

Les conditions d'exonération de retenue à la source pour les personnes morales seront allégées : celui-ci sera applicable quel que soit le régime fiscal applicable dans le pays du siège de la personne.

C. LE RÉGIME DES PLUS VALUES DE CESSION D'ACTIONS DE LA SOCIÉTÉ DE CAPITAL-RISQUE

Il est proposé que la plus-value de cession des titres des actionnaires personnes physiques soit définitivement exonérée au bout de cinq ans de détention des actions.

III. ENTRÉE EN VIGUEUR

Il est prévu que l'option pour le régime fiscal de la SCR est exercée avant la date d'ouverture de l'exercice au titre duquel ce régime s'applique si la société existe déjà et, dans le cas contraire, dans les six mois suivant celui de la création de son activité.

Le présent article additionnel prévoit que jusqu'en 2002, deux régimes de sociétés de capital-risque vont coexister : le régime actuel qui sera abrogé en 2002 et le régime prévu par le présent article qui peut d'ores et déjà être choisi sur option par les sociétés qui remplissent les conditions d'éligibilité - et en premier lieu l'obligation de filialisation des activités autres que la gestion de portefeuille. Les autres sociétés auront donc deux ans pour effectuer cette filialisation, faute de quoi elles perdront la qualité de société de capital-risque en 2002.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 8

Fonds de compensation pour la TVA : modification du taux de compensation et modalités exceptionnelles de remboursement concernant les réparations des dommages liés aux intempéries de novembre et décembre 1999

Commentaire : le présent article tend, d'une part, à réduire le taux de compensation forfaitaire afin de tenir compte de la baisse du taux de TVA de 20,6 % à 19,6 % et, d'autre part, à accélérer les remboursements du FCTVA pour les investissements réalisés en réparation des dommages causés par les intempéries de novembre et décembre 1999.

I. LA REDUCTION DU TAUX DE COMPENSATION

A. LE MODE DE CALCUL DU TAUX DE COMPENSATION


Le mode de calcul du taux de compensation du FCTVA obéit à des règles complexes qui traduisent l'ambiguïté du régime juridique de ce fonds.

Lors de la création du FCTVA en 1975, le ministre de l'intérieur, présentant au Sénat le dispositif proposé, a déclaré : " On aurait pu imaginer de rembourser la TVA sur les équipements des collectivités locales. Mais cela nous aurait mis en contradiction complète avec les engagements de la France dans le cadre de l'harmonisation fiscale européenne ".

Dès lors, il convenait d'éviter que l'existence du FCTVA soit assimilée à un remboursement d'impôt ou à une subvention. La rédaction actuelle du code général des collectivités territoriale ne fait pas référence à la TVA acquittée par les collectivités locales lors de la réalisation des équipements. Elle indique simplement, à l'article L. 1615-2, que les attributions du FCTVA sont versées aux collectivités locales " au titre des dépenses d'investissement exposées dans l'exercice de leurs compétences ".

Le I de l'article L. 1615-6 précise que " les attributions du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée sont déterminées en appliquant aux dépenses réelles d'investissement définies par décret en Conseil d'Etat un taux de compensation forfaitaire de 16,176 % ".

Ce taux forfaitaire de 16,176 % résulte d'un calcul en deux étapes :

- tout d'abord, pour éviter que les attributions du FCTVA soient assimilées à des remboursements de TVA, le lien qui existait dans la loi entre le taux normal de TVA et le taux de compensation du FCTVA a été supprimé à compter du 1er janvier 1994. Depuis cette date, le taux de compensation du FCTVA est forfaitaire28(*) : il ne varie pas selon que l'investissement auquel il se rapporte relève du taux réduit de 5,5 % ou du taux normal de 20,6 % de TVA.

En pratique, ce taux n'est pas sans lien avec celui de la TVA. Il a été déterminé " en appliquant aux dépenses réelles d'investissement un taux égal au taux normal de la TVA calculé en dedans du prix et arrondi à la troisième décimale inférieure "29(*). Pour un taux de TVA de 20,6 %, le taux obtenu en procédant à cette opération s'élève donc à :

(20,6/120,6) x 100 = 17,081 %.

Ce calcul était valable jusqu'à l'entrée en vigueur de l'article 53 de la loi de finances pour 1994, qui l'a complété par une deuxième opération, dite de " réfaction " ;

- en 1994, considérant que le montant du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne était calculé en fonction d'un taux d'appel appliqué aux recettes de TVA perçues par l'Etat, et que ce taux d'appel s'élevait à 1,26 % du produit de la TVA perçue, le gouvernement a considéré qu'il était légitime de déduire le montant du taux d'appel communautaire du taux normal de TVA pour calculer le taux de compensation qui détermine le montant des attributions du FCTVA. Avec ce nouveau mode de calcul, le taux de compensation obtenu était inférieur de 0,905 point au taux de compensation résultant du calcul à partir du taux normal de TVA (qui s'élevait à l'époque à 18,6 %).

