M. Aymeri de Montesquiou
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE « SÉCURITÉ »
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- Le caractère interministériel de la mission « Sécurité », rassemblant police et gendarmerie nationales, est désormais une réalité tangible . - L'exemple des groupements d'intervention régionaux (GIR) , constitués à parité de policiers et de gendarmes, illustre bien la mise en application sur le terrain de cette interministérialité. - La reventilation de 53 % des crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (soit 244,8 millions d'euros) vers le programme « Police nationale » de la présente mission témoigne, toutefois, de la survivance d'une certaine logique ministérielle en contradiction avec l'esprit de la LOLF. - Les dépenses en personnel constituent l'essentiel des moyens de la mission, avec 13,084 milliards d'euros (83,4 % de la mission). - Les moyens supplémentaires ou la réorganisation des forces sur le terrain ne constituent pas une fin en soi . Ils ne se conçoivent que dans un souci de meilleur emploi des effectifs, des crédits et des locaux disponibles. - L'harmonisation du projet annuel de performances (PAP) entre les deux programmes est très satisfaisante , tant en ce qui concerne l'architecture et l'intitulé des actions de chacun des programmes que pour la mesure de la performance. - Il est possible, toutefois, de s'interroger sur le nombre d'indicateurs (23 pour chacun des deux programmes) qui paraît trop important et peut se révéler contreproductif. - En 2005, la délinquance constatée a baissé de - 0,77 % en zone police et de - 2,67 % en zone gendarmerie. Au total, le nombre de crimes et délits constatés est passé de 3.825.442 en 2004 à 3.775.838, soit une baisse de 49.604 faits constatés . - Le taux d'élucidation global a, parallèlement, enregistré en 2005 une légère progression : 30,39 % en zone police et 40,62 % en zone gendarmerie. - Ce taux global recouvre, toutefois, de grandes différences de performance selon la nature des catégories d'infraction . Ainsi, pour le programme « Police nationale », le taux d'élucidation varie de 12,37 % pour les vols (y compris recel) à 51,37 % pour les escroqueries et les infractions économiques et financières et 51,96 % pour les violences contre les personnes . - Les perspectives de développement des réseaux de communication des forces de sécurité doivent intégrer, après l'amortissement des systèmes en cours, la conception d'un réseau unique et commun à la police, à la gendarmerie et aux personnels de sécurité civile . - Il serait souhaitable que le « bleu » budgétaire comporte des informations plus précises concernant la justification de l'évolution des crédits d'une année à l'autre , surtout lorsque celle-ci est substantielle. |
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
A. LE CARACTÈRE INTERMINISTÉRIEL TANGIBLE DE LA MISSION « SÉCURITÉ »
La mission interministérielle « Sécurité », rassemblant police et gendarmerie nationales, est désormais une réalité .
Cette mission souhaitée par votre rapporteur spécial n'a, toutefois, pas été « acquise » dès le départ .
L'avant-projet de nomenclature budgétaire présentée par le gouvernement, le 21 janvier 2004, ne comportait, en effet, pas de mission comprenant l'ensemble des moyens utilisés pour la conduite d'une politique de sécurité publique. La mission « Sécurité » n'était ainsi composée que du programme « Police nationale », tandis que la mission « Défense » comportait un programme « Gendarmerie nationale ». Cette situation correspondait à une logique bien plus ministérielle que « lolfienne » .
Une telle configuration était d'autant plus regrettable que le gouvernement avait engagé une véritable politique de mutualisation des forces de sécurité publique , indépendamment de leur statut propre, avec, en particulier, la constitution, dès le 22 mai 2002 1 ( * ) de vingt-neuf groupes d'interventions régionaux (GIR) 2 ( * ) .
Avant même la présentation de cette première « mouture », votre commission des finances, et votre rapporteur spécial, avaient préconisé logiquement la création d'une mission interministérielle « Sécurité », comprenant aussi bien les moyens consacrés à la police nationale que ceux nécessaires à la gendarmerie nationale.
