2. Des obligations peu ou pas remplies
Au cours de l'audition par la commission d'enquête de Mme Elisabeth Guigou, Garde des sceaux, notre excellent collègue M. Robert Badinter s'est interrogé, en ces termes sur le contrôle des établissements pénitentiaires par les magistrats : " je suis arrivé à la conviction que le premier problème est la permanence de l'ouverture aux contrôles extérieurs (...). Vous connaissez comme moi les quatre articles D. 176 à D. 180 du code de procédure pénale (...). Ces quatre articles sont très précis ; ils mentionnent des obligations (...). Il y a tout un système très cohérent, pas très pesant, mais qui implique la présence de magistrats dans la prison. Je ne parle pas du juge de l'application des peines qui, par définition, y est très souvent. Mais les autres devraient y aller. Tout cela fait l'objet de rapports. Ces rapports existent-ils ? Que fait-on de cette littérature ?
" Quand je lis -à notre humiliation commune- les rapports internationaux sur les Baumettes, sur Lyon, sur les prisons de Paris, je me dis que ce n'est pas possible. Où sont les rapports de nos magistrats sur ces établissements ? Que contiennent-ils ? Rien ? S'ils contiennent quelque chose, qu'est-ce qu'il advient ? Rien ! (...)
" Véritablement, comment ne pas s'interroger sur une prise de conscience suffisante de la part de la magistrature en ce lieu ? C'est une question qui n'a rien de vexatoire pour quiconque, mais qui est une question première ".
Votre commission d'enquête a naturellement souhaité en savoir davantage sur la manière dont sont exercées leurs prérogatives par les magistrats. Les informations recueillies démontrent qu'il existe un fossé préoccupant entre les prescriptions légales ou réglementaires et la réalité.
a) Les visites des magistrats
Les dispositions du code de procédure pénale relatives aux visites de magistrats dans les établissements pénitentiaires paraissent appliquées de manière très variable selon les catégories de magistrats concernés.
Les juges de l'application des peines sont naturellement fortement impliqués dans la vie des établissements compte tenu du rôle qui est le leur. Ainsi, ils doivent être informés de tout incident relatif à un condamné, de tout transfert d'un condamné dans un autre établissement. Le règlement intérieur leur est soumis pour avis. Toutefois, il n'est guère aisé pour ces magistrats d'effectuer un véritable contrôle des établissements puisqu'ils ne sont que 177 et sont responsables de 30.000 personnes en milieu fermé et de plus de 100.000 personnes en milieu ouvert.
Dans ces conditions, même s'ils sont fortement présents dans les établissements, tous les juges de l'application des peines n'effectuent pas la visite mensuelle destinée à vérifier les conditions dans lesquelles les condamnés exécutent leur peine.
Les procureurs de la République et les procureurs généraux ne semblent pas effectuer régulièrement les visites prévues par le code de procédure pénale. Lors des auditions organisées par la commission d'enquête à Marseille, il est apparu que les magistrats du parquet n'effectuaient pas les visites trimestrielles prévues par le code de procédure pénale. Cette situation semble prévaloir dans de nombreux ressorts.
En revanche, au cours de son audition par la commission d'enquête, M. Jean-Pierre Dintilhac, procureur près le tribunal de grande instance de Paris a indiqué qu'une fois par trimestre un magistrat du parquet procédait à la visite de la prison de la Santé. Il a en outre souligné qu'il avait proposé à la commission de surveillance de constituer un groupe permanent ayant pour mission de se rendre une fois par trimestre à la maison d'arrêt sur un thème précis. Ce groupe s'est rendu quatre fois à la maison d'arrêt entre juin 1999 et mars 2000 pour entendre les représentants des organisations professionnelles, contrôler le circuit du petit déjeuner, contrôler le circuit de préparation et de distribution du déjeuner, enfin contrôler le circuit de distribution du dîner.
Les magistrats instructeurs semblent ne se rendre que de manière exceptionnelle dans les maisons d'arrêt, ce qui paraît totalement anormal, s'agissant des magistrats jusqu'à présent compétents pour ordonner le placement en détention provisoire.
Au cours d'un de ses déplacements, la commission d'enquête a entendu un vice-président chargé de l'instruction déclarer qu'il ne s'était jamais rendu dans la maison d'arrêt du ressort et qu'il ne voyait guère ce qu'il pourrait y faire...
