Projet de loi de règlement relatif au réglement définitif du budget de 1998

CHAPITRE II :

LES RECETTES ET LES DÉPENSES

I. LES RECETTES

Evolution des recettes nettes totales du budget général de 1997 à 1998

	1998	1997	%
Recettes fiscales brutes	1.769,3	1.682,2	5,2%
Remboursements et dégrèvements	-316,9	-265,6	19,3%
Recettes fiscales nettes	1.452,3	1.416,6	2,5%
Recettes non fiscales	159	157,8	0,7%
Prélèvements sur recettes	-254,4	-252,8	0,6%
au profit des collectivités locales	-162,8	-164,9	-1,3%
au profit de l'Union européenne	-91,6	-87,8	4,3%
Total des recettes nettes	1.355,6	1.320,7	2,6%
Fonds de concours	65,0	64,5	0,8%
Total recettes nettes du budget général	1.421,9	1.386,2	2,6%

Source : Projet de loi de règlement définitif du budget de 1998

Les recettes nettes du budget général se sont élevées à 1.421,9 milliards de francs en 1998, soit une progression de 2,6 %, moins forte toutefois que celle enregistrée en 1997 (+ 3 %), qui avait subi les effets de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (MUFF) du 10 novembre 1997.

La croissance d'ensemble des recettes est imputable presque intégralement, comme en 1997, à la progression des recettes fiscales nettes des remboursements et dégrèvements d'impôts (+ 2,5 %) alors que les recettes non fiscales, les fonds de concours et les prélèvements sur recettes sont relativement stables, avec des progressions inférieures à 1 %.

Cependant, le chiffre de progression des recettes budgétaires cache une situation bien particulière : les recettes brutes du budget général ont en effet progressé de 5,3 % en 1998, mais cette progression très importante a été réduite de moitié par l'ampleur des dégrèvements et remboursements d'impôts (+ 19,3 %).

A. L'ÉVOLUTION DES PRINCIPALES RECETTES FISCALES

Les recettes fiscales en 1998

	1998	1997	%
Impôts directs	664,7	626,7	+ 6,1
dont impôt sur le revenu	304,0	293,4	+ 3,6
impôt sur les sociétés	226,0	202,0	+ 12,0
impôt net sur les sociétés	184,7	172,2	+ 7,3
impôt de solidarité sur la fortune	11,1	10,1	+ 9,9
Impôts indirects	1.104,6	1.055,5	+ 4,7
dont TVA	807,5	755,4	+ 6,9
TVA nette	641,9	626,1	+ 2,5
TIPP	153,9	150,7	+ 2,1
Recettes fiscales brutes	1.769,3	1.682,2	+ 5,2
Dégrèvements et remboursements d'impôts	-316,9	-265,6	+ 19,3
Recettes fiscales nettes	1.452,4	1.416,6	+ 2,5

Sources : Cour des comptes et rapport de présentation du compte général de l'administration des finances 1998

1. Les impôts perçus par voie de rôle

Après la diminution de 1997, l'impôt sur le revenu recommence à progresser (+ 3,6 %) en 1998, pour atteindre 304 milliards de francs, soit près de 10 milliards de francs de produit supplémentaire par rapport à la loi de finances initiale. Alors que les allégements intervenus en 1997 avaient eu un effet non négligeable sur l'impôt sur le revenu, qui n'a progressé que de 2,8 % en 4 ans (1994-1998), l'année 1998 marque donc la reprise, à un rythme soutenu de l'augmentation du produit de cet impôt.

Il faut remarquer que l'année 1998 est marquée par l'abandon de la réforme de l'impôt sur le revenu votée en 1997 pour les impôts 1998 et suivants. Si cette réforme avait été maintenue, elle aurait eu un impact négatif sur les recettes de 17,8 milliards de francs.

Le produit net de l'impôt sur les sociétés enregistre une augmentation encore très importante (+ 7,3 %), à 184,7 milliards de francs, après le " bond " de 1997 (+ 20,3 %). La moindre progression par rapport à 1997 s'explique à la fois par l'impact moins sensible de la loi " MUFF " et par l'importance des remboursements (41,3 milliards de francs, soit + 38,6 %).

2. Les autres impôts

Les impôts indirects progressent globalement de 4,7 %, soit davantage qu'en 1997 (+ 3,8 %).

Alors que les encaissements de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) brute progressent très fortement en 1998 (+ 6,9 %), l'importance exceptionnelle des remboursements (+ 28,1 %) réduit la progression de la TVA nette à 2,5 %, soit une progression nettement inférieure à la moyenne annuelle de la TVA nette sur 1994-1998. Le produit de la TVA s'élève, en définitive à 641,9 milliards de francs, soit seulement 5 milliards de plus que les prévisions de la loi de finances initiale, et 9 milliards de francs de moins que les évaluations de la loi de finances rectificative.

La taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) progresse de 2,1 %, soit moins vite que la moyenne des recettes fiscales, pour atteindre 153,9 milliards de francs.

3. Les remboursements et dégrèvements d'impôts

Les remboursements et dégrèvements retenus pour déterminer le montant des recettes fiscales nettes s'établissent en 1998 à 316,92 milliards de francs contre 265,59 milliards en 1997, soit une très forte progression par rapport à 1997 (+ 19,3%), ce qui, selon la Cour des comptes, " ne laisse pas de surprendre ".