Ainsi, le taux de compensation servant de calcul aux attributions du FCTVA s'élève aujourd'hui à : 17,081 - 0,905 = 16,176 %.

Dans son rapport consacré au FCTVA, le rapporteur spécial des crédits des collectivités locales à la commission des finances de l'Assemblée nationale, notre collègue député Gérard Saumade30(*), procède à une analyse éclairante de l'argumentation servant à justifier le mode de calcul du taux de compensation par référence au prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne :

Les observations du rapport Saumade sur le lien entre le taux de compensation du FCTVA et le montant du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne

[L'argumentation du gouvernement] " est juridiquement contestable, " puisque la TVA acquittée par les collectivités locales alimente les recettes du budget général, ensemble sur lequel est prélevé la contribution au profit du budget des Communautés européennes "31(*).

On peut observer, d'ailleurs, que la justification relative aux obligations budgétaires européennes tend à être abandonnée par le gouvernement. Les représentants du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie entendus par votre Rapporteur ont ainsi préféré présenter la nécessité de la réfaction de 0,905 point comme un moyen d'éviter que le FCTVA soit assimilable à un " remboursement " contraire à la sixième directive TVA.

Ce raisonnement n'est pas plus acceptable que le précédent, puisque les modalités de calcul du taux de compensation retenues en 1988 suffiraient pour écarter ce risque : elles conduiraient à restituer aux collectivités locales 82,9 % de la TVA supportée (17,081 : 20,60) ;
le taux de 16,176 % actuellement fixé par l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales ramène ce ratio à 78,5 %.

En fait, cette réfaction a été instituée pour réduire la forte progression du FCTVA constatée de 1991 à 1994. Le gouvernement ayant quasiment épuisé sa marge de manoeuvre sur l'assiette, a cherché à jouer sur le taux.

Il avait été encouragé dans cette voie par le rapport de 1992 de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'administration, suggérant que " la suppression du taux maximal rend légitime une révision du taux du FCTVA, afin de déterminer le taux moyen de TVA réellement supporté par les collectivités locales. "

On peut enfin noter que cette mesure est passée relativement inaperçue auprès des élus locaux : plusieurs élus entendus par votre Rapporteur ignoraient le lien invoqué avec le budget des Communautés européennes, voire même l'existence de la réfaction
32(*) ".

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE REDUCTION DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

1. La réduction du taux de compensation pour tenir compte de la baisse du taux normal de TVA


La réduction de 20,6 % à 19,6 % du taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée prévue à l'article 2 du présent projet de loi de finances rectificative a donné l'occasion au gouvernement de proposer une réduction à due concurrence du taux de compensation du FCTVA.

Le nouveau taux devrait donc s'établir à :

((19,6/119,6) x 100) - 0,905 = 15,482 % (au lieu de 16,176 %).

L'entrée en vigueur du nouveau taux pour les bénéficiaires du FCTVA autres que les communautés de communes, les communautés de villes et les communautés urbaines33(*)

Le présent article prévoit une entrée en vigueur de ce nouveau taux à compter de 2003. Cette date a été choisie en raison du décalage de deux ans du versement des attributions. En 2001 et en 2002, les remboursements du FCTVA concerneront encore des investissements réalisés sous le régime du taux de 20,6 %. En 2003, l'ensemble des attributions du FCTVA correspondront à des opérations réalisées en supportant un taux de 19,6 %.

En 2002, le FCTVA devra procéder à des remboursements correspondant à des opérations effectuées, pendant les quatre premiers mois de l'année 2000, au taux de 20,6 %. Le présent article prévoit en conséquence que le taux appliqué en 2002 sera une moyenne pondérée du taux actuel de 16,176 % et du nouveau taux de 15,482 %, soit 15,656 %.

En 2001, le taux actuel continuera de s'appliquer.

L'entrée en vigueur du nouveau taux pour les communautés de communes, les communautés d'agglomération et les communautés de ville

Ces trois catégories de groupements bénéficient de remboursements du FCTVA l'année de réalisation de leurs investissements. En 2001, l'ensemble des versements du FCTVA à des groupements appartenant à ces catégories correspondront à des investissements réalisés au taux de 19,6 %.

En 2000, les versements du FCTVA correspondront donc à des investissement réalisés au taux de 20,6 % pour les quatre premiers mois de l'année et au taux de 19,6 % pour les huit mois suivants.

En conséquence, le dispositif proposé prévoit une entrée en vigueur du nouveau taux de compensation à compter du 1er avril 2000.