Cette désinvolture n'est pas partagée par l'ensemble des magistrats instructeurs. Devant la commission d'enquête, les représentants de l'Association française des magistrats instructeurs ont convenu de l'intérêt pour le magistrat instructeur de se rendre en détention : " (...) il serait normal que nous visitions les maisons d'arrêt en général bien plus souvent que nous ne le faisons. Il faut bien le reconnaître, nous ne le faisons pas assez. Nous sommes chacun surchargés. Il y a les distances, les complications, etc. Ce ne sont pas des excuses valables, je le reconnais. Il faudrait vraiment que l'on remédie à cela et que nous mettions un peu plus souvent les pieds là-bas, ne serait-ce que pour que les contacts avec les directeurs, les gardiens se fassent autrement que par téléphone, ce qui est peut-être parfois un peu tendu ".
Enfin, les présidents de chambre d'accusation ne se rendent apparemment presque jamais dans les maisons d'arrêt du ressort de la cour d'appel. Au cours de son audition, Mme Elisabeth Guigou a ainsi déclaré : " Les visites des présidents de chambre d'accusation sont très rares (...). Le président de la chambre d'accusation de Paris (...) s'est rendu il y a un mois à la prison de la Santé. Il a fait libérer sur le champ un détenu qui était là depuis très longtemps, près de deux ans, et dont le dossier n'avait pas évolué. Mais c'est la première fois depuis dix ans que l'on fait cela . "
Il faut naturellement se féliciter d'une telle initiative. On ne peut toutefois que se demander, à la lecture de cet exemple, combien de prévenus auraient pu eux aussi voir s'achever ce qui est peut-être la pire des épreuves, si les présidents de chambre d'accusation avaient régulièrement effectué les visites prévues.
Il apparaît clairement que les visites de magistrats dans les établissements pénitentiaires ne sont pas effectuées dans les conditions prévues par le code de procédure pénale.
b) Les rapports des juges : de l'utilité des commissions d'enquête
La commission d'enquête du Sénat avait notamment pour mission de s'assurer de l'effectivité du contrôle exercé par les autorités judiciaires et administratives sur les établissements pénitentiaires. Elle a donc souhaité disposer d'informations sur l'élaboration des rapports prévus par le code de procédure pénale et les suites qui leur sont données.
Devant la commission d'enquête, Mme Elisabeth Guigou, ministre de la justice, a évoqué en ces termes les rapports prévus par le code de procédure pénale : " Avant que le rapport Canivet ne comporte des développements sur ces sujets, j'avais demandé que l'on regarde comment le code était appliqué. Les juges de l'application des peines vont dans les prisons régulièrement et font des rapports : c'est leur métier (...). En outre, il y a peu de rapports en dehors de ceux des juges de l'application des peines. "
Au cours de cette audition, qui s'est déroulée le 15 mars 2000, la commission d'enquête a demandé à disposer des rapports adressés au Garde des sceaux pour l'année 1999, d'une part par les juges de l'application des peines au titre de l'article D. 176 du code de procédure pénale, d'autre part par les premiers présidents de cours d'appel et procureurs généraux au titre de l'article D. 179 du code de procédure pénale.
Le 6 juin dernier, la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice a adressé au secrétariat de la commission d'enquête les rapports dont elle disposait.
Plusieurs réflexions peuvent être formulées. Tout d'abord, il est intéressant de noter que la plupart des rapports transmis l'ont été après l'audition du Garde des sceaux par la commission d'enquête ; toutes les dépêches de transmission comportent une référence à une dépêche de la chancellerie du 27 mars, ce qui laisse à penser que ces rapports ne sont transmis que s'ils sont demandés.
Cette impression est confirmée par le nombre de rapports transmis et certaines considérations figurant dans les rapports. Alors qu'il existe trente-cinq cours d'appel sur le territoire français, cinq rapports ont été transmis par des chefs de cour au Garde des sceaux au titre de l'article D. 179 du code de procédure pénale. Encore faut-il noter que l'un de ces rapports comporte deux paragraphes.
Trente-six rapports de juges de l'application des peines ont été transmis au Garde des sceaux, sans que l'ensemble des ressorts de cours d'appel soient représentés.
