EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE PREMIER
Résultats
généraux de l'exécution
des lois de finances pour 1998
Commentaire : le présent article a pour objet
d'arrêter les résultats définitifs de l'exécution
des lois de finances pour 1998.
Le présent article a pour objet de présenter, sous forme de
tableau synthétique, les résultats définitifs de
l'exécution de 1998, conformément à l'article 35 de
l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 qui dispose que "
le projet
annuel de loi de règlement constate le montant définitif des
encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se
rapportant à une même année
".
L'article premier fixe, d'une part, le résultat des opérations
à caractère définitif du budget général
ainsi que des budgets annexes et des comptes d'affectation spéciale, et
d'autre part, le résultat des opérations à
caractère temporaire en le présentant par catégorie de
comptes spéciaux.
Le solde des opérations définitives de l'Etat est
arrêté à - 248,70 milliards de francs (il
était de - 267,25 milliards de francs en 1997).
Le solde des opérations temporaires est de + 0,84 milliard de
francs (+ 0,34 milliard de francs en 1997).
Le solde global hors opérations avec le FMI est de -
247,85 milliards de francs (- 266,91 milliards de francs en 1997).
Le solde global hors opérations avec le FMI et hors Fonds de
stabilisation des changes (FSC) est de - 247,52 milliards de francs
(- 267,71 milliards de francs en 1997).
Ce solde représente 2,9 % du PIB de 1998 (en 1997, ce pourcentage
était de 3,3 % et de 3,8 % en 1996).
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 2
Recettes du budget
général
Commentaire : le présent article a pour objet de fixer
le
montant définitif des recettes brutes du budget général
pour 1998.
Les recettes brutes du budget général s'établissent
à 1.738,86 milliards de francs en 1998, soit une hausse de 5,27 %
par rapport à 1997.
Les recettes fiscales brutes s'élèvent à 1.769,3 milliards
de francs, en hausse de 5,2 % par rapport à 1997.
Les recettes non fiscales sont presque stables (+ 0,5 %) à
157,7 milliards de francs, hors Fonds de stabilisation des changes (FSC).
Les recettes de fonds de concours sont en légère hausse
(+ 0,8 %) pour atteindre 65 milliards de francs.
Enfin, les prélèvements sur recettes s'établissent
à 254,4 milliards de francs, en stabilité par rapport
à 1997 (+ 0,6 %).
Malgré le fort dynamisme des recettes brutes, compte tenu de l'ampleur
exceptionnelle des remboursements et dégrèvements d'impôts,
les recettes nettes du budget général s'élèvent
à 1.421,92 milliards de francs pour 1998, soit une augmentation de
seulement 2,6 % en un an, après une hausse de 3 % en 1997.
Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution
des lois de finances pour 1998, "
la forte augmentation des
remboursements et dégrèvements
, qui ont atteint
près de 317 milliards de francs, soit +19,3 % contre 2 % en
1997,
ne laisse pas de surprendre
".
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 3
Dépenses ordinaires
civiles du budget général
Commentaire : le présent article a pour objet
d'arrêter
le montant définitif des dépenses ordinaires civiles du budget
général de 1998.
Le montant définitif des dépenses ordinaires civiles du budget
général s'établit, en 1998, à 1.715,26 milliards de
francs
, contre 1.639,28 milliards de francs en 1997, soit une
progression de 4,63 %
, après une hausse de 1,91 % en 1997. Ces
dépenses ont donc crû de 75,98 milliards de francs de 1997
à 1998.
Par titre, ces dépenses s'établissent comme suit :
- titre I : 572,37 milliards de francs, contre 515,49 milliards de francs
en 1997, soit une hausse de 11 % (près de 75 % du total de
l'augmentation des dépenses en 1998) ; en 1997, cette progression
était de 2,0 % ;
- titre II : 4,46 milliards de francs, au lieu de 4,30 milliards de francs
en 1997, en progression de 3,7 %, après + 2,5% en 1997 ;
- titre III : 657,48 milliards de francs, contre 634,26 milliards de
francs en 1997, soit une progression de 3,7 %, après celle de 1997 qui
était de 2,3 % ;
- titre IV : 480,96 milliards de francs, contre 485,24 milliards de
francs, en diminution de 0,9 %, suite à une hausse de 1,3 % en 1997.
Nettes des dégrèvements et remboursements d'impôts, les
dépenses ordinaires civiles du budget général en 1998
s'élèvent à 1.398,32 milliards de francs, contre 1.373,69
milliards de francs en 1997, soit une progression de 1,8 % (+ 1,9 % en
1997).
Par ailleurs, le présent article demande l'ouverture de 15,26 milliards
de francs de crédits complémentaires, dont 13,31 milliards de
francs sur le titre I, soit plus de 87 % du total. De telles ouvertures
s'établissaient à 14,67 milliards de francs en 1997.
Il demande également l'annulation de 8,30 milliards de francs de
crédits non consommés, dont 3,90 milliards de francs sur le titre
III, soit près de 47 % du total.
Les dépenses ordinaires civiles du budget général sont
donc majorées de 6,96 milliards de francs, soit 0,41 % du total des
crédits initiaux. Ce solde était de + 5,20 milliards de
francs en 1997.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 4
Dépenses civiles en
capital du budget général
Commentaire : le présent article a pour objet
d'arrêter
le montant définitif des dépenses civiles en capital du budget
général de 1998.