2. Une pénalisation de l'investissement local

Le taux de compensation du FCTVA étant un taux forfaitaire, calculé par tradition à partir du taux normal de TVA mais sans lien automatique avec lui, le gouvernement n'était pas obligé de proposer de réduire ce taux. En le faisant, il renforce d'ailleurs l'idée selon laquelle le FCTVA est un remboursement d'impôt, donc contraire aux règles communautaires.

En réalité, la mesure proposée par le gouvernement a pour objet de réduire le montant des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales. Dans la loi de finances pour 2000, le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du FCTVA s'élève à 21.820 millions de francs. Si le nouveau taux de compensation proposé par le présent article était entré en vigueur dès 2000, le montant des ressources du FCTVA se serait élevé à 20.883 millions de francs. L'économie aurait été de 937 millions de francs.

Dès lors, il est permis de s'interroger sur la pertinence de la réduction du soutien de l'Etat à l'investissement local, qui demeure le principal moteur de l'investissement public en France et dont la reprise est aujourd'hui fragilisée par la remontée du niveau des taux d'intérêt et le poids des nouvelles dépenses de fonctionnement imposées par l'Etat aux collectivités, notamment en matière de rémunération des agents. En outre, la réduction du taux de compensation du FCTVA paraît de nature à freiner l'effort des collectivités locales pour adapter leurs équipements aux normes fixées par certaines dispositions législatives récentes en matière environnementale, principalement dans les secteurs de l'eau et des déchets ménagers.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le FCTVA est au coeur de la politique de l'Etat de soutien à l'investissement local, composante essentielle de l'investissement public. Son montant s'élève à environ 20 milliards de francs par, contre environ 5 milliards de francs pour la dotation globale d'équipement de communes et des départements.

Compte tenu du mode de calcul défavorable du taux de compensation forfaitaire, du décalage de deux ans dans le versement des attributions et du caractère restrictif de la définition des dépenses éligibles au fonds, les élus locaux, et notamment les maires, ont le sentiment que l'Etat les aide un peu " à reculons " alors que leurs investissements viennent compenser le faible dynamisme de l'investissement de l'Etat34(*).

Votre rapporteur général considère que le dispositif proposé est de nature à alimenter le mécontentement des élus locaux et que, à défaut d'un débat plus général sur le fonctionnement du FCTVA, il est préférable de ne pas modifier l'équilibre actuel. Il vous proposera un amendement supprimant la réduction du taux de compensation du FCTVA.

II. L'ACCÉLÉRATION DES VERSEMENTS DU FCTVA POUR LES COMMUNES VICTIMES DES INTEMPÉRIES

A. UNE MESURE DÉJÀ ADOPTÉE PAR LE SENAT...


Le II du présent article propose d'appliquer à l'ensemble des bénéficiaires du FCTVA victimes des intempéries de novembre et décembre 1999 le régime applicable aux communautés de communes, aux communautés d'agglomération et, jusqu'à leur extinction, aux communautés de villes, c'est-à-dire le versement des attribution du FCTVA l'année de réalisation des investissement et non l'année n + 2, comme le veut le " droit commun " du FCTVA.

Cette idée a été avancée dès le 11 janvier 2000 par le président de votre commission des finances et par votre rapporteur général, dans un communiqué de presse commun préconisant diverses mesures en faveur des collectivités sinistrées.

A l'occasion de l'examen par le Sénat au mois de mars 2000 de deux propositions de lois portant diverses mesures en faveur des communes sinistrées par les intempéries de novembre et décembre 1999, le rapporteur de ces textes au nom de votre commission des finances, notre collègue Michel Mercier, avait retenu une disposition de cette nature à l'article 2 de ses conclusions. Cet article a été adopté à l'unanimité du Sénat.

B. ... REPRISE A SON COMPTE PAR LE GOUVERNEMENT

Le dispositif proposé par le gouvernement rejoint dans ses grandes lignes le texte adopté par le Sénat au mois de mars 2000 :

- par dérogation aux règles existantes, il retient le principe du versement des attributions du FCTVA l'année de réalisation des investissements pour l'ensemble des bénéficiaires du FCTVA ;

- il n'étend pas le bénéfice du FCTVA aux dépenses de fonctionnement, et se limite aux seules " dépenses réelles d'investissement ", conformément aux principes qui régissent le fonds ;

- il concerne les investissements effectués en réparation des inondations du mois de novembre 1999 et des tempêtes du mois de décembre 1999.

Le dispositif proposé appelle toutefois quelques remarques :

- la dérogation au principe du remboursement en n+2 ne s'appliquera qu'en 2000 et ne concernera que les investissements réalisés en 1999 et en 2000.