Ainsi, dès juillet 2003 , votre commission des finances avait fait valoir que 3 ( * ) « l'exemple le plus naturel de mission interministérielle lui semble être le regroupement des crédits de la police nationale, de la sécurité civile et de la gendarmerie dans une mission consacrée à la sécurité intérieure, compte tenu notamment des rapprochements effectués entre ces acteurs par le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin ».
Votre rapporteur spécial a lui-même indiqué, dans un rapport d'information publié en octobre 2003 4 ( * ) : « Il est envisagé dans le cadre de la nomenclature budgétaire prévue par la LOLF la constitution d'une mission interministérielle relative à la sécurité, qui regrouperait notamment les crédits relatifs à la police nationale et à la gendarmerie nationale. La mission sécurité pourrait être constituée de deux programmes ministériels. Une telle mission traduirait le caractère global de la lutte contre l'insécurité . Elle favoriserait une mutualisation des moyens et une coordination accrue des interventions des forces de police et de gendarmerie ».
Les préconisations de votre rapporteur spécial ont été fort heureusement suivies d'effet , ce qui permet la coordination maintenant renforcée entre les deux forces de sécurité que sont la police nationale et la gendarmerie nationale. Cette coordination indispensable constituait, en effet, l'une des propositions principales de votre rapporteur spécial.
Au total, la mission « Sécurité » présente bien un caractère interministériel en réunissant les programmes 176 « Police nationale » et 152 « Gendarmerie nationale ».
Une réserve doit, cependant, venir nuancer cette appréciation globalement positive. En effet, ainsi que notre collègue Henri de Raincourt, rapporteur spécial des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » l'a souligné devant votre commission, les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » sont ventilés pour plus de la moitié (53 %, soit 244,8 millions d'euros) vers le programme « Police nationale » de la présente mission. Une telle redistribution de crédits témoigne de la survivance d'une certaine logique ministérielle en contradiction avec l'esprit de la LOLF.
B. L'ÉQUILIBRE ENTRE DEUX PROGRAMMES DE « POIDS » ÉGAL
La mission « Sécurité » est dotée de 16,292 milliards d'euros en autorisations d'engagement (+ 1,5 % par rapport à 2006) et de 15,683 milliards d'euros de crédits de paiement , soit une augmentation + 2,6 % par rapport à l'exercice précédent.
Avec 8,199 milliards d'euros de crédits de paiement (hors fonds de concours), le programme « Police nationale » comporte 52,3 % des moyens financiers de la mission. Son plafond d'emploi est fixé pour 2007 à 149.965 ETPT, soit 59,5 % de la mission.
Pour sa part, le programme « Gendarmerie nationale » est doté (hors fonds de concours) de 7,484 milliards d'euros de crédits de paiement (soit 47,7 %) et de 102.101 ETPT , soit 40,5 % de la mission 5 ( * ) .
Les dépenses en personnel constituent l'essentiel des moyens de la mission, soit 13,084 milliards d'euros ( 83,4 % de la mission ). Elles représentent 86 % du programme « Police nationale » et 80,6 % du programme « Gendarmerie nationale ».
L'évolution des crédits de la mission est récapitulée dans le tableau ci-après :
C. UN EXEMPLE PROBANT D'APPLICATION DE L'INTERMINISTÉRIALITÉ SUR LE TERRAIN : LES GROUPEMENTS D'INTERVENTION RÉGIONAUX (GIR)
Les groupements d'intervention régionaux (GIR), créés par une circulaire interministérielle du 22 mai 2002, sont constitués à parité de policiers et de gendarmes .
N'étant pas considérés comme de nouvelles structures, les GIR sont rattachés, dans 19 cas à une direction régionale ou interrégionale de la police judiciaire et, dans 11 cas, à une section de recherche de la gendarmerie. Un GIR, rattaché à une section recherches de la gendarmerie, a été mis en place courant 2006 en Guyane. Par ailleurs, le dispositif doit être renforcé outre-mer, à partir de décembre 2006, par un GIR, rattaché à une direction interrégionale de la police judiciaire (DIPJ), en Guadeloupe, tandis qu'un autre est à l'étude en Martinique.