Les dépenses civiles en capital du budget général
représentent en 1998 un montant définitif de 97,45 milliards de
francs
, contre 99,50 milliards de francs en 1997, soit une
diminution de 2,10 %
, après une baisse importante de 8,34 % en
1997. Ces dépenses ont donc diminué de plus de 2 milliards de
francs de 1997 à 1998.
Par titre, ces dépenses s'établissent comme suit :
- titre V : 24,63 milliards de francs, contre 25,40 milliards de francs en
1997, soit une diminution de 3 % ;
- titre VI : 72,82 milliards de francs, au lieu de 74,10 milliards de
francs en 1997, en baisse de 1,7 %, ce qui représente près de 63
% du total de la diminution des dépenses civiles en capital.
Par ailleurs, le présent article demande l'annulation de
703.512,29 francs de crédits non consommés, ainsi
répartis : 703.482,91 francs sur le titre V ;
29,17 francs sur le titre VI et 0,21 franc sur le titre VII. De telles
annulations s'établissaient à 2,19 millions de francs en 1997.
Les crédits ainsi annulés portent dans leur quasi-totalité
sur le budget de l'aménagement du territoire. Il s'agit d'ailleurs de
reports de la gestion précédente.
Aucune ouverture de crédits n'est proposée par le présent
article.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 5
Dépenses ordinaires
militaires du
budget général
Commentaire : le présent article propose
d'arrêter
à 109,5 milliards de francs les dépenses militaires
ordinaires pour 1998, soit une progression de 3,1 % par rapport aux
dépenses exécutées en 1997.
Les dépenses ordinaires militaires se répartissent entre les
dépenses de personnel -83,9 milliards de francs-, soit une forte
progression de 6,3 % par rapport à l'exercice
précédent, et les dépenses de fonctionnement courant
-25,6 milliards de francs-, soit une diminution sensible de 6,1 % par
rapport à l'année 1997.
• Après une évolution particulièrement
modérée au cours des deux exercices précédents
(+ 0,6 % en 1996, + 1,0 % en 1997), le poste des seules
rémunérations d'activité
14(
*
)
enregistre donc à nouveau une
forte progression en 1998 : + 6,4 %, avec un montant total de
dépenses de 75,8 milliards de francs. Cette évolution est
sensiblement plus forte que celle des dépenses de personnel civil
(+ 2,3 %, après un rythme certes plus soutenu au cours des
exercices précédents : + 3,2 % en 1996, + 2,0
% en 1997). Au total, de 1995 à 1998, la progression de la charge des
rémunérations civiles et militaires est à peu près
équivalente : + 7,7 % pour le personnel civil,
+ 8,1 % pour le personnel militaire.
• L'augmentation des dépenses de personnel s'accompagne d'une
sensible diminution des dépenses de fonctionnement courant (Titre III,
parties 4 à 6).
• Essentiellement constituées par les dépenses de
" matériel et fonctionnement courant des armes et services ",
ces dépenses s'établissent en effet à 25,6 milliards
de francs en 1998, ce qui correspond à une diminution de 6,1 % par
rapport à 1997.
Evolution des dépenses ordinaires en %
|
|
96/95 |
97/96 |
98/97 |
|
- Rémunérations d'activité |
+ 0,6 % |
+ 1,0 % |
+ 6,4 % |
|
- Matériel et fonctionnement des armes et services |
+ 5,8 % |
- 8,7 % |
- 7 % |
D'après les informations recueillies par votre
rapporteur,
cette réduction des dépenses de fonctionnement courant pour
l'exercice 1998 s'explique notamment par la baisse du prix des carburants
(armée de l'air), la réduction des charges découlant des
opérations extérieures (armée de terre) et la diminution
du nombre de bâtiments en service (marine).
Elle résulte également de la non-reconduction des dépenses
exceptionnelles en 1997, liées à l'apurement de divers retards de
paiement (armée de l'air), de la
" réduction de la
programmation du fonctionnement de l'armée de terre ",
ainsi
que de la difficulté qu'éprouve, traditionnellement, la
gendarmerie à consommer les crédits ouverts en loi de finances
initiale.
Au total, votre commission s'inquiète de l'évolution
entamée à partir de 1986, qui semble consister à sacrifier
les dépenses de matériel et fonctionnement des armes et services,
au bénéfice du financement du surcoût des
rémunérations d'activité, essentiellement due à
l'effet de la mise en place progressive de la professionnalisation des
armées.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 6
Dépenses militaires en
capital du budget général
Commentaire : le présent article propose
d'arrêter
à 68,9 milliards de francs le montant définitif des
dépenses militaires en capital (titres V et VI) du budget
général pour 1998.
En termes de dépenses effectuées, ceci traduit une diminution de
9,3 % par rapport aux dépenses exécutées de 1997,
soit environ 7,1 milliards de francs de moins que l'année
précédente. Faisant suite à une diminution de 2,8 %
en 1997 (moins 2 milliards de francs), ce résultat accentue la
tendance déjà déplorée au cours des exercices
précédents.
La diminution des crédits d'équipement votés en loi de
finances initiale (81 milliards de francs au lieu de 88,7 milliards
de francs, soit une diminution de 7,7 %), qualifiée
d'" encoche " budgétaire, s'est trouvée en effet
aggravée par une réduction de crédits en cours d'exercice
plus lourde que l'année précédente (6,6 milliards de
francs au lieu de 5,9 milliards de francs en 1997), conduisant au total
à une diminution de 10 % des crédits disponibles par rapport
à 1997.
La moindre diminution des dépenses (- 9,3 %) par rapport aux
crédits disponibles (- 10 %) aura au moins permis
d'améliorer très légèrement le taux de consommation
des crédits (de 91,8 % en 1997 à 92,6 % en 1998).
