2. Une procédure d'affectation des moyens budgétaires peu transparente
L'examen des conditions de financement des comités constituait pour votre rapporteur un des objectifs prioritaires de la mission compte tenu des difficultés apparues, depuis plusieurs années, dans les relations entre les comités et la Direction générale de la santé (DGS) 60 ( * ) .
Les difficultés rencontrées pour réunir, dans le cadre de la présente mission, des informations précises sur le financement des comités expliquent rétrospectivement l'absence de réponses aux questions écrites posées précédemment par votre rapporteur.
Car ces difficultés révèlent non pas une rétention d'informations mais la nécessité dans laquelle s'est trouvée l'Administration de reconstituer, ou plutôt de constituer, ces informations suite aux demandes pressantes de votre rapporteur.
Une telle situation traduit l'absence d'un interlocuteur capable de suivre l'activité des comités et permet de comprendre le climat d'incompréhension, voire de méfiance, qu'une telle carence a provoqué au sein des comités.
Ce n'est en définitive que la veille de l'examen du présent rapport par la commission que votre rapporteur a pu obtenir des informations à peu près cohérentes. Encore convient-il d'observer que ces informations démentent celles fournies quelques mois plus tôt.
a) Le régime juridique du financement des comités
L'organisation du financement des CCPPRB repose sur plusieurs principes. Elle met à contribution les promoteurs qui doivent s'acquitter d'une redevance. Elle distingue selon la nature des promoteurs en prévoyant une redevance réduite pour les personnes physiques et les organismes sans but lucratif. Telle qu'elle résulte des pratiques de la DGS depuis 1991, elle se traduit implicitement par une forme de mutualisation entre les moyens des comités afin de permettre la couverture du territoire et la diffusion de la recherche biomédicale.
Les frais de fonctionnement des comités sont financés par le produit d'un droit fixe versé par les promoteurs pour chacun des protocoles faisant l'objet d'une demande d'avis.
Ce produit est rattaché par voie de fonds de concours 61 ( * ) au budget du ministère chargé de la Santé (chapitre 34-98, art. 93) qui impute sur ce chapitre les subventions versées aux différents comités 62 ( * ) .
Le montant de ce droit fixe, arrêté par le ministre chargé de la Santé, n'a pas varié depuis 1990. Il est de 9.500 francs par protocole. Ce droit est réduit à 900 francs pour les protocoles dont le promoteur est une personne physique ou un établissement ou organisme de soins, de formation ou de recherche sans but lucratif.
Tant le tarif du droit que son assiette soulèvent les réserves des comités.
Ainsi, l'existence de deux tarifs différents selon la nature du promoteur fixée -faut-il le rappeler ?- par voie réglementaire s'explique probablement par la nécessité de ne pas pénaliser la recherche institutionnelle.
Un comité constate toutefois qu'" il y a un très grand déséquilibre entre la tarification selon la nature du promoteur, entre un promoteur industriel et un promoteur institutionnel. Le travail du comité est beaucoup plus important pour un promoteur institutionnel, car il s'agit souvent d'un médecin seul ou d'une équipe peu structurée au niveau logistique et qui n'est souvent pas rompue au travail de rédaction des protocoles. Les dossiers sont souvent renvoyés plusieurs fois avant de pouvoir aboutir ".
S'agissant de l'assiette du droit, la principale question est celle des amendements qui en sont exonérés.
L'article R. 2030 du code de la santé publique dispose que " toute modification du projet de recherche affectant de manière substantielle les informations communiquées au comité doit faire l'objet d'une demande d'avis complémentaire accompagnée des justifications appropriées ". L'article 2 de l'arrêté du 27 décembre 1990 relatif au montant du droit fixe versé par les promoteurs de recherches biomédicales précise que " les demandes d'avis complémentaires prévues à l'article R. 2030 du code de la santé publique ne donnent pas lieu au versement du droit ".
Afin d'évaluer cette activité, la DGS demande que le nombre d'amendements soit mentionné dans les rapports d'activité. Elle ne tient pas compte pour autant de ce critère pour calculer les dotations budgétaires.
Selon les informations rassemblées par votre rapporteur, le financement des comités est établi sur la base de documents qu'ils fournissent chaque année à la DGS.
L'article R. 2020 du code de la santé publique dispose en effet qu'avant le 31 mars de chaque année, les comités doivent adresser au ministre de la santé et au préfet de région un rapport d'activité et une copie du rapport financier relatif à l'année civile précédente.
Les régies de recettes des DRASS sont chargées d'informer la DGS du montant de droits fixes perçus.
* 60 Voir notamment sur ce sujet l'annexe n° 1 relative aux questions écrites adressées au Gouvernement depuis 1996 et restées sans réponse.
* 61 Le deuxième alinéa de l'article 19 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que " les fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l'Etat à des dépenses d'intérêt public, ainsi que les produits de legs et donations attribués à l'Etat ou à diverses administrations publiques, sont directement portés en recettes au budget. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre des Finances au ministre intéressé. L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante ou du donateur. Des décrets pris sur le rapport du ministre des Finances peuvent assimiler le produit de certaines recettes de caractère non fiscal à des fonds de concours pour dépenses d'intérêt public. "
* 62 Voir l'annexe n° 6 qui présente la répartition du produit des droits fixes effectuée par la DGS en 2000.