Compte tenu de l'importance des dégâts causés par les intempéries et les tempêtes, et des délais auxquels sont confrontées les collectivités locales pour le vote de leurs budgets, il n'est pas exclu que certaines collectivités choisissent de ne pas procéder aux investissements de réparation dans la précipitation et décident de les réaliser en 2001. Dès lors, limiter la mesure à la seule année 2000 peut apparaître restrictif. Votre rapporteur général vous proposera un amendement prévoyant que le dispositif de remboursement anticipé s'appliquera également en 2001 et concernera aussi les investissements de réparation réalisés au cours de cet exercice ;

- la rédaction proposée limite le bénéfice de la mesure à la réparation des dommages " directement " causés par les intempéries et les tempêtes. Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du ministère de l'économie et des finances, cette précision a pour objet d'éliminer du bénéfice du remboursement anticipé les travaux réalisés à l'occasion de la réparation de dommages causés par les intempéries, mais qui ne correspondent pas à la réparation de dommages. Par exemple, la reconstruction de la toiture d'un lycée arrachée par les vents sera éligible au remboursement anticipé, mais pas les éventuels travaux de rénovation de la cour de ce lycée effectués à cette occasion.

- la " générosité " du gouvernement a ses limites : en appliquant aux investissements réalisés en réparation des tempêtes par l'ensemble des bénéficiaires du FCTVA le régime plus favorable des communautés de communes, communautés de villes et communautés d'agglomération, le dispositif proposé leur étend également le nouveau taux de compensation applicable aux investissements réalisés par ces dernières.

En d'autres termes, les communes bénéficieront, pour leurs investissements de réparation des dommages causés par les intempéries réalisés après le 1er avril 2000, d'une attribution du FCTVA versée en 2000 à un taux de 15,482 % au lieu d'un versement en 2002 à un taux de 15,656 %. La charge de trésorerie pour l'Etat liée au paiement en 2000 au lieu de 2002 serait donc, partiellement au moins, compensée par une économie budgétaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 8

Reports d'impositions en faveur d'entreprises exerçant leur activité dans les départements victimes de la marée noire

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet d'accorder un report d'imposition à certaines entreprises exerçant leur activité dans les départements concernés par la marée noire de décembre 1999.

Le présent projet de loi de finances rectificative pour 2000 comporte des dispositions fiscales en faveur des exploitants forestiers victimes de la tempête de décembre 1999 (articles 3 et 4) et en faveur des collectivités locales victimes des inondations de novembre 1999 et de la tempête de décembre 1999 (article 8). Par ailleurs, des ouvertures de crédits en faveur des collectivités victimes des tempêtes, des inondations et de la marée noire sont demandées. En revanche, le texte est " muet " s'agissant des entreprises qui exercent leur activités dans les départements touchés ou concernés par la marée noire.

Le présent article additionnel répare ce qui doit être considéré comme un oubli, en accordant un report d'imposition aux entreprises de ces départements exerçant leur activité dans des secteurs pénalisés, directement ou indirectement, par la marée noire.

Cette " avance de trésorerie ", accordée à la demande de l'entreprise, s'applique aux impositions dues au titre de 2000 et de 2001. Les sommes dues devront être acquittées en 2002.

Les départements dans lesquels les entreprises pourront bénéficier du report d'imposition sont ceux dans lesquels les préfets de département ont déclenché un plan " POLMAR-terre ", soit la Charente Maritime, le Finistère, la Loire-Atlantique, le Morbihan et la Vendée.

Les secteurs d'activité concernés par la mesure proposée sont : le commerce, l'artisanat, la restauration, l'hôtellerie et la location de résidences à vocation touristique ou parahôtelière, l'hébergement de plein air, le nautisme, l'aqualculture, la saliculture et la pêche maritime.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 9

Dotation de compensation de la taxe professionnelle : financement des communautés d'agglomération

Commentaire : le présent article a pour objet de réduire les conséquences pour les collectivités non éligibles à une dotation de solidarité, du financement par la dotation de compensation de la taxe professionnelle de la DGF des nouvelles communautés d'agglomération.

I. LE CONTEXTE : UNE NOUVELLE PONCTION SUR LA DOTATION DE COMPENSATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

A. LA DCTP, VARIABLE D'AJUSTEMENT DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ


Depuis 1996, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) joue le rôle de variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité. Lorsque les dotations qui composent l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales augmentent plus vite que le total de l'enveloppe normée, l'ajustement est réalisé par une baisse du montant de la DCTP. Le montant de la DCTP est ainsi passé de 19,1 milliards de francs en 1995 à 11,8 milliards de francs en 2000.

Les baisses de DCTP n'ont pas les mêmes conséquences pour toutes les collectivités car deux mécanismes permettent de limiter, voire d'effacer, les baisses enregistrées par les collectivités " défavorisées " :

- l'article 57 de la loi de finances pour 1999, qui définit le contenu du contrat de croissance et de solidarité pour la période 1999-2001, dispose que certaines collectivités bénéficient d'une " modulation " de leur baisse de DCTP, ce qui signifie qu'elles n'en supportent pas la totalité.