Ce relatif " progrès " mis à part,
votre commission
des finances ne peut que continuer à déplorer le renforcement
d'une évolution qui conduit à sacrifier obstinément
l'effort d'équipement militaire, aux dépenses de fonctionnement
militaire d'abord, aux besoins des budgets civils ensuite.
Pour
l'exercice 1998, entre la loi de finances initiale votée et le
présent projet de loi de règlement, les crédits
affectés aux dépenses militaires sont amputés de
12 milliards de francs, tandis que les crédits affectés aux
dépenses civiles sont majorés de 133 milliards de
francs
15(
*
)
.
L'écart (12,1 milliards de francs) entre les crédits
inscrits en loi de finances initiale (81 milliards) et les dépenses
effectives (68 milliards), soit -15 %, témoigne que
l'équipement militaire continue de " faire les frais " de la
maîtrise des dépenses en cours de gestion.
Évolution des dépenses d'équipement militaire en exécution
|
|
En millions de francs |
En % par rapport à l'année précédente |
||||
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Titre V |
|
|
|
|
|
|
|
Etudes, recherches et prototypes |
21.025 |
19.746 |
16.085 |
+ 17,60 |
- 6,10 |
- 18,50 |
|
Investissements techniques et industriels |
|
|
|
|
|
|
|
Fabrication |
47.796 |
48.126 |
44.369 |
+ 0,40 |
+ 0,70 |
- 7,80 |
|
Infrastructures logistiques, opé-rationnelles et de fonction-nement |
6.798 |
6.046 |
6.001 |
- 2,20 |
- 11,10 |
- 0,70 |
|
Titre VI |
|
|
|
|
|
|
|
Equipements culturels, sociaux, administratifs et divers |
784 |
932 |
1.158 |
- 4,60 |
+ 18,80 |
+ 24,20 |
|
Total dépenses en capital |
77.996 |
75.992 |
68.936 |
+ 4,40 |
- 2,60 |
- 9,30 |
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 7
Résultat du budget
général de 1998
Commentaire : le présent article a pour objet
d'arrêter, compte tenu des montants de recettes et de dépenses
fixés aux articles précédents, le solde du budget
général en 1998.
L'excédent des dépenses (1.991,19 milliards de francs) sur
les recettes (1.738,86 milliards de francs) est arrêté par le
présent article à
252,33
milliards de francs
.
Ce résultat représente une diminution de 6,3 % par rapport
à 1997 (269,22 milliards de francs) mais une augmentation de
0,37 % par rapport à la prévision initiale pour 1998
(253,28 milliards de francs).
Le déficit voté en loi de
finances initiale pour le budget général était donc
inférieur de 950 millions de francs à celui qui a
été constaté en exécution.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet
article sans modification.
ARTICLE 8
Résultats des budgets
annexes
Commentaire : le présent article a pour objet
d'arrêter les résultats des budgets annexes et d'autoriser des
ajustements de crédits sur ces budgets.
Les résultats des six budgets annexes pour 1998 sont
arrêtés, en recettes et en dépenses, à
104,76 milliards de francs. Ils augmentent de 3,4 % par rapport
à 1997 (101,30 milliards de francs).
Les ajustements demandés s'élèvent à :
- 1.851,4 millions de francs en ouvertures de crédits
complémentaires dont l'essentiel, 1.388,6 millions de francs,
concerne le budget annexe des prestations agricoles (BAPSA), soit 75 % ;
par ailleurs 134,7 millions de francs sont ouverts au titre du budget
annexe de l'aviation civile (BAAC) soit 18,5 % ;
- 728,4 millions de francs en annulations de crédits non
consommés, dont :
. 548,7 millions de francs au BAPSA (75,3 %) ;
. 134,7 millions de francs au BAAC (18,5 %) ;
. 23,4 millions de francs au budget annexe des Journaux officiels
(3,2 %) ;
. 19,5 millions de francs au budget annexe des Monnaies et
médailles (2,7 %).
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 9
Comptes spéciaux du
Trésor dont les opérations se poursuivent en 1999
Commentaire : le présent article vise à
déterminer le résultat des comptes spéciaux du
Trésor dont les opérations se poursuivent en 1999, à
arrêter et reporter leur solde en transportant aux découverts du
Trésor les soldes devant y être computés.
I. LES RÉSULTATS DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR POUR 1998,
UNE CONTRIBUTION IMPORTANTE À LA RÉDUCTION EFFECTIVE DU
DÉFICIT BUDGÉTAIRE
Le I du présent article a pour objet d'arrêter les
résultats définitifs des comptes spéciaux du Trésor
dont les opérations se poursuivent l'année suivante. Il
décontracte pour chaque catégorie de comptes et en distinguant
les opérations définitives des opérations temporaires, les
recettes encaissées et les dépenses effectuées. Il
comporte, en outre, les mentions nécessaires à la validation
législative des ouvertures et des annulations de crédits et des
autorisations de découverts supplémentaires.
En dépit d'ouvertures de crédits complémentaires
atteignant 33,9 milliards de francs, le solde des comptes spéciaux du
Trésor qui ressort du présent projet de loi dégage un
excédent de 4,8 milliards de francs contre un déficit
prévisionnel de 4,6 milliards de francs ramené dans le
collectif pour 1998 à 4,2 milliards de francs. L'écart entre
le déficit prévu en loi de finances initiale et le déficit
constaté dans le présent projet de loi de règlement
s'élevant à 10 milliards de francs, l'amélioration du
solde des comptes spéciaux du Trésor contribue pour
9 milliards de francs à ce résultat.