Les chefs et leurs adjoints constituent le seul échelon hiérarchique des GIR et sont, selon les cas, des officiers de police ou de gendarmerie.
Aux policiers et gendarmes des GIR sont joints des douaniers 6 ( * ) , des fonctionnaires des services fiscaux, de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, ainsi que de la direction du travail et de l'emploi. Au total, 300 fonctionnaires et militaires travaillent à plein temps dans les GIR et peuvent profiter du concours de près de 1.400 « personnes-ressources » venant de la police et de la gendarmerie nationales, des douanes, des services fiscaux, des directions départementales du travail et de l'emploi ainsi de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes
Les équipements, véhicules et moyens bureautiques en particulier, sont fournis à parité par les services de police et de gendarmerie.
Pour tenir compte du développement de deux réseaux distincts de communication ( ACROPOL pour la police et RUBIS pour la gendarmerie), les GIR disposent d'équipements leur permettant la mise en relation ou l'intercommunication sans difficulté de ces deux réseaux 7 ( * ) .
Le GIR est mis à disposition temporaire d'un service de police ou de gendarmerie, pour constituer un appui logistique et contribuer à une meilleure coordination entre les acteurs. Il intervient, en principe, sur initiative conjointe du préfet et du procureur de la République.
Depuis leur création, les GIR ont contribué d'une manière décisive à une meilleure coopération entre les forces de sécurité. Aussi, votre rapporteur spécial souligne que les GIR ont constitué une excellente préfiguration sur le terrain de la mission interministérielle « Sécurité ».
Suite aux violences urbaines de novembre 2005 , un effort de coordination supplémentaire a été entrepris entre l'action de prévention et de répression engagée dans les « quartiers sensibles » d'une part, et les missions de lutte contre l'économie souterraine menées par les GIR, d'autre part.
D. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE DE CETTE MISSION
1. Le débat récurent autour des statistiques de la délinquance
Les moyens supplémentaires ou la réorganisation des forces sur le terrain ne constituent pas une fin en soi . Ils ne se conçoivent que dans un souci de meilleur emploi des effectifs, des crédits et des locaux disponibles.
Dans cette perspective, le premier indice de performance de la présente mission réside dans la baisse de la délinquance , qui représente l'objectif stratégique majeur de chacun des deux programmes de la mission interministérielle.
Précisément, les statistiques sur la délinquance peuvent toujours prêter à discussion. En particulier, une modification des bases de référence peut gêner les comparaisons. De même, le comportement des victimes peut induire un biais plus ou moins fort, selon qu'elles décident de porter plainte ou pas par exemple.
Votre rapporteur spécial relève, toutefois, que l'état 4001 utilisé depuis de nombreuses années a au moins le mérite d'assurer une certaine stabilité dans les comparaisons .
2. Une harmonisation des indicateurs de performance entre les programmes
Le projet de loi de finances pour 2005 comportait en annexe des projets annuels de performances (PAP) pour chaque future mission. A cette occasion, votre rapporteur spécial s'était interrogé « sur l'opportunité de l'existence d'indicateurs distincts pour la police et pour la gendarmerie, alors même qu'il s'agit d'évaluer une même mission de sécurité publique , même si certaines caractéristiques particulières (...) pourraient justifier quelques indicateurs différents » 8 ( * ) .
Procédant à une analyse d'ensemble des objectifs et indicateurs de performance, notre collègue Jean Arthuis, président, a confirmé cette interrogation et a réclamé avec insistance l'harmonisation nécessaire 9 ( * ) .
Depuis le PAP pour 2006, l'harmonisation est très satisfaisante, tant en ce qui concerne l'architecture et l'intitulé des actions de chacun des programmes que pour la mesure de la performance.