Il semble en fait que la demande de la commission d'enquête du Sénat ait permis la relance d'une pratique tombée en désuétude. Ainsi, un rapport de chefs de cour comporte la mention suivante : " Nous avons l'honneur de vous faire parvenir notre rapport sur le fonctionnement des établissements pénitentiaires. Pour ce qui concerne notre cour, ce rapport n'avait pas été rédigé depuis plusieurs années, son intérêt paraissant assez formel et les événements affectant tel ou tel établissement vous étant systématiquement signalés dès qu'il y avait lieu de le faire . " D'autres chefs de cours ont formulé l'observation suivante dans une dépêche à la chancellerie : " S'agissant du rapport de l'article D. 179 du code de procédure pénale auquel nous sommes tenus, force est d'admettre qu'il n'a pas été établi par nous-mêmes, comme par nos prédécesseurs, depuis de nombreuses années. Si vous deviez estimer nécessaire et opportun qu'il soit dès maintenant établi, nous ne manquerions pas d'agir en ce sens. "
Il ressort très clairement de ces éléments que les rapports des chefs de cour ne sont plus élaborés depuis de nombreuses années et que seule la demande de notre commission d'enquête a conduit à l'élaboration de quelques rapports. Les rapports sur l'application des peines sont quant à eux établis de manière fort variable. Si trente-six d'entre eux ont été adressés au Garde des sceaux après la demande de la commission d'enquête, il est difficile de savoir combien ont été élaborés pour les années précédentes.
c) Un rôle pourtant irremplaçable
Il apparaît donc très clairement que les magistrats n'exercent pas aujourd'hui les missions qui leur sont confiées à l'égard des établissements pénitentiaires. Plusieurs raisons ont été avancées devant la commission d'enquête pour expliquer cette situation. Tout d'abord, la charge de travail des magistrats paraît jouer un rôle déterminant comme le montrent les propos de M. Jean-Baptiste Parlos, représentant l'association française des magistrats instructeurs : " On ne peut pas tirer excuse d'une situation de surcharge de travail, mais il faut quand même dire les choses. Entre des modifications législatives qui se succèdent, des dossiers qui sont de plus en plus nombreux, de plus en plus complexes, il y a de quoi vous décourager (...). Si l'on a à dégager du temps, on ne le fait pas forcément pour aller en détention. C'est dommage, mais c'est la réalité . "
De manière très directe, des chefs de cour ont adressé à la chancellerie un rapport sur la situation des établissements pénitentiaires comportant deux paragraphes et l'ont accompagné d'une dépêche comportant la réflexion suivante : " Nous croyons enfin utile de rappeler que les missions de contrôle des magistrats sont nombreuses, particulièrement dans ce ressort (...). Celles-ci devraient conduire votre chancellerie à examiner avec attention nos demandes de création de postes supplémentaires et de nomination aux emplois de magistrats vacants . "
Un autre élément semble résider dans la difficulté pour les magistrats d'appréhender le rôle qui doit être le leur en détention . Certains ont le sentiment que leur contrôle ne sert à rien. M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, a ainsi noté devant la commission d'enquête : " Une institution meurt si on ne perçoit pas vraiment quel est son but. Or, les premiers présidents envoient des rapports à la chancellerie. Je ne sais pas quelle exploitation en est faite ; il y a un problème de retour de ces rapports . "
M. Jean-Pierre Dintilhac, procureur près le tribunal de grande instance de Paris s'interrogeait pour sa part en ces termes : " Que doivent-ils faire s'ils constatent la présence de rats ou de cafards ? Doivent-ils procéder à la dératisation ? Non, ils dénoncent l'insuffisance des capacités. Mais il faudrait préciser les rôles de chacun ".
Ces difficultés peuvent conduire à des jugements assez pessimistes, comme celui de Mme Claude Faugeron, chercheur au CNRS : " J'ajouterai que la situation la plus mauvaise parmi les contrôles extérieurs concerne les pays où le judiciaire s'en occupe exclusivement (...). En fait, ce n'est pas leur métier : dans le contrôle des prisons, la part de gestion de la vie quotidienne n'est pas du ressort du judiciaire. Ce n'est ni dans leur culture, ni dans leur métier ".
Votre commission d'enquête ne partage pas ce point de vue. Assurément, les magistrats n'ont pas le pouvoir d'améliorer seuls les conditions matérielles de détention. Leur rôle est néanmoins irremplaçable. Votre commission partage le point de vue de M. Pierre Truche, président de la commission nationale consultative des droits de l'homme, qui évoquait en ces termes son expérience de procureur : " A partir du moment où des directeurs d'établissements pénitentiaires savent que le procureur s'intéresse à la personne, qu'il y va dès qu'il se passe quelque chose et qu'à tout moment, il peut intervenir à la demande de la direction ou pour un incident, c'est important (...). L'important pour un procureur est que l'institution judiciaire des magistrats soit impliquée dans ce qui se passe en prison (...) ".