Cette situation provient des révisions suivantes :
les comptes d'affectation spéciale votés en
quasi-équilibre dégagent un solde excédentaire de 3,6
milliards de francs sous l'effet du dynamisme des recettes du compte 902-24
lié aux cessions de titres publics ;
le solde des opérations temporaires des comptes spéciaux du
Trésor initialement fixé à un déficit de 4,6
milliards de francs se révèle excédentaire de
0,8 milliard de francs sous l'effet d'une révision en hausse de
leurs ressources plus forte (25,4 milliards) que celle de leurs
dépenses.
II. LA CONFIRMATION D'UN " EXISTENTIALISME " BUDGÉTAIRE ET
COMPTABLE INCOMPATIBLE AVEC LES EXIGENCES DE TRANSPARENCE
Les affectations comptables auxquelles donnent lieu les comptes spéciaux
du Trésor, la qualité de l'information budgétaire qui est
censée en décrire les opérations et les conditions dans
lesquelles la loi de finances est appliquée font échapper une
masse représentant près d'un tiers du budget
général aux principes élémentaires de transparence
qui devraient toujours s'appliquer en matière budgétaire.
Les affectations comptables
les plus contestables concernent souvent le
compte n° 902-24 censé retracer le produit et l'utilisation des
cessions de titres publics. Elles ont été particulièrement
soulignées par la Cour des Comptes dans son rapport sur
l'exécution des lois de finances pour 1998. Le rapporteur spécial
de votre commission des finances chargé des comptes spéciaux du
Trésor s'en est ouvert au gouvernement, sans résultat. Cette
situation devra cependant être clarifiée puisque le montant des
sommes concernées est considérable.
Pour n'évoquer que le transfert du GAN au secteur privé, le
tableau suivant récapitule les recettes et les dépenses non
comptabilisées au compte n° 902-24 selon la Cour des Comptes.
Tableau 140 - Recettes et dépenses non comptabilisées au
compte n° 902-24
En francs
|
Recettes brutes |
Dépenses |
Recettes nettes |
|
CIC -
Vente au Crédit mutuel 13.382.000.000
|
CIC -
Vente encaissée par les
|
8.894.663.304 |
|
GAN -
SA - Vente à Groupama 17.245.165.417
|
|
19.708.787.945 |
|
UIC -
Vente 375.000.000
|
|
375.000.000 |
|
GAN
International - Vente 477.003.447
|
|
477.003.447 |
|
Total (1) 34.456.415.878 |
5.000.961.182 |
29.455.454.696 |
|
|
GAN
SC - Remboursement 2.050.000.000
|
|
|
Total (2) GAN SC |
3.400.000.000 |
- 3.400.000.000 |
|
|
GAN SC - Frais de privatisation 408.000.000 |
|
|
Total (3) |
408.000.000 |
- 408.000.000 |
|
TOTAL (1) + (2) + (3) 34.456.415.878 |
8.808.961.182 |
25.647.454.696 |
Source : Cour des Comptes
L'ampleur des sommes concernées ainsi que les autres imputations
contestables dénoncées par la Cour et les rapports parlementaires
consacrés aux comptes spéciaux du Trésor affectent la
régularité du présent article du projet de loi de
règlement pour 1998.
Il est utile de mentionner sur ce point le rapport de la Cour des comptes qui
accompagne le présent projet de loi en application de l'article 36
de l'ordonnance du 2 janvier 1959.
" La Cour a constaté qu'un montant très important de
recettes n'avait pas été inscrit dans le compte
n° 902-24 et cela en contradiction avec les textes et les principes
comptables qui régissent les cessions de titres. Au regard de ces textes
et des principes généraux, la comptabilité a pour objectif
de donner une image fidèle des opérations financières et
du patrimoine de l'Etat. La Cour estime que les recettes inscrites dans les
comptes en 1998 ne retracent pas la réalité des opérations
effectuées durant cet exercice. L'absence de comptabilisation des
garanties données par l'Etat à l'occasion de ces
opérations n'est pas moins critiquable... ".
" ... En conclusion la Cour estime que la partie recettes de ce compte
n'est pas conforme à la réalité. La sous-évaluation
des recettes du compte n° 902-24 est d'au moins 25.000 millions.
Par ailleurs des contractions entre les recettes et les dépenses ont
été opérées en contradiction avec les textes. Enfin
des opérations de garantie sur des fonds publics ont été
engagées sans habilitation préalable ".
Le résultat de la gestion des comptes spéciaux du Trésor
qu'il mentionne n'apparaît en conséquence ni fidèle ni
sincère.
La qualité de l'information budgétaire n'est pas plus
satisfaisante.
Il existe d'abord un écart considérable entre les dispositions de
la loi de finances de l'année et les réalisations, même si
l'on tient compte des lois de finances rectificatives.
Ainsi, à titre d'illustration, si les ouvertures de crédits de la
loi de finances de l'année s'élevaient à 61 milliards de
francs pour les comptes d'affectation spéciale, leurs dépenses
effectives sont fixées par la présente loi de règlement
à 83,4 milliards de francs, soit 36,7 % de plus. Quant à elle, la
différence avec la loi de finances rectificative reste
élevée, dépassant les 7 milliards de francs.
La loi de règlement ne permet pas d'identifier le déroulement des
événements sous-tendant ces écarts. Sa présentation
manque d'homogénéité
avec celle du projet de loi de
finances de l'année puisqu'elle ne se fonde pas sur une
présentation compte par compte mais ministère par
ministère. Surtout, les causes des écarts sont insuffisamment
exposées.