Ce qui demeure spécifique à chaque programme sera exposé lors de la présentation de chacun d'entre eux.
La plupart des objectifs et indicateurs de performance sont reliés à des actions, dont l'intitulé a, sauf exception, aussi fait l'objet d'une harmonisation.
3. Un nombre trop importants d'indicateurs ?
Le nombre des indicateurs de performance est de 23 (contre 25 en 2006) pour le programme « Police nationale » et, également, de 23 (contre 21 en 2006) pour le programme « Gendarmerie nationale » . Même si la qualité du jugement porté sur la performance des programmes dépend notamment de la quantité d'indicateurs, ce nombre paraît excessif et, en la matière, le foisonnement peut se révéler contreproductif.
Surtout, votre rapporteur spécial souhaiterait, selon l'objectif fixé par la LOPSI 10 ( * ) , que la mesure de la performance (certes indispensable) ne débouche pas sur un accroissement disproportionné des travaux administratifs accomplis par les forces de sécurité mais n'ayant pas de lien direct avec leur mission centrale de sécurité .
Dans cet esprit, votre rapporteur spécial s'était, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2005 11 ( * ) comme de celui pour 2006 12 ( * ) , inquiété « des études et rapports complémentaires que la construction puis l'alimentation régulière de ces indicateurs paraissent susceptibles de générer, avec leurs conséquences en termes d'efficacité et, peut-être, d'emplois publics ». Il ne peut, cette année, que renouveler ses craintes.
Votre rapporteur spécial s'interroge aussi, comme en 2006, sur l'opportunité des indicateurs de performance mesurant l'emploi des forces de l'ordre ou la mesure de leur disponibilité . Complexes, ils figurent parmi ceux qui pourraient être supprimés.
En revanche, paraissent pleinement pertinents, si les « instruments de mesure » ne sont pas modifiés par commodité , les indicateurs mesurant la réduction de la délinquance ou le taux d'élucidation des crimes et délits.
E. DES INDICATEURS COMMUNS RENDANT COMPTE D'UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE
La baisse de la délinquance, sous toutes ses formes, est le premier objectif de la présente mission. La performance en l'espèce est mesurée par l'évolution du nombre de crimes et délits constatés, tant zone police qu'en zone gendarmerie. De ce point de vue, on observe un recul de la délinquance constatée en 2005 de - 0,77 % (contre - 2,71 % en 2004 et une prévision de - 3 % pour 2005) en zone police et de - 2,67 % (contre - 6,34 % en 2004 et une prévision de - 4,15 % pour 2005) en zone gendarmerie. Au total, le nombre de crimes et délits constatés est passé de 3.825.442 en 2004 à 3.775.838 en 2005 , soit une baisse de 49.604 faits constatés .
La délinquance de voie publique (cambriolages, vols d'automobiles, vols à la roulotte, destructions et dégradations de biens...) suit également une évolution à la baisse, bien qu'un peu plus marquée . En effet, elle est passée de 1.419.289 faits constatés en 2004 à 1.366.781 en 2005 en zone police (- 52.508, soit - 3,70 %), et de 510.347 faits constatés en 2004 à 471.280 en 2005 en zone gendarmerie (- 39.067, soit - 7,65 %), soit une réduction d'ensemble de 91.575 faits constatés (soit - 4,74 %).
Le taux d'élucidation global a, parallèlement, enregistré une légère progression : 30,39 % en 2005 (contre 29,15 % en 2004) en zone police et 40,62 % en 2005 (contre 38,71 % en 2004) en zone gendarmerie.
Ce taux global recouvre, toutefois, de grandes différences de performance selon la nature des catégories d'infraction . Ainsi, pour le programme « Police nationale », le taux d'élucidation varie de 12,37 % pour les vols (y compris recel) à 51,37 % pour les escroqueries et les infractions économiques et financières et 51,96 % pour les violences contre les personnes .
