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L'application des lois de financement de la sécurité sociale : les fonds sociaux

 

2. Trois inconstitutionnalités

a) La taxe sur les heures supplémentaires : d'une recette de trésorerie à une recette comptable

Le Gouvernement a commis une première erreur manifeste, en comptant sur la taxe sur les heures supplémentaires dans son plan de financement pour 2000.

Le projet tendait à pénaliser le recours aux heures supplémentaires des entreprises restées à 39 heures. Le Conseil constitutionnel a censuré un tel dispositif, sans rapport avec l'objet de la loi (n° 99-423 DC du 13 janvier 2000).

b) La taxe générale sur les activités polluantes : chronique d'une inconstitutionnalité annoncée

Le Gouvernement a commis une seconde erreur, en comptant sur l'extension de l'assiette de la taxe générale sur les activités polluantes à l'électricité et aux produits énergétiques fossiles. Le projet gouvernemental aboutirait à des situations d'inégalité entre les différents acteurs, non justifiées au regard de l'objectif de lutte contre l'effet de serre. La « censure » du Conseil constitutionnel a été annoncée dès le passage en Conseil d'Etat et les débats parlementaires en première lecture, la majorité de l'Assemblée nationale s'efforçant désespérément de redonner au texte une constitutionnalité incertaine.

Le Conseil constitutionnel a logiquement rendu sa décision du 28 décembre 2000, sanctionnant les erreurs du Gouvernement.

c) Le projet de loi de financement 2001 et le collectif budgétaire de fin d'année : un collectif social déguisé

N'ayant pas déposé de projet de loi de financement rectificatif, le Gouvernement a été obligé de tenter d'équilibrer le compte du FOREC par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

De manière discrète, différents droits sur les alcools ont été transférés rétrospectivement à compter du 1er janvier 2000, du FSV vers l'ACOSS, pour un montant de 5,4 milliards de francs.

Cette disposition a obligé le FSV à opérer un versement à l'ACOSS, par la voie d'un arrêté ministériel. On notera que cet arrêté a été pris dès le 28 décembre 2000, afin de soulager la trésorerie du régime général, handicapée par le « trou » du FOREC.

Ce versement ampute les « excédents » du FSV et l'alimentation du Fonds de réserve des retraites d'un montant équivalent34(*) ; M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, développera ce point dans ses investigations parallèles sur le fonds de réserve35(*).

Solde du Fonds de solidarité vieillesse en 2000

(en millions de francs)

Solde CCSS de septembre 2000

5.356

Transfert de droits sur les boissons

- 5.404

Solde après LFSS pour 2001

- 48

Par ailleurs, la loi de finances rectificative prévoyait l'affectation au FOREC de 3,1 milliards de francs de droits tabacs36(*), malgré l'article L. 131-10 du code de la sécurité sociale qui dispose que « les recettes et les dépenses du fonds doivent être équilibrées dans les conditions prévues par la loi de financement de la sécurité sociale » et au mépris, surtout, des dispositions de la loi organique du 22 juillet 1996.

L'affectation d'une recette à un organisme concourant au financement des régimes de base, sans que cette affectation ne soit prise en compte par une loi de financement, a été justement sanctionnée par le Conseil constitutionnel dans sa décision sur la loi de finances rectificative.

Le « reliquat » de droits tabacs est finalement resté à l'Etat, ce qui lui a permis de réduire son déficit budgétaire de 3,2 milliards de francs supplémentaires37(*).

Devant ces inconstitutionnalités répétées, votre rapporteur se demande si le FOREC n'est pas frappé par une sorte de malédiction.

* 34 L'évaluation d'ici à 2020 de ces « siphonnages » donne le tournis.

* 35 Communication devant la commission le 19 avril 2001.

* 36 Cette recette s'est finalement élevée à 3,2 milliards de francs, cf. infra.

* 37 Source : Communiqué de presse du ministère de l'économie et des finances du mardi 30 janvier 2001, « Dernières opérations comptables concernant le budget 2000 ».