Les conditions dans lesquelles la loi de finances est appliquée
suscitent des questions particulières dans le cas des comptes
spéciaux du Trésor
Le rapport récemment adopté par votre commission sur le fonds
national pour le développement du sport
16(
*
)
a largement mis en évidence les
attributs particuliers que le régime des comptes spéciaux du
Trésor confie à leurs gestionnaires et au ministre chargé
de l'économie et des finances.
Le présent projet de loi constitue l'occasion d'en donner une nouvelle
illustration. Il comporte en effet une ouverture de crédits de 23,3
milliards de francs au profit des comptes d'avances dont la
régularité est plus que douteuse. Elle offre de plus
l'illustration même de l'ampleur des habilitations
conférées au gouvernement par les lois de finances
résultant d'une lecture permissive des dispositions de l'ordonnance du 2
janvier 1959.
Cette ouverture de crédits intervenue dans le cadre du compte d'avances
n° 903-58 a en effet permis d'effectuer une avance au profit du Fonds
de stabilisation des rentes (FSR) alors que la loi de finances de
l'année n'avait pas doté le compte.
La régularité de cette opération doit d'abord être
appréciée au regard de l'article 28 de l'ordonnance organique
précitée qui dispose :
" Les comptes d'avances
décrivent les avances que le ministre des finances est autorisé
à consentir
dans les limites des crédits ouverts
à cet effet
".
Sans doute l'article 9 du même texte, fixant quant à lui le
régime des crédits évaluatifs, précise que
"
les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits
évaluatifs s'imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite
aux chapitres qui les concernent
".
Il est tentant de s'appuyer sur cette disposition pour justifier l'ouverture
des crédits ici examinée
17(
*
)
.
Cependant, la lettre de l'ordonnance organique offre une résistance
forte à cette dernière démarche. Son article 24
énonce en effet
que, si les opérations des comptes
spéciaux du Trésor sont prévues, autorisées et
exécutées dans les mêmes conditions que les
opérations du budget général, c'est
"
sous
réserve des règles particulières énoncées
aux articles 25 à 29
"
de l'ordonnance.
A la lettre donc, l'article 28 de l'ordonnance constitue l'une de ces
réserves. Ainsi, la prohibition qu'elle comporte d'octroyer des avances
au-delà des crédits ouverts à cet effet devrait
s'appliquer strictement. Il n'appartiendrait dès lors pas au
présent projet de loi de règlement d'autoriser un
dépassement non prévu par l'ordonnance du 2 janvier 1959.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 10
Comptes spéciaux du
Trésor définitivement clos au titre de l'année 1998
Commentaire : le présent article vise à
arrêter le solde du compte d'affectation spéciale n° 902-12
" Fonds de soutien aux hydrocarbures ou assimilés "
définitivement clos au 31 décembre 1998.
L'article 72 de la loi de finances pour l'année 1999 a prononcé
la clôture du compte n° 902-12 créé par la loi de
finances pour 1960.
La prise en compte des résultats du compte en 1998 (+ 26,7 millions de
francs) permet d'abonder le solde de l'année 1997 et porte le solde 1998
à 170 millions de francs.
L'article 12 du présent projet de loi en opère le transport en
atténuation des découverts du Trésor, conformément
aux articles 24 et 35 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier
1959.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 11
Pertes et profits sur emprunts et
engagements de l'Etat
Commentaire : le présent article arrête le solde
des
pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat à la somme de
- 3,42 milliards de francs au 31 décembre 1998.
En vertu des dispositions du cinquième alinéa de
l'article 35 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, le projet
de loi de règlement établit le compte de résultat de
l'année au sein duquel figurent les profits ou les pertes
résultant de la gestion des opérations de trésorerie.
Ces opérations de trésorerie ont dégagé un solde
négatif de 3,42 milliards de francs en 1998 contre
- 2,53 milliards de francs en 1997 et - 1,99 milliard de
francs en 1996.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 12
Apurement d'une partie du solde
créditeur d'un compte spécial du Trésor
Commentaire : le présent article vise à
apurer le
résultat de la liquidation de trois organismes et à l'affecter au
compte permanent des découverts du Trésor.
Le compte n° 904-14 est un compte de commerce dont l'intitulé
" Liquidations d'établissements publics de l'Etat et d'organismes
para-administratifs ou professionnels et liquidations diverses " permet
d'approcher l'objet.
Il s'agit de retracer les opérations de caractère industriel ou
commercial, effectuées par les services de l'Etat dans le cadre de la
liquidation d'une série d'entités qu'ils peuvent être
chargés de mener à leur terme.
Trois opérations sont à l'origine du résultat
transporté par le présent article en atténuation des
découverts du Trésor :
la liquidation du fonds spécial des grands travaux dont le solde
définitif et positif s'élève à 641,2 millions
de francs ;
la liquidation de la société professionnelle et agricole de
Sakay, société d'économie mixte résultant d'un
accord franco-malgache de 1977 dont le solde négatif se monte à
2,5 millions de francs ;
la liquidation de la SA TV6 dont le résultat positif atteint
213.000 francs.
Le transport de ces résultats au compte des découverts du
Trésor est réalisé en application de l'article 35 de
l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 13
Reconnaissance d'utilité
publique
des dépenses comprises dans des gestions de fait
Commentaire : le présent article vise à
reconnaître d'utilité publique trois séries de
dépenses relevant de la gestion de fait.
La gestion de fait consiste dans le maniement irrégulier de deniers
publics par des personnes qui ne sont pas comptables publics ou qui n'agissent
pas sous le contrôle ou pour le compte de comptables publics.