Ainsi, pendant les trois années d'application du contrat de croissance, les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) et à la fraction " bourgs-centres " de la dotation de solidarité rurale (DSR), les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et les régions éligibles au fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR) voient leur baisse de DCTP limitée à 50 % de son montant théorique. Afin de ne pas modifier le montant total de la DCTP, l'avantage accordé à ces collectivités est " financé " par un alourdissement de la baisse supportée par les collectivités qui ne sont pas éligibles à ces dotations de solidarité, ainsi que par les établissements publics de coopération intercommunale et les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), qui bénéficient également de la DCTP. Par exemple, en 1999, la DCTP a baissé de 12,2 % mais les collectivités éligibles aux dotations de solidarité n'ont enregistré qu'une baisse de 6,1 % et alors que les attributions des autres étaient réduites de 23,14 % ;

- les lois de finances pour 1999 (article 58) et pour 2000 (article 63) ont modifié l'article 1648 B du code général des impôts pour mettre en place, par le biais du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), une compensation des baisses de DCTP qui atténue encore les pertes enregistrées par les collectivités éligibles à des dotations de solidarité. Le FNPTP verse en 1999 et en 2000 une attribution équivalente au montant de leur baisse de DCTP aux communes éligibles à la DSU et à la DSR " bourgs-centres ", aux communes éligibles à la DSR " péréquation " dont le potentiel fiscal est inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique, et aux groupements dont certains membres sont éligibles à la DSU ou à la DSR " bourgs-centres " (à hauteur du pourcentage d'habitants vivant dans une commune éligible à la DSU ou la DSR " bourgs-centre ").

B. LE FINANCEMENT PAR LA DCTP DES NOUVELLES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a créé une nouvelle catégorie de structure intercommunale, la communauté d'agglomération, afin de relancer la coopération intercommunale en milieu urbain.

Cette formule implique le sacrifice par les communes de leur taxe professionnelle, dont la perception est transférée à la communauté d'agglomération. La loi a prévu, pour contribuer à vaincre la résistance des communes, une incitation financière qui prend la forme d'une attribution moyenne par habitant de 250 francs au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Ce montant est très nettement supérieur à celui de l'attribution moyenne par habitant de la catégorie la plus répandue, celle des communautés de communes à fiscalité additionnelle, qui s'établit à 106 francs par habitant en 2000.

Le financement des communautés d'agglomération aurait pu être réalisé sur la masse des crédits de la DGF des structures intercommunales, qui est une composante de la dotation d'aménagement de la DGF. Cependant, si tel avait été le cas, cela aurait aboutit à augmenter le montant total de la DGF des groupements et, la dotation d'aménagement étant une enveloppe fermée, à réduire d'autant le montant de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale, donc les ressources de la péréquation.

Le gouvernement a décidé de ne pas financer les nouvelles communautés d'agglomération par la DGF et de faire un effort budgétaire supplémentaire de 500 millions de francs par an pendant cinq ans35(*). Si cet effort s'avère insuffisant, l'article 105 de la loi du 12 juillet 1999 prévoit que le financement complémentaire est réalisé par un prélèvement sur la DCTP.

Pour reprendre l'expression du rapporteur de la loi du 12 juillet 1999 au nom de votre commission des finances, notre collègue Michel Mercier, ce dispositif aboutit à faire de la DCTP non seulement la variable d'ajustement du contrat de croissance, mais également la " soupape de sécurité de la DGF " : puisque l'enveloppe de la DGF est trop petite pour assurer le financement de l'intercommunalité sans pénaliser la péréquation, on se " donne de l'air " en venant piocher dans la DCTP.

C. LE RECOURS A LA DCTP INTERVIENT UN AN PLUS TÔT QUE PRÉVU

A l'occasion de l'examen par le Sénat du projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, le gouvernement avait indiqué à votre commission des finances que l'effort budgétaire de 500 millions de francs permettrait de financer l'ensemble des nouvelles communautés d'agglomération en 2000 mais qu'il faudrait probablement faire appel à la DCTP à hauteur de 500 millions de francs en 2001 et de 1 milliard de francs en 2002. Le rapporteur pour avis du texte au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, notre collègue Didier Chouat, estimait pour sa part que, cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi, le financement des nouvelles communautés d'agglomération coûterait 2,5 milliards de francs par an, soit 2 milliards de francs de plus que le financement budgétaire prévu par le gouvernement.