Les remboursements et dégrèvements sur contributions directes (inscrits au chapitre 15-01 du budget des charges communes) augmentent de 14,6 %, pour atteindre 147,6 milliards de francs. Cette hausse est essentiellement imputable aux restitutions d'impôt sur les sociétés (+ 29,7 %), aux restitutions sur les revenus de capitaux mobiliers (+ 17,8 %) et aux admissions en non-valeur (+ 17,1 %).

Les remboursements sur produits indirects (inscrits au chapitre 15-02 du budget des charges communes) atteignent 169,1 milliards de francs, en raison de la très forte augmentation des remboursements de TVA (165,6 milliards de francs), soit une hausse de 28,1% par rapport à 1997.

4. Des évolutions qui suscitent des interrogations

La Cour des comptes relève tout d'abord des problèmes de méthodes comptables pour l'enregistrement des recettes fiscales. Elle constate " de fréquents écarts entre la balance de sortie d'un exercice et la balance d'entrée de l'exercice suivant ainsi qu'un manque de cohérence dans le traitement comptable des recettes recouvrées par la direction générale de la comptabilité publique et par la direction générale des impôts ". Elle observe toutefois " l'amélioration de la nomenclature des remboursements et dégrèvements ".

Surtout, la Cour des comptes s'interroge sur l'ampleur des remboursements et dégrèvements d'impôts en 1998.

Lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 1998, votre rapporteur s'était déjà interrogé sur la faiblesse des réévaluations de recettes pour 1998, se demandant si les estimations révisées ne présentaient pas une sous-évaluation de plus-values de recettes fiscales, pourtant visibles en cours d'année.

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie arguait alors de " modifications techniques et calendaires " . Il invoquait également l'effet de la loi " MUFF " sur l'impôt sur les sociétés. S'agissant de la TVA, il expliquait que le dynamisme observé au cours des premiers mois de l'année 1998, s'agissant des encaissements bruts, devrait être tempéré par des remboursements et dégrèvements d'impôts importants en fin d'année, ajoutant que la baisse notable des importations de marchandises en provenance des pays tiers, constatée depuis le recouvrement de septembre, devait avoir des incidences importantes en fin d'année.

Votre rapporteur général estimait ces explications " largement insuffisantes pour expliquer que les recettes fiscales nettes ne progresseraient, en définitive, que de 11 milliards de francs par rapport à la loi de finances pour 1998 " . Il ajoutait en relevant que " l'évolution attendue en matière de TVA paraît improbable ".

Deux explications lui semblaient alors envisageables : ou l'estimation était effectivement sous-évaluée, ou le ralentissement de la croissance à la fin de 1998 était tel que les encaissements de TVA se ralentiraient considérablement.

Au vu des résultats de l'exécution 1998, il apparaît que les recettes fiscales nettes ont encore moins progressé qu'envisagé par rapport aux prévisions de la loi de finances rectificative (1.452,3 milliards de francs contre 1.459,1 milliards de francs), en raison de l'ampleur inattendue des remboursements et dégrèvements d'impôts, concernant particulièrement la taxe sur la valeur ajoutée.

Votre rapporteur note qu'il est très difficile de justifier l'ampleur de ces remboursements, d'autant que dans son rapport préliminaire sur l'exécution de la loi de finances pour 1998, la Cour des comptes, observant que les remboursements de TVA (165,6 milliards de francs) ont progressé de 28% (36,3 milliards de francs) reconnait l'absence d'explications plausibles: " il est difficile d'expliquer une telle augmentation ".

Dans son rapport définitif, la Cour des comptes maintient que l'augmentation des remboursements de TVA " reste largement inexpliquée même si la direction générale des impôts met en avant plusieurs phénomènes extra-économiques d'ordre législatif (mesures nouvelles), administratif (grèves, nouvelles procédures de contrôle) ou juridique (restructurations d'entreprises) dont l'importance paraît surestimée eu égard à l'ampleur des variations enregistrées ".

Comme le notait la Cour des comptes dans son rapport préliminaire " on peut penser que des reports ont été effectués en 1997 sur 1998, et qu'à l'inverse, les remboursements ont été accélérés en fin d'année 1998 ".

L'augmentation des remboursements de TVA en 1998 :

les explications du gouvernement

Plusieurs causes ont été avancées pour expliquer l'accroissement des remboursements d'impôts :

- le développement des exportations et la reprise des investissements ;

- l'incidence de l'assujettissement au taux réduit de TVA pour les travaux de construction, de livraisons à soi-même et les réhabilitations de logements locatifs sociaux ;

- la bonne tenue de la trésorerie des entreprises à la fin 1997 ;

- la mise en place de Réseau ferré de France, qui aurait demandé 6 milliards de francs de remboursements ;

- les grèves des services informatiques fin 1997.

Votre rapporteur regrette donc que les seuls effets de " reports " ou " d'accélérations " puissent sensiblement modifier le résultat d'exécution de la loi de finances pour 1998.

En effet, l'ampleur de l'augmentation des remboursements et dégrèvements d'impôts exerce à la fois un effet important sur la progression globale des recettes nettes et sur le résultat final de l'exécution du budget de 1998.

La moindre progression des recettes budgétaires nettes a très légèrement réduit l'ampleur de la réduction des déficits (qui ont été ramenés à 2,9 % du PIB) mais a surtout permis de constater une légère diminution des prélèvements de l'Etat, compensant strictement l'augmentation des prélèvements sociaux et permettant ainsi d'afficher une stabilité des prélèvements obligatoires.