Il est absolument essentiel que l'administration pénitentiaire travaille sous le regard de l'autorité judiciaire et en coopération avec elle. Ni les visites, ni les rapports ne sont inutiles, même si leur intérêt peut, au premier abord, paraître réduit. Ainsi, il est important pour le Garde des sceaux de savoir qu'une commission de surveillance ne s'est pas réunie pendant plusieurs années.
De même, l'appréciation par les chefs de cour des difficultés d'un établissement présente le plus grand intérêt pour le Gouvernement même s'il dispose d'informations par l'administration elle-même. A titre d'exemple, le rapport du procureur général et du premier président de la cour d'appel d'Aix-en-Provence mérite d'être cité.
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Extrait du rapport 1999 sur le fonctionnement des établissements pénitentiaires du ressort de la cour d'appel d'Aix-en-Provence Maison d'arrêt de Grasse " Il s'agit d'un établissement pénitentiaire d'une capacité de 614 places accueillant en moyenne 676 détenus, qui connaît régulièrement des problèmes tant au niveau du personnel que des détenus. " C'est ainsi que, lors de la nuit de la Saint Sylvestre 1997, plusieurs détenus ont fait l'objet de violences illégitimes de la part de surveillants. " Le 22 octobre 1999, un surveillant a fait l'objet d'une suspension administrative à la suite de sa mise en examen pour infraction à la législation sur les stupéfiants (...). " Plus récemment est intervenue la suspension de la surveillante (...) impliquée dans un réseau de prostitution. " Il a par ailleurs été mis en évidence un trafic de portables, d'alcools, organisé par des surveillants et agents de la société concessionnaire ayant donné lieu à une ouverture d'information. Un téléphone portable a d'ailleurs été découvert dans la cellule de (...). " C'est indéniablement un établissement confronté à d'importants problèmes de sécurité et de respect du règlement intérieur sur lesquels la direction est très vigilante et n'hésite pas à aviser le Parquet local de tout incident ou de toute suspicion d'infraction dont elle a connaissance. " La maison d'arrêt de Grasse se distingue également par le nombre de décès de détenus. " En 1999, 9 détenus sont décédés (5 suicides, 3 morts naturelles et 1 décès à l'hôpital). " A la suite de plusieurs décès par intoxication médicamenteuse, le Parquet général a d'ailleurs sollicité de la chancellerie (Direction des affaires pénitentiaires) une mesure d'inspection relative à la distribution des médicaments dans l'établissement. " Le fonctionnement interne et administratif de la maison d'arrêt n'appelle aucune observation particulière de notre part : le Parquet Général n'ayant pas été directement saisi de réclamation particulière de détenus concernant celui-ci. " |
De telles informations ne présentent-elles donc aucun intérêt ? Même si la chancellerie reçoit des informations par d'autres canaux, il est essentiel que les magistrats participent à la remontée des informations.
La commission d'enquête estime indispensable que le contrôle des magistrats s'exerce de manière effective sur les établissements pénitentiaires. Quelques exemples montrent qu'un tel contrôle est possible et que des magistrats sont décidés à l'exercer. Lors de son audition, M. Jean-Louis Nadal, inspecteur général des services judiciaires, a évoqué une expérience conduite au cours de sa carrière : " Pendant quatre ans et demi, j'ai été procureur général près la cour d'appel de Lyon ; j'avais mis en place un observatoire régional de la détention avec le directeur de l'administration pénitentiaire. Ce lieu de rencontre regroupait le président de la chambre d'accusation, le conseiller chargé de l'application des peines, le conseiller chargé de la protection judiciaire de la jeunesse, le juge des enfants, le juge d'instruction, le procureur de la République, le juge de l'application des peines, les travailleurs sociaux, les chercheurs des établissements et des représentants des surveillants ".
En définitive, la commission d'enquête considère que le contrôle des établissements pénitentiaires par l'autorité judiciaire ne doit pas être abandonné sous prétexte qu'il a mal fonctionné jusqu'à présent. Il conviendra au contraire de rechercher les moyens de le renforcer.