Le Sénat avait considéré qu'un prélèvement sur la DCTP de 500 millions de francs en 2001 pouvait être accepté mais que, à compter de 2002 et de l'entrée en vigueur du nouveau contrat de croissance et de solidarité, le gouvernement devrait trouver une autre source de financement que la DCTP pour les communautés d'agglomération. La commission mixte paritaire ayant retenu la proposition du Sénat, la rédaction actuelle de l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales limite aux exercices 2000 et 2001 la possibilité de réaliser des prélèvements sur la DCTP.

L'ampleur du succès des communautés d'agglomération36(*) constaté depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999 n'avait pas été anticipée et, contrairement aux prévisions, il est nécessaire d'opérer un prélèvement sur la DCTP dès l'année 2000. Le montant ce prélèvement s'élève à 497 millions de francs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LIMITER LA BAISSE DE DCTP DES COLLECTIVITÉS LES PLUS TOUCHÉES

A. LA PROPOSITION DU GOUVERNEMENT


En 2000, la baisse de la DCTP par rapport à 1999 devait s'établir à 3,44 %. Le prélèvement au profit de l'intercommunalité porte cette diminution à 7,5 %. Grâce au mécanisme de plafonnement à 50 %, la baisse qu'enregistrent les communes éligibles à la DSU et à la fraction " bourgs-centres " de la DSR, les départements éligibles à la DFM et les régions éligibles au FCDR est ramenée à 3,75 %. En revanche, les autres bénéficiaires de la DCTP voient leurs attributions baisser de 16,5 %.

Sous la pression des élus locaux, le gouvernement a été amené à considérer que ces baisses étaient trop importantes et qu'il convenait, sinon de les effacer, du moins de les réduire. Dans cette perspective, le présent article prévoit la création d'un nouveau prélèvement sur les recettes de l'Etat pour financer une nouvelle dotation ad hoc. Le montant de cette nouvelle dotation est fixé à 250 millions de francs, destinée à être répartie entre tous les bénéficiaires de la DCTP qui enregistrent une baisse en 2000.

1. Les bénéficiaires de la nouvelle dotation

Le présent article prévoit que la dotation de 250 millions de francs est répartie entre les " communes et les établissements publics de coopération intercommunale non mentionnés au 2° bis du II de l'article 1648 B du code général des impôts, ainsi que les départements, les régions, la collectivité territoriale de Corse et les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle ", autrement dit l'ensemble des bénéficiaires de la DCTP qui ne bénéficient pas d'une compensation par le FNPTP.

Les communes éligibles à la DSU, à la DSR " bourgs-centres " et les communes éligibles à la fraction " péréquation " de la DSR dont le potentiel fiscal n'est pas inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen des communes de leur strate démographique ne sont pas éligibles à la nouvelle dotation.

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont aucune des communes membres n'est éligible à la DSU ou à la DSR " bourgs-centres " seront éligibles à la nouvelle dotation. S'agissant des EPCI dont certaines communes membres sont éligibles à l'une des deux dotations précitées, ils ne bénéficieront de la nouvelle dotation qu'à hauteur du pourcentage de leurs habitants résidant dans des communes non éligibles à la DSU ou la DSR " bourgs-centres ".

Les départements éligibles à la DFM et les régions éligibles au FCDR pourront cumuler le plafonnement de leurs baisses à 50 % et l'éligibilité à la nouvelle dotation.

2. La répartition de la nouvelle dotation

Le présent article dispose que la nouvelle dotation est répartie " au prorata de la diminution constatée entre 1999 et 2000 " et que " aucune attribution d'un montant inférieur à 500 francs n'est versée ".

Concrètement, la répartition sera effectuée en deux temps. Tout d'abord, il conviendra de déterminer dans quelle proportion chacune des catégories de bénéficiaires de la DCTP est concernée par les baisses. Ensuite, les " sous enveloppes " ainsi déterminées seront réparties proportionnellement aux baisses enregistrées. Par exemple, si la baisse de DCTP d'une commune représente 2 % du montant total des baisses de DCTP supportées par les communes, cette commune recevra 2 % des crédits destinés aux communes.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Les dispositions de la loi du 12 juillet 1999 qui prévoient le financement des nouvelles communautés d'agglomération par la DCTP constituent une entorse au contrat de croissance et solidarité puisqu'elles remettent en cause un dispositif qui avait vocation à s'appliquer pendant trois ans. Or, à l'occasion de la discussion de l'article 57 de la loi de finances pour 1999 qui définit les modalités du contrat de croissance, il n'a pas été évoqué la possibilité d'utiliser la DCTP pour autre chose que son rôle de variable d'ajustement.