Comme les comptables de droit, les comptables de fait doivent rendre compte de
leur gestion au juge des comptes. S'agissant des deniers de l'Etat, le juge des
comptes est la Cour des comptes.
I. LA PROCÉDURE DE RECONNAISSANCE D'UTILITÉ PUBLIQUE
Dans les affaires qui lui sont soumises, la Cour des comptes est tout d'abord
conduite à déterminer les éléments constitutifs de
la gestion de fait en séparant, au sein des masses financières
concernées, celles répondant à l'objet qui leur avait
initialement été assigné et celles affectées,
en-dehors du circuit comptable de l'Etat, à des dépenses à
caractère budgétaire. Ces dernières sont seules
constitutives de la gestion de fait.
Conformément aux dispositions de l'article L. 131-2 du code des
juridictions financières, la Cour des comptes juge alors les comptes que
lui avaient rendus les personnes qu'elle avait déclarées
comptables de fait.
Elle est ainsi conduite à établir la ligne de compte de la
gestion de fait et à enjoindre au comptable de fait de reverser
auprès d'un comptable public l'excédent éventuel des
recettes sur les dépenses.
Ensuite, la Cour des comptes fait application du troisième alinéa
de l'article 60-XI de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 qui
dispose que "
les gestions irrégulières entraînent,
pour leurs auteurs, déclarés comptables de fait par la Cour des
comptes, les mêmes obligations et responsabilités que les gestions
patentes pour les comptables publics
". Il s'agit alors de rendre le
comptable de fait responsable sur ses propres deniers de la
régularité des opérations auxquelles il a
procédé.
Le Parlement doit ensuite statuer sur l'utilité publique des
dépenses de la gestion de fait. En effet, lui seul est habilité,
dans le cadre d'une loi de finances, à déterminer la nature, le
montant et l'affectation des charges de l'Etat.
Ainsi, en application des dispositions précitées de l'article
60-XI de la loi du 23 février 1963, la Cour enjoint les comptables
de fait "
de produire une décision du Parlement, prise en la
forme constitutionnellement requise pour le vote des lois de finances, statuant
sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de
fait
".
Le comptable de fait, muni de cette décision du Parlement peut alors se
retourner vers la Cour des comptes afin d'être définitivement
déchargé de l'obligation de restituer les sommes correspondantes.
La reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises
dans les gestions de fait se fonde sur les arrêts de la Cour des comptes
qui, après enquête, est en mesure de définir le montant
exact des sommes qui, bien que n'ayant pas été manipulées
selon les règles de la comptabilité publique, ont toutefois le
caractère d'utilité publique par leur destination.
Quant aux sommes auxquelles la Cour a dénié le caractère
d'utilité publique, elles sont soumises à une procédure de
recouvrement parallèle qui peut conduire à une procédure
contentieuse.
II. LES TROIS GESTIONS DE FAIT CONCERNEES
A. LA GESTION DE FAIT DU LYCEE JEAN ROSTAND A ROUBAIX
Le Centre académique de ressources informatiques et
télématiques pédagogiques, implanté dans l'une des
annexes des locaux du lycée Jean Rostand à Roubaix, a
été créé par arrêté du recteur de
l'académie de Lille en date du 22 septembre 1986 et rattaché au
lycée Jean Rostand à compter du 1
er
septembre
1986.
Le proviseur du lycée en a été le responsable et
l'ordonnateur. L'agent comptable du centre a été l'agent
comptable du lycée. La comptabilité du centre a été
transcrite dans la comptabilité du lycée, les opérations
étant seulement regroupées dans un chapitre spécial.
Néanmoins une certaine distinction a été
opérée entre le centre et le lycée car un comité de
gestion a été chargé de définir la politique
générale du centre et de veiller à son bon fonctionnement.
Le Centre académique de ressources informatiques a donc
été constitué sous la forme d'une entité ne
disposant pas de la personnalité morale mais bénéficiant
d'une certaine individualité administrative et d'une
spécificité comptable au sein du lycée Rostand, pour
acquitter les charges incombant à l'Etat.
Ce schéma a ultérieurement été rendu plus complexe
par l'intervention du centre régional de documentation
pédagogique (CRDP) et des serveurs du rectorat.
En premier lieu, une convention datée du 22 octobre 1990 a
été conclue entre le CRDP et le centre académique de
ressources informatiques représenté par le proviseur du
lycée Rostand.
En deuxième lieu, trois conventions relatives aux serveurs du rectorat
ont été signées (les 13 avril 1990, 24 août 1993 et
24 juin 1994), aux termes desquelles le centre de ressources était
mentionné comme organisme financier bénéficiant des
reversements.
La Cour des comptes a estimé, dans son arrêt du 20 novembre 1997,
que l'utilisation du centre de ressources comme centre d'encaissement des
reversements liés au fonctionnement de services
télématiques accessibles au public constituait une gestion de
fait. En effet la Cour a considéré que les conventions
précitées relatives aux serveurs télématiques ont
eu pour conséquence de faire percevoir par le lycée Jean Rostand
des recettes qui étaient destinées à l'Etat.
En conséquence elle a, dans le cadre du même arrêt du 20
novembre 1997, déclaré conjointement et solidairement comptables
de fait :
- le recteur de l'académie du Nord - Pas de Calais,
- le directeur du CRDP,
- le chef du service informatique du rectorat,
- le proviseur du lycée Rostand,
- le comptable du lycée,
- le lycée, en la personne de son représentant.