La valeur prise par l'indicateur du programme « Gendarmerie nationale » concernant le taux d'élucidation pour les escroqueries et les infractions économiques et financières est, par ailleurs, surprenant puisqu'elle affiche une performance de 108,3 % en 2005 !
Les résultats en matière de sécurité routière révèlent une certaine disparité dans la performance . En zone police, alors que le nombre d'accidents augmente de + 1,55 %, le nombre de tués régresse de - 0,41 % tandis que le nombre de blessés croît de + 3,49 %. En zone gendarmerie, en revanche, tous les indicateurs témoignent d'une amélioration de la sécurité routière : nombre d'accidents en baisse de - 5,88 %, nombre de morts en recul de - 6,16 % et nombre de blessés en réduction de - 6,56 %.
Concernant la lutte contre l'insécurité routière, il convient de souligner que le taux de dépistage positif des produits stupéfiants est renseigné dans le programme « Gendarmerie nationale » (30,67 % en 2005), tandis qu'il ne l'est pas dans le programme « Police nationale », le bleu précisant que « Des kits salivaires en cours d'expérimentation au ministère de l'intérieur devraient permettre à terme des dépistages beaucoup plus nombreux. Cet indicateur sera renseigné à compter du projet de loi de finances pour 2008. »
Parce que l'amélioration de la sécurité passe par une présence plus importante des policiers et des gendarmes sur le terrain , l'indicateur rendant compte de la « part d'activité réalisée à l'extérieur des locaux de service » fournit une information intéressante. Ce taux est de 38,46 % en 2005 pour les policiers , avec une prévision de 39 % en 2006 et une cible de 40 % en 2009, contre 64,19 % en 2005 pour les gendarmes , avec une prévision de située entre 63,50 % et 64 % en 2005 et une cible de plus de 64,2 % en 2008.
La présentation des indicateurs de performance spécifiques à chacun des programmes serait faite ci-après, à l'occasion de celle des dits programmes.
* 1 Par une circulaire interministérielle.
* 2 21 GIR dont le champ géographique de compétence correspond à celui d'une région et un pour chacun des départements de la région Ile-de-France. Votre rapporteur spécial reviendra plus loin (voir point 3) sur le bilan des GIR.
* 3 Rapport d'information n° 388 (2003-2004) présenté par notre collègue Jean Arthuis, président : « Mise en oeuvre de la LOLF : un outil au service de la réforme de l'Etat », page 51.
* 4 Rapport d'information n° 25 (2003-2004) : « Organisation et systèmes d'information de la police et de la gendarmerie nationales », page 69.
* 5 L'évolution des crédits proposés pour les deux programmes de la mission sera présentée plus loin, avec les développements propres à ceux-ci.
* 6 La contribution du service des douanes aux GIR est essentielle notamment pour les enquêtes de blanchiment d'argent.
* 7 Compte tenu de l'importance des engagements financiers en cause, il n'est pas souhaitable d'envisager dès maintenant une « fusion » des deux réseaux, même si l'objectif est primordial en vue de leur renouvellement. Les défauts incontestables de cette dualité de réseaux de communication pour les forces de sécurité n'empêchent, cependant, pas l'indispensable communication au jour le jour entre policiers et gendarmes.
* 8 Rapport spécial n° 74, tome III - annexe 22 (2004-2005) : « Sécurité ».
* 9 Rapport d'information n° 220 (2004-2005) : « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? ». Les incohérences dénoncées ont fait l'objet d'une illustration sous forme de tableau (pages 91 à 94).
* 10 Loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure. Le paragraphe I-1 de l'annexe II de la loi d'orientation et de programmation, approuvée par son article 2 (premier alinéa), s'intitule : « Réduire les tâches administratives des agents actifs et les tâches non prioritaires de l'ensemble des agents ».
* 11 Rapport spécial n° 74, tome III - annexe 22 (2004-2005) : « Sécurité ».
* 12 Rapport spécial n° 99, tome III - annexe 26 (2005-2006) : « Sécurité ».