Le Sénat avait considéré que cette entorse pouvait être acceptée dès lors que, le gouvernement n'étant pas disposé à augmenter son effort en faveur de l'intercommunalité, la seule alternative au financement par la DCTP était un financement normal par la DGF, ce qui aurait abouti à réduire le montant de la DSU et de la DSR. Par ailleurs, les prévisions du gouvernement n'envisageaient pas de prélèvement en 2000 mais seulement en 2001, dernière année de l'actuel contrat de croissance et de solidarité.

Le Sénat, suivi par la commission mixte paritaire, avait établi que, à partir de 2001, il ne serait plus possible de financer l'intercommunalité par la DCTP.

Votre rapporteur général considère que, dès lors que l'éventualité d'un prélèvement sur la DCTP en 2000 n'a été évoquée ni à l'occasion de la discussion du contrat de croissance et de solidarité, ni à l'occasion de l'examen par le Parlement de la loi sur l'intercommunalité, le financement des communautés d'agglomération en 2000 se doit d'être neutre pour la DCTP et ses bénéficiaires. En conséquence, il vous proposera un amendement portant de 250 millions de francs à 497 millions de francs le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat destiné à être réparti entre les collectivités qui ne bénéficient pas de la compensation des baisses de DCTP par la voie du FNPTP.

Votre rapporteur général constate également que le dispositif proposé par le présent article ne s'applique que pour la seule année 2000. Or, en 2001, le montant du prélèvement sur la DCTP au profit des communautés d'agglomération sera vraisemblablement supérieur aux 500 millions de francs initialement envisagés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 9 bis (nouveau)

Autorisations temporaires de vente d'alcool lors de manifestations publiques organisées par des associations

Commentaire : le présent article propose d'alléger le régime d'autorisation pour les associations qui souhaitent vendre des boissons alcoolisées lors des manifestations publiques qu'elles organisent, à compter du 1er juillet 2000.

Cet article, issu d'un amendement adopté à l'Assemblée nationale, en dépit de l'avis défavorable du gouvernement, introduit une dérogation à l'article L. 48 du code des débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme, afin d'assouplir les conditions de déclaration pour les associations " établissant des cafés ou débits de boissons pour la durée des manifestations publiques qu'elles organisent ".

I. LE DROIT ACTUEL

L'article L. 31 du code des débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme prévoit que toute personne qui veut ouvrir un café, un cabaret, un débit de boissons à consommer sur place est tenue de faire, quinze jours au moins à l'avance et par écrit, une déclaration à la mairie de la commune, ou, à Paris, à la préfecture de police. Le maire de la commune transmet ensuite, dans les trois jours, copie de cette déclaration au Préfet et au procureur de la République.

L'article L. 48 du code des débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme prévoit cependant une dérogation à cette obligation de déclaration pour " les individus qui, à l'occasion d'une foire, d'une vente ou d'une fête publique, établissent des cafés ou débits de boissons ", puisqu'ils doivent obtenir l'autorisation de l'autorité municipale.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article complète l'article L. 48 du code des débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme en élargissant la dérogation à l'obligation de déclaration prévue par cet article. La Cour de cassation a interprété la dérogation prévue à l'article L. 48 de manière restrictive, en considérant qu'elle ne concernait que les manifestations limitativement énumérées par l'article, excluant notamment les fêtes patronales organisées par les associations.

Le présent article permettrait désormais à toute association de solliciter l'autorisation de l'autorité municipale afin d'établir un débit de boissons, dans la limite de cinq autorisations par association et par an. Ce dispositif vise donc à simplifier le régime applicable aux associations, qui ne seraient plus contraintes d'aller devant le préfet ou le procureur de la République pour solliciter une autorisation temporaire.

Cependant, cet article maintient un régime d'autorisation préalable, en transférant la décision du préfet au maire, en tant que représentant de l'Etat sur le territoire de la commune. Il fixe de surcroît une limite absolue de cinq autorisations par association et par an. Un droit de timbre de 10 francs est perçu par autorisation. Ce droit symbolique vise essentiellement à éviter que le présent article ne constitue un " cavalier budgétaire " et soit ne en conséquence censuré par le Conseil constitutionnel.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le dispositif proposé par le présent article simplifie le régime d'autorisation applicable aux débits de boissons temporaires établis par les associations, à l'occasion des manifestations publiques qu'elles organisent. Il apparaît clairement comme une mesure de bon sens consistant à confier la responsabilité de l'autorisation au maire, qui peut évaluer les éventuels troubles à l'ordre public qu'un tel établissement est susceptible de provoquer.

La simplification du régime d'autorisation permettra sans doute d'éviter l'établissement de débits de boissons temporaires non autorisés par les associations. En effet, les contraintes actuelles en matière d'autorisation conduisent de nombreuses associations à se passer d'autorisation. Compte tenu de cet état de fait, des limites posées par le présent article et par les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 48 du code des débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme, les conséquences de cet article en matière de santé publique ne paraissent pas pouvoir être invoquées à l'encontre du présent article.