Dans l'arrêt définitif du 14 septembre 1998, la Cour des comptes a
confirmé la liste des gestionnaires de fait et arrêté la
ligne de compte suivante :
- les recettes ont été admises pour 936 939,17 francs,
- les dépenses ont été allouées pour 450 922,92
francs,
- le reliquat a été fixé à 486 016,25 francs.
Les dépenses n'ont été admises que sous réserve de
la reconnaissance d'utilité publique par le Parlement. Aucune
condamnation à l'amende pour gestion de fait n'a été
prononcée par la Cour des comptes. Il est d'évidence que
l'intérêt public n'a jamais été perdu de vue.
En outre les textes ont été modifiés depuis, pour
permettre aux services déconcentrés prestataires de services
télématiques de bénéficier directement des
reversements.
B. LA GESTION DE FAIT DU TRIBUNAL DE COMMERCE D'ANTIBES
Par arrêts, provisoire en date du 7 mai 1997, et définitif, en
date du 20 avril 1998, la Cour des comptes a statué sur la gestion de
fait des deniers de l'Etat destinés au fonctionnement du tribunal de
commerce d'Antibes.
Postérieurement au transfert des charges budgétaires des
juridictions financières à l'Etat par la loi de 1983,
entrée en vigueur au 1
er
janvier 1987, des concours
financiers ont été versés par la Chambre de commerce et
d'industrie de Nice-Côte d'Azur, par des collectivités
territoriales du ressort du tribunal de commerce d'Antibes et par d'autres
organismes.
Dans un premier temps, les concours financiers ont été
versés sur un compte bancaire ouvert au nom du président du
tribunal de commerce d'Antibes.
Les recettes encaissées sur l'ensemble de la période, du
1
er
janvier 1987 au 16 septembre 1994, date de clôture du
compte, se sont élevées à 778 706,87 francs.
Les dépenses, d'un montant identique, ont été pour
l'essentiel, des dépenses de personnel et des cotisations à des
organismes professionnels divers.
Dans un second temps, les recettes ont été versées sur un
compte ouvert au nom de l'Association des magistrats et anciens magistrats
consulaires du tribunal de commerce d'Antibes, créé en avril 1993
et dont l'objet était notamment d'assurer le soutien matériel de
la juridiction.
Elles se sont établies à 270 859,89 francs, dont 229 799,69
francs au titre du complément de rémunération
versée à la secrétaire du président et des charges
afférentes, et 41 060,20 francs au titre de frais de déplacement,
de frais de réception et d'autres frais de fonctionnement du tribunal.
Se trouvant en présence de deux gestions de fait successives,
réalisées selon deux montages juridiques différents, la
Cour des comptes a procédé à une distinction entre la
première gestion de fait et la deuxième gestion de fait.
La première gestion de fait concerne l'utilisation du compte bancaire
ouvert au nom du président du tribunal de commerce d'Antibes, M. Jean
Spagnou, du 1
er
janvier 1987 au 16 septembre 1994.
L'arrêt du 7 mai 1997, dans le cadre duquel la Cour des comptes, statuant
provisoirement, a déclaré comptable de fait M. Spagnou, a
été confirmé par l'arrêt définitif du 20
avril 1998.
La ligne de compte a été fixée ainsi :
- les recettes ont été admises pour 778 706, 87 francs
- les dépenses ont été allouées pour 462 336, 87
francs, d'une manière provisoire sous réserve de la
reconnaissance de leur utilité publique.
La différence entre les recettes et les dépenses, soit 316 370
francs, constitue le reliquat à reverser et provient d'une part de ce
qu'une somme de 5 000 francs a été versée au compte
de l'association des magistrats, d'autre part de ce que la Cour a rejeté
deux types de dépenses.
Parmi les dépenses qui n'ont pas été rejetées, qui
s'élèvent à 292 936,87 francs et concernent des
rémunérations, on trouve pour un montant de 169 400 francs les
rémunérations versées de 1987 à 1992, date de son
décès, en qualité d'enquêteur à un ancien
bâtonnier, Me Salmont.
Considérant que cette rémunération ne pouvait être
reconnue d'utilité publique, l'Assemblée nationale a
adopté un amendement, au paragraphe II du présent article, visant
à réduire de 462 336,87 francs à
292 936,87 francs le montant des dépenses comprises dans la
première gestion de fait dont l'utilité publique serait
reconnue.
La seconde gestion de fait concerne la prise en charge de dépenses de
fonctionnement de la juridiction consulaire par l'Association des magistrats et
anciens magistrats consulaires du tribunal d'Antibes.
L'arrêt définitif du 20 avril 1998 de la Cour des comptes a
déclaré comptables de fait cette association et conjointement et
solidairement avec elle, son président M. Jean Spagnou.
La ligne de compte a été fixée ainsi :
- les recettes ont été admises pour 278 859, 89 francs
- les dépenses ont été allouées pour 41 060,20
francs, sous réserve de leur reconnaissance d'utilité publique
par le Parlement.
Le reliquat à verser s'explique par le rejet de certaines
dépenses d'un montant de 229 799,69 francs par la Cour des comptes.
Globalement les deux gestions de fait apparaissent particulièrement
graves, puisque la Cour des comptes a rejeté une partie importante des
dépenses et qu'une amende de 20 000 francs pour gestion de fait a
été prononcée, à titre provisoire, à
l'encontre de M. Spagnou.
C. LA GESTION DE FAIT DES SERVICES DE L'ETAT A LA REUNION
Trois préfets successifs de la Réunion, MM. Anciaux, Constantin
et Dewatre, ont réglé des dépenses de fonctionnement et
d'équipement de la préfecture, service de l'Etat, par
prélèvements sur les intérêts produits par deux
caisses de compensation instituées chacune par convention entre l'Etat
et les milieux professionnels concernés : la Caisse de compensation
des produits pétroliers et la Caisse de compensation des
céréales et de leur dérivés.
Dans ses arrêts, en date du 20 juin 1996, 28 avril 1997 et du 20 avril
1998, la Cour des comptes a statué provisoirement, puis
définitivement sur les gestions de fait desdites caisses et
déclaré comptables de fait des deniers de l'Etat au titre
d'opérations effectuées entre 1986 et 1992 par les préfets
successifs en poste au moment des faits, et chacun pour les opérations
qui ont eu lieu durant l'exercice de ses fonctions.
Aucune amende n'a été prononcée à l'encontre des
préfets, la Cour ayant considéré que les
irrégularités n'avaient pas été dissimulées
aux administrations centrales des ministères de l'intérieur et
des DOM-TOM et n'avaient pas donné lieu à appropriation
personnelle.
Pour ces deux affaires, la Cour a enjoint aux gestionnaires de fait de produire
une décision de reconnaissance d'utilité publique.
Le premier organisme concerné par la gestion de fait est la Caisse de
compensation des produits pétroliers, instituée par convention
entre l'Etat et les sociétés distributrices d'hydrocarbures et
dont la gestion est confiée au préfet.
Dans ses arrêts en date des 20 juin 1996, 28 avril 1997 et 20 avril 1998,
statuant provisoirement puis définitivement, la Cour des comptes a
déclaré comptables de fait M. Anciaux, préfet, pour les
opérations couvrant la période allant du 25 avril 1986 au 11
septembre 1989.
La ligne de compte a été fixée à 417 788,20 francs
en recettes comme en dépenses.
Elle a également déclaré comptable de fait M. Constantin,
préfet, pour les opérations réalisées entre le 11
septembre 1989 et le 2 septembre 1991.
La ligne de compte a été fixée à 194 876,52 francs,
en recettes comme en dépenses.
Le second organisme concerné par la gestion de fait est la Caisse de
compensation des céréales et de leurs dérivés,
instituée par arrêté ministériel du 8 mars 1948. Le
préfet de la Réunion en assure la gestion.
Dans ses arrêts en date des 20 juin 1996, 28 avril 1997 et 20 avril 1998,
la Cour des comptes a déclaré comptable de fait M. Anciaux
s'agissant d'opérations réalisées entre le 25 avril 1986
et le 11 septembre 1989.
La ligne de compte a été fixée à 1 271 840,70
francs en recettes comme en dépenses.
Elle a également déclaré comptable de fait M. Constantin
pour les opérations réalisées entre le 11 septembre 1989
et le 2 septembre 1991.
La ligne de compte a été fixée à 531 513,18 francs,
en recettes comme en dépenses.
La Cour des comptes a également déclaré comptable de fait
M. Dewatre pour des opérations réalisées entre le 2
septembre 1991 et le 30 novembre 1992.
La ligne de compte a été fixée à 3 049 901,78
francs en recettes comme en dépenses.
Au total le montant des dépenses dont la reconnaissance d'utilité
publique est demandée dans le cadre de cette gestion de fait est de
4 853 255,66 F.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Dans le cadre du régime des gestions de fait, la Cour des comptes est
appelée à faire reconnaître par le Parlement
l'utilité publique de tout ou partie des dépenses
concernées, afin, qu'en conséquence, les découverts du
Trésor soient augmentés à due concurrence.
Traditionnellement, sauf erreur matérielle, le Parlement adopte sans
modification les articles de la loi portant règlement du budget relatifs
à la reconnaissance d'utilité publique de dépenses
comprises dans des gestions de fait. Votre commission ne voit pas de
justification à l'amendement adopté par l'Assemblée
nationale. Elle est donc favorable à un retour au texte initial du
gouvernement, sous réserve du maintien de l'amendement
rédactionnel adopté par l'Assemblée nationale. Elle suit
ainsi les recommandations faites par la Cour des comptes.
Décision de votre commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 14
Transport aux découverts du
Trésor des résultats définitifs de 1998
Commentaire : conformément à
l'article 35 de
l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de
finances, le présent article récapitule le compte de
résultat de l'année et autorise son transfert au compte permanent
des découverts du Trésor.
Le paragraphe I
porte
en augmentation
des découverts du
Trésor les sommes mentionnées aux articles 7, 9 (III) et 11,
soit :
|
l'excédent des dépenses sur les recettes du budget général de 1998 |
|
|
le résultat net du compte spécial " Pertes et bénéfices de change " soldé chaque année |
|
|
les remises de dette aux pays les moins avancés |
|
|
les pertes et profits sur emprunts et engagements |
|
pour un
total de 257,9 milliards de francs.
Le paragraphe II
porte
en atténuation
des
découverts du Trésor :
|
le résultat net du compte spécial " Fonds de soutien aux hydrocarbures ou assimilés " clos au 31 décembre 1998 |
170 millions de francs |
|
l'apurement d'une partie du solde créditeur du compte " Liquidation d'établissements publics de l'Etat " |
639 millions de francs |
|
la régularisation d'opérations antérieures visant, de facto , à corriger des écritures erronées |
|
pour un
total de 810,8 millions de francs.
Le montant net des découverts du Trésor
après
inscription du résultat de 1998 (257,09 milliards de francs)
devrait s'élever à 3.756,31 milliards de francs.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.