Votre commission proposera un amendement de coordination visant à modifier un renvoi effectué à l'article L. 48 du code des débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 10

Equilibre général

Commentaire : le présent article traduit l'incidence sur l'équilibre prévisionnel du budget de 2000 des dispositions du présent projet de loi et des textes réglementaires affectant l'équilibre.

L'équilibre pour 2000 est modifié comme suit compte tenu des dispositions contenues dans le présent projet de loi de finances rectificative et de l'arrêté d'annulation du 26 avril 2000.



 
 
 

Modifications proposées dans le présent projet

 
 
 

Loi de finances initiale

Annulations et décret d'avance

Ouvertures

Annulations

Net

Total des mouvements

Situation nouvelle

A. Opérations à caractère définitif

Charges

Dépenses ordinaires civiles du budget général (nettes de remboursements et dégrèvements)





1.358.148

 





7.145

 





7.145





7.145





1.365.293

Dépenses civiles en capital du budget général


81.043

 


2.556

 


2.556


2.556


83.599

Dépenses militaires du budget général


242.833

 


2.700


- 2.390


310


310


243.143

Dépenses des budgets annexes

106.157

 
 
 
 
 

106.157

Solde des comptes d'affectation spéciale


- 1

 
 
 
 
 


-1

Total des charges

1.788.180

 

12.401

- 2.390

10.011

10.011

1.798.191

Ressources

Ressources nettes

1.463.698

 
 
 

10.060

10.060

1.473.758

Ressources des budgets annexes

106.157

 
 
 
 
 

106.157

Total des ressources

1.569.855

 
 
 

10.060

10.060

1.579.915

Solde des opérations définitives

- 218.325

 
 
 

49

49

- 218.276

B. Opérations à caractère temporaire

Charges

 
 
 
 
 
 
 

Total des charges

384.392

 
 
 
 
 

384.392

Ressources

 
 
 
 
 
 
 

Total des ressources

387.390

 
 
 
 
 

387.390

Solde des opérations temporaires

2.998

 
 
 
 
 

2.998

Solde général

- 215.327

 
 
 

49

49

- 215.278

Le présent projet de loi dégage au total 51,4 milliards de francs de surplus de recettes fiscales et non fiscales ainsi réparties : réévaluation des recettes fiscales pour 35,6 milliards de francs, encaissement de recettes non fiscales reportées de 1999 sur 2000 pour 15,4 milliards de francs, et " recalage " à la baisse du niveau des prélèvements sur recettes à hauteur de 500 millions de francs.

Celles-ci sont affectées à hauteur de 80 %, soit 40,6 milliards de francs à des mesures éparses de baisse des impôts, ne présentant pas de cohérence d'ensemble. Le reliquat (20 %), soit 10 milliards de francs, est consacré à des ouvertures nettes de crédit. Dans le projet de loi initial, seuls 49 millions de francs soit 0,098 % du montant des réévaluations de recettes est affecté à la réduction du déficit.

La réduction des déficits selon le gouvernement

Les intentions :De nombreuses raisons militent pour une poursuite résolue de l'effort de réduction des déficits. ... En effet les déficits d'aujourd'hui sont les impôts de demain ".


 

80 %

40,6 milliards de francs de mesures éparses de baisse d'impôt

La réalité : 51,4 milliards de francs de recettes fiscales et non fiscales

20 %

10 milliards de francs de dépenses supplémentaires

 

0,098 %

49 millions de francs de baisse du déficit

Cette situation n'a été que très marginalement modifiée à l'issue de l'examen par l'Assemblée nationale : celle-ci n'a réduit le déficit que de 15 millions de francs supplémentaires. Le déficit prévu pour 2000 reste donc toujours supérieur de 9,4 milliards de francs à celui exécuté en 1999.

L'accroissement du déficit budgétaire en 2000

(en milliards de francs)

L'équilibre ainsi proposé ne peut être accepté, et il n'est d'ailleurs pas conforme à ce que préconise le gouvernement lui-même, dans son rapport préparatoire au débat d'orientation budgétaire lorsqu'il détaille les " six raisons de réduire les déficits publics ". De la même façon, le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale estimait que " le déficit pourrait être réduit " sans toutefois traduire en acte ses intentions.

Estimant qu'il n'est pas de bonne politique budgétaire, de financer en début d'année 10 milliards de dépenses nettes supplémentaires par un surcroît de recettes non encore perçues, votre commission vous proposera d'en assurer le financement par redéploiement budgétaire.

La marge de manoeuvre ainsi dégagée, soit 10 milliards de francs, permettra par ailleurs de réduire le niveau du déficit pour 2000 à 205,4 milliards de francs, soit un niveau inférieur à celui exécuté en 